Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
SENTINŢĂ CIVILĂ nr. 1.796 din 3 decembrie 2021 referitoare la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ şi fiscal formulate de reclamanţii X şi X, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă şi Guvernul României şi petentul Ministerul Afacerilor Interne prin Direcţia generală juridică, având ca obiect "ordonanţă preşedinţială"
EMITENT: Curtea de Apel Bucureşti-Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 610 din 4 iulie 2023
Dosar nr. 7.277/2/2021
Curtea constituită din:
Preşedinte - X
Grefier - X
Pe rol fiind soluţionarea acţiunii în contencios administrativ şi fiscal formulate de reclamanţii X şi X, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă şi Guvernul României şi petentul Ministerul Afacerilor Interne prin Direcţia generală juridică, având ca obiect „ordonanţă preşedinţială“.
Dezbaterile orale au avut loc în şedinţa publică din data de 2.12.2021, fiind consemnate în cuprinsul încheierii de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea cauzei pentru data de 3.12.2021, când a pronunţat prezenta sentinţă.
Cererile
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a în data de 10.11.2021, modificată şi completată în data de 17.11.2021, reclamanţii X şi X au chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună:
1. suspendarea executării dispoziţiilor din anexele Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 şi Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, care condiţionează participarea la diverse activităţi, de vaccinare/imunizare/testare, până la data soluţionării definitive a acţiunii în anulare;
2. anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 şi Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, în privinţa dispoziţiilor din anexe care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare/testare.
În motivare, reclamanţii au afirmat următoarele:
În fapt, prin Hotărârea nr. 101/2021 Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a propus prelungirea stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, hotărâre în baza căreia a fost adoptată Hotărârea Guvernului privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Astfel, starea de alertă a fost prelungită pentru 30 de zile, începând cu 9 noiembrie 2021.
Hotărârile şi dispoziţiile contestate sunt contrare legii, pentru următoarele considerente:
I. Motivarea actului administrativ
Constituţia României prin art. 31 consacră dreptul la informaţie, care implică şi obligativitatea motivării actelor administrative individuale, motivarea, ca principiu al procedurii administrative, fiind o condiţie de fond a actului administrativ.
În baza acestei consacrări constituţionale, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, o motivare greşită sau insuficientă fiind echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului în speţă.
A admite posibilitatea că autoritatea administrativă poată emite acte nemotivate ar însemna lăsarea posibilităţii pentru aceasta de a eluda legea şi imposibilitatea instanţei de judecată de a verifica legalitatea actului în speţă.
Practica ICCJ statuează că: Motivarea actului administrativ constituie, într-adevăr, o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreţionare. (..)
Verificarea vizează, aşadar, temeiurile şi efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat, pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public, definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţelor publice.
Tocmai de aceea amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ se analizează în dependenţă cu natura acestuia şi cu circumstanţele cauzei.
"Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrarului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.
În acest sens, art. 31 alin. (2) din Constituţia României prevede expres că autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.
Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.
În jurisprudenţa comunitară s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării."
În doctrină şi în practică (incluzând aici nu numai practica instanţelor naţionale, dar şi pe cele comunitare şi CEDO) există unanimitate în a aprecia că nemotivarea unui act administrativ nu vizează numai dimensiunea formală a legalităţii, ci vizează însăşi existenţa acestuia, fiind o condiţie de fond. Nu în ultimul rând, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ devine imposibil de exercitat în contextul în care resorturile administraţiei nu îi sunt cunoscute.
Întrucât aduc o limitare drepturilor şi libertăţilor fundamentale, actele administrative trebuie să respecte o anumită formă. Orice ingerinţă a statului în sfera drepturilor şi intereselor private trebuie să fie bine definită pentru a nu deschide drumul arbitrarului şi abuzului.
Principiul formalismului reprezintă o dominanţă a dreptului public, întrucât este un drept al constrângerilor, raportul juridic încheiat fiind unul de subordonare, motiv care impune pentru administraţie să acţioneze numai în limita a ceea ce este expres permis de lege, fapt ce trebuie să iasă în evidenţă, cu uşurinţă, din conţinutul său.
Prin urmare, pentru a se putea verifica riguros conformitatea comportamentului organelor administrative cu legea pe care o aplică, acest comportament trebuie să se circumscrie unor cerinţe de fond şi formă bine definite.
Obligaţia autorităţii publice de a asigura informarea corectă a beneficiarului asupra unei decizii de natură a produce ingerinţe în drepturile şi interesele sale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acest act, ci şi din perspectiva posibilităţii adresantului de a aprecia asupra legalităţii măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrar.
A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să îşi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei şi a statului de drept bazat pe principiul legalităţii. Cu alte cuvinte, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a particularilor asupra drepturilor şi intereselor acestora şi în condiţiile în care deciziile acestor autorităţi sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.
În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate decide care au fost motivele care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absenţa acestei motivări favorizează emiterea unor acte administrative abuzive şi conduce implicit la limitarea accesului liber la justiţie. Prin urmare, motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiţie de legalitate extremă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
"Înalta Curte are în vedere că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective. Motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.
Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz. Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său."
Acest raţionament trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului. Lipsa motivării nu poate fi împlinită ulterior. Aşadar, a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, iar importanţa acestei exigenţe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum şi de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicaţii. Motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt şi de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat.
Potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene trebuie să se facă distincţie între obligaţia de motivare a deciziilor, care reprezintă o normă de procedură fundamentală, şi problema temeiniciei motivării, care ţine de legalitatea de fond a unui act în litigiu. Prin urmare, motivele prin care se urmăreşte contestarea temeiniciei unui act sunt ineficiente în cazul în care este vorba despre un act lipsit de motivare sau insuficient motivat.
Instanţa europeană subliniază că art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene consacră „dreptul la bună administrare“. Conform alineatelor (1) şi (2) din acest articol:
"(1) Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.
(2) Acest drept include în principal:
(a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;
(b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial;
(c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile."
Constituţia României, în art. 21 - „Accesul liber la justiţie“, statuează că:
"(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor legitime.
(2) Nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept."
Dreptul şi interesul nu constituie două concepte distincte, ci primul îl implică în mod necesar pe al doilea, iar acesta din urmă îşi găseşte expresia juridică în primul. Adică pentru ca persoana căreia i s-a respins acordarea certificatului de securitate sau a autorizaţiei de acces ori, după caz, i s-a retras să îşi poată apăra interesul, aceasta are dreptul de a cunoaşte, în mod explicit, motivele neacordării sau retragerii avizului.
Prin urmare, libertatea de a se adresa justiţiei constituie cadrul în care un drept poate fi exercitat în mod legitim şi în afara căruia valorificarea acestuia devine abuzivă şi, ca atare, ca şi în situaţia de faţă, prohibită. Altfel spus, conceptul de libertate se suprapune cu cel de drept valorificat legitim.
Articolul 21 din Constituţie garantează accesul liber la justiţie, cu finalitatea apărării drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime. Este însă evident că, pentru a putea fi apărate, ele trebuie să existe, iar existenţa lor trebuie probată în condiţiile prevăzute de lege. Deci, pentru a cunoaşte o măsură considerată abuzivă este necesar a se cunoaşte explicit toate motivele care au condus la dispunerea unei asemenea măsuri.
Liberul acces la justiţie semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate. Acest acces nu poate fi supus niciunei condiţionări.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder c. Regatului Unit, relevă importanţa deosebită pe care această instanţă o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice.
În sensul considerentelor expuse mai sus, jurisprudenţa CtEDO a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este „să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective“ , în acest sens fiind Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii c. României.
Existenţa oricărui impediment administrativ, care nu are o justificare obiectivă sau raţională şi care ar putea, până la urmă, să nege dreptul persoanei interesate de a se adresa direct şi nemijlocit instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, încalcă prevederile art. 21 alin. (1)-(3) din Constituţie (Decizia nr. 467 din 22 aprilie 2008, Monitorul Oficial nr. 422 din 5 iunie 2008).
Aşa cum se poate observa din analiza preambulului hotărârilor atacate, pârâţii doar s-au rezumat la a indica temeiurile de drept în baza cărora adoptă hotărârile în discuţie şi o enumerare succintă a cauzelor care au determinat adoptarea hotărârilor, fără a motiva actele atacate.
Având în vedere importanţa hotărârilor atacate, a impactului măsurilor luate asupra vieţii de zi cu zi şi asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale, consideră că se impunea o motivare pe larg a necesităţii adoptării acestor hotărâri, şi nicidecum preluarea considerentelor din hotărâri asemănătoare.
Reclamanţii fac referire la hotărârile anterioare în care se expun, de fiecare dată, aceleaşi considerente, după un an şi jumătate de la debutul pandemiei. Sunt aceleaşi considerente invocate de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi de către Guvernul României prin care se prelungeşte starea de alertă şi se invocă necesitatea restrângerii drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Or, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz. Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivului său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.
II. Legalitatea actului administrativ
Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de un ansamblu de reguli de fond şi de formă, care conturează personalitatea actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de valabilitate ale acestora.
Elementele centrale ale acestui regim juridic sunt reprezentate de legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, care împreună asigură valabilitatea acestor acte.
Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil actelor administrative, al întregii activităţi desfăşurate de administraţia publică. Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 21, 52, 123 şi 126 din Constituţia României, republicată.
"Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind conformitatea acestora cu legea fundamentală, cu legile elaborate de Parlament, cu ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative cu o forţă juridică superioară."
Pe de altă parte, organele şi autorităţile administrative dispun de posibilitatea de a aprecia situaţiile în care este necesară emiterea unui act administrativ.
"Oportunitatea reprezintă, alături de legalitate, o condiţie de valabilitate a actelor administrative. Ea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a administraţiei publice şi derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă, deci, calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată, într-un timp şi loc date. Pe de altă parte, oportunitatea reflectă şi concordanţa în timp între realitatea socială, politică, economică etc. şi dispoziţiile ce dau conţinut actului administrativ."
Condiţiile de legalitate ale actelor administrative sunt următoarele:
1. Actul administrativ trebuie emis sau adoptat în baza şi în vederea executării legilor (Constituţia, legile organice, legile ordinare, hotărârile şi ordonanţele de Guvern, actele administrative emise de alte autorităţi ale administraţiei publice cu forţă juridică superioară).
2. Actul administrativ trebuie emis sau adoptat doar în limitele competenţei conferite de lege respectivelor organe sau autorităţi administrative. Competenţa reprezintă ansamblul atribuţiilor delegate prin lege şi poate fi de mai multe feluri: materială, teritorială, temporară.
3. Actul administrativ trebuie emis sau adoptat cu respectarea condiţiilor de formă şi procedură prescrise de lege.
4. Actul administrativ trebuie adoptat sau emis în vederea realizării unui scop licit.
5. Actul administrativ trebuie să fie oportun, adică să corespundă situaţiei de fapt.
În ceea ce priveşte prima condiţie, invocăm prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.“
Constituţia României statuează:
ART. 16
"(1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
(2) Nimeni nu este mai presus de lege."
Art. 15 alin. (1) : „Cetăţenii beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea.“
Drepturile şi libertăţile fundamentale garantate de Constituţia României:
a) libera circulaţie;
b) viaţa intimă, familială şi privată;
c) libertatea de exprimare;
d) dreptul la învăţătură;
e) accesul la cultură;
f) dreptul la ocrotirea sănătăţii;
g) libertatea întrunirilor;
h) munca şi protecţia socială a muncii;
i) libertatea economică;
j) nivelul de trai;
k) dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.
Toate aceste drepturi au fost încălcate prin restrângerea exerciţiului lor condiţionat de vaccinare sau trecerea prin boală.
Art. 53 din Constituţia României - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi
(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
Democraţia (în traducere literală „conducere de către popor“, din grecescul δημοκρατία - demokratia, de la demos „popor“ + kratos „putere“ = „puterea poporului“) este un regim politic care se bazează pe voinţa poporului. Principiile de bază ale democraţiei sunt votul universal şi suveranitatea naţiunii.
De esenţa democraţiei moderne ţin respectarea drepturilor omului (egalitatea în faţa legii, dreptul la opinie etc.), pluripartitismul, limitarea şi separarea puterilor în stat.
Un element important al democraţiei este constituţia. Acest document, votat de către popor prin referendum organizat în mod liber, reglementează drepturile şi libertăţile individului într-un stat şi defineşte limitele puterii conducătorilor aflaţi în diferite funcţii din stat şi din guvern, defineşte politicile fundamentale şi stabileşte structura, datoria şi puterea guvernului.
Îşi pun întrebarea firească: sunt măsurile adoptate prin hotărârile atacate compatibile cu societatea democratică (în care, prin definiţie, sunt respectate drepturile omului) şi sunt proporţionale cu situaţia care a determinat adoptarea acestor măsuri? Răspunsul este unul singur: nu sunt.
Măsurile adoptate sunt discriminatorii, nu sunt proporţionale cu situaţia care a determinat restrângerea şi aduc atingere existenţei drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Prin urmare, nu suntem în ipoteza incriminată de art. 53 alin. (2) care permite restrângerea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Apreciază că este necesar să se dea efect şi principiilor generale aplicabile administraţiei publice, enunţate în Codul administrativ:
"ART. 6
Principiul legalităţii
Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, precum şi personalul acestora au obligaţia de a acţiona cu respectarea prevederilor legale în vigoare şi a tratatelor şi a convenţiilor internaţionale la care România este parte.
ART. 7
Principiul egalităţii
Beneficiarii activităţii autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice au dreptul de a fi trataţi în mod egal, într-o manieră nediscriminatorie, corelativ cu obligaţia autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice de a trata în mod egal pe toţi beneficiarii, fără discriminare pe criteriile prevăzute de lege.
ART. 8
Principiul transparenţei
(1) În procesul de elaborare a actelor normative, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a informa şi de a supune consultării şi dezbaterii publice proiectele de acte normative şi de a permite accesul cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum şi la datele şi informaţiile de interes public, în limitele legii.
(2) Beneficiarii activităţilor administraţiei publice au dreptul de a obţine informaţii de la autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, iar acestea au obligaţia corelativă a acestora de a pune la dispoziţia beneficiarilor informaţii din oficiu sau la cerere, în limitele legii.
ART. 9
Principiul proporţionalităţii
Formele de activitate ale autorităţilor administraţiei publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum şi echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice sunt iniţiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor şi a impactului soluţiilor propuse."
Având în vedere considerentele expuse anterior, consideră că cerinţa legalităţii hotărârilor atacate nu este îndeplinită, motiv pentru care se impune anularea acestora.
În ceea ce priveşte presupusa cauză a adoptării hotărârilor atacate, menţionează următoarea ipoteză:
Accesul la activităţile prevăzute de articolele atacate se face în baza certificatului verde. O persoană care a trecut prin boală, care este imunizată, dar pentru care nu s-a raportat diagnosticul către direcţia de sănătate publică întrucât a fost asimptomatică sau a avut simptome uşoare, confundabile cu ale unor boli asemănătoare, deşi este imunizată, trebuie să suporte restrângerile drepturilor şi libertăţilor sale. O persoană vaccinată poate contracta virusul, se poate îmbolnăvi şi răspândi mai departe boala întrucât nu este testată atunci când desfăşoară oricare dintre activităţile nepermise primei categorii. Prin urmare, în opinia autorităţilor, faptul că o persoană este vaccinată sau a trecut prin boală şi diagnosticul a fost raportat direcţiei de sănătate publică este suficient ca aceasta să beneficieze de plenitudinea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, chiar dacă, în concret, aceasta este pozitivă COVID, dar fiindcă este vaccinată, nu mai este testată.
Este un fapt general cunoscut că vaccinul îţi oferă protecţie doar pentru forme grave, nu şi pentru forme uşoare. Persoanele vaccinate pot contacta virusul, se pot îmbolnăvi şi răspândi boala. De ce nu sunt şi aceste persoane testate? Cu atât mai mult cu cât este, de asemenea, un fapt general cunoscut că vaccinul îţi oferă protecţie o perioadă limitată de timp. Unde sunt egalitatea în drepturi şi justeţea măsurilor? Se doreşte oprirea răspândirii bolii sau vaccinarea?
Art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000:
"(1) În România, stat de drept, democratic şi social, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane reprezintă valori supreme şi sunt garantate de lege.
(2) Principiul egalităţii între cetăţeni, al excluderii privilegiilor şi discriminării sunt garantate în special în exercitarea următoarelor drepturi:
[…]
d) drepturile civile, în special:
(i) dreptul la libera circulaţie şi la alegerea reşedinţei;
[…]
(ix) dreptul la libertatea de întrunire şi de asociere;
(x) dreptul de petiţionare;
e) drepturile economice, sociale şi culturale, în special:
(i) dreptul la muncă, la libera alegere a ocupaţiei, la condiţii de muncă echitabile şi satisfăcătoare, la protecţia împotriva şomajului, la un salariu egal pentru muncă egală, la o remuneraţie echitabilă şi satisfăcătoare;
[…]
(iv) dreptul la sănătate, la îngrijire medicală, la securitate socială şi la servicii sociale;
(v) dreptul la educaţie şi la pregătire profesională;
(vi) dreptul de a lua parte, în condiţii de egalitate, la activităţi culturale şi sportive;
f) dreptul de acces la toate locurile şi serviciile destinate folosinţei publice."
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000:
"(1) Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice."
Prin urmare, prin hotărârile contestate pârâţii restrâng exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale în mod discriminatoriu, încălcând astfel Constituţia României, care este legea supremă a ţării, precum şi Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000.
Restrângerea este permisă numai dacă este aplicată în mod nediscriminatoriu, condiţie neîndeplinită de hotărârile contestate!!
Actele contestate nu îndeplinesc nici condiţia oportunităţii fiindcă, aşa cum au precizat anterior, considerentele sunt aceleaşi de mai bine de un an şi jumătate, nu mai este vorba de un eveniment excepţional cu evoluţie necontrolată, imprevizibilă.
Solicită a se avea în vedere preambulul Legii nr. 55/2020:
"În condiţiile în care, în contextul situaţiei de criză generate de pandemia de COVID-19, este necesară adoptarea de către Parlamentul României, prin lege, a unor măsuri restrictive, cu caracter esenţialmente temporar şi, după caz, gradual, proporţionale cu nivelul de gravitate prognozat sau manifestat al acesteia, necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa drepturilor convenţionale, unionale şi constituţionale la viaţă, integritate fizică şi sănătate ale persoanelor, în mod nediscriminatoriu, şi fără a aduce atingere existenţei altor drepturi sau libertăţi fundamentale."
Este această ameninţare iminentă din moment ce durează de un an şi jumătate, evoluţia a devenit predictibilă (în luna septembrie 2021 în presă specialiştii din domeniul medical precizau faptul că se va ajunge la 15.000-17.000 de cazuri/zi, încă din vara anului 2021 se discuta despre valul 4, acum se discută despre valul 5), iar Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă înţeleg să adopte numai şi numai aceleaşi măsuri, de restrângere a drepturilor şi libertăţilor fundamentale?
Apreciază că ameninţarea nu este iminentă şi, pe cale de consecinţă, hotărârea de prelungire a stării de alertă nu are suport nici măcar în Legea nr. 55/2020, invocată în preambulul hotărârii ca temei legal.
În concluzie, actele contestate nu îndeplinesc condiţiile de legalitate şi de oportunitate şi se impune a fi anulate.
III. Previzibilitatea legii
"Obligaţia de previzibilitate a legii în elaborarea actului normativ este prevăzută în art. 23 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în scopul stabilităţii soluţiilor legislative.
În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa asigurării respectării cerinţei de previzibilitate a legii, instituind în acest sens şi o serie de repere pe care legiuitorul naţional trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe. Astfel, în unele cauze (1) Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că „nu poate fi considerată ca «lege» decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat“, sens în care „o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita“ şi atunci când „oferă o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice“ (2). Sub acest aspect, principiul securităţii juridice se corelează cu un alt principiu, dezvoltat în dreptul comunitar, şi anume principiul încrederii legitime. Potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene [de exemplu, cauzele Facini Dori c. Recre, 1994 (3), Foto-Frost c. Hauptzollant Lübeck. Ost, 1987 (4)], principiul încrederii legitime impune ca legislaţia să fie clară şi predictibilă, unitară şi coerentă (5); de asemenea, impune limitarea posibilităţilor de modificare a normelor juridice, stabilitatea regulilor instituite prin acestea. În studiul noţiunii de previzibilitate a fost avută în vedere şi întinderea acesteia. Întinderea noţiunii de previzibilitate depinde astfel, într-o largă măsură, de conţinutul textului respectiv, de domeniul la care se referă şi, de asemenea, de numărul şi de calitatea destinatarilor săi.“ 5 "
Prin urmare, apreciază că hotărârile contestate nu respectă criteriul previzibilităţii din moment ce cuprind restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor fundamentale, care devin obligatorii de pe o zi pe alta, iar această situaţie persistă de un an şi jumătate. Legislaţia în discuţie nu este predictibilă, ceea ce face ca criteriul previzibilităţii să fie nesocotit de către pârâţi.
IV. Garantarea respectării drepturilor fundamentale în dreptul internaţional
Solicită a se avea în vedere că o parte din drepturile nesocotite prin hotărârile atacate sunt ocrotite şi de către Convenţia europeană a drepturilor omului: art. 8, 11, 14.
De asemenea, aceste drepturi sunt recunoscute şi de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi de către Declaraţia Universală a Drepturilor Omului:
• art. 1, 7, 14, 15, 21 din Cartea drepturilor fundamentale a Uniunii Europene;
• art. 7, 13, 20, 23, 25, 27 din Declaraţia universală a drepturilor omului.
O importanţă deosebită o prezintă articolele 1 şi 2 din Declaraţia universală a drepturilor omului:
"ART. 1
Toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi în drepturi. Ele sunt înzestrate cu raţiune şi conştiinţă şi trebuie să se comporte unele faţă de altele în spiritul fraternităţii.
ART. 2
Fiecare om se poate prevala de toate drepturile şi libertăţile proclamate în prezenta declaraţie fără niciun fel de deosebire ca, de pildă, deosebirea de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, de origine naţională sau socială, avere, naştere sau orice alte împrejurări.
În afară de aceasta, nu se va face nicio deosebire după statutul politic, juridic sau internaţional al ţării sau al teritoriului de care ţine o persoană, fie că această ţară sau teritoriu sunt independente, sub tutelă, neautonome sau supuse vreunei alte limitări a suveranităţii."
Dacă toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi drepturi şi fiecare om se poate prevala de toate drepturile şi libertăţile proclamate fără niciun fel de deosebire, cu ce drept Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă restrâng aceste drepturi în considerarea unei situaţii pentru care ar fi putut adopta cu totul şi cu totul alte măsuri, dar care să fie legale?!
Solicită a se avea în vedere şi dispoziţiile art. 11 din Constituţia României care impun statului român (pe cale de consecinţă şi Guvernului României) obligaţia de a respecta tratatele internaţionale, deci inclusiv Convenţia europeană a drepturilor omului, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Declaraţia universală a drepturilor omului.
V. Admisibilitatea cererii
Reclamanţii au făcut referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021 şi la considerentele acesteia.
"Dreptul de acces la o instanţă în sensul art. 6 a fost definit în Hotărârea Golder împotriva Regatului-Unit, pct. 28-36. Referindu-se la principiile preeminenţei dreptului şi interzicerii oricărei puteri arbitrare care susţin Convenţia, Curtea a afirmat că dreptul de acces la o instanţă era un element inerent al garanţiilor consacrate de art. 6 [Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 76].
Dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 (1) impune existenţa unei căi judiciare efective care să permită revendicarea drepturilor civile [Běleš şi alţii împotriva Republicii Cehe, pct. 49; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 112].
„Dreptul la instanţă“, la fel ca dreptul de acces, nu are un caracter absolut: drepturile pot da naştere la limitări, dar nu pot restricţiona accesul liber al unui individ într-un mod sau până la un punct, astfel încât dreptul să fie afectat în însăşi esenţa sa [Philis împotriva Greciei (nr. 1), pct. 59; De Geouffre de la Pradelle împotriva Franţei, pct. 28; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 229; Baka împotriva Ungariei (MC), pct. 120; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 114)]. În plus, limitările nu sunt compatibile cu art. 6 (1) decât dacă urmăresc un scop legitim şi dacă există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat [Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României (MC), pct. 89; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 115].
Dreptul de acces la instanţă trebuie să fie „concret şi efectiv“ [Bellet împotriva Franţei, pct. 38; Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 76-79]. Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ „să beneficieze de o posibilitate clară şi concretă de a contesta un act ce constituie o ingerinţă în drepturile sale“ [Nunes Dias împotriva Portugaliei (dec.) în privinţa normelor privind citarea de a compărea în instanţă].
Dreptul de acces la o instanţă este afectat în însăşi esenţa sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridice şi bună administrare a justiţiei şi constituie un obstacol care împiedică justiţiabilul să solicite soluţionarea pe fond a litigiului de către instanţa competentă [Zubac împotriva Croației (MC), pct. 98]. În cazul unei indicări inexacte sau incorecte a termenelor care trebuie respectate de autorităţi, instanţele naţionale trebuie să ţină cont suficient de circumstanţele specifice ale cauzei şi să nu aplice normele şi jurisprudenţa relevante într-un mod prea rigid [a se compara Clavien împotriva Elveţiei (dec.) şi Gajtani împotriva Elveţiei].“ 6
Motive pentru suspendarea actelor atacate:
1. Solicită a se avea în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 392 din 8 iunie 2021 prin care Curtea Constituţională a decis:
"Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Kapcza Mikolt Krisztina în Dosarul nr. 664/33/2020 al Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale."
Prin această decizie Curtea Constituţională a declarat ca fiind contrare Constituţiei României dispoziţiile din Legea nr. 55/2020 prin care legiuitorul român a decis să aplice reglementările de drept comun incidente în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă.
A se vedea, în acest sens, punctele 55-56 ale acestei decizii:
"55. Curtea observă însă că ansamblul condiţiilor legale care condiţionează declararea şi prelungirea stării de alertă prin hotărâre a Guvernului dobândeşte eficienţă doar în măsura în care există un mecanism de control al respectării acestor condiţii şi de sancţionare a eventualelor încălcări. Altfel spus, garanţia respectării tuturor exigenţelor legale referitoare la instituirea şi prelungirea stării de alertă nu poate fi realizată decât în măsura în care, în aplicarea prevederilor constituţionale ale art. 21, art. 52 şi art. 126 alin. (6), hotărârile Guvernului care dispun aceste măsuri sunt supuse controlului instanţelor de contencios administrativ. În cadrul controlului judecătoresc, instanţele pot analiza dacă există condiţiile obiective care justifică instituirea stării de alertă sau prelungirea acesteia, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege, precum şi dacă respectă exigenţele constituţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.
56. Or, aşa cum Curtea a constatat cu prilejul analizării constituţionalităţii dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020, dispoziţiile acestui act normativ nu asigură un acces efectiv la justiţie, întrucât persoanele interesate să conteste în contencios administrativ o hotărâre a Guvernului de declarare sau prelungire a stării de alertă nu au posibilitatea de a obţine o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate al acestei hotărâri, astfel încât efectele nelegale şi consecinţele acestora asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei să poată fi înlăturate în mod eficient."
Aplicabil prezentei cauze este şi pct. 46 al deciziei invocate: „Curtea subliniază că, în vederea înlăturării viciului de neconstituţionalitate constatat şi a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv şi eficient accesul la justiţie al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor pentru punerea în aplicare a chemat să reglementeze o procedură al cărei conţinut să fie uşor identificabil, clar şi previzibil sub aspectul consecinţelor şi care să asigure posibilitatea soluţionării cauzelor în regim de urgenţă, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunţate să fie apte să înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte.“
Or, în lipsa unor asemenea proceduri, apreciază că se impune să fie aplicat dreptul comunitar, şi anume Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989.
Primul principiu din Recomandarea nr. R(89) garantează instanţelor posibilitatea de a suspenda actele administrative nelegale:
I. „Atunci când o instanţă este sesizată cu o contestaţie referitoare la un act administrativ, iar instanţa nu a pronunţat încă o decizie, solicitantul poate cere aceleiaşi instanţe sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ. Persoana în cauză trebuie să aibă acelaşi drept de a solicita unei instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie, înainte de contestarea actului în conformitate cu primul subparagraf, în caz de urgenţă sau atunci când o plângere administrativă, care nu cuprinde în sine niciun efect suspensiv, a fost depusă împotriva actului administrativ şi nu a fost încă soluţionată.
II. În decizia privind acordarea protecţiei provizorii solicitantului, instanţa trebuie să ia în considerare toţi factorii relevanţi şi interesele. Măsuri de protecţie provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate şi dacă există un caz prima facies împotriva valabilităţii actului.
III. Măsurile de protecţie provizorie dispuse de către instanţa competentă pot lua forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parţial, prin care se dispune în totalitate sau parţial restabilirea situaţiei care a existat la momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, şi de impunere asupra administraţiei a oricărei obligaţii corespunzătoare, în conformitate cu competenţele Curţii. Măsurile de protecţie provizorie se acordă pentru perioada stabilită de instanţă. Ele pot fi supuse anumitor condiţii şi pot fi revizuite.
Reclamanţii prezintă cazuri de jurisprudenţă relevantă pentru aplicarea Recomandării nr. R(89) 8 adoptate de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989.
Aşa cum s-a arătat de altfel şi în Recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniştrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare.
Aceeaşi recomandare reaminteşte principiile din Recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniştri care cheamă autoritatea jurisdicţională competentă, în speţă instanţa judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.
Prin urmare, având în vedere natura drepturilor încălcate (drepturi fundamentale), atingerea gravă adusă drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi situaţia subsemnaţilor şi interesele pe care le apărăm, singura măsură provizorie corespunzătoare pe care o poate pronunţa instanţa în prezenţa cauză este suspendarea actelor atacate până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea respectivelor acte.
Reclamanţii aduc la cunoştinţă faptul că nu sunt vaccinaţi şi nici nu au trecut prin boală, motiv pentru care sunt privaţi de drepturile şi libertăţile fundamentale recunoscute de Constituţia României. Astfel, subsemnaţii avem acces doar la unităţi alimentare, care nu sunt situate în centrele comerciale şi la un număr redus de unităţi nonalimentare.
Li s-a restrâns libera circulaţie întrucât nu pot părăsi incinta locuinţei după orele 22 decât pentru a merge la muncă sau pentru motive întemeiate, cum ar fi deces, boală etc., nu avem acces la cultură fiindcă nu aveam acces la cinematografe, teatre, muzee, concerte etc., nu au dreptul să se întrunească.
Suplimentar, reclamantul X este privat de dreptul la muncă, de a avea un nivel de trai decent şi de a se bucura de libertatea economică. Arată că este fotograf de profesie şi, ca urmare a adoptării actelor atacate, evenimentele sunt interzise, pe cale de consecinţă, autorităţile statului, care ar fi trebuit să întreprindă toate demersurile care se cuvin pentru a-şi asigura un nivel de trai decent, au nesocotit această obligaţie şi l-au lipsit de principala sa sursă de venit.
Mai mult, autorităţile statului au pretenţia să îşi achite, la scadenţă, datoriile către CAS şi bugetul de stat, aşteptând să încaseze aceste contribuţii chiar dacă îi suprimă posibilitatea de a-şi exercita meseria, sub sancţiunea plăţii penalităţilor de întârziere, executării silite, popririi conturilor bancare şi executării bunurilor sale.
I-a fost luată şi libertatea economică prin faptul că nu mai poate iniţia proiecte şi activităţi de specialitate, evenimentele şi întrunirile fiind interzise.
Solicită a se avea în vedere şi coşul minim de consum pentru un trai decent pentru o familie în anul 2021. Cum îi asigură Guvernul României coşul minim de consum în condiţiile în care îi interzice, indirect, dreptul la muncă? Cum poate avea un trai decent dacă Guvernul României îl lipseşte de principala sa formă de venit?
Pagubă este iminentă: dacă instanţa de judecată nu dispune suspendarea actelor atacate, vor suporta în continuare efectele hotărârilor cu pricina, iar la momentul rămânerii definitive a hotărârii soluţia instanţei va fi fără efect asupra drepturilor şi libertăţilor lor fundamentele întrucât, cel mai probabil, vor fi în vigoare alte măsuri, însă reclamanţii au suferit deja efectele vătămătoare ale adoptării hotărârilor atacate. Practic, prin suspendarea actelor atacate se dă efect dreptului de acces efectiv la instanţă, recunoscut de Convenţia europeană a drepturilor omului.
Dreptul de acces la instanţă trebuie să fie „concret şi efectiv“ [Bellet împotriva Franţei, pct. 38; Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 76-79], efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ „să beneficieze de o posibilitate clară şi concretă de a contesta un act ce constituie o ingerinţă în drepturile sale“ (Nunes Dias contra Portugaliei).
Apreciază că în prezenta cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 întrucât nu este vorba nici de stare de război, nici de stare de asediu sau de stare de urgenţă, nici despre apărarea şi securitatea naţională ori restabilirea ordinii publice şi nici despre calamităţi naturale, epidemii şi epizootii. Enumerarea cazurilor când suspendarea nu este permisă este limitativă.
Consideră că nu este vorba despre o epidemie fiindcă starea de epidemie nu a fost declarată cu respectarea dispoziţiilor legii.
A se avea în vedere dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 95/2006, potrivit cărora: Funcţiile principale ale asistenţei de sănătate publică vizează:
i) prevenirea epidemiilor, inclusiv instituirea stării de alertă epidemiologică,
iar art. 6 lit. a) din Legea nr. 136/2020 statuează că starea de epidemie din care să rezulte o situaţie de risc epidemiologic şi biologic se declară prin ordin al ministrului sănătăţii.
În România nu există niciun ordin al ministrului sănătăţii prin care să fi fost declarată stare de risc epidemiologic şi biologic!!
Prin art. 1 din Hotărârea CNSU nr. 36/2020 s-au stabilit următoarele:
"Se certifică pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020."
Declararea pandemiei de către directorul general al Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii din 11.03.2020 este o simplă declaraţie de presă.
Astfel, potrivit Constituţiei Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii:
- obiectivul Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii este atingerea de către toate popoarele a celui mai înalt nivel de sănătate (art. 1);
– calitatea de membru al Organizaţiei este deschisă tuturor statelor (art. 3);
– membrii Organizaţiei Naţiunilor Unite pot deveni membri ai Organizaţiei prin semnarea sau acceptarea în alt mod a prezentei Constituţii, în conformitate cu dispoziţiile capitolului XIX şi în conformitate cu dispoziţiile constituţionale ale acestora (art. 4).
În vederea realizării obiectivului său, funcţiile Organizaţiei sunt următoarele:
(a) de a acţiona ca autoritate de îndrumare şi de coordonare privind activitatea internaţională în domeniul sănătăţii;
(c) să asiste guvernele, la cerere, în consolidarea serviciilor de sănătate;
(d) să furnizeze asistenţă tehnică adecvată şi, în situaţii de urgenţă, ajutorul necesar, la cererea sau cu acceptul guvernelor;
(k) să propună convenţii, acorduri şi regulamente şi să facă recomandări cu privire la problemele internaţionale de sănătate şi să îndeplinească orice sarcini care pot fi atribuite astfel Organizaţiei şi care sunt în concordanţă cu obiectivul acesteia (art. 2).
Din analiza prevederilor relevante din Constituţia Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii, Organizaţia Mondială a Sănătăţii ar avea competenţa de a emite acte cu caracter juridic obligatoriu numai sub forma unor convenţii sau acorduri care trebuie asumate de statele membre în conformitate cu dispoziţiile lor constituţionale.
Nu a fost promovat sau adoptat un acord sau o convenţie cu privire la pandemia declarată de directorul general al OMS, fiind emise doar recomandări.
Natura juridică a declarării pandemiei de către directorul general al Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii nu poate fi asimilată unei norme de rang constituţional sau unei prevederi cu valoare de lege şi care să producă efecte juridice obligatorii pentru toate statele membre, de vreme ce nici în dreptul intern, nici în Carta ONU sau în „Constituţia OMS“ nu există o astfel de prevedere care să atribuie declarării stării de pandemie o atare valoare juridică.
În consecinţă, nu sunt în ipoteza incriminată de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care interzice suspendarea actelor administrative, iar în România starea de epidemie/pandemie nu a fost declarată cu respectarea legii. Practic, contextul de care Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă se folosesc pentru lipsirea de drepturi şi libertăţi fundamentale nu există!
Mai mult, Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36/2020 nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, ceea ce o face inexistentă. A se vedea în acest sens Decizia civilă nr. 3.479 din 9.06.2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. 3.251/2/2021, şi Sentinţa civilă nr. 1.076/2021 a Curţii de Apel Bucureşti privind anumite aspecte din hotărârile CNSU nr. 40/2021 şi nr. 28/2021.
Consideră aplicabilă în speţă şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 601 din 16 iulie 2020 [punctul 33 cu referire la Recomandarea nr. R (99)4 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind principiile referitoare la protecţia juridică a adulţilor aflaţi în incapacitate].
A se avea în vedere şi hotărârea pronunţată în Cauza 213/89 (Cauza The Queen împotriva Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd şi alţii pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare formulate de House of Lords).
"Dreptul comunitar trebuie să fie interpretat în sensul că instanţa naţională care, sesizată într-un litigiu privind dreptul comunitar, consideră că singurul obstacol care se opune ca aceasta să dispună măsuri provizorii este o normă de drept naţional trebuie să înlăture aplicarea acestei norme."
Supun atenţiei instanţei de judecată şi dispoziţiile art. 124 din Constituţia României:
Art. 124: înfăptuirea justiţiei
(1) Justiţia se înfăptuieşte în numele legii.
(2) Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi.
(3) Judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii.
Art. 26 alin. 1: Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege.
Transferul de drepturi şi de obligaţii corespunzătoare dispoziţiilor din Tratat operat de statele membre din ordinea lor juridică internă în folosul ordinii juridice comunitare are drept consecinţă o limitare definitivă a drepturilor suverane, împotriva căreia nu ar putea prevala un act unilateral ulterior, incompatibil cu noţiunea de Comunitate. În aceeaşi hotărâre, Curtea a precizat că prioritatea dreptului comunitar este confirmată de art. 18923 conform căruia regulamentele au caracter „obligatoriu“ şi sunt „direct aplicabile în toate statele membre“. Dincolo de argumentul textual invocat, în considerentele formulate Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a recurs la o interpretare globală a sistemului comunitar, făcând apel în special la termenii şi spiritul Tratatului, precum şi la necesitatea interpretării uniforme şi asigurării eficienţei dreptului comunitar.
Rezultă din această interpretare a Curţii că în binomul drept comunitar-naţional primul termen este esenţial, un eventual conflict între regulile comunitare şi regulile naţionale urmând să fie rezolvat prin aplicarea principiului priorităţii dreptului comunitar - această „îndrăzneaţă construcţie jurisprudenţială“.
Pe baza Hotărârii Costa-Enel s-a dezvoltat ulterior o bogată jurisprudenţă a Curţii de la Luxemburg referitoare la prioritatea dreptului comunitar, „principiu fundamental al ordinii juridice comunitare“. Aşadar, fundamentul principiului priorităţii este bazat pe jurisprudenţa curţilor europene.
Decurgând din natura proprie a Comunităţii, prioritatea dreptului comunitar asupra celui naţional reprezintă o condiţie sine qua non. Sau, altfel spus, redând unele din considerentele cele de mai sus citate din Hotărârea Costa/ENEL, „Integrarea în dreptul fiecărui stat membru a dispoziţiilor de natură comunitară şi, mai larg, termenii şi spiritul Tratatului, au drept corolar faptul că statele nu pot impune, împotriva unei ordini juridice acceptate de ele pe bază de reciprocitate, o măsură unilaterală ulterioară contrară acestei ordini juridice“.
În concluzie, cererea de suspendare a actelor atacate este admisibilă şi întemeiată.
2. Motive pentru admisibilitatea cererii şi anularea actelor atacate
Aşa cum au indicat în cuprinsul cererii introductive, actele atacate aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Este mai mult decât o atingere adusă drepturilor şi libertăţilor fundamentale, este o lipsire totală a persoanelor nevaccinate şi netrecute prin boală de aceste drepturi şi libertăţi fundamentale.
a) Libera circulaţie
Persoanele nevaccinate sau netrecute prin boală nu au dreptul să circule după orele 22.
b) Viaţa intimă, familială şi privată
În unităţile de cazare au dreptul doar persoanele vaccinate sau trecute prin boală. Analizează următoarea situaţie ipotetică: dacă un cuplu plănuieşte să meargă la munte, el este vaccinat, ea nu este vaccinată şi nici nu este trecută prin boală. Prin urmare, ei i se interzice accesul în unitatea de cazare, deci nu pot merge împreună la munte, ceea ce înseamnă că vieţii lor intime şi familiale i s-au adus atingeri grave.
c) Libertatea de exprimare
d) Dreptul la învăţătură
A se vedea în acest sens hotărârea de Guvern care stabileşte condiţiile în care elevii au acces în unităţile de învăţământ, în funcţie de gradul de vaccinare a membrilor corpului profesional. Unde nu este atins gradul de vaccinare se învaţă în sistem online. Sunt pregătite şcolile din mediul rural pentru învăţământul online? Răspunsul este nu. Există numeroase reportaje care atestă faptul că în mediul rural elevii nu au acces la internet şi, pe cale de consecinţă, nici la învăţătură.
e) Accesul la cultură
Persoanele nevaccinate/netrecute prin boală nu au acces la teatre, la cinematografe, în săli de concerte, la cluburi de lectură etc. Practic, accesul la cultură le-a fost compromis cu desăvârşire.
f) Dreptul la ocrotirea sănătăţii
g) Libertatea întrunirilor
h) Munca şi protecţia socială a muncii
i) Libertatea economică
j) Nivelul de trai
Pentru aceste drepturi solicită a se avea în vedere situaţia reclamantului X şi a oricăror altor persoane aflate în situaţii similare.
k) Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică
A se avea în vedere susţinerile pentru suspendarea actelor atacate.
În prezenta cauză este suficient ca judecătorul să „pipăie“ fondul dreptului pentru a constata că actele atacate sunt contrare legii. Încălcarea Constituţiei României este vădită şi rezultă dintr-o sumară lecturare a actelor atacate.
Pagubă este iminentă: reclamanţii sunt lipsiţi total de drepturile şi libertăţile lor fundamentale, nu au dreptul să se deplaseze după orele 22.
Reclamantul X nu are posibilitatea să realizeze veniturile pentru asigurarea unui trai decent, nu au acces la cultură, nu au acces la întruniri. Păstrarea ca legale a actelor atacate le creează pagube care nu ar putea fi reparate. Lipsirea de drepturile şi drepturile şi libertăţile fundamentale este totală şi permanentă.
Cum s-ar putea bucura de efectele drepturilor recunoscute prin lege altfel decât prin redarea drepturilor care le-au fost suprimate?
"ART. 1
Toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi în drepturi. Ele sunt înzestrate cu raţiune şi conştiinţă şi trebuie să se comporte unele faţă de altele în spiritul fraternităţii. - Declaraţia universală a drepturilor omului."
Sunt egali în demnitate şi drepturi cu persoanele vaccinate şi cele trecute prin boală? Nu sunt. Demnitatea lor, ca fiinţe umane, a fost puternic afectată prin actele atacate şi, atât timp cât aceste hotărâri produc efecte, este în permanenţă afectată.
Solicită a se avea în vedere un alt considerent al deciziei Curţii Constituţionale invocate anterior:
"Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile. Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări, se constată că raţiunile care au determinat-o se menţin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru acelaşi termen limitat. Decizia Guvernului este circumscrisă unor condiţii obiective, clare, respectiv «ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară» şi «pentru motive temeinice» [art. 3 alin. (2) şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020]. Pentru a asigura transparenţa criteriilor pe care Guvernul le evaluează cu prilejul declarării şi al prelungirii stării de alertă, în cuprinsul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 legiuitorul a prevăzut, în mod expres, că vor fi avute în vedere: a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional; b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate; c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns; d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc; e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc."
În concluzie, toate condiţiile pentru admisibilitatea ordonanţei preşedinţiale sunt întrunite, cererea de chemare în judecată fiind întemeiată.
Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pe calea ordonanţei preşedinţiale, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în privinţa capătului doi de cerere, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată, afirmând următoarele:
Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 1.183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 reiese faptul că aceasta a fost adoptată având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, cu modificările şi completările ulterioare, şi luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 11 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.
Mai mult decât atât, la adoptarea actului normativ contestat s-a avut în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 3.11.2021“, întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.
Totodată, la adoptarea hotărârii de Guvern s-a ţinut seama de propunerile cuprinse în hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
Totodată, nu pot fi reţinute elemente de nelegalitate ale hotărârii de Guvern invocate sau eventuale împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalităţii, veridicităţii şi autenticităţii acestui act administrativ.
Legalitatea actului administrativ impune respectarea anumitor cerinţe:
• actele să fie adoptate sau emise de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe;
• conţinutul actului administrativ să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis;
• actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare;
• actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.
Toate aceste cerinţe esenţiale au fost respectate în cauză, hotărârea fiind emisă în deplină concordanţă cu prevederile Legii nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare.
Susţinerile părţilor reclamante privind vătămarea unor drepturi recunoscute de lege prin adoptarea actului administrativ contestat sunt nefondate şi nu pot demonstra nelegalitatea acesteia.
Totodată, reclamanţii susţin că Hotărârea Guvernului nr. 1.183/2021 încalcă grav drepturile fundamentale garantate de Constituţie şi tratatele internaţionale privind egalitatea în drepturi, dreptul la gândire, dreptul la libertatea conştiinţei şi de religie.
În acest sens, pârâtul precizează că toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgenţă, cât şi în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie, care prevede că „(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.“
Conform normei juridice referite, trei condiţii cumulative trebuie respectate pentru ca anumite drepturi ale persoanelor să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă:
Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege.
Potrivit CEDO, prin lege se înţelege orice act normativ care este accesibil şi previzibil.
În situaţia de faţă, restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor în stare de urgenţă nu este dispusă de Guvernul României, prin Hotărârea Guvernului nr. 1.090/2021 sau celelalte hotărâri prin care a fost prelungită succesiv starea de alertă, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020.
Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa constituţională, restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.
Ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim.
În acest caz măsurile care ne limitează drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătăţii şi siguranţa publică. Convenţia europeană enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii.
Din nou, şi această condiţie este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii şi împiedicării răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV-2.
Ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.
Curtea europeană a apreciat că ingerinţa trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autorităţile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinţei, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puţin vastă, în funcţie de dreptul în cauză. Jurisprudenţa Curţii europene cere ca ingerinţa să fie proporţională cu scopul legitim urmărit.
Aprecierea, în concret, a proporţionalităţii pe care o face Curtea europeană ţine cont de existenţa nevoii sociale imperioase, or, în speţă, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligaţiei ce îi incumbă statului român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituţia României, unde se stipulează faptul că „statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea [...] sănătăţii publice“.
Conform art. 3 - „Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate“ din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinei, Convenţia privind drepturile omului şi biomedicina, ratificată de România prin Legea nr. 17/2001, „părţile iau, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată“.
Astfel, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.
Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public şi protejarea sănătăţii publice, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricţiilor, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt.
În concluzie, apreciază că se impune respingerea, ca nefondată, a cererii de anulare pe calea ordonanţei preşedinţiale a Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021, menţionată în cererea pendinte.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, pe calea ordonanţei preşedinţiale, ca inadmisibilă, în principal, iar în subsidiar ca lipsită de interes, respectiv că neîntemeiată, pentru următoarele considerente:
Cererea reclamanţilor este inadmisibilă pe calea ordonanţei preşedinţiale prevăzute de art. 997 şi următoarele din Codul de procedură civilă.
Procedura ordonanţei preşedinţiale reglementată de titlul VI din Codul de procedură civilă este o procedură specială în temeiul căreia instanţa de judecată poate dispune măsuri vremelnice, în cazuri urgente, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.
Există, în privinţa cererilor de chemare în judecată formulate pe această cale, condiţii de admisibilitate strict şi expres prevăzute de lege privind urgenţa măsurii solicitate, nesoluţionarea (neprejudecarea) fondului cauzei (această condiţie mai este exprimată şi prin ideea de „pipăire a fondului“, judecătorul verificând de partea cui este aparenţa dreptului) şi vremelnicia măsurii.
Prin intermediul acestei proceduri nu pot fi luate măsuri definitive care să rezolve în fond litigiul dintre părţi.
Astfel, din observarea celor solicitate de reclamanţi în cerere, aceştia înţeleg să uziteze o procedură de urgenţă reglementată de dreptul procesual civil pentru situaţii expres şi limitativ prevăzute pentru rezolvarea în fond a cererii lor având ca obiect anularea unor acte normative şi acte emise de autorităţi publice şi locale.
În niciun caz nu poate fi primită folosirea unei alte proceduri de urgenţă, pe care, aşa cum a arătat, legiuitorul a prevăzut-o în cazuri expres şi limitativ reglementate, în care nu se soluţionează în fond cereri, ci se protejează drepturi care pot fi prejudiciate în cazuri urgente şi cu respectarea anumitor condiţii până la soluţionarea acţiunilor privind fondul litigiilor.
Concluzionând sub acest aspect, în cauză, dimpotrivă, reclamanţii formulează o cerere având ca obiect anularea unor acte normative, prin care se tinde la soluţionarea în fond a acţiunii şi care nu este compatibilă cu prevederile Codului de procedură civilă privind procedura ordonanţei preşedinţiale, aşa cum am arătat anterior.
Solicită a se admite excepţia lipsei interesului reclamanţilor în promovarea acţiunii având ca obiect constatarea inexistenţei unor acte administrative.
Din analiza cererii de chemare în judecată înţelege să invoce excepţia lipsei de interes a reclamanţilor în formularea cererii de chemare în judecată în anularea actelor administrative în contencios administrativ, întrucât reclamanţii nu indică şi nu justifică folosul practic pentru ei înşişi, rezultat din constatarea inexistenţei/anularea actelor contestate.
Potrivit art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi. Astfel, în mod excepţional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiţia ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar faţă de invocarea unui drept sau a unui interes legitim privat.
S-a apreciat, în practică, că o atare restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ îşi are raţiunea în eliminarea aşa-numitelor „acţiuni populare“, actio popularis, înaintate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public.
Raportat la situaţia de fapt, precizează faptul că reclamanţii nu invocă o vătămare a unui interes legitim privat sau o vătămare a unui drept al lor, nerespectând condiţia esenţială impusă de art. 1 alin. (1) şi de art. 8 alin. (1) şi (1^1) din Legea nr. 554/2004.
Legea contenciosului administrativ stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, reglementând categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.
Art. 1 din Legea nr. 554/2004 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contencios administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, persoanele sau entităţile care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, stabilind totodată limitele generale ale exercitării dreptului la acţiune.
Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice ale raportului de drept public dedus judecăţii, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noţiunile de „capacitate de drept public“ şi de „capacitate administrativă“, care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă, iar, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public.
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este recunoscut dreptul la acţiune, în ceea ce priveşte persoana reclamantului, astfel: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.“
Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noţiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece, conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin „interes legitim privat“ se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
Aşa fiind, se poate statua că acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, iar, în mod excepţional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiţia ca afirmarea încălcării acesteia să aibă un caracter subsidiar faţă de invocarea unui drept subiectiv sau legitim privat, în condiţiile art. 8 alin. (1) şi (1^2) din Legea nr. 554/2004.
Aceasta deoarece interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice. Or, o atare restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ îşi are raţiunea în eliminarea aşa-numitelor acţiuni populare, înaintate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interesul legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public.
Arată că noţiunea de „interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ“ nu se confundă cu noţiunea de „interes“ în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil.
Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind şi o problemă de fond în litigiul administrativ, fapt pentru care vă rugăm să constataţi, în subsidiar, netemeinicia cererii, în sensul că reclamanţii nu au adus nicio probă în dovedirea unui interes subiectiv în cauză.
Reclamanţii nu au indicat şi nici nu au justificat folosul practic, rezultat din constatarea nulităţii actelor administrative contestate, atât timp cât nu au invocat vreun drept sau vreun interes personal concret, care să fi fost vătămat prin emiterea hotărârii C.N.S.U. în privinţa lor.
Pe fond, cererea este neîntemeiată pentru următoarele considerente:
Din preambulul hotărârii, care reprezintă în fapt fundamentarea propunerii măsurilor de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, se poate observa faptul că Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101 din 8.11.2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 a avut la bază analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2, pe teritoriul României la data de 3.11.2021, realizate la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, fiind emisă în considerarea numărului ridicat al persoanelor infectate cu virusul SARS-CoV-2 care determină în continuare supraaglomerarea unităţilor sanitare şi în special a unităţilor de primiri urgenţe şi secţiilor de terapie intensivă cu pacienţi ce au dezvoltat forme severe sau grave şi care necesită suport respirator invaziv sau neinvaziv.
Totodată, arată instanţei faptul că hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă prin care se propun măsuri pe durata stării de alertă nu se încadrează în categoria actelor normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, potrivit art. 11 din Legea nr. 24 din 2000, astfel încât nu sunt creatoare de drepturi şi obligaţii pentru subiectele de drept.
Ca natură juridică, hotărârile emise de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă se încadrează în categoria actelor administrative cu caracter individual care se adresează altui subiect de drept, Guvernul României, având caracter premergător hotărârilor de Guvern prin care se instituie măsuri pe durata stării de alertă.
Astfel se observă din conţinutul reglementării că fiecare articol începe cu sintagma „Se propune(...)“ în ceea ce priveşte fiecare set de măsuri avute în vedere pentru reducerea riscului epidemiologic. Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă este, potrivit dispoziţiilor art. 8^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, „un organism interinstituţional format din miniştri sau secretari de stat desemnaţi de aceştia şi conducători ai instituţiilor publice centrale sau persoane cu drept de decizie desemnate de aceştia, în funcţie de tipurile de risc gestionate sau funcţiile de sprijin repartizate în competenţă în cadrul Sistemului Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă“.
Hotărârile adoptate de acesta, având ca obiect propuneri de măsuri potrivit art. 71 din Legea nr. 55/2020*1), nu pot fi considerate acte administrative normative, în sensul art. 11 din Legea nr. 24/2000, ele reprezentând în fapt propuneri ce nu pot avea, în sine, niciun efect în privinţa reclamanţilor.
*1) Art. 71 alin. (1): „În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau CNSSU.“
Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021 propune măsuri pe baza cărora Guvernul, în urma analizei acestora, adoptă hotărâri prin care se prelungeşte starea de alertă şi se instituie măsuri, pe durata acesteia.
În acest sens, din lectura art. 3 din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021 rezultă faptul că acest act nu este producător de efecte juridice din moment ce în cuprinsul acesteia este stipulat faptul că „Măsurile prevăzute în prezenţa hotărâre produc efecte doar în situaţia aprobării lor prin acte normative ale Guvernului sau, după caz, ale conducătorilor ministerelor sau organelor administraţiei publice centrale“.
Nu se poate reţine, în cauză, nici existenţa unei discriminări în ceea ce priveşte emiterea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021.
În primul rând, nu există discriminare când instituirea unor criterii „este justificată obiectiv de un scop legitim“. Ţinerea sub control a numărului de cazuri şi sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări constituie „un scop legitim“ în sine, pe care autorităţile îl urmăresc în îndeplinirea obligaţiei de a asigura dreptul la sănătate publică.
Aspectele ştiinţifice, de natură medicală, ţin de aprecierea informaţiilor furnizate de I.N.S.P. şi de analiza factorilor de risc evaluaţi odată cu luarea deciziei de a emite un act administrativ de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.
Marja de apreciere privind stabilirea măsurilor reprezintă dreptul de apreciere al autorităţii administrative şi se bazează pe teza fundamentală a puterii discreţionare de care dispune administraţia, apreciere lăsată la latitudinea celui chemat să aplice legea de a opta între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
În prezent, este afirmat un posibil control al puterii discreţionare a administraţiei publice şi implicit al oportunităţii, exercitat de instanţa de contencios administrativ, prin reglementarea „excesului de putere“ în Legea nr. 554/2004.
În opinia judecătorilor - practica judiciară - „excesul de putere“ se constată prin exercitarea controlului de legalitate extern sub aspectul verificării competenţei organului administrativ şi prin exercitarea controlului de legalitate intern sub aspectul verificării normelor legale ierarhic superioare şi a scopului legii pe care s-a fundamentat actul atacat, dar în limitele a ceea ce s-a cerut, conform art. 22 alin. (6) din Codul procedură civilă.
În speţă nu a fost invocată necompetenţa Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă în exercitarea dreptului la apreciere, ci s-a contestat substanţa aprecierii sale, prin formularea unor aprecieri subiective, fără fundament în ceea ce priveşte aspecte exterioare, străine de cauză, cum sunt soluţiile date în alte dosare privind acte normative emise de Guvern, spre deosebire de hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă care au natura juridică a unor acte administrative cu caracter individual adresate altor subiecte de drept, cu rol decizional, nefiind susceptibile în sine să creeze obligaţii în sarcina cetăţenilor. Nici încălcările drepturilor fundamentale nu pot fi reţinute, având în vedere faptul că o hotărâre a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu poate avea niciun efect asupra acestora.
În ceea ce priveşte atât propunerile formulate de Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, cât şi hotărârile de Guvern de prelungire a stării de alertă, deşi presupun o analiză, aceasta este obiectivă, pe baza analizei factorilor de risc, astfel încât se poate considera că Guvernul, prin actele de reglementare secundară (hotărâri de Guvern), implementează măsurile prevăzute de lege prin stabilirea formelor concrete pe care le îmbracă aceste măsuri specifice, ce pot fi adoptate pe perioada stării de alertă, în funcţie de dinamica crizei epidemiologice.
În ceea ce priveşte aspectele referitoare la măsurile întreprinse pentru limitarea răspândirii virusului, precizează faptul că, la nivel naţional, au fost adoptate o serie de măsuri de prevenire care se adresează populaţiei în contextul dispunerii stării de alertă pe teritoriul României şi al declarării pandemiei la nivel internaţional.
Măsurile de prevenire sunt adaptate, în mod constant, la evoluţia situaţiei epidemiologice.
În acest sens, pentru limitarea răspândirii virusului SARS-CoV-2 sunt stabilite şi aplicate măsuri de prevenire şi control al riscului, care se adresează atât persoanelor vaccinate, cât şi persoanelor nevaccinate.
Cum, potrivit studiilor*2), persoanele vaccinate au o probabilitate mai mică de infecţie şi un impact mai mic al unei astfel de infecţii decât cele nevaccinate, s-a apreciat necesară instituirea măsurii testării persoanelor nevaccinate, în situaţia în care există risc mai mare de infectare, în condiţiile desfăşurării unor activităţi cu public numeros sau în cazul accesului la spaţii publice.
*2) http://www.cnscbt.ro/index.php/evaluare-de-risc/2723-ecdc-evaluarea-circulatiei-sars-cov-2-voc-interventii-non-farmaceutice-si-vaccinarea-in-eu-eea-30-09-2021/file.
Simpla susţinere a faptului că scopul reglementării ar fi instituirea obligativităţii vaccinării nu poate fi reţinută de instanţă, mai ales având în vedere faptul că există situaţii juridice alternative propuse în ceea ce priveşte accesul persoanelor în anumite spaţii publice pentru reducerea riscului epidemiologie (testarea, imunizarea naturală).
Arată că, potrivit studiilor preluate de Institutul Naţional de Sănătate Publică de la Centrul European de Prevenire şi Control al Bolilor, care se regăsesc pe site-ul www.insp.ro, vaccinarea este promovată de statul român ca un instrument eficace în combaterea efectelor COVID-19*3).
*3) Mai multe informaţii cu privire la vaccinurile anti-COVID-19 autorizate la nivel european, dar şi naţional pot fi accesate pe site-ul Platformei naţionale de informare cu privire la vaccinarea împotriva COVID-19.
Activitatea de vaccinare este o componentă principală, prioritară a sistemului de sănătate publică prin care se urmăreşte asigurarea sănătăţii indivizilor în cadrul unor comunităţi sănătoase.
În conformitate cu strategia de vaccinare aprobată de Comitetului naţional de coordonare a activităţilor privind vaccinarea împotriva SARS-CoV-2, vaccinarea este voluntară/neobligatorie, gratuită şi se face cu vaccinuri autorizate de Agenţia Europeană a Medicamentului şi reprezintă un instrument important pentru prevenirea răspândirii pandemiei, scăderea supraîncărcării unităţilor sanitare, permiţând de asemenea redeschiderea unităţilor sanitare pentru pacienţi non-COVID.
Accesul este permis celorlalte persoane nevaccinate, cu asigurarea unei condiţii minimale privind reducerea riscului de infectare, reprezentat de testare, astfel încât nu se află în prezenţa unei discriminări între categorii diferite de persoane.
Legea fundamentală solicită autorităţilor statului să dispună măsuri necesare pentru asigurarea sănătăţii publice şi dă posibilitatea ca aceste măsuri să fie realizate prin restrângerea unor drepturi şi libertăţi fundamentale.
La momentul actual se înregistrează un trend ascendent, cu creşteri semnificative de infectări cu virusul SARS-CoV-2. România se distinge şi prin faptul că are una dintre cele mai reduse acoperiri vaccinate din UE, ceea ce se traduce printr-o receptivitate mare a populaţiei la infecţie şi la boală, inclusiv forme severe şi decese.
Precizează că în atari situaţii cu caracter extraordinar pot exista restrângeri, limitări de la drepturile fundamentale, cu condiţia păstrării unui just echilibru între aceste drepturi şi apărarea intereselor generale ale societăţii.
Nu se poate reţine existenţa unei discriminări în ceea ce priveşte limitarea accesului persoanelor, pe baza certificatului digital al Uniunii Europene, reglementat la nivel naţional prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19.
Acest act normativ a fost emis pentru a crea mecanisme eficiente pentru aplicarea în plan naţional a prevederilor Regulamentului (UE) 2021/954 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) referitor la resortisanţii ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere legală sau care au reşedinţă legală pe teritoriul statelor membre, pe durata pandemiei de COVID-19 începând cu data de 1 iulie 2021.
România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, este ţinută să aplice în mod direct regulamentele Consiliului, ca acte legislative cu caracter obligatoriu ce trebuie aplicate în integralitate, în toate statele membre ale Uniunii Europene.
Potrivit Regulamentului (UE) 2021/954, certificatele digitale atestă în egală măsură vaccinarea, testarea sau vaccinarea persoanelor, ceea ce presupune instituirea unor posibilităţi alternative privind garantarea reducerii riscului epidemiologic în cadrul comunităţilor, atunci când se asigură accesul în spaţiile publice, unde prezenţa sau iminenţa acestuia este ridicată.
Consideră că nu există discriminare atunci când instituirea unor criterii „este justificată obiectiv de un scop legitim“.
Ţinerea sub control a numărului de cazuri şi sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări şi salvarea de vieţi omeneşti constituie „un scop legitim“ în sine, pe care autorităţile îl urmăresc în îndeplinirea obligaţiei de a asigura dreptul la sănătate publică.
Subliniază faptul că strategia Comisiei Europene pentru vaccinarea împotriva COVID-19 are în vedere garantarea producţiei de vaccinuri, iar în acest scop toate vaccinurile trebuie să fie autorizate de către Agenţia Europeană a Medicamentului pentru a îndeplini toate standardele de siguranţă şi eficacitate. Prin utilizarea vaccinurilor se urmăreşte construirea imunităţii împotriva unei boli, să declanşeze un răspuns imun şi producerea anticorpilor şi celulelor specifice care să recunoască patogenul ţintă.
Pentru mai multe informaţii cu privire la vaccinurile anti COVID-19 autorizate la nivel european, dar şi naţional, a fost creată Platforma naţională de informare cu privire la vaccinarea împotriva COVID-19, https://vaccinare-covid.gov.ro/.
Conform documentului intitulat „Scurtă evaluare de ameninţare - Implicaţiile răspândirii variantei Delta (B.1.617.2) a SARS-CoV-2 care determină îngrijorare (VOC) pentru EU/EEA“ din 23 iunie 2021, disponibil pe site-ul Institutului Naţional de Sănătate Publică România, pe baza evidenţelor disponibile, varianta Delta (B.1.617.2) care determină îngrijorare (VOC) a SARS-CoV-2 este cu 40-60% mai transmisibilă decât VOC Alpha (B.1.1.7) şi poate fi asociată cu risc mai mare de spitalizare.
Mai mult, există evidenţe conform cărora persoanele care au primit doar prima doză de vaccin din seria de două doze sunt mai puţin bine protejaţi faţă de infecţia cu varianta Delta decât faţă de alte variante, indiferent de tipul de vaccin.
Astfel, s-a arătat că vaccinarea completă a tuturor grupelor aflate la risc crescut de formă severă a COVID-19 poate reduce riscul de spitalizare şi deces. Pentru a obţine o protecţie maximă, în cel mai scurt timp posibil, se recomandă ca persoanele cu risc mai mare de formă severă pentru SARS-CoV-2 să primească o a doua doză de vaccin la cel mai scurt interval posibil, recomandat, după administrarea primei doze.
Prin urmare, subliniază faptul că vaccinarea împotriva virusului SARS-CoV-2 - deşi aşa cum a arătat nu este obligatorie - poate ajuta sistemul imunitar al persoanei vaccinate să recunoască infecţia cu COVID-19 la care ar putea fi expus şi să o contracareze, iar riscul de infectare şi de transmitere la aceste persoane este redus faţă de cel al persoanelor nevaccinate, astfel încât este justificat, din punct de vedere legal, ca persoanelor vaccinate să le fie permis accesul în spaţii publice, concomitent cu asigurarea accesului şi persoanelor nevaccinate care prezintă dovada testării/trecerii prin boală (în acest sens există certificatul de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19).
A accepta ideea unei libertăţi totale a circulaţiei cetăţenilor, neîngrădite în limitele constituţionale prevăzute de art. 53 din Constituţie, în situaţia de pandemie de COVID-19, care afectează România în această perioadă, s-ar traduce în plan medical în infectarea incontrolabilă a persoanelor, creşterea numărului de pacienţi care necesită spitalizare şi asistenţă medicală în secţiile ATI, presiune şi mai marte asupra sistemului medical public de urgenţă faţă de posibilităţile deja depăşite ale acestuia în ceea ce priveşte capacitatea şi personalul medical implicat în tratarea şi îngrijirea pacienţilor COVID.
La data de 02.11.2021, la nivel naţional, în sistemul sanitar erau disponibile 1.748 de paturi destinate COVID-19 dispuse în cadrul secţiilor de anestezie şi terapie intensivă şi 147 de paturi ATI destinate pacienţilor COVID-19 cu o situaţie patologică specială, din care 128 erau ocupate, fiind internaţi în total 1.876 de pacienţi.
Numărul pacienţilor internaţi în cadrul acestor secţii a înregistrat, constant, un trend crescător, de la 1.412 (02.10.2021) la 1.876 (02.11.2021), procentual reprezentând o creştere cu 24,73%.
În ceea ce priveşte numărul pacienţilor confirmaţi COVID-19 internaţi în secţiile ATI-intubaţi, acesta a înregistrat o creştere, reprezentând, în data de 3853% din totalul pacienţilor internaţi în secţiile de terapie intensivă, iar faţă de data de 20.10.2021 numărul pacienţilor intubaţi a crescut cu 6,63%.
Analizând situaţia prezentată, arată că măsurile propuse de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă sunt legitime şi urmăresc scăderea numărului de infectări, cu consecinţa scăderii numărului de îmbolnăviri şi decese.
În drept, Codul de procedură civilă, Legea nr. 554/2004, Legea nr. 55/2020, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 şi actele normative la care am făcut referire în cadrul apărărilor formulate.
Petentul Ministerul Afacerilor Interne a depus cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.
În probaţiune au fost depuse la dosar înscrisuri.
Analizând
În ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, introdusă de petentul Ministerul Afacerilor Interne
În privinţa excepţiei nulităţii cererii de intervenţie, invocată de reclamanţi pe motiv că cererea nu conţine, formal, menţiuni referitoare la justificarea interesului terţului, curtea reţine că în cuprinsul cererii petentul a invocat dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020, respectiv dispoziţiile art. 61 alin. (1) şi (3) din noul Cod de procedură civilă.
Este adevărat că petentul nu menţionează care este interesul care ar decurge din invocarea celor două texte, însă, cel puţin în privinţa art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020, se constată că simpla lecturare a acestuia relevă situaţia de fapt la care s-a raportat petentul, astfel încât cererea de intervenţie trebuie considerată motivată formal, sens în care excepţia nulităţii va fi respinsă.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes a cererii de intervenţie, excepţie invocată de reclamanţi, curtea reţine că justificarea unui interes reprezintă, din perspectiva art. 61 alin. (1) din Codul de procedură civilă, o condiţie de admisibilitate în principiu a cererii de intervenţie.
Ca atare, verificarea existenţei unui interes se va realiza în cadrul analizei admisibilităţii cererii de intervenţie, şi nu distinct, pe cale de excepţie.
Verificând admisibilitatea în principiu a cererii de intervenţie, curtea constată:
În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020, se constată că acestea au următorul conţinut:
"Secretariatul General al Guvernului îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
13. asigură reprezentarea Guvernului, inclusiv a prim-ministrului, în faţa instanţelor judecătoreşti, împreună cu ministerele iniţiatoare sau continuatoare/succesoare în urma reorganizării şi/sau instituţiile publice care au obligaţia de a pune în executare actele adoptate de Guvern şi deciziile prim-ministrului împotriva cărora s-au formulat acţiuni în justiţie sau care au obligaţia de a iniţia actele administrative sau de a efectua operaţiunile administrative solicitate Guvernului sau prim-ministrului;"
După cum rezultă cu claritate din cuprinsul textului de mai sus, acesta consacră dreptul ministerelor iniţiatoare (în cazul în care obiectul acţiunii îl constituie obligarea Guvernului la a emite un act administrativ), respectiv dreptul ministerelor care au obligaţia de punere în executare (în cazul în care obiectul acţiunii îl constituie obligarea Guvernului la anularea unui act administrativ) de a reprezenta în instanţă Guvernul României, alături de celălalt reprezentant, şi anume Secretariatul General al Guvernului.
Or, reprezentarea în instanţă a unei părţi se face prin îndeplinirea actelor de procedură în numele acesteia (adică prin depunerea întâmpinării, în numele pârâtului Guvernul României), şi nu prin promovarea unor acte procedurale în numele propriu al reprezentantului (cum este cazul cererii de intervenţie accesorie), chiar dacă acestea sunt în sprijinul părţii.
Împrejurarea că, potrivit textului normativ de mai sus, reprezentarea Guvernului României se face prin două sau chiar mai multe autorităţi/instituţii, aspect care poate da naştere unor probleme practice (de genul depunerii mai multor întâmpinări de către fiecare reprezentant în parte sau a unei întâmpinări comune însuşite de toţi reprezentanţii) constituie o chestiune de opţiune a legiuitorului delegat, textul având însă un înţeles neechivoc, neridicând, deci, probleme de interpretare.
Reţinând deci că exercitarea dreptului de reprezentare a Guvernului României nu se poate realiza pe calea unei cereri de intervenţie accesorie (cerere care, prin ipoteză, este formulată de un terţ faţă de părţile din dosarul pendinte), ci doar pe calea formulării de acte procedurale în numele şi pentru Guvernul României (ceea ce nu s-a întâmplat în speţă), curtea va constata că art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 nu poate constitui temei pentru admiterea în principiu a cererii de intervenţie accesorie.
În ceea ce priveşte textele de drept comun, respectiv art. 61 alin. (1) şi (3) din noul Cod de procedură civilă, curtea constată că, având de justificat interesul propriu în intervenirea în prezenta cauză, petentul Ministerul Afacerilor Interne nu a furnizat vreo explicaţie, cererea de intervenţie fiind, sub acest aspect, nemotivată.
Faţă de cele de mai sus, curtea va respinge ca inadmisibilă în principiu cererea de intervenţie accesorie.
Pe cale de consecinţă, nu vor mai fi analizate excepţiile şi apărările formulate prin cererea de intervenţie, ele provenind de la o persoană care nu este parte în prezentul dosar.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de pronunţare a ordonanţei preşedinţiale, aceasta va fi respinsă ca rămasă fără obiect, dat fiind că reclamanţii şi-au transformat cererea într-o acţiune în anulare de drept comun.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în privinţa capătului de cerere având ca obiect anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, instanţa urmează a o respinge ca lipsită de obiect, dat fiind că pârâtul nu este chemat în judecată pe acest capăt de cerere, ci pe capătul privind anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes a reclamanţilor, curtea constată că în cadrul cererii modificatoare şi completatoare aceştia au menţionat că sunt persoane nevaccinate şi care nu au trecut prin boală, enumerând drepturile şi libertăţile ce le sunt vătămate prin actele contestate, indicând, spre exemplu, dreptul la libera circulaţie (prin imposibilitatea de părăsire a domiciliului după ora 22, cu excepţia anumitor situaţii precis determinate), dreptul la muncă şi libertatea economică (în cazul reclamantului X, care, fiind de profesie fotograf, se află în imposibilitate de a obţine veniturile necesare unui trai decent, în condiţiile în care evenimentele sau întrunirile sunt interzise sau foarte sever limitate), dreptul de acces la servicii, la bunuri şi facilităţi (precum accesul la unităţile alimentare situate în centre comerciale, la un număr important de unităţi nealimentare, la restaurante), dreptul de acces la formele de cultură (imposibilitatea de a intra la cinematograf, teatru, săli de concerte), imposibilitatea accesării serviciilor turistice etc.
În cadrul notelor scrise depuse pentru termenul din 25.11.2021, reclamanta X a evidenţiat şi o situaţie particulară în care accesul ei într-o instituţie publică, respectiv Guvernul României - registratura generală, s-a realizat cu dificultate, deşi se afla în calitate de avocat, dorind să depună o cerere în numele unui client.
De altfel, ţinând seama de spectrul foarte larg de drepturi şi libertăţi afectate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.183/2021, este aproape imposibil a se susţine că persoanele nevaccinate, netrecute prin boală şi netestate nu ar fi vătămate, actul contestat vizând practic viaţa de zi cu zi a cetăţenilor, în cele mai obişnuite manifestări ale ei.
Faţă de cele de mai sus, excepţia lipsei de interes va fi respinsă ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării actelor contestate
Potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:
"În litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14."
După cum se observă, făcând referire la epidemii, textul de mai sus nu menţionează modalitatea prin care se stabileşte o astfel de situaţie, mai precis care este actul prin care se constată, se ia act de existenţa situaţiei de fapt a epidemiei.
Potrivit art. 6 din Legea nr. 136/2020, epidemia se declară prin ordin al ministrului sănătăţii.
Pârâţii nu au invocat existenţa vreunui astfel de ordin.
În ceea ce priveşte ipoteza pandemiei, definită de art. 3 lit. o) din Legea nr. 136/2000 ca fiind „extinderea unei epidemii pe mai multe continente“, instanţa constată că declararea oficială a unei pandemii nu este suficientă prin ea însăşi să ducă la concluzia că epidemia, la care ea se referă, ar afecta şi teritoriul României, fiind posibil ca ea să afecteze doar o parte a continentului Europa.
Cel mai probabil, acesta a fost motivul pentru care legiuitorul a impus, prin art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020, ca pandemia declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii să fie certificată prin hotărâre de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.
Desigur, o astfel de reglementare intră în conflict cu cea privitoare la declararea epidemiei prin ordin al ministrului sănătăţii, deoarece se ajunge în situaţia în care aceeaşi stare de fapt, respectiv epidemia pe teritoriul României, să fie declarată fie de ministrul sănătăţii (în ipoteza în care ea are, de exemplu, cauze interne), fie de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă (în ipoteza în care ea provine din exteriorul ţării), fără a exista o justificare în acest sens.
Indiferent de cele de mai sus, se reţine că, în speţă, pârâţii nu au indicat actul prin care Organizaţia Mondială a Sănătăţii a declarat pandemia.
Pandemia a fost certificată prin Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 36/2020, însă aceasta nu a fost publicată în Monitorul Oficial.
Faţă de cele de mai sus, ar rezulta că nu este îndeplinită condiţia premisă pentru aplicarea art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Ţinând totuşi seama de faptul că art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu face referire la necesitatea existenţei unui act prin care să se declare formal epidemia (act care să fie general opozabil), de faptul că definiţiile noţiunilor de „epidemie“ şi „pandemie“ sunt realizate în sensul Legii nr. 136/2020 (art. 3 din lege) şi în vederea instituirii „măsurilor prevăzute în prezenta lege“ (art. 6 din aceeaşi lege), lege care este ulterioară, este posibil ca Legea nr. 554/2004 să fi avut în vedere orice act administrativ în care se face referire la starea de fapt a epidemiei, indiferent dacă ea a fost declarată formal anterior şi indiferent de actul prin care a fost declarată.
Altfel spus, simpla invocare, ca temei al emiterii unui act administrativ, a stării de epidemie ar determina exceptarea lui de la posibilitatea de suspendare provizorie a executării.
Deşi o astfel de ipoteză este improbabilă, deşi o astfel de normă ar lipsi de previzibilitate acţiunile administraţiei, deşi ea ar trebui să implice în mod necesar şi posibilitatea instanţei de a verifica dacă situaţia de fapt invocată în act, adică epidemia, este reală, deşi pentru aceasta ar fi necesar să existe nişte criterii obiective pe baza cărora să se facă o astfel de analiză, în continuare, se va analiza cererea de suspendare formulată de reclamanţi, inclusiv din perspectiva existenţei unei stări de epidemie.
Presupunând deci că starea de epidemie există, instanţa constată că suspendarea executării, în temeiul art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, a măsurilor administrative dispuse într-o astfel de situaţie este imposibilă, date fiind prevederile art. 5 alin. (3) din aceeaşi lege.
Ca atare, persoanei vătămate i-ar rămâne la dispoziţie numai posibilitatea introducerii unei acţiuni în anulare, în condiţiile aceleiaşi legi, a cărei finalitate ar fi, în cazul admiterii ei definitive, pe o parte, constatarea retroactivă a caracterului nelegal al actului administrativ, iar pe de altă parte, încetarea producerii de efecte vătămătoare pentru viitor (aceasta numai în ipoteza în care, la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, actul administrativ nu îşi va fi încetat deja producerea de efecte juridice, de exemplu, prin împlinirea termenului pentru care a fost emis).
Din cele expuse mai sus rezultă că, până la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ emis pentru înlăturarea consecinţelor, acesta va continua să îşi producă efectele vătămătoare asupra reclamanţilor, ele neputând fi paralizate, suspendate.
În schimb, aceste efecte ar putea fi întrerupte după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti pe anulare, din acel moment reclamanţii ieşind din sfera de aplicare a actului vătămător.
O astfel de situaţie materială şi juridică, de vătămare temporară a reclamanţilor, a fost considerată admisibilă, acceptabilă, de către legiuitor, cel mai probabil, în considerarea caracterului excepţional al împrejurărilor de fapt care determinau emiterea actului administrativ (în speţă, starea de epidemie), coroborat cu faptul că, într-un final, reclamanţii ar fi ieşit totuşi de sub influenţa actului vătămător şi, eventual, ar fi putut să solicite şi despăgubiri retroactive pentru perioada în care au fost vătămaţi temporar de acesta.
Interzicerea accesului la o procedură judiciară de suspendare a efectelor vătămătoare ale actului administrativ constituie, evident, o ingerinţă în dreptul de acces la justiţie (recunoscut de art. 21 din Constituţia României, de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, de art. 8 şi 10 din Declaraţia universală a drepturilor omului).
Fiind vorba de o ingerinţă în exercitarea unui drept fundamental, ea trebuie să respecte condiţiile impuse de art. 53 din Constituţia României şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Dacă în cazul actelor administrative care au o acţiune îndelungată în timp (ce depăşeşte durata obişnuită de soluţionare definitivă a unei acţiuni în anulare, în contenciosul administrativ) s-ar putea admite (nu neapărat fără obiecţii, dar acestea excedă acţiunii de faţă) că o astfel de ingerinţă ar fi una prevăzută de lege [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004], că ar urmări un scop legitim (ducerea la bun sfârşit a măsurilor de înlăturare a consecinţelor unei epidemii) şi că ar fi una proporţională (datorită posibilităţii încetării pe viitor a efectelor vătămătoare ca urmare a admiterii definitive a acţiunii în anulare, coroborate cu posibilitatea solicitării de despăgubiri retroactive pentru perioada de acţiune a actului vătămător), în schimb, în cazul actelor administrative cu o durată scurtă de aplicare (ce îşi epuizează efectele înainte de pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului), cel puţin condiţia proporţionalităţii ingerinţei nu mai este îndeplinită.
În această privinţă este incidentă Decizia nr. 392/2021, din al cărei conţinut rezultă că, în viziunea Curţii Constituţionale, dreptul de acces la justiţie (art. 21 din Constituţie) al persoanei vătămate de o autoritate publică (art. 52 din Constituţie), printr-un act administrativ [art. 126, alin. (6) din Constituţie] este unul efectiv numai în măsura în care persoana vătămată poate să „înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte“.
Ca atare, atunci când, într-un caz concret, se analizează dacă reclamantul a avut un drept de acces la justiţie efectiv şi eficient, trebuie cercetat ansamblul mijloacelor legale procesuale puse la dispoziţia acestuia de către stat, mai exact dacă acest ansamblu era apt să ducă la obţinerea rezultatului de mai sus, respectiv să „înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte“.
În consecinţă, analiza efectivităţii dreptului de acces la justiţie nu se face prin raportare numai la dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 (despre care s-ar putea susţine că nu au fost constatate ca neconstituţionale până în prezent), ci atât în raport de acest text, cât şi de celelalte posibile remedii legale prevăzute de Legea nr. 554/2004 (acţiunea în anulare şi acţiunea în despăgubiri), verificându-se efectul cumulat al acestora.
De altfel, în acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curte care, în aprecierea încălcării unui drept protejat de Convenţie (cum ar fi chiar dreptul de acces la justiţie), nu analizează, izolat, o anumită dispoziţie legală internă sau pe fiecare în parte, ci efectul combinat al tuturor dispoziţiilor relevante, pentru a vedea dacă, per ansamblu, statul a pus la dispoziţia persoanei interesate suficiente mijloace procesuale pentru atingerea obiectivului protejării dreptului convenţional.
De aceea, în continuarea celor de mai sus, instanţa observă că efectul înlăturării „în mod concret şi eficient a consecinţelor actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte“, adică efectivitatea dreptului de acces la justiţie, se poate realiza prin două modalităţi alternative (dar care pot fi şi cumulate): fie pe calea suspendării provizorii a actului vătămător, până la soluţionarea definitivă a cauzei, fie prin soluţionarea acţiunii în anulare cu celeritate, înainte de epuizarea efectelor actului, în principiu în aproximativ acelaşi interval de timp în care ar fi fost soluţionată şi o cerere de suspendare.
Verificând dacă statul a pus la dispoziţia persoanelor interesate vreunul din aceste mijloace procesuale alternative, Curtea Constituţională reţine cu claritate, în Decizia nr. 392/2021, faptul că în cazul hotărârilor de Guvern de prelungire a stării de alertă, hotărâri ce îşi produc efectele juridice pe o perioadă de maximum 30 de zile, pe de o parte, suspendarea provizorie nu este permisă, iar, pe de altă parte, acţiunea în anulare, reglementată de Legea nr. 554/2004, nu asigură un acces efectiv la justiţie [de natură să compenseze neajunsul impus de art. 5 alin. (3) din aceeaşi lege, privitor la imposibilitatea suspendării executării actului] deoarece, de lege lata, nu se poate pronunţa o hotărâre judecătorească definitivă de anulare a hotărârii de Guvern, în interiorul celor 30 de zile de aplicare a ei.
Curtea conchide că, în atari condiţii, dreptul de acces la justiţie al reclamanţilor este lipsit de caracterul său efectiv (condiţie intrinsecă, de altfel, oricărui drept, dat fiind că orice reglementare are ca scop instituirea şi protejarea unor drepturi concrete, reale, nu teoretice, virtuale), cetăţenii neputându-se sustrage practic niciodată aplicării actului vătămător, singura posibilitate de remediu constituind-o solicitarea de despăgubiri post-factum.
Instanţa reţine că această lipsă de efectivitate a accesului la justiţie este şi mai pregnantă, în condiţiile în care, după încetarea efectelor actului vătămător, reclamanţii intră de îndată sub influenţa unui alt act vătămător (ca efect al prelungirilor succesive ale stării de alertă), o astfel de situaţie putând dura, în lipsa unui control judecătoresc efectiv, care să permită întreruperea efectelor unui astfel de act (fie anterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare - pe calea unei cererii de suspendare, fie ulterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare - prin pronunţarea hotărârii într-un termen foarte scurt, anterior expirării termenului de acţiune a hotărârii de Guvern), teoretic, la infinit (realitatea arătând că autoritatea judecătorească nu a putut întrerupe până în prezent starea de alertă, care s-a prelungit pe o perioadă de peste 1 an şi 6 luni, această componentă a accesului la justiţie „scăpând“ practic controlului judecătoresc).
În concluzie, trebuie să se reţină că, în privinţa hotărârilor de Guvern de prelungire a stării de alertă, neputând obţine beneficiul încetării pe viitor a acţiunii vătămătoare, cetăţenii nu beneficiază de un acces efectiv la justiţie şi că ingerinţa în acest drept nu este proporţională, fiind deci o ingerinţă contrară art. 53 din Constituţie.
Mai mult decât atât, ţinând seama de faptul că instanţa constituţională impune legiuitorului să reglementeze o procedură specială de judecare a acţiunilor în anulare, care să asigure obţinerea unei hotărâri definitive înainte de încetarea aplicării hotărârii de Guvern şi cum o astfel de procedură nu a fost reglementată până în prezent (deşi decizia Curţii Constituţionale a fost publicată în Monitorul Oficial în data de 12.07.2021), se observă că, în realitate, ingerinţa nu mai este una prevăzută de lege (fiind prevăzută de lege doar ingerinţa în privinţa dreptului de a obţine încetarea efectelor vătămătoare până la data pronunţării hotărârii judecătoreşti definitive, pe calea cererii de suspendare provizorie), ci una bazată inclusiv pe o omisiune legislativă, pe o pasivitate a statului, nefiind deci îndeplinită nici această condiţie impusă de art. 53 din Constituţie.
În final, din moment ce Curtea Constituţională a stabilit că inclusiv efectele hotărârilor de Guvern privitoare la starea de alertă (care, prin ipoteză, presupun existenţa epidemiei) trebuie să poată fi întrerupte înainte de expirarea duratei lor, rezultă, implicit, că s-a apreciat că ingerinţa într-un astfel de drept nu îndeplineşte nici condiţia de a fi necesară unuia din scopurile legitime enumerate în art. 53 din Constituţie.
În continuare vor fi redate pasajele relevante din Decizia nr. 392/2021:
"39. (…) Astfel, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea a subliniat importanţa deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranşat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condiţiile necesare desfăşurării unui proces echitabil, ci şi dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanţa exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăţi democratice şi al unui stat de drept. Aşa cum s-a subliniat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, simpla să consacrare legală, chiar şi la nivelul suprem, prin Constituţie, nu este de natură a asigura şi o eficacitate reală a acestuia, atât timp cât, în practică, exercitarea să întâmpină obstacole. Accesul la justiţie trebuie să fie asigurat, în consecinţă, în mod efectiv şi eficace.
40. În sensul considerentelor expuse mai sus, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este «să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective», în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunţată în Cauza Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, şi Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României.
(...)
43. Tot în lumina celor statuate în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, Curtea Constituţională, răspunzând criticilor formulate de autoarea excepţiei, reţine că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie trebuie analizată şi prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei. În acest sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reţinut că un drept de acces la justiţie efectiv «nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat».
44. În cazul atacării în justiţie a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucţiunilor miniştrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiţie efectiv, în sensul mai sus reţinut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunţată de instanţa de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia şi a consecinţelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătoreşti nu ar putea fi obţinute decât în măsura în care pronunţarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.
45. Aşa cum Curtea a constatat deja, dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie.
46. Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigenţe. Chiar dacă ar urgenta soluţionarea acţiunilor referitoare la actele normative prin care se instituie starea de alertă, instanţa de judecată este ţinută să asigure îndeplinirea cerinţelor referitoare la citarea legală a părţilor şi a dreptului părţii adverse de a depune întâmpinare, care trebuie comunicată apoi reclamantului cu cel puţin 15 zile înainte de primul termen de judecată [art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Dispoziţiile de lege prevăd un termen de cel mult 30 de zile în care hotărârile pot fi redactate, precum şi faptul că acestea pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare [art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Deşi regula este aceea a suspendării executării actului administrativ atacat până la soluţionarea de urgenţă a recursului [art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], Curtea constată că, în ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004].
47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.
48. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea apreciază că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale, fiind contrare prevederilor art. 1 alin. (5), art. 21 şi ale art. 52 alin. (1) din Constituţie.
49. Curtea subliniază că, în vederea înlăturării viciului de neconstituţionalitate constatat şi a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv şi eficient accesul la justiţie al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor pentru punerea în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat să reglementeze o procedură al cărei conţinut să fie uşor identificabil, clar şi previzibil sub aspectul consecinţelor şi care să asigure posibilitatea soluţionării cauzelor în regim de urgenţă, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunţate să fie apte să înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte.
(...)
55. Curtea observă însă că ansamblul condiţiilor legale care condiţionează declararea şi prelungirea stării de alertă prin hotărâre a Guvernului dobândeşte eficienţă doar în măsura în care există un mecanism de control al respectării acestor condiţii şi de sancţionare a eventualelor încălcări. Altfel spus, garanţia respectării tuturor exigenţelor legale referitoare la instituirea şi prelungirea stării de alertă nu poate fi realizată decât în măsura în care, în aplicarea prevederilor constituţionale ale art. 21, art. 52 şi art. 126 alin. (6), hotărârile Guvernului care dispun aceste măsuri sunt supuse controlului instanţelor de contencios administrativ. În cadrul controlului judecătoresc, instanţele pot analiza dacă există condiţiile obiective care justifică instituirea stării de alertă sau prelungirea acesteia, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege, precum şi dacă respectă exigenţele constituţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.
56. Or, aşa cum Curtea a constatat cu prilejul analizării constituţionalităţii dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020, dispoziţiile acestui act normativ nu asigură un acces efectiv la justiţie, întrucât persoanele interesate să conteste în contencios administrativ o hotărâre a Guvernului de declarare sau prelungire a stării de alertă nu au posibilitatea de a obţine o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate al acestei hotărâri, astfel încât efectele nelegale şi consecinţele acestora asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei să poată fi înlăturate în mod eficient.
57. Aceste constatări nu fac decât să sublinieze efectele extinse, cu multiple implicaţii, ale viciului de neconstituţionalitate ce afectează dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020 şi necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie.
58. Prin urmare, Curtea apreciază că afirmaţiile autoarei excepţiei referitoare la posibilitatea permanentizării stării de alertă, cu consecinţa afectării unor drepturi sau libertăţi fundamentale, nu îşi găsesc susţinere în dispoziţiile art. 3 alin. (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, însă pot fi circumscrise dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020, în măsura în care acestea nu asigură un acces efectiv la justiţie."
Reţinând deci încălcarea accesului la justiţie al reclamanţilor [prin efectul cumulat al art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu omisiunea legislativă de reglementare a unei proceduri speciale, accelerate, de soluţionare a acţiunilor în anulare], prin aceea că aceştia nu pot obţine întreruperea efectelor hotărârii de Guvern până la data încetării aplicabilităţii ei, respectiv până la sfârşitul zilei de 8.12.2021, instanţa constată că singurul remediu posibil, pentru asigurarea acestui drept, îl constituie aplicarea directă a prevederilor art. 21 din Constituţia României, art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, respectiv art. 8 şi 10 din Declaraţia universală a drepturilor omului şi acordarea accesului la posibilitatea de a solicita suspendarea provizorie a executării hotărârii de Guvern (dat fiind că ipoteza remediului constând în soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare până în data de 8.12.2021 este imposibil de realizat practic), în condiţiile prevăzute în mod obişnuit pentru o astfel de cerere, de dreptul intern, adică de Legea nr. 554/2004.
Un alt argument în acest sens îl constituie şi dispoziţiile art. 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului, privind dreptul la un recurs efectiv, potrivit cărora „Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale“.
Altfel spus, în temeiul acestei dispoziţii convenţionale, reclamanţii, cărora li se încalcă dreptul de acces la justiţie, ar avea dreptul să se adreseze unei instanţe naţionale pentru repararea acestei încălcări.
Or, în speţă, reclamanţii s-au adresat instanţei, prin prezenta cerere de chemare în judecată, solicitând atât constatarea faptului că legea internă le încalcă dreptul de acces la justiţie, cât şi repararea de îndată a acestei încălcări, prin cea mai potrivită formă de reparaţie, respectiv acordarea dreptului de acces la justiţie, prin valorificarea aceleiaşi cereri de chemare în judecată prin care se urmărea şi protejarea celorlalte drepturi şi libertăţi (la circulaţie, la muncă, la acces la servicii, la nediscriminare etc.), iniţial sub forma ordonanţei preşedinţiale (ipoteza la care s-a renunţat), iar ulterior sub forma unei cereri de suspendare, alăturate acţiunii în anulare.
Nu există niciun argument pentru care instanţele de judecată să refuze dreptul de acces la justiţie (din culpa legiuitorului, precum în cazul de faţă), aşteptându-se introducerea ulterioară a unei acţiuni reparatorii în cadrul căreia să se acorde despăgubiri pentru încălcarea dreptului de acces (căci acordarea la acel moment a unui nou drept de acces devine inutilă, în condiţiile în care hotărârea de Guvern îşi va fi încetat de mult timp efectele), în loc să apeleze la cea mai firească şi adecvată formă de reparare a încălcării, respectiv acordarea de îndată a dreptului de acces.
În acord cu cele de mai sus este şi Recomandarea nr. R(89)8 a Comitetului de Miniştri (Consiliul Europei) către statele membre privind protecţia provizorie acordată de instanţă pe probleme administrative, mai exact principiile I şi III, potrivit cărora:
"PRINCIPII
I. Atunci când o instanţă este sesizată cu o contestaţie referitoare la un act administrativ, iar instanţa nu a pronunţat încă o decizie, solicitantul poate cere aceleiaşi instanţe sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ. Persoana în cauză trebuie să aibă acelaşi drept de a solicita unei instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie, înainte de contestarea actului în conformitate cu primul subparagraf, în caz de urgenţă sau atunci când o plângere administrativă, care nu cuprinde în sine niciun efect suspensiv, a fost depusă împotriva actului administrativ şi nu a fost încă soluţionată.
(...)
III. Măsurile de protecţie provizorie dispuse de către instanţa competentă pot lua forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parţial, prin care se dispune în totalitate sau parţial restabilirea situaţiei care a existat la momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, şi de impunere asupra administraţiei a oricărei obligaţii corespunzătoare, în conformitate cu competenţele Curţii. Măsurile de protecţie provizorie se acordă pentru perioada stabilită de instanţă. Ele pot fi supuse anumitor condiţii şi pot fi revizuite. Măsurile de protecţie provizorie nu pot aduce în niciun fel atingere deciziei care urmează să fie luată de instanţa sesizată cu privire la contestarea actului administrativ."
În ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021, în privinţa anexelor care instituie interdicţii de participare la diverse activităţi şi evenimente pentru persoanele nevaccinate/netrecute prin boală/netestate, instanţa reţine că este îndeplinită condiţia-premisă a introducerii unei acţiuni în anularea hotărârii de Guvern, fiind îndeplinite şi cerinţele cazului bine justificat şi pagubei iminente.
Cazul bine justificat este dat de faptul că interzicerea accesului la anumite activităţi pentru persoanele nevaccinate/netrecute prin boală/netestate, coroborată cu permiterea accesului celorlalte persoane, constituie, în mod evident, un tratament diferenţiat, pentru care, aparent, pârâţii nu au oferit o justificare obiectivă şi care deci creează, aparent, o situaţie discriminatorie, adică o încălcare a principiului egalităţii între cetăţeni, al excluderii privilegiilor şi discriminării în exercitarea unora din drepturile prevăzute de art. 1 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000, din care unele reprezintă drepturi şi libertăţi fundamentale, recunoscute la nivel constituţional şi a căror exercitare nediscriminatorie este impusă atât de art. 16 alin. (1) din Constituţie, cât şi de art. 14 din Convenţia europeană a drepturilor omului, art. 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene sau de art. 1-2 din Declaraţia universală a drepturilor omului.
Paguba iminentă este dată de imposibilitatea reclamanţilor de a desfăşura activităţile enumerate în anexele 2 şi 3 ale Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021, precum accesul la magazinele situate în centrele comerciale, la activităţile culturale, la evenimentele pe care le implică exerciţiul profesiei de fotograf (în cazul reclamantului), accesul în unităţile turistice etc.
Din lecturarea anexelor hotărârii de Guvern se observă că activităţile vizate sunt din cele mai obişnuite, acoperind majoritatea formelor de manifestare ale vieţii de zi cu zi ale oricărei persoane, astfel încât prejudiciul produs prin interzicerea desfăşurării acestor activităţi este unul evident.
De altfel, a se solicita, spre exemplu, dovezi ale intenţiei reclamanţilor de a merge la un spectacol de teatru sau de a se caza într-o unitate turistică în zilele următoare reprezintă o sarcină excesivă, în condiţiile în care, dată fiind prelungirea succesivă a stării de alertă, de mai mult de 1 an şi jumătate, precum şi intenţia declarată public de prelungire în continuare a acesteia, coroborate cu probabilitatea redusă de obţinere a unei suspendări judiciare a hotărârii de Guvern, efectuarea unor demersuri, precum rezervarea de bilete, ar fi reprezentat acte inutile, cel mai probabil prejudiciabile pentru reclamanţi.
Faţă de cele de mai sus, instanţa va dispune suspendarea executării faţă de reclamanţi a dispoziţiilor din anexele Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare sau de testare pe cheltuiala proprie a persoanei în cauză, până la data încetării aplicabilităţii acestui act normativ (şi nu până la data soluţionării definitive a acţiunii în anulare, deoarece la acel moment efectele Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 vor fi încetat deja).
În ceea ce priveşte cererea de suspendare a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, instanţa urmează a o respinge ca inadmisibilă, dată fiind aparenţa că acest înscris nu ar constitui un act administrativ producător de efecte juridice, aspect susţinut inclusiv de către pârâţi.
În ceea ce priveşte acţiunea în anularea celor două acte
Prealabil, se impune a preciza că cercetarea legalităţii celor două acte se realizează doar din perspectiva criticilor formulate de reclamanţi, cu respectarea principiului disponibilităţii, fără a se analiza motive neinvocate de către aceştia.
De asemenea, analiza se va limita la motivele invocate prin cererea de chemare în judecată şi prin cererea completatoare, nu şi la argumentele expuse prin notele scrise depuse pentru termenul din 25.11.2021 (cum ar fi, de exemplu, necompetenţa Guvernului demis de a prelungi starea de alertă, natura unor avize prealabile, nerespectarea cerinţelor de tehnică legislativă, depăşirea limitelor Regulamentului (UE) 2021/953 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 68/2021 etc.), dat fiind că prin note scrise nu se poate extinde cadrul procesual prin completarea cauzei acţiunii.
Prin Hotărârea Guvernului nr. 1.183/2021 s-a dispus prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, pe o perioadă de 30 de zile, cu începere din data de 9.11.2021, fiind stabilite, totodată, măsurile de prevenire şi control al infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, precum şi instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor.
După cum rezultă din preambulul hotărârii, aceasta s-a întemeiat, în ceea ce priveşte oportunitatea, pe Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021 prin care Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a propus prelungirea stării de alertă şi luarea măsurilor aferente.
Mai departe, din preambulul Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021 rezultă că aceasta s-a întemeiat, în special în ceea ce priveşte oportunitatea, pe înscrisul intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 3.11.2021“, întocmit de Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.
După cum rezultă cu claritate din conţinutul Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, aceasta conţine doar o propunere de măsuri, nefiind producătoare de efecte juridice prin ea însăşi, art. 3 al acesteia menţionând expres faptul că „Măsurile propuse în prezenta hotărâre produc efecte doar în situaţia aprobării lor prin acte normative ale Guvernului …“
Ca atare, legalitatea acestui act nu va fi analizată separat, ci doar în contextul în care el este privit ca o operaţiune administrativă ce stă la baza Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Analizând motivele de nulitate invocate de reclamanţi, instanţa constată:
În ceea ce priveşte nemotivarea hotărârii, instanţa reţine că, într-adevăr, argumentele teoretice ale reclamanţilor cu privire la necesitatea motivării actelor administrative, ca aplicaţie cu titlu particular a dreptului la informare a cetăţenilor şi ca expresie a principiului transparenţei în activitatea administraţiei publice, sunt corecte, însă concluzia că motivarea ar trebui să se regăsească obligatoriu în chiar cuprinsul actului administrativ este eronată.
Motivarea unui act administrativ nu constituie un scop în sine, ci un mijloc, ce serveşte la înţelegerea raţiunilor care au condus la emiterea actului şi, în consecinţă, la posibilitatea exercitării unui control eficace de legalitate atât de către destinatar, cât şi, la nevoie, de către instanţele de judecată.
Or, dezideratul înţelegerii motivelor pentru care s-a emis actul se poate atinge atât prin prezentarea motivelor în chiar conţinutul actului, cât şi prin prezentarea lor într-un înscris premergător sau concomitent actului, esenţial fiind ca aceste motive să poată ajunge efectiv la destinatar.
În cazul hotărârilor de Guvern care, în general, au caracter normativ, având deci un număr foarte mare de potenţiali destinatari şi conţinând un număr ridicat de reglementări, de regulă, o motivare detaliată nu se poate realiza chiar în conţinutul hotărârii, ci într-o serie de documente prealabile adoptării hotărârii.
În acest sens, prin art. 30-31 din Legea nr. 24/2000 s-a prevăzut modalitatea de motivare a actelor normative, respectiv prin întocmirea unei documentaţii prealabile momentului adoptării actului, astfel:
"Motivarea proiectelor de acte normative
ART. 30
Instrumentele de prezentare şi motivare
(1) Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare:
a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative;
b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului; ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;
c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative;
d) studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.
(2) Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare şi studiile de impact constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse.
(3) În cazul proiectelor de legi pentru care Guvernul îşi angajează răspunderea, documentele de motivare care însoţesc aceste proiecte sunt expunerea de motive şi, după caz, raportul prevăzut la art. 29.
ART. 31
Cuprinsul motivării
(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni:
a) motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic - implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite;
f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ;
g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale.
(2) În situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe bază şi în executarea căruia se emite.
(3) Forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
(4) Guvernul stabileşte structura şi conţinutul detaliat al instrumentelor de prezentare şi motivare pentru actele normative iniţiate de Guvern."
Conţinutul instrumentelor de prezentare este reglementat în mod detaliat de Hotărârea Guvernului nr. 1.361/2006, iar procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative, în vederea adoptării/aprobării, sunt reglementate detaliat în Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.
În speţă, pârâţii au depus la dosar instrumentul de prezentare şi motivare intitulat nota de fundamentare, ce a stat la baza adoptării Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021, precum şi avizele solicitate şi obţinute pe parcursul procesului de adoptare a actului.
Ca atare, cerinţa formală a motivării este îndeplinită, neputându-se susţine că actului îi lipseşte motivarea.
În continuare, instanţa reţine că, în ceea ce priveşte conţinutul concret al motivării, mai exact suficienţa şi pertinenţa argumentelor avute în vedere de Guvern, reclamanţii nu au formulat critici concrete (astfel încât instanţa nu va intra în analiza acestui aspect), ci au prezentat anumite argumente prin care tind să demonstreze efectul discriminatoriu al măsurilor dispuse prin hotărârea de Guvern.
Cum însă efectul discriminatoriu constituie o secţiune distinctă a cererii de chemare în judecată, instanţa va analiza în acest context argumentele reclamanţilor.
În ceea ce priveşte faptul că măsurile adoptate prin hotărârea atacată nu ar fi proporţionale cu situaţia care le-a determinat şi că nici nu ar fi compatibile cu societatea democratică, în sensul art. 53 din Constituţie, instanţa constată că reclamanţii s-au rezumat la a evoca lipsa de proporţionalitate şi inexistenţa compatibilităţii, fără a argumenta în vreun fel aceste concluzii, afirmaţiile acestora fiind de tip concluziv, nu argumentativ.
Instanţa constată că singurele critici formulate de reclamanţi, ce ar putea fi subsumate cerinţelor impuse de art. 53 din Constituţie, sunt cele referitoare la faptul că măsurile aduc atingere existenţei dreptului sau a libertăţii şi la faptul că măsurile sunt aplicate discriminatoriu.
Mai exact, este vorba de acele măsuri cuprinse în anexa Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021 şi în anexele nr. 2-3 din Hotărârea Guvernului nr. 1.183/2021, prin care se interzice participarea la anumite activităţi a persoanelor care nu sunt vaccinate împotriva virusului SARS-CoV-2 (şi pentru care au trecut 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare), nu sunt trecute oficial prin boală (nu se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2) sau nu sunt testate (nu prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore).
Analizând această critică, instanţa constată că, într-adevăr, în anexele celor două acte există o serie de dispoziţii care interzic accesul la anumite activităţi persoanelor nevaccinate/ netrecute oficial prin boală/netestate, în timp ce permit accesul la aceste activităţi persoanelor care se încadrează în una din cele 3 categorii.
Mai mult, se constată că există o serie de dispoziţii, majoritatea de altfel, care interzic accesul la activităţi inclusiv persoanelor testate.
De asemenea, se observă că o mare parte din aceste interdicţii vizează drepturi şi libertăţi fundamentale (exemplu dreptul la libera circulaţie, dreptul la muncă, dreptul la întruniri paşnice etc.) protejate atât la nivel constituţional, cât şi la nivelul instrumentelor juridice internaţionale, iar altele vizează drepturi sociale sau economice, precum accesul la diverse servicii, evenimente etc.
Dată fiind notorietatea acestor dispoziţii, precum şi faptul că ele nu sunt contestate de părţi, reproducerea conţinutului lor este inutilă.
În ceea ce priveşte faptul că măsurile aduc atingere drepturilor şi libertăţilor, se constată că, într-adevăr, din perspectiva persoanelor care nu sunt vaccinate/trecute oficial prin boală/testate, dispoziţiile de mai sus nu constituie restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor, ci negări, anihilări ale lor, persoanelor în cauza fiindu-le refuzată absolut exercitarea acestor drepturi/libertăţi.
Or, un drept care nu poate fi exercitat nu există, dat fiind că, după cum s-a arătat în privinţa dreptului de acces la justiţie, orice reglementare îşi propune recunoaşterea unor drepturi reale, concrete, efective, adică exercitabile, şi nu teoretice, abstracte, virtuale, neexercitabile.
O eventuală susţinere în sensul că drepturile şi libertăţile continuă să existe în patrimoniul persoanelor în cauză şi că doar exerciţiul lor este suspendat temporar, până când persoanele în cauză se vaccinează/se îmbolnăvesc oficial/se testează, nu poate fi primită, deoarece, pe de o parte, nu există nicio perspectivă asupra momentului de final al acestei „suspendări“, realitatea obiectivă dovedind că ea tinde să se permanentizeze (aspect susţinut atât de durata de aproape 2 ani scursă până în prezent sub imperiul unei „suspendări temporare“, cât şi de perspectivele declarate public şi de iniţiativele autorităţilor legiuitoare primare şi delegate), iar, pe de altă parte, „condiţiile“ impuse pentru încetarea suspendării sunt strâns legate de persoanele în cauză (impunându-li-se modificarea unor parametri personali de natură preponderent fizică), şi nu exclusiv de împrejurări exterioare, observându-se o tendinţă de translatare a legiferării interdicţiilor, de la interdicţii corective, la interdicţii preventive, de la scopul de combatere a unei situaţii epidemiologice preexistente, la scopul de prevenire a unei situaţii epidemiologice viitoare, nemaifiind respectată cerinţa ca măsurile să aibă un „caracter esenţialmente temporar“ (impusă în preambulul Legii nr. 55/2020).
În consecinţă, instanţă reţine că nu a fost respectată cerinţa impusă de art. 53 alin. (2) din Constituţie, aceea ca măsurile de restrângere să nu aducă atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
În ceea ce priveşte faptul că măsurile de interdicţie sunt aplicate discriminatoriu, se constată:
Cerinţa ca măsurile de restrângere (în cazul de faţă, de interdicţie) să fie aplicate nediscriminatoriu este prevăzută, la nivel intern, de art. 53 alin. (2) din Constituţie, de preambulul Legii nr. 55/2020 şi de art. 1 alin. (2) al acesteia („Măsurile restrictive de drepturi prevăzute în prezenta lege, precum şi, după caz, cele de renunţare sau de relaxare a acestora se dispun cu respectarea principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.“), iar principiul egalităţii de tratament în exercitarea drepturilor şi libertăţilor este dezvoltat în Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000.
Discriminarea presupune, în esenţă, supunerea persoanelor la un tratament diferit, din perspectiva accesului la drepturi şi libertăţi, în funcţie de un anumit criteriu, fără ca această diferenţiere să fie justificată obiectiv, adică fără ca ea să urmărească un scop legitim şi fără că mijloacele folosite pentru atingerea lui să fie adecvate şi necesare.
În ceea ce priveşte existenţa unui tratament diferenţiat, din perspectiva accesului la anumite drepturi şi libertăţi, acesta rezultă cu evidenţă, din moment ce dispoziţiile cuprinse în anexele celor două acte contestate plasează persoanele nevaccinate/netrecute oficial prin boală/netestate într-o categorie diferită de restul persoanelor, unora nefiindu-le permis accesul, iar celorlalte fiindu-le permis.
În ceea ce priveşte existenţa unei justificări obiective pentru stabilirea acestui tratament diferenţiat, instanţa reţine că aceasta nu a fost probată de către pârâţi.
Astfel, plecându-se de la premisa că scopul acestui tratament diferenţiat ar fi cel declarat oficial, respectiv combaterea şi împiedicarea răspândirii virusului (deci asigurarea sănătăţii publice), aspect necontestat de reclamanţi, urmează a se verifica în ce măsură interdicţiile aplicate constituie măsuri adecvate (sunt apte, au capacitatea de a duce la atingerea scopului urmărit) şi necesare (constituie cea mai mică ingerinţă din cele posibile, fiind deci o măsură în lipsa căreia nu s-ar putea atinge scopul legitim în alt mod).
Trebuie, de asemenea, precizat că o eventuală constatare a caracterului inadecvat al tratamentului diferenţiat face inutilă cercetarea caracterului necesar al acestuia.
În final, trebuie precizat că, fiind vorba de o diferenţiere, statului îi revine sarcina de a demonstra caracterul adecvat şi necesar al acesteia şi, mai mult, este necesar ca demonstraţia să fie una clară, convingătoare, mai presus de dubii.
Marja de apreciere de care se bucură statul, altfel spus puterea lui discreţionară, se referă doar la posibilitatea acestuia de a alege între mai multe soluţii posibile pentru rezolvarea unei situaţii, însă aceasta nu îl scuteşte, ci, dimpotrivă, îl obligă pe acesta să demonstreze că fiecare din soluţiile între care optează este cu adevărat adecvată situaţiei şi poate duce la rezolvarea acesteia, având, în plus, obligaţia de a o alege pe aceea care aduce cea mai mică atingere drepturilor, libertăţilor şi intereselor particularilor.
În privinţa caracterului adecvat al tratamentului diferenţiat, instanţa constată că pârâţii nu au fost în măsură să dovedească aptitudinea acestui tratament de a atinge scopul urmărit, combaterea şi împiedicarea răspândirii virusului.
Astfel, pârâţii nu au dovedit nici măcar la nivel de probabilitate ridicată, cu atât mai puţin la nivel de certitudine, că excluderea de la anumite activităţi a persoanelor nevaccinate şi permiterea accesului persoanelor vaccinate ar duce la prevenirea răspândirii virusului, în condiţiile în care este posibil (şi, de regulă, aşa se şi întâmplă) ca persoanele nevaccinate să nu fie purtătoare ale virusului, în timp ce este perfect posibil ca persoanele vaccinate să fie purtătoare ale virusului şi deci să aibă capacitatea de a-l transmite mai departe, constituindu-se astfel în vectori de răspândire.
Afirmaţia pârâţilor în sensul că persoanele vaccinate au o rată de contagiozitate mai mică (neştiindu-se totuşi care ar fi această rată, ea nefiind menţionată) nu este susţinută de niciun element probatoriu, rezumându-se deci la o aserţiune nedemonstrată şi care, deci, nu poate fi luată în calcul.
Trimiterea pe care pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a făcut-o, în susţinerea afirmaţiei de mai sus, la „studiul“ publicat la adresa de internet http://www.cnscbt.ro/index.php/ evaluare-de-risc/2723-ecdc-evaluarea-circulatiei-sars-cov-2-voc-interventii-non-farmaceutice-si-vaccinarea-in-eu-eea-30-09-2021/file nu are practic nicio valoare probatorie, lecturarea acestuia relevând faptul că el conţine doar afirmaţii despre care se susţine că au „la bază prognoza realizată de către ECDC prin modelare matematică“.
În cuprinsul studiului se menţionează că:
"Evaluarea se bazează pe următoarele elemente:
(i) vaccinaţii au o probabilitate mai mică de infecţie şi
(ii) un impact mai mic al unei astfel de infecţii decât cei nevaccinaţi, în timp ce
(iii) populaţia vulnerabilă suferă un impact mai mare dacă apare infecţia, în comparaţie cu populaţia generală."
Cu privire la cele de mai sus, se observă, în primul rând, că, referindu-se la impactul mai mic pe care l-ar avea infecţia celor vaccinaţi, studiul nu menţionează în ce constă „impactul“, mai precis dacă se referă la faptul că persoanele vaccinate nu vor avea forme severe de boală sau la faptul că persoanele vaccinate nu vor transmite/vor transmite mai departe o cantitate mai mică de viruşi.
În al doilea rând, se observă lipsa oricărui reper, a oricărui indicator cuantificabil, neştiindu-se cu cât este mai mic „impactul“ în cazul persoanelor vaccinate, în raport cu „impactul“ în cazul persoanelor nevaccinate, indicator necesar atât pentru acurateţea şi suportul faptic şi ştiinţific al afirmaţiei, cât şi pentru a se putea demonstra că această diferenţă de impact este una atât de importantă, de semnificativă, încât să se justifice tratarea diferită a persoanelor vaccinate faţă de cele nevaccinate.
În schimb, în privinţa probabilităţii ca persoanele nevaccinate să fie sănătoase, nu se propune niciun contraargument.
Acelaşi caracter inadecvat se reţine şi în cazul persoanelor netrecute oficial prin boală, comparativ cu persoanele trecute oficial prin boală sau cu persoanele vaccinate.
Astfel, este perfect posibil ca persoanele netrecute oficial prin boală, fie să nu se fi îmbolnăvit şi să fie sănătoase şi în prezent, fie să se fi îmbolnăvit, dar să nu fi declarat acest aspect direcţiilor de sănătate publică.
În schimb, este perfect posibil ca persoanele care au trecut oficial prin boală să fie în prezent purtătoare ale virusului şi să aibă deci capacitatea de a-l transmite mai departe.
Nici afirmaţia că persoanele care au trecut prin boală oficial (şi care, în plus, trebuie să se afle în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării) ar avea un risc de contagiozitate mai mic nu este susţinută probatoriu, fiind doar o aserţiune.
Dat fiind că majoritatea dispoziţiilor normative din anexele celor două acte contestate se referă la persoanele vaccinate sau trecute oficial prin boală, cele de mai sus ar fi suficiente pentru constatarea caracterului inadecvat al tratamentului diferenţiat pe care îl instituie (cercetarea caracterului necesar devenind, după cum s-a arătat, inutilă).
Dat fiind însă că există un număr mic de activităţi care sunt premise şi persoanelor testate şi, evident, interzise celor netestate, se va analiza şi această diferenţiere de tratament.
Trebuie precizat că, exceptând situaţia accesului elevilor în unităţile de învăţământ, din conţinutul Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 ar rezulta că testarea trebuie făcută pe cheltuiala proprie a persoanei interesate, hotărârea neprevăzând vreun caz de scutire, rezumându-se la a menţiona că persoana în cauză trebuie să „prezinte rezultatul negativ al unui test…“.
Cum reclamanţii nu au legătură cu situaţia elevilor (invocarea, la un moment dat, şi a situaţiei acestei categorii de persoane fiind fără relevanţă pentru cauză), rezultă că acestora le sunt aplicabile cazurile de testare pe cheltuială proprie.
Cercetând caracterul adecvat al diferenţierii, instanţa reţine că este perfect posibil ca persoanele care nu prezintă un test negativ să fie sănătoase, în timp ce persoanele vaccinate sau trecute oficial prin boală să fie purtătoare de virus şi, astfel, să îl transmită în comunitate.
Există şi diferenţierea de tratament între persoanele care prezintă un test şi persoanele care nu prezintă un test, însă reclamanţii nu au invocat discriminarea sub acest aspect (relevanţa rezultatului testului în raport cu starea de sănătate actuală a persoanei, cheltuielile implicate de aceste teste etc.), ci au afirmat că pentru înlăturarea discriminării în raport cu persoanele vaccinate/trecute oficial prin boală ar trebui ca toate persoanele să fie testate.
În consecinţă, instanţa nu va analiza această ultimă diferenţiere de tratament.
Faţă de cele de mai sus, se reţine că pârâţii nu au demonstrat caracterul adecvat al diferenţierii de tratament între persoanele vaccinate/trecute oficial prin boală şi restul persoanelor (testate sau nu).
Caracterul inadecvat al diferenţierii de tratament este accentuat şi de efectul cumulat al acestor diferenţieri individuale, în sensul că, în urma aplicării lor, se ajunge, în cazul unor activităţi, la aglomerări de persoane vaccinate/trecute oficial prin boală, care, putând fi purtătoare de virus, pot determina un grad mare de răspândire a acestuia (desigur, privind lucrurile din perspectiva-premisă evocată de pârâţi, aceea că apropierea persoanelor ar provoca răspândirea virusului şi că, deci, pe cale de consecinţă, ar fi o manifestare socială de evitat, ipoteză care nu a fost pusă în discuţie de reclamanţi).
Deşi inutilă faţă de cele de mai sus, totuşi, analiza caracterului necesar al diferenţierii de tratament relevă următoarele:
După cum s-a arătat, pentru a se reţine că diferenţierea era necesară, pârâţii aveau obligaţia de a demonstra că nu existau alte mijloace, mai puţin invazive, de atingere a scopului urmărit (combaterea şi împiedicarea răspândirii virusului).
Cu privire la acest aspect, pârâţii s-au rezumat (în cuprinsul documentului intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 3.11.2021“, întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei şi preluat în nota de fundamentare ce a stat la baza hotărârii de Guvern), la a susţine că până în prezent nu a fost descoperit un antiviral eficient împotriva virusului.
Or, ţinând seama de complexitatea în sine a unui sistem medical naţional, de împrejurarea că se poate apela inclusiv la experienţa sistemelor medicale din alte ţări, de împrejurarea de notorietate că, inclusiv în unităţile medicale din România, spitaliceşti sau ambulatorii, au existat în practică multiple forme de abordare a prevenţiei şi tratării acestei afecţiuni, de faptul că inclusiv protocoalele medicale au inclus, cel puţin o anumită perioadă, anumite medicamente prin al căror efect combinat s-a urmărit tratarea bolii şi, în genere, de multitudinea de mijloace şi instrumente pe care statul le are la îndemână, această afirmaţie se reduce la un nivel argumentativ minimal şi nu poate fi considerată suficientă pentru reţinerea caracterului necesar al diferenţierilor impuse.
Se observă, de altfel, că pârâţii nici nu prezintă care au fost mijloacele farmaceutice alternative de combatere a bolii încercate, fie măcar sub forma unor eforturi naţionale de descoperire a unui antiviral eficient împotriva acestui virus.
Conchizând, instanţa reţine că, nefiind adecvată şi necesară pentru atingerea scopului propus, diferenţierea reclamată nu este justificată obiectiv, constituind o discriminare în exercitarea (în realitate, chiar în deţinerea) unor drepturi şi libertăţi, din care unele fundamentale şi, deci, o încălcare a art. 53 alin. (2) din Constituţia României, a art. 1 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, a Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000, precum şi a art. 14 din C.E.D.O., a art. 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi a art. 2 şi 7 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.
În ceea ce priveşte critica privind lipsa de previzibilitate, instanţa reţine că Hotărârea Guvernului nr. 1.183/2021 conţine norme previzibile în privinţa conţinutului, soluţiile fiind exprimate într-un limbaj accesibil, iar modificările invocate de reclamanţi nu se produc de la o zi la alta, ci din 30 în 30 de zile.
Faţă de cele de mai sus, instanţa, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, va dispune anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 şi a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, în privinţa dispoziţiilor din anexe care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare sau de testare pe cheltuială proprie a persoanei în cauză.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În numele legii,
HOTĂRĂŞTE:
Respinge excepţia nulităţii cererii de intervenţie accesorie, ca neîntemeiată.
Respinge ca inadmisibilă în principiu cererea de intervenţie accesorie, formulată de petentul Ministerul Afacerilor Interne, în interesul pârâtului Guvernul României.
Respinge excepţia inadmisibilităţii cererii de pronunţare a unei ordonanţe preşedinţiale, ca rămasă fără obiect.
Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în privinţa capătului de cerere având ca obiect anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, ca lipsită de obiect.
Respinge excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, ca neîntemeiată.
Admite în parte acţiunea formulată de reclamanţii X şi X, ambii cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor în X, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Revoluţiei nr. 1 A, sectorul 1, şi Guvernul României, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Victoriei nr. 1, sectorul 1, şi petentul Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcţia generală juridică, cu sediul în municipiul Bucureşti, Piaţa Revoluţiei nr. 1A, sectorul 1.
Anulează în parte Hotărârea Guvernului nr. 1.183/2021 şi Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, în privinţa dispoziţiilor din anexe care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare sau de testare pe cheltuiala proprie a persoanei în cauză.
În baza art. 6 din CEDO, a art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021, suspendă executarea faţă de reclamanţi a dispoziţiilor din anexele Hotărârii Guvernului nr. 1.183/2021 care condiţionează participarea la diverse activităţi de vaccinare/imunizare sau de testare pe cheltuiala proprie a persoanei în cauză, până la data încetării aplicabilităţii acestui act normativ.
Respinge cererea de suspendare a executării Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021, ca inadmisibilă.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare în privinţa cererii de suspendare.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare în privinţa cererii de anulare.
Recursul se va depune la Curtea de Apel Bucureşti, sub sancţiunea nulităţii.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin intermediul grefei instanţei, azi, 3.12.2021.
Preşedinte,
X
Grefier,
X
------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
