Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
SENTINŢA nr. 99 din 13 iulie 2022 referitoare la admiterea în parte a acţiunii în contencios administrativ formulată de reclamant şi anularea în parte art. 1 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.065/2020
EMITENT: Curtea de Apel Braşov - Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 895 din 12 septembrie 2022
Dosar nr. 1.828/1/2021
Completul compus din:
Preşedinte - Oana Maria Boureanu, judecător
Grefier - Cristina Cojocariu
Pe rol fiind soluţionarea - după casarea cu trimitere spre rejudecare a acţiunii formulate de reclamantul Secu Cristian Adrian în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii, având ca obiect „anulare act administrativ cu caracter normativ“.
Dezbaterile în cauza de faţă au avut loc în şedinţa publică din data de 30 iunie 2022, când părţile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de şedinţă din acea zi, care face parte integrantă din prezenta, iar instanţa, în vederea deliberării în baza art. 360 alin. (1) din Codul procedură civilă, a amânat pronunţarea pentru data de 13 iulie 2022.
CURTEA,
deliberând asupra cauzei de faţă, constată:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 8.01.2021, reclamantul Secu Cristian Adrian, în contradictoriu cu pârâţii: Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa:
1. să dispună suspendarea imediată, respectiv anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 1.065/2020, după cum urmează:
(i) să înlăture art. 1 din anexa nr. 2 în sensul eliminării sintagmei: „în spaţiile publice“;
(ii) să înlăture art. 1 pct. 2 şi 13 din anexa nr. 3;
(iii) să înlăture art. 2 pct. 2 din anexa nr. 3;
(iv) să înlăture art. 6 pct. 1 şi 2 din anexa nr. 3;
2. să interzică pârâtului Guvernul României să mai emită în viitor hotărâri de Guvern cu dispoziţiile anulate;
3. cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii a precizat că, în conformitate cu Legea nr. 554/2004 şi Codul de procedură civilă, are interesul de a promova o astfel de acţiune, în sensul că, fiind angajat al unei societăţi cu capital privat şi student, orarul său este foarte încărcat astfel încât nu poate ieşi din casă în intervalul orar 8.00-21.00. Astfel, ca urmare a măsurilor luate de Guvern, nu mai poate ieşi din casă pentru a face cumpărături sau mânca în oraş, acest lucru fiind posibil doar în măsura în care îşi încalcă fie obligaţiile din contractul individual de muncă, fie nu participă la cursurile de licenţă, fie îşi încalcă angajamentele asumate cu terţele persoane în activităţile de freelancing. De asemenea, îşi doreşte să desfăşoare activităţi sportive şi recreative în aer liber şi după ora 23.00, lucru care nu este permis chiar şi dacă ar dori să prezinte declaraţia pe propria răspundere.
A mai arătat că este în imposibilitate să desfăşoare activităţi fizice întrucât acestea sunt permise numai în intervalul orar 5.01-22.59. În plus, se află în imposibilitatea organizării de întruniri şi petreceri private chiar şi în condiţiile respectării măsurilor de igienă.
A susţinut reclamantul că măsurile dispuse îi încalcă dreptul la viaţă, dreptul la integritate fizică, dreptul la libera circulaţie în ţară, dreptul la viaţă intimă şi privată şi inviolabilitatea domiciliului.
Pe fondul cauzei, reclamantul a menţionat că măsurile luate de Guvern sunt date cu exces de putere, abuziv şi disproporţionat, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, prin încălcarea normelor de drept şi a deciziilor Curţii Constituţionale, opozabile erga omnes, astfel încât pot fi cenzurate pe calea contenciosului administrativ. A făcut trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 152 din 6.05.2020, precizând că limitarea drepturilor şi libertăţilor se poate face doar prin emiterea unui act normativ de valoarea legii.
În opinia reclamantului, măsurile impuse încalcă şi art. 115 alin. (6) din Constituţie, respectiv cerinţa constituţională care condiţionează delegarea legislativă de respectarea interdicţiei privind afectarea drepturilor şi a libertăţilor constituţionale. De asemenea, deşi în anexa nr. 3 privind măsurile pentru diminuarea impactului de risc, art. 1 pct. 12, este prevăzut dreptul de a desfăşura activităţile recreative şi sportive, purtatul măştii atinge însăşi substanţa dreptului, care devine inaccesibil din moment ce în art. 1 din anexa nr. 2 este prevăzut în genere purtatul măştii „în spaţiile publice“, fără a face o delimitare clară, precisă, a acestor spaţii şi fără a preciza exceptările de la această regulă.
Pentru toate acestea a solicitat admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.
În drept, a invocat Legea nr. 554/2004, Codul de procedură civilă, Constituţia României.
În probaţiune a solicitat administrarea probei cu înscrisurile depuse împreună cu acţiunea.
Cererea a fost legal timbrată.
1. Poziţia procesuală a pârâţilor
1.1. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcţia generală juridică, a formulat întâmpinare la data de 11.01.2021, prin care a invocat excepţia netimbrării cererii de chemare în judecată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, excepţia lipsei de interes a reclamantului, excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere referitor la cererea de suspendare a Hotărârii Guvernului nr. 1.065/2020, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Referitor la excepţia netimbrării cererii de chemare în judecată, pârâtul a solicitat instanţei să pună în vedere reclamantului să facă dovada achitării taxei datorate, sub sancţiunea prevăzută de art. 197 din Codul procedură civilă.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, pârâtul a arătat că, raportat la prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nu numai că persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanţei, ci aceasta trebuie să aştepte şi comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă. În caz contrar, acţiunea este prematur formulată.
În cauză, reclamantul a introdus acţiunea direct la instanţă fără să se adreseze în prealabil Guvernului României, demersul acestuia fiind, astfel, inadmisibil.
A arătat pârâtul că în cauzele referitoare la anularea unui act normativ se justifică efectuarea procedurii prealabile în condiţiile în care o hotărâre a Guvernului de acest gen nu îşi epuizează efectele la momentul intrării în vigoare, sens în care poate fi revocată/abrogată în orice moment al vieţii sale juridice.
Referitor la lipsa de interes a reclamantului, pârâtul a precizat că, în conformitate cu prevederile art. 32 alin. (1) din Codul de procedură civilă, interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual. Astfel, reclamantul se poate considera persoană vătămată şi se poate adresa instanţei de contencios administrativ doar în situaţia în care justifică un drept subiectiv sau interes legitim propriu, deoarece numai prin încălcarea acestora de către autoritatea publică se naşte un raport de drept administrativ.
Cu privire la timpul liber limitat în intervalul orar 5.00-23.00, pârâtul a menţionat că, prin faptul că reclamantul nu se poate deplasa în afara locuinţei în acest interval de timp, acesta nu dovedeşte un prejudiciu determinat şi actual. Dorinţa personală de a efectua anumite activităţi în intervalul orar menţionat, corelată cu imposibilitatea executării acesteia în afara limitelor legii, nu se poate substitui cerinţei de a exista o vătămare sau un prejudiciu bine conturat.
În ceea ce priveşte portul măştii corelat cu desfăşurarea de activităţi fizice în aer liber, pârâtul a precizat că, contrar susţinerilor reclamantului, se exceptează de la portul măştii persoana care desfăşoară activităţi fizice intense, conform art. I pct. 2 lit. c) din anexa la Ordinul ministrului sănătăţii şi al ministerului afacerilor interne nr. 874/81/2020 privind instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, a triajului epidemiologic şi dezinfectarea obligatorie a mâinilor pentru prevenirea contaminării cu virusul SARS-CoV-2 pe durata stării de alertă.
A susţinut pârâtul că Institutul Naţional de Sănătate Publică a emis mai multe puncte de vedere prin care a arătat că purtarea măştii este una dintre măsurile de prevenire şi limitate pentru răspândirea anumitor boli respiratorii, inclusiv cea determinată de coronavirus.
A precizat pârâtul că legiuitorul a avut în vedere situaţii în care masca de protecţie îngreunează respiraţia persoanei care o poartă şi dă posibilitatea acesteia de a desfăşura activităţi fără mască. A arătat că şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 1.282 din 12.10.2010, a reţinut că viaţa privată este protejată de lege în condiţiile în care se manifestă în cadrul ordinii juridice, iar nu în afara sa; dreptul de a dispune de propria persoană, nefiind un drept absolut, poate fi exercitat numai cu respectarea drepturilor altor persoane, ordinii publice şi a bunelor moravuri.
De asemenea, Organizaţia Mondială a Sănătăţii a publicat în data de 1.12.2020 un studiu denumit „Utilizarea măştii în contextul COVID-19“, acesta fiind o actualizare a ghidului publicat la 5 iulie 2020 şi include noi dovezi ştiinţifice relevante pentru utilizarea măştilor de protecţie pentru reducerea SARS-CoV-2. Astfel, Organizaţia Mondială a Sănătăţii (OMS) recomandă utilizarea de măşti împreună cu respectarea măsurilor de prevenire şi control pentru limitarea răspândirii SARS-CoV-2, virusul care provoacă COVID-19. Masca în sine, chiar şi atunci când este utilizată corect, nu este suficientă pentru a oferi o protecţie adecvată fără alte măsuri de prevenire şi control al infecţiilor care includ: igiena mâinilor, distanţa de cel puţin 1 metru, evitarea atingerii feţei, igiena respiratorie, ventilaţia adecvată în interior, urmărirea contacţilor, carantina şi izolarea. Împreună, aceste măsuri sunt esenţiale pentru transmiterea SARS-CoV-2 de la om la om.
Cu privire la interzicerea organizării de reuniuni ori petreceri private, interdicţie stabilită prin art. 1 din anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020, pârâtul a precizat că aceasta nu este de natură a crea reclamantului un prejudiciu sau o vătămare care să nu poate fi înlăturat(ă) decât prin anularea actului administrativ. Interdicţia în sine nu atrage din start crearea unui prejudiciu, ci acesta trebuie dovedit şi cuantificat; cel mult, această interdicţie ar fi putut să îi producă reclamantului, persoană fizică, care nu desfăşoară activităţi similare operatorilor economici, o simplă neplăcere şi nimic mai mult.
Referitor la capătul de cerere având ca obiect suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 1.065/2020, pârâtul a arătat că, raportat la prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, înţelege să invoce excepţia inadmisibilităţii acestui capăt de cerere, având în vedere că, în speţă, ne aflăm în prezenţa unui act prin care începând cu data de 14.12.2020 s-a dispus prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, pe o durată de 30 de zile (art. 1). Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020 a fost emisă în temeiul art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, art. 16 alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, ţinând cont de propunerile din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020, plecând de la contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuţie.
Aşadar, având în vedere necesitatea asigurării în continuare, chiar şi după încetarea stării de urgenţă, a unei protecţii adecvate a populaţiei împotriva îmbolnăvirii cu coronavirusul SARS-CoV-2 şi, raportat la obligaţia instituită de Legea fundamentală în sarcina statului (art. 34) de a lua măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice a cetăţenilor, Parlamentul a adoptat Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, iar Guvernul a adoptat H.G. nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, starea de alertă fiind prelungită succesiv prin H.G. nr. 476/2020, H.G. nr. 553/2020, H.G. nr. 668/2020, H.G. nr. 782/2020, H.G. nr. 856/2020, H.G. nr. 967/2020 şi H.G. nr. 1.065/2020 (actul contestat).
Potrivit art. 4^1 din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, cu modificările şi completările ulterioare, starea de alertă reprezintă răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii.
Având în vedere premisele adoptării actului în discuţie, obiectul de reglementare şi scopul acestuia, pârâtul a concluzionat că Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020 se circumscrie categoriei de acte administrative prevăzute de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fiind un act emis pentru înlăturarea consecinţelor epidemiei de COVID-19 şi, pe cale de consecinţă, nu îi este aplicabilă procedura reglementată de art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, invocate de reclamant.
Acest text stabileşte un fine de neprimire a cererilor de suspendare a executării actelor administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, cum sunt şi hotărârile de Guvern de prelungire a stării de alertă pe teritoriul României. Aceste acte administrative pot face obiectul unei acţiuni în anulare, într-un contencios administrativ de plină jurisdicţie, fără a se putea solicita însă suspendarea executării lor. Având în vedere natura şi scopul actelor administrative în discuţie, acestea trebuie să rămână executorii până la revocarea lor sau, după caz, până la anularea definitivă de către instanţa de contencios administrativ, deoarece măsura suspendării executării lor ar putea prejudeca fondul raportului juridic dedus judecăţii, devenind ireversibilă, în condiţiile în care măsurile luate prin intermediul lor sunt esenţiale pentru depăşirea circumstanţelor care au justificat declararea stării de alertă, aceasta având - prin esenţa sa - un caracter excepţional şi temporar. Pentru identitate de raţiune, dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 vizează şi situaţia în care cererea de suspendare a executării actului este formulată în baza art. 15 din acelaşi act normativ, având în vedere faptul că articolul face trimitere expresă la judecarea cererii în condiţiile art. 14 şi pentru motivele prevăzute la acest articol.
Pe fondul acestui capăt de cerere, pârâtul a solicitat să se observe că reclamantul nu dovedeşte îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantul nu numai că nu a adus niciun fel de probe care să răstoarne regula executării din oficiu a actului administrativ dedus judecăţii, dar nici nu motivează în vreun fel cererea de suspendare a hotărârii Guvernului, nici în fapt, nici în drept.
A susţinut pârâtul că atât cazul bine justificat, cât şi iminenţa pagubei sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de parte; aceasta trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării. Practic, conform dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării unui act administrativ, fiind o situaţie de excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative, se poate dispune numai dacă sunt întrunite cumulativ cele două condiţii - caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în speţă, reclamantul nu demonstrează îndeplinirea acestor condiţii, sens în care pârâtul a solicitat respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
Pe fondul cauzei, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
În motivare, a detaliat contextul faptic care a determinat emiterea actului contestat cu indicarea actelor normative emise de Guvernul României în această perioadă de la data declarării stării de urgenţă pe teritoriul României şi declararea stării de alertă, prelungită succesiv prin hotărâri de Guvern.
A precizat pârâtul că 3 (trei) condiţii cumulative trebuie respectate pentru ca anumite drepturi ale persoanelor să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă, respectiv: ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege, ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim şi ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.
În ceea ce priveşte Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020, pârâtul a precizat că actul a fost adoptat ţinând seama de propunerile din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020. Propunerile regăsite în HCNSU nr. 58/2020 au fost elaborate în urma efectuării unei analize minuţioase a factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, realizată de specialişti în domeniul sănătăţii publice şi al situaţiilor de urgenţă.
Această analiză a factorilor de risc descrie în detaliu: amploarea situaţiei de urgenţă, manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel naţional, prin metode specifice de analize şi calcul, intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate, insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
Pârâtul a menţionat că, contrar susţinerilor reclamantului, măsurile dispuse prin articolele contestate sunt conforme cu principiile constituţionale şi cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Nelegalitatea unui act administrativ sau a unor dispoziţii cuprinse în acesta se constată prin raportarea actului în discuţie la prevederile actelor normative de nivel superior în baza şi executarea cărora a fost emis, conform art. 4, art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Plecând de la acest aspect, pârâtul a precizat că toate criticile din acţiune, în sensul că prin hotărâre de Guvern a fost restricţionat exerciţiul drepturilor fundamentale, nu pot fi primite întrucât actul administrativ contestat a fost emis în limitele şi executarea Legii nr. 55/2020.
În ceea ce priveşte conţinutul actului administrativ, respectiv măsurile dispuse, pârâtul a susţinut că acestea se circumscriu limitelor legale în care puterea executivă poate acţiona. H.G. nr. 1.065/2020 a fost emisă în temeiul art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, pornind de la contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuţie.
A subliniat pârâtul că Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020 cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, posibilitatea restrângerii unor drepturi şi libertăţi fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020, şi nu de actul contestat, în acord cu prevederile legale şi jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional care a statuat faptul că restrângerea drepturilor şi a libertăţilor nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 53 şi ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.
A concluzionat pârâtul că actul normativ care face obiectul acţiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi
combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi nu conţine soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază.
Pentru toate acestea a solicitat respingerea acţiunii.
2.2. Prin întâmpinarea formulată la data de 11.01.2021, pârâtul Ministerul Sănătăţii a solicitat în principal, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, iar pe fondul cauzei, respingerea cererii de suspendare şi, respectiv, de anulare în parte a prevederilor H.G. nr. 1.065/2020 ca netemeinică şi nelegală.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile, pârâtul a precizat că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (5)-(7), art. 10 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Sănătăţii reprezintă autoritatea centrală în domeniul sănătăţii publice care coordonează asistenţa de sănătate publică şi verifică respectarea reglementărilor în domeniul sănătăţii publice.
În conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, procedura prealabilă reprezintă o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, reclamantul Secu Cristian Adrian fiind ţinut să solicite, anterior promovării acţiunii în instanţă, autorităţii publice emitente a actului administrativ contestat sau autorităţii publice superioare, dacă există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia.
Potrivit prevederilor art. 7 alin. (1^1) din Legea contenciosului administrativ, „în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând“. Prin urmare, numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, reclamantul Secu Cristian Adrian, dacă se considera în continuare nemulţumit, putea formula acţiune în contencios administrativ; în aceste condiţii, dreptul la acţiune în contencios administrativ se naşte după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamaţia administrativă sau după expirarea termenului legal de soluţionare a cererii.
A susţinut pârâtul că, prin reglementările legale, legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părţilor să stabilească dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiţionat sesizarea instanţei de îndeplinirea ei, aceasta fiind o condiţie pentru declanşarea procedurii judiciare, adăugându-se celorlalte condiţii de exercitare a acţiunii ca o condiţie specială suplimentară.
Având în vedere lipsa dovezii exercitării procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2005, pârâtul a solicitat admiterea excepţiei lipsei plângerii prealabile şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii în contencios administrativ ca inadmisibilă.
Pe fondul cauzei, pârâtul a arătat că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (5)-(7), art. 10 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, Ministerul Sănătăţii reprezintă autoritatea centrală în domeniul sănătăţii publice care coordonează asistenţa de sănătate publică şi verifică respectarea reglementărilor în domeniul sănătăţii publice. Având în vedere dispoziţiile art. 11 lit. a) din Legea nr. 95/2006, Ministerul Sănătăţii este „organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului“. Atribuţiile şi responsabilităţile Ministerului Sănătăţii, ca autoritate centrală în domeniul asistenţei de sănătate publică, sunt strict şi limitativ prevăzute atât în Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la art. 16, cât şi în H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, la art. 2.
A învederat pârâtul că cererea de chemare în judecată a fost transmisă Ministerului Sănătăţii în calitate de pârât în data de 7 ianuarie 2021, ora 17.34, prin e-mail, după terminarea programului de lucru, însoţită de citaţia cu termen acordat la data de luni, 11 ianuarie 2021. Ţinând cont de prevederile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, precum şi de faptul că întâmpinarea se depune cu 3 zile înainte de termenul de judecată, pârâtul a solicitat repunerea în termenul de a formula întâmpinare.
Cu privire la suspendarea prevederilor unui act normativ, pârâtul a învederat că, pentru a pronunţa o hotărâre de admitere ca întemeiată a cererii formulate de către reclamantul Secu Cristian Adrian, instanţa trebuie să aibă în vedere că actul administrativ normativ, respectiv H.G. nr. 1.065/2020, se bucură de prezumţia de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumţiile autenticităţii şi veridicităţii.
În considerarea celor două principii incidente în materie - al legalităţii actului şi al executării acestuia din oficiu -, suspendarea executării constituie o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege, respectiv în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
A arătat pârâtul că existenţa unui caz bine justificat presupune existenţa unei puternice îndoieli asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ contestat; a doua condiţie priveşte necesitatea prevenirii unei pagube iminente, deci a unui prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenţă sau, după caz, a perturbării previzibile grave a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.
A subliniat pârâtul că nici cazul bine justificat şi nici iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedite de către persoana lezată care a solicitat suspendarea executării actului administrativ şi care este datoare să propună şi să administreze dovezi concludente din care să rezulte existenţa cumulativă a celor două condiţii. Or, în cauză, reclamantul nu a probat motive temeinice şi o pagubă iminentă în patrimoniul său.
A mai arătat pârâtul că reclamantul nu a făcut dovada cazului bine justificat, neindicând aspecte care să fie în măsură să ridice o îndoială serioasă în ceea ce priveşte legalitatea actului administrativ. Astfel, la o sumară observare a fondului, nu se pot reţine elemente de vădită nelegalitate ale actului administrativ normativ atacat, motivele invocate de reclamant fiind susţineri de temeinicie a căror veridicitate nu poate fi verificată decât prin administrarea probatoriului complex specific acţiunii de fond.
În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, pârâtul a menţionat că reclamantul Secu Cristian Adrian în cererea de suspendare a executării actului normativ reprezentat de H.G. nr. 1.065/2020 nu face referire la niciun prejudiciu material posibil produs de actul normativ dedus judecăţii.
Pentru toate acestea a solicitat respingerea acţiunii.
În drept a invocat Legea nr. 554/2004 şi Codul de procedură civilă.
2.3. La data de 12.01.2021, pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa timbrajului, excepţia inadmisibilităţii acţiunii în raport cu dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare în raport cu dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, excepţia lipsei de interes; pe fondul cererii de suspendare a executării prevederilor H.G. nr. 1.065/2020 a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată, iar pe fondul cererii de anulare parţială a H.G. nr. 1.065/2020 a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.
Cu privire la excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa timbrajului, pârâtul a arătat că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 16 şi art. 33 din O.U.G. nr. 80/2013, astfel încât dacă taxa judiciară de timbru nu a fost plătită în cuantumul legal, în momentul înregistrării acţiunii sau cererii, instanţa urmează a pune în vedere părţii reclamante, în condiţiile art. 200 alin. (3) teza I din Codul de procedură civilă, obligaţia de a o timbra şi de a transmite dovada achitării taxei judiciare de timbru, în termen de cel mult 10 zile de la primirea comunicării.
A precizat că dispoziţiile art. 16 lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013 prevăd timbrarea cu 50 de lei a cererilor având ca obiect anularea actului administrativ sau, după caz, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris. În ceea ce priveşte situaţia cererilor de suspendare a executării actului administrativ, formulate în temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 80/2013 cuprinde, la art. 27, o dispoziţie generală, potrivit căreia „orice alte acţiuni sau cereri neevaluabile în bani, cu excepţia celor scutite de plata taxei judiciare de timbru potrivit legii, se taxează cu 20 lei“.
Având în vedere că din actele comunicate împreună cu citaţia nu reiese dacă au fost achitate taxele corespunzătoare cererilor de suspendare şi de anulare a dispoziţiilor H.G. nr. 1.065/2020, pârâtul a solicitat instanţei să verifice respectarea obligaţiei de plată a taxei judiciare de timbru, iar în cazul neîndeplinirii, să dispună anularea cererii, în condiţiile art. 197 din Codul de procedură civilă.
Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii în raport cu dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, pârâtul a menţionat că art. 7 şi art. 12 din Legea nr. 554/2004 cuprind dispoziţii imperative privind condiţiile procedurii administrative prealabile. Astfel, partea reclamantă este obligată să facă dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile şi va depune la dosarul cauzei copia plângerii prealabile privind actul administrativ contestat (pentru identitate cu obiectul prezentei acţiunii), având înscrise data introducerii şi numărul de înregistrare la autoritatea pârâtă.
În cauză, întrucât partea reclamantă nu a menţionat şi nici nu a depus la dosarul cauzei dovezi cu privire la efectuarea procedurii administrative prealabile cu pârâtul Guvernul României, în condiţiile şi termenele reglementate de lege, pârâtul a solicitat ca, în temeiul art. 18 coroborat cu art. 7 din Legea nr. 554/2004, să fie admisă excepţia invocată şi să se respingă acţiunea ca fiind inadmisibilă.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare în raport cu dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pârâtul a arătat că, prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantul solicită suspendarea prevederilor art. 1 din anexa nr. 2, respectiv a art. 1 pct. 2 şi pct. 13, art. 2 pct. 2 şi art. 6 pct. 1 şi pct. 2 din anexa nr. 3 la H.G. nr. 1.065/2020, deci a unui act prin care sau dispus prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 decembrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Însă, aşa cum rezultă din preambul, H.G. nr. 1.065/2020 a fost emisă în temeiul prevederilor art. 108 din Constituţia României şi al art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
În aceste condiţii, trebuie observat că, potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14.
În speţă, având în vedere premisele adoptării actului administrativ, obiectul de reglementare şi scopul acestuia, este incontestabil că H.G. nr. 1.065/2020 se circumscrie categoriei de acte administrative prevăzute de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fiind un act emis pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi, pe cale de consecinţă, nu îi este aplicabilă procedura reglementată de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Referitor la excepţia lipsei de interes, pârâtul a menţionat că pentru a fi parte într-un proces este necesar să fie întrunite nu numai condiţiile privind capacitatea şi calitatea procesuală, ci şi aceea a existenţei unui interes legitim, născut şi actual, personal şi direct. Interesul trebuie să fie în legătură cu pretenţia formulată, să existe în momentul în care se exercită dreptul la acţiune, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală, iar nu pe altcineva.
A precizat pârâtul că legiuitorul a instituit condiţii ale exerciţiului acţiunii în contencios administrativ, lăsând posibilitatea persoanelor de drept privat de a formula acţiune în contencios obiectiv numai cu condiţia existenţei unei vătămări produse părţilor reclamante într-unul din drepturile lor subiective sau în interesele legitime private. O astfel de restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ are la bază necesitatea de a elimina aşa-numitele „acţiuni populare“ (actio popularis) formulate de persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu sunt în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interes legitim privat şi care îşi întemeiază demersul procesual exclusiv pe teza vătămării interesului public.
Pe fondul cererii de suspendare a executării prevederilor H.G. nr. 1.065/2020, pârâtul a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.
În motivare, a arătat că suspendarea poate fi dispusă numai după verificarea condiţiilor impuse de art. 14 şi dovedirea faptului că este mai oportună neaplicarea temporară şi provizorie a actului administrativ, decât aplicarea acestuia, iar în speţa dedusă judecăţii nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a acestor două condiţii (cazul bine justificat şi paguba iminentă).
În ceea ce priveşte fondul cererii de anulare parţială a H.G. nr. 1.065/2020, pârâtul a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată. În motivare, a arătat că argumentele prezentate de reclamant sunt nefondate.
A susţinut pârâtul că temeiul legal al adoptării acestei hotărâri l-au constituit prevederile art. 108 din Constituţia României, republicată, şi cele ale art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
Pentru o corectă înţelegere a particularităţilor speţei, pârâtul a procedat la expunerea pe larg a contextului faptic care a determinat emiterea actului contestat.
Astfel, în contextul fenomenului de pandemie de magnitudinea celui cu care societatea internaţională se confruntă, declarat ca atare de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii, la data de 11.03.2020, autorităţile române au luat măsurile legislative şi administrative necesare pentru prevenirea şi combaterea infectării cu noul coronavirus. Începând cu luna martie 2020, în cadrul şedinţelor Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, înfiinţat prin Hotărârea CNSSU nr. 3/2016 au fost prezentate recomandările Ministerului Sănătăţii, ale organismelor internaţionale (Organizaţia Mondială a Sănătăţii, Centrul de Control al Bolilor din China), Institutului Naţional de Sănătate Publică etc., care trebuie implementate pentru combaterea infecţiilor cu „Coronavirus“ şi au fost discutate măsurile care trebuie aplicate la nivelul fiecărei instituţii.
Luând act de evoluţia situaţiei epidemiologice pe teritoriul României şi de evaluarea riscului de sănătate publică pentru perioada imediat următoare, care indica o creştere masivă a numărului de persoane infectate cu coronavirusul SARS-CoV-2, Preşedintele României a emis Decretul nr. 195/2020 prin care sa instituit starea de urgenţă pe întreg teritoriul României, pe o durată de 30 de zile, prelungită ulterior prin Decretul nr. 240/2020, până la data de 14.05.2020. Măsurile dispuse prin cele 12 ordonanţe militare au fost adoptate pe baza hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, care au ţinut cont de hotărârile Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României.
După starea de urgenţă a fost instituită starea de alertă care a fost prelungită, succesiv, prin H.G. nr. 476/2020, H.G. nr. 553/2020, H.G. nr. 668/2020, H.G. nr. 782/2020, H.G. nr. 856/2020, H.G. nr. 967/2020 şi H.G. nr. 1.065/2020 - act normativ care formează obiectul dosarului.
Analizând cererea de chemare în judecată, pârâtul a concluzionat că reclamantul este nemulţumit de faptul că starea de alertă a fost prelungită de mai multe ori, fiindu-i restrâns nelegal, în opinia sa, exerciţiul unor drepturi fundamentale.
În ceea ce priveşte Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020 pârâtul a precizat că actul a fost adoptat ţinând seama de propunerile din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58 din 10.12.2020. Propunerile regăsite în H.C.N.S.U. nr. 58/2020 au fost elaborate în urma efectuării unei analize minuţioase a factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 9.12.2020 realizată de specialişti în domeniul sănătăţii publice şi al situaţiilor de urgenţă.
Astfel, Hotărârea Guvernului nr. 1.065/2020 a fost adoptată în mod legal şi justificat, impusă de rezultatul evaluării realizate în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
Pârâtul a subliniat că H.G. nr. 1.065/2020 cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, posibilitatea restrângerii unor drepturi şi libertăţi fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020 şi nu de actul contestat, în acord cu prevederile legale şi jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional care a statuat faptul că restrângerea drepturilor şi a libertăţilor nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 53 şi ale art. 115 alin. (6) din Constituţie. Aşadar, contrar alegaţiilor reclamantului, actul normativ care face obiectul acţiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi, în mod evident, nu conţine soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază.
Pârâtul a precizat că 3 (trei) condiţii cumulative trebuie respectate pentru ca anumite drepturi ale persoanelor să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă, respectiv: ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege, ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim şi ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică. Or, în cauză nu au fost îndeplinite aceste cerinţe.
În ceea ce priveşte H.G. nr. 1.065/2020, pârâtul a subliniat că actul a fost adoptat ţinând seama de propunerile din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020.
Propunerile regăsite în HCNSU nr. 58/2020 au fost elaborate în urma efectuării unei analize minuţioase a factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 9.12.2020 realizată de specialişti în domeniul sănătăţii publice şi al situaţiilor de urgenţă. Această analiză a factorilor de risc descrie în detaliu: amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel naţional, prin metode specifice de analiză şi calcul, intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate, insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
A precizat pârâtul că, la momentul emiterii H.G. nr. 1.065/2020, Legea nr. 55/2020 fusese modificată în sensul indicat, astfel încât criticile din acţiune, în sensul că prin hotărâre de Guvern a fost restricţionat exerciţiul drepturilor fundamentale, nu pot fi primite; actul administrativ contestat a fost emis strict în limitele şi executarea Legii nr. 55/2020.
Referitor la interzicerea circulaţiei persoanelor pe timpul nopţii, între orele 23.00-5.00, pârâtul a menţionat că posibilitatea dispunerii acestei măsuri se regăseşte în Legea nr. 55/2020 - art. 5 alin. (3) lit. b), de unde rezultă că art. 2 pct. 2 din H.G. nr. 1.065/2020 nu conţine o soluţie legislativă contrară legii.
Prin această măsură se urmăreşte descurajarea reuniunilor, mai ales în rândul tinerilor, acesta fiind intervalul în care aceştia se vizitează, organizează petreceri, se întâlnesc, existând astfel un risc crescut de transmitere a virusului. Pe de altă parte, e important de precizat că sunt exceptate de la această restricţie deplasările la serviciu şi cele pentru asistenţă medicală.
A arătat pârâtul că Î.C.C.J., prin Decizia nr. 1.282 din 12.10.2010, a statuat că viaţa privată este protejată de lege în condiţiile în care se manifestă în cadrul ordinii juridice, iar nu în afara sa. Dreptul de a dispune de propria persoană, nefiind un drept absolut, poate fi exercitat numai cu respectarea drepturilor altor persoane, a ordinii publice şi a bunelor moravuri. În acest sens, Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale stabileşte prin art. 8 paragraful 2 că dreptul la respectarea vieţii private poate face obiectul unor restricţii, dacă sunt prevăzute de lege şi dacă constituie măsuri necesare într-o societate democratică pentru siguranţa naţională, siguranţa publică (...), protejarea sănătăţii sau a moralei ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, ipoteză ce subzistă în cazul de faţă.
Referitor la criticile aduse cu privire la obligativitatea purtării măştii de protecţie, pârâtul a precizat că măsura este dispusă în temeiul art. 5 alin. (2) lit. d) coroborat cu art. 13 din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 192/2020.
De altfel, şi Institutul Naţional de Sănătate Publică a emis de multe ori puncte de vedere în care a arătat faptul că purtarea măştii este una dintre măsurile de prevenire şi limitare pentru răspândirea anumitor boli respiratorii, inclusiv cea determinată de noul coronavirus. Cu toate acestea, doar utilizarea unei măşti nu este suficientă pentru a asigura un nivel adecvat de protecţie şi ar trebui adoptate şi alte măsuri la fel de relevante. Folosirea măştii trebuie combinată cu igiena adecvată a mâinilor şi cu alte măsuri de prevenire şi control al transmiterii noului coronavirus de la om la om.
A subliniat pârâtul că legiuitorul a avut în vedere situaţii în care masca de protecţie îngreunează respiraţia persoanei care o poartă (desfăşoară activităţi fizice intense, suferă de anumite boli) şi dă posibilitatea acesteia de a desfăşura activităţi fără mască.
Pârâtul a arătat că prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 192/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1042 din 6 noiembrie 2020, începând cu data de 6 noiembrie 2020, art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 în forma modificată, a reglementat posibilitatea instituirii obligaţiei de purtare a măştii de protecţie în spaţiile publice, fără a se mai face vreo distincţie în funcţie de felul acestor spaţii - închise sau deschise. Prin urmare, începând cu data de 6 noiembrie 2020 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 192/2020) până în prezent, posibilitatea instituirii obligaţiei de a purta mască de protecţie în spaţiile publice, inclusiv în cele deschise, pe durata stării de alertă, este prevăzută ca atare de lege, respectiv de art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 192/2020. În aceste împrejurări, a solicitat să constate că, începând cu 6 noiembrie 2020 până în prezent, o primă condiţie impusă de art. 53 din Constituţie, respectiv ca restrângerea exerciţiului unor drepturi (în speţă, dreptul la viaţă privată) să fie prevăzută de lege, a fost respectată.
În condiţiile în care nici O.U.G. nr. 192/2020, nici art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 (astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 192/2020) nu au fost declarate ca fiind neconstituţionale, în opinia pârâtului instanţa nu se poate substitui Curţii Constituţionale, ci are obligaţia de a aplica întocmai prevederile legale.
Pentru toate acestea a solicitat respingerea acţiunii.
În probaţiune a solicitat administrarea probei cu înscrisurile depuse împreună cu întâmpinarea.
Reclamantul Secu Cristian Adrian la data de 12.01.2021 a depus la dosarul cauzei răspuns la întâmpinările MAI şi Ministerul Sănătăţii, prin care a invocat excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant al MAI, excepţia neştampilării şi excepţia lipsei semnăturii MAI şi a solicitat amendarea MAI şi MS pentru exercitarea cu rea-credinţă a drepturilor procesuale.
Cu privire la excepţiile invocate de pârâţi prin întâmpinări, reclamantul a solicitat respingerea acestora.
Astfel, cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, raportat la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a susţinut că la nivel naţional nu există niciun ordin al ministrului sănătăţii, singura autoritate competentă care poate emite un act normativ prin care să se constate pandemie/epidemie.
A mai arătat că instanţa poate face aplicarea directă a art. 21 şi 126 din Constituţie care prevăd că orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi a intereselor sale legitime şi nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.
Referitor la cererea de suspendare şi anulare prin raportare la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a menţionat că în acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă, astfel încât excepţia este nelegală.
Referitor la excepţia lipsei de interes, reclamantul a solicitat respingerea acesteia atât pentru motivele invocate prin cererea de chemare în judecată, cât şi pentru considerentele expuse referitoare la paguba iminentă.
Cu privire la fondul cererii de suspendare, reclamantul a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de Legea nr. 554/2004.
A mai susţinut reclamantul că în cauză sunt îndeplinite cerinţele legale pentru suspendare, respectiv există cazul bine justificat şi paguba iminentă. A subliniat că datorită accesului restricţionat în intervalul orar 23.00-5.00 a acumulat o greutate de 111 kg la o înălţime de 1,81 m şi 25 de ani şi a început să dezvolte afecţiuni ale inimii şi suferă de anxietate.
La data de 12.01.2021 reclamantul a depus la dosarul cauzei concluzii scrise referitoare la excepţia necompetenţei teritoriale, prin care a arătat că, în conformitate cu prevederile art. 87 din Codul civil, domiciliul este acolo unde persoana declară că are locuinţa principală. A mai susţinut că menţiunile din cartea de identitate referitoare la domiciliul sau reşedinţa unei persoane nu au caracter constitutiv în ce priveşte determinarea acestora, ci numai caracter de evidenţă a persoanei respective potrivit art. 91 din Codul civil.
Drept care a solicitat respingerea acestei excepţii.
Tot la data de 12.01.2021 reclamantul a depus la dosarul cauzei concluzii scrise referitoare la excepţia nulităţii absolute a dispoziţiilor art. 1 din anexa nr. 2 prin care a arătat că mecanismul fraudulos pe care pârâtul Guvernul României a înţeles să îl folosească la adoptarea art. 1 din anexa nr. 2 înfrânge spiritul dispoziţiilor imperative ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 care privesc expres că obligativitatea purtării măştii se poate institui prin ordin comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne.
A susţinut reclamantul că în art. 5 alin. (2) lit. d) şi art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 s-a statuat: „se instituie obligativitatea purtării măştii“.
În opinia reclamantului, prin această formulare, Guvernul României a dispus purtarea măştii prin omiterea în mod intenţionat şi fraudulos a oportunităţii instituirii sau neinstituirii acestei obligativităţi care aparţine numai ministrului sănătăţii şi MAI. Astfel, prin adoptarea acestui articol s-a folosit un artificiu legislativ care să eludeze prevederile din Ordinul nr. 874/81/2020 în sensul că obligativitatea purtării măştii „s-a instituit“ în toate spaţiile publice, şi nu în spaţiile publice închise.
Pentru toate acestea a solicitat admiterea excepţiei şi constatarea nulităţii absolute a art. 1 din anexa nr. 2.
Aspecte procesuale
Prin Sentinţa civilă nr. 6 din 12.01.2021, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Bucureşti şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Braşov.
După declinare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Braşov, Secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 21.01.2021.
La data de 22.01.2021 reclamantul a depus la dosarul cauzei note scrise, prin care a invocat excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Braşov.
În susţinerea acestei excepţii a precizat că, potrivit art. 87 din Codul civil, domiciliul persoanei fizice, în vederea exercitării drepturilor şi libertăţilor sale civile, este acolo unde aceasta declară ca are locuinţa principală. Noţiunea de „domiciliu“ care interesează regulile procedurii civile în general nu corespunde elementelor care interesează evidenţa populaţiei, ci se identifică cu noţiunea de domiciliu de fapt, deoarece scopul normelor care guvernează procesul civil este acela al asigurării cunoaşterii procesului şi a actelor de procedură îndeplinite în cursul acestuia. Menţiunile din cartea de identitate referitoare la domiciliul sau reşedinţa unei persoane nu au caracter constitutiv în ce priveşte determinarea acestora, ci numai caracter de evidenţă a persoanei respective, potrivit art. 91 din Codul civil.
A arătat că în cuprinsul dispoziţiilor art. 87 din Codul civil legiuitorul a folosit termenul de „declarare“, iar în cuprinsul dispoziţiilor art. 89, când s-a referit la stabilirea sau schimbarea domiciliului, a folosit expresia „cu intenţia de a avea acolo locuinţa principală“. A concluzionat reclamantul că noţiunea de domiciliu este legată de existenţa intenţiei manifestate de o persoană în sensul de a-şi stabili locuinţa principală într-un anumit loc, iar potrivit ar 89 alin. (3) dovada intenţiei rezultă din declaraţiile persoanei făcute la organele administrative competente să opereze stabilirea sau schimbarea domiciliului, iar în lipsa acestor declaraţii, din orice alte împrejurări de fapt.
Reclamantul a menţionat că instanţa iniţial învestită a reţinut că are domiciliul în Predeal, lucru neadevărat, întrucât în fapt lucrează în Bucureşti, face studiile în Bucureşti şi locuieşte în Bucureşti, astfel că, în aplicarea art. 87 din Codul civil, Curtea de Apel Bucureşti era instanţa competentă. Simplul fapt că are un buletin de Predeal nu atrage competenţa Curţii de Apel Braşov, iar locuinţa efectivă o are în Bucureşti.
A ataşat adeverinţă de la angajator prin care se atesta că reclamantul lucrează în Bucureşti, facturi recente prin care se arată că adresa de facturare coincide cu domiciliul precizat în cererea de chemare în judecată (locuinţa efectivă).
Pentru toate acestea, în principal, a solicitat admiterea excepţiei necompetenţei teritoriale, declinarea cauzei spre competentă soluţionare către Curtea de Apel Bucureşti, constatarea ivirii conflictului negativ de competenţă, înaintarea dosarului de îndată către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.
În subsidiar, în situaţia în care instanţa se consideră competentă să soluţioneze prezenta pricină, reclamantul a solicitat acordarea unui termen scurt de 2-3 zile pentru a obţine o zi de învoire de la angajator pentru a-şi susţine cauza la Braşov.
La data de 29.01.2021 Ministerul Afacerilor Interne a depus la dosarul cauzei note scrise, prin care a solicitat să se reţină, să se examineze şi să se pronunţe cu privire la excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Braşov.
În motivare a arătat că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Conform art. 155 pct. 6 din Codul de procedură civilă, prin locul citării se înţelege domiciliul persoanei fizice, iar în cazul în care aceasta nu locuieşte la domiciliu, citarea se va face la reşedinţa cunoscută ori la locul ales de aceasta.
În cauză, reclamantul Secu Cristian-Adrian locuieşte în fapt în Bucureşti, aceasta fiind locuinţa lui statornică, locul său de muncă este în Bucureşti; mai mult, şi-a ales sediul procedural la reşedinţa din Bucureşti, astfel încât în raport cu aceste aspecte trebuie să se stabilească competenţa teritorială a instanţei de contencios administrativ - în prezenta speţă - Curtea de Apel Bucureşti.
La data de 1.02.2021 reclamantul a depus la dosarul cauzei note scrise prin care a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin care a cerut să se constate, în principal, neconstituţionalitatea în integralitate a dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, iar în subsidiar să se constate că aceste dispoziţii menţionate sunt neconstituţionale în măsura în care nu permit suspendarea actelor administrative enumerate în cuprinsul art. 5 alin. (3) pentru excesul de putere al autorităţii publice emitente.
În motivare a arătat că normele criticate aduc atingere art. 1 alin. (4) şi alin. (5), art. 21 alin. (1) şi alin. (2), art. 126 alin. (6) teza I, art. 53 din Constituţie; art. 6 şi art. 13 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului; art. 26 şi art. 81 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă; Recomandării nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989.
A susţinut reclamantul că, potrivit normelor constituţionale, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar, iar în statul de drept activitatea justiţiei nu poate fi împiedicată de norme inferioare Constituţiei prin care se stabilesc condiţii prohibitive pentru un judecător în exercitarea atribuţiilor sale jurisdicţionale. În opinia reclamantului, prin eliminarea procedurii de suspendare se încalcă atât art. 53 din Constituţie, cât şi Primul principiu din Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989. Potrivit normei constituţionale, restrângerea exerciţiului drepturilor ori libertăţilor, în condiţiile enumerate în acest articol, trebuie să cunoască, în acelaşi timp, un cadru procedural apt să realizeze protecţia libertăţilor individuale contra eventualelor abuzuri exercitate de către stat. Astfel, art. 53 alin. (1) trebuie interpretat
în sensul creării unui cadru procedural de limitare a statului, chiar dacă el pare că autorizează acţiunea acestuia. Prin eliminarea procedurii de suspendare se încalcă principiul separaţiei puterilor în stat, care poate avea control totalitar pe termen scurt în ceea ce justifică măsurile luate, ce pot avea consecinţe grave asupra justiţiabiliului şi ireparabile, făcând inutilă anularea actului administrativ.
În ceea ce priveşte înlăturarea procedurii de suspendare şi a sintagmei „exces de putere“ din reglementarea curentă, reclamantul a precizat că posibilitatea cenzurii actului administrativ adoptat cu exces de putere nu permite instanţei să controleze oportunitatea, ci doar verificarea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, precum şi conformitatea actului cu dispoziţiile constituţionale.
A arătat că controlul în cadrul procedurii de suspendare nu este doar necesar într-o societate democratică, dar şi obligatoriu şi este consacrat de principiul constituţional al ierarhiei normative, precum şi de Legea nr. 24/2000, lege cu valoare constituţională.
A menţionat reclamantul că, în jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că exercitarea cu exces de putere nu reprezintă altceva decât o formă vădită de nelegalitate de natură să creeze o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate asupra actului administrativ.
A mai arătat că justiţiabilul trebuie să aibă garantată, din punct de vedere material şi procedural, posibilitatea de a preveni o încălcare a drepturilor şi libertăţilor sale legitime, care pot cauza un prejudiciu greu reparabil, indiferent de natura actului administrativ. O altă concluzie ar fi inadmisibilă, deoarece ar însemna că statul poate acţiona pe termen scurt până la soluţionarea acţiunii în anulare, în mod discreţionar, totalitar şi abuziv, şi nu doar restrânge disproporţionat, ba chiar poate încălca drepturi şi libertăţi fără ca puterea judecătorească să exercite un minim control asupra normelor criticate.
A concluzionat reclamantul că lipsa procedurii de suspendare asupra actelor menţionate care pot produce prejudicii uno ictu este inadmisibilă într-un stat de drept.
Prin notele de şedinţă depuse la dosarul cauzei în data de 10.02.2021 reclamantul a solicitat ca instanţa să solicite relaţii Guvernului României, MAI şi Ministerului Sănătăţii, pentru judecarea cu celeritate a cererii de suspendare, a admisibilităţii acesteia şi aflarea adevărului în cauza dedusă judecăţii, în sensul de a preciza pârâtul Guvernul României dacă România, prin Preşedinte sau Guvern, a emis în starea de alertă o notificare prin care să informeze Secretariatul General al Consiliului Europei că derogă de la prevederile Convenţiei (Curtea Europeană a Drepturilor Omului), în condiţiile art. 15 din Convenţie, şi dacă această notificare a cuprins drepturile şi libertăţile cărora se va aduce atingere; dacă răspunsul este afirmativ, să se precizeze dacă această notificare a fost acceptată sau respinsă şi în ce proporţie (ce măsuri au fost acceptate, respectiv respinse). Să precizeze pârâtul Ministerul Sănătăţii dacă a emis un ordin de ministru prin care să declare stare de epidemie, existând două acte normative în vigoare care prevăd această obligativitate: stare de epidemie din care să rezulte o situaţie de risc epidemiologie şi biologic, în condiţiile cerute de Legea nr. 136/2020, art. 6 lit. a); stare de epidemie deosebit de gravă în condiţiile cerute de H.G. nr. 153/2018 la articolul unic lit. A pct. 1 şi 9 din anexa nr. 2. Să precizeze pârâtele MAI şi Ministerul Sănătăţii de ce au mai modificat Ordinul nr. 87A/81/2020 privind purtarea măştii în spaţii publice închise, prin adoptarea Ordinului nr. 23/15/2021 care instituie obligativitatea măştii şi în spaţiile publice deschise, în condiţiile în care prin întâmpinările formulate de pârâţi, aceştia nu au recunoscut că măsura este nelegală şi deci Guvernul nu îi poate substitui în ceea ce priveşte adoptarea măsurii şi nici nu poate adăuga la ordin; mai exact, MAI a precizat că măsurile din H.G. nr. 1.065/2020 se află în legalitate şi se circumscriu limitelor legale în care puterea executivă poate acţiona, iar prin întâmpinarea depusă de Guvern acesta a precizat că măsura obligativităţii măştii în spaţiile publice a fost dispusă în temeiul art. 5 alin. (2) lit. d) coroborat cu art. 13 din Legea nr. 55/2020.
Prin Sentinţa nr. 10/2021 din 11 februarie 2021, Curtea de Apel Braşov, Secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de necompetenţă teritorială a Curţii de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal, a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul Secu Cristian Adrian în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă între Curtea de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal, a suspendat judecarea cauzei până la soluţionarea conflictului negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal în vederea soluţionării conflictului de competenţă.
Prin Decizia nr. 1.393/4.03.2021 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Secu Cristian Adrian, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea Curţii de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal.
La data de 4.05.2021 reclamantul a depus o notă de şedinţă prin care a invocat noi excepţii şi a adus noi argumente în susţinerea suspendării şi anulării actului administrativ atacat.
Cu titlu preliminar a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne şi Ministerului Sănătăţii şi excepţia inexistenţei Hotărârii CNSU nr. 58/10.12.2021.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne şi Ministerului Sănătăţii, reclamantul a arătat că, deşi la momentul promovării acţiunii a considerat că cele două părţi au calitate procesuală pasivă, aşa cum ar fi decurs din prevederile Legii nr. 55/2020, după cum se poate observa din preambulul actului normativ şi din documentaţia administrativă depusă la dosar, cele două părţi nu au nicio contribuţie, în sensul că Ministerul Afacerilor Interne nu a propus prelungirea stării de alertă, cu încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, ceea ce atrage nulitatea absolută a H.G. nr. 1.065/2020, iar Ministerul Sănătăţii nu a efectuat niciun studiu sau vreo anchetă epidemiologică cu privire la utilitatea măsurilor adoptate de Guvern, deşi actul normativ conţine politici de sănătate publică.
A menţionat reclamantul că, potrivit preambulului H.G. nr. 1.065/2020, starea de alertă a fost prelungită ţinând seama de propunerile cuprinse în Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Potrivit normelor imperative ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, şi nu poate depăşi 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne. Deşi Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de iniţiator al actului normativ, acest lucru nu atrage calitatea sa de parte în proces, simpla iniţiere a actului normativ şi copierea unei documentaţii (factorii de risc) în nota de fundamentare nefiind de natură a-i conferi calitate procesuală pasivă.
Cu privire la excepţia inexistenţei Hotărârii CNSU nr. 58/10.12.2021, reclamantul a menţionat că hotărârea de Guvern a fost adoptată la propunerea CNSU, iar hotărârile CNSU sunt acte normative emise pentru punerea în executare în concret a legii şi au caracter obligatoriu pentru destinatarii lor.
Potrivit art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 21/2004, comitetele pentru situaţii de urgenţă sunt organisme interinstituţionale cu rol decizional în managementul situaţiilor de urgenţă, hotărârile acestora având caracter obligatoriu pentru destinatarii acestora. Pentru ca un act administrativ cu caracter normativ să fie opozabil şi să producă efecte juridice general obligatorii trebuie să fie publicat pentru a fi adus la cunoştinţa destinatarilor.
A susţinut reclamantul că, distinct de actul juridic civil tipic a cărui nepublicare în condiţiile legii atrage sancţiunea inopozabilităţii faţă de terţi, pentru ca un act administrativ cu caracter normativ să fie valid şi să producă în mod legal efecte juridice general obligatorii trebuie să fie publicat. Deşi nu este
prevăzută o sancţiune expressis verbis, nepublicarea actului administrativ normativ atrage sancţiunea inexistenţei acestuia, conform jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi Curţii Constituţionale a României.
A concluzionat că, potrivit principiului actului subsecvent, nulitatea actului principal atrage şi nulitatea actelor subsecvente. Întrucât hotărârea de Guvern a fost emisă în baza unui act normativ inexistent, se impune admiterea excepţiei formulate şi, în consecinţă, pe fondul cauzei, urmează a se dispune în consecinţă cu privire la H.G. nr. 1.065/2020, în sensul suspendării şi anulării acesteia în limitele promovate prin cererea de chemare în judecată.
Referitor la admisibilitatea cererii de suspendare şi anulare, reclamantul a arătat că în contextul pandemiei de COVID-19 în România s-au aplicat iniţial diverse acte normative care erau în vigoare la data apariţiei pandemiei, declarate neconstituţionale ca urmare a restrângerii unor drepturi şi libertăţi fundamentale cu nerespectarea normelor constituţionale. În acest context s-au emis alte acte normative cu putere de lege, respectiv legi aprobate în regim de urgenţă de către Parlamentul României sau ordonanţe de urgenţă emise de către Guvernul României.
A subliniat că numai Legea nr. 55/2020 şi Legea nr. 136/2020, ca acte normative cu putere de lege, conţin dispoziţii care permit autorităţilor publice să restrângă exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale, a căror perioadă de valabilitate este stabilită pe perioadă limitată (maximum 30 de zile).
A susţinut reclamantul că, cu toate că măsurile care sunt dispuse reprezintă ingerinţe în drepturile şi libertăţile fundamentale, Legea nr. 55/2020 nu conţine dispoziţii care să reglementeze procedura de contestare de către orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin actele administrative emise de autorităţile publice indicate în aceasta. Măsurile dispuse prin H.G. nr. 1.065/2020 sunt măsuri care, deşi au aplicabilitate pe termen scurt, respectiv 30 de zile, au fost preluate identic în următoarele hotărâri de Guvern care prelungesc la nesfârşit starea de alertă.
Din acest motiv, pentru a i se permite dreptul de acces la instanţa naţională, respectiv dreptul la un recurs efectiv şi analiza pe fond a plângerii sale privind încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin H.G. nr. 1.065/2020, reclamantul a solicitat instanţei înlăturarea normelor interne care nu ar permite analiza efectivă a cererii [conform art. 20 şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României] şi aplicarea directă şi prioritară a normelor din Convenţia europeană a drepturilor omului şi din dreptul comunitar. Astfel, din interpretarea coroborată a normelor comunitare reiese că persoanele ale căror drepturi şi libertăţi fundamentale au fost restrânse, contrar normelor comunitare (prin acte normative care nu au putere de lege şi cu încălcarea principiilor proporţionalităţii şi necesităţii), sau persoanele asimilate acestora au dreptul la o cale de atac efectivă pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
A subliniat reclamantul că, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând.
Cu privire la interesul legitim privat şi interesul legitim public pentru promovarea acţiunii, reclamantul are interes în promovarea acţiunii întrucât măsurile atacate afectează libera circulaţie, dreptul la viaţa intimă, familială şi privată, dreptul de proprietate şi libertatea comercială.
A invocat reclamantul că nu poate ieşi din casă în intervalul orar 8.00-21.00, nu poate desfăşura activităţi sportive şi recreative în aer liber, că s-a îngrăşat cu 35 de kg şi astfel i sau declanşat afecţiuni ale inimii.
Reclamantul, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, a solicitat instanţei să aplice direct şi prioritar dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Cartă şi celelalte dispoziţii de drept comunitar şi să înlăture dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 55/2020, pentru a asigura efectul deplin al normelor comunitare, cu consecinţa suspendării şi anulării parţiale a H.G. nr. 1.065/2020. În acest sens a invocat hotărârile pronunţate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, respectiv Cauza Simmenthal (Cauza C-106/77), Cauza Filipiak (Cauza C-314/08) şi considerentele Deciziei nr. 1.344 din 9 decembrie 2008 a Curţii Constituţionale a României.
A menţionat reclamantul că acţiunea este admisibilă, fiind incidente în cauză dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
A arătat că în mod legal nu a realizat procedura prealabilă deoarece, potrivit principiului specialia generalibus derogant, dispoziţiile art. 193 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile, în cauza dedusă judecăţii fiind incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea specială nr. 554/2004, aşa cum au fost modificate de Legea nr. 212/2018. Legiuitorul a dorit ca prin eliminarea obligativităţii recursului graţios în cazul actelor juridice intrate în circuitul civil să dea eficienţă maximă principiilor celerităţii şi securităţii juridice care guvernează raporturile de contencios administrativ.
În opinia reclamantului, o interpretară contrară a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în sensul că este obligatorie realizarea procedurii prealabile în cazul unui act administrativ cu caracter normativ care nu şi-a epuizat efectele juridice, dar care a intrat în vigoare şi a produs efecte juridice, cum este cazul ordinului comun atacat, ar pune probleme din perspectiva clarităţii legii. O interpretare a legii în sensul că este necesară plângerea prealabilă şi aşteptarea expirării termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a promova acţiunea în anularea hotărârilor de Guvern ar determina ca cetăţenii României să fie supuşi unor măsuri restrictive de drepturi, dispuse în mod unilateral, fără nicio posibilitate de a contesta în faţa unei instanţe de judecată, situaţie în care s-ar încălca în mod flagrant şi nelegitim drepturile şi libertăţile fundamentale şi dreptul de acces la justiţie. Or, reclamantul nu a promovat acţiunea pe baza unor considerente discreţionare ori frivole, ci justificate şi rezonabile, situaţie în care menţinerea restrângerii drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin măsurile atacate, fără posibilitatea de contestare a acestor măsuri, apare ca fiind cel puţin excesivă şi arbitrară.
Reclamantul a învederat că la data de 12 aprilie a formulat plângere prealabilă prin care a solicitat revocarea tuturor hotărârilor de Guvern pentru instituirea şi prelungirea succesivă a stării de alertă.
Reclamantul a precizat că cererea de suspendare este admisibilă, nefiind incidente în cauză dispoziţiile art. 5 alin. (3).
A susţinut că, pe perioada stării de alertă, Ministerul Sănătăţii nu a emis niciun ordin de ministru prin care să declare stare endemică, iar cererea de suspendare este admisibilă pentru că nu sunt îndeplinite condiţiile legale prin care starea de epidemie să fie declarată la nivelul României.
Potrivit art. 6 lit. a) din Legea nr. 136/2020, starea de epidemie din care să rezulte o situaţie de risc epidemiologic şi biologic se declară prin ordin al ministrului sănătăţii, iar această obligaţie este dedublată de prevederile art. 7 alin. (1) lit. b) din capitolul II din anexa nr. II la Legea nr. 153/2017, puse în aplicare prin Hotărârea Guvernului nr. 153/2018.
A arătat reclamantul că dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt incidente doar în cazurile în care cererea de suspendare vizează ocrotirea unui interes public şi că prin cererea de chemare în judecată a cerut suspendarea efectelor Ordinului comun nr. 23/15/2021, în ceea ce îl priveşte. Măsura suspendării executării unor acte administrative cu caracter normativ este dispusă de instanţele judecătoreşti în considerarea situaţiei particulare a reclamantului, dar şi a unor acţiuni ale acestuia, întinderea în timp a efectelor acestei măsuri depinzând, în egală măsură, şi de conduita sa.
A mai arătat că în contextul legislativ actual nu poate fi reţinută aplicabilitatea dispoziţiilor art. 5 alin. (3), hotărârile judecătoreşti prin care a fost dispusă suspendarea executării unor acte administrative cu caracter normativ producând efecte exclusiv inter partes, fără a vătăma interesul public ocrotit de dispoziţia legală.
Referitor la nelegalitatea H.G. nr. 1.065/2021, reclamantul a precizat că, după încetarea stării de urgenţă, Guvernul a înţeles să prelungească mereu cu perioade succesive de câte 30 de zile starea de alertă instituită prin H.G. nr. 394 din 18 mai 2020 şi a emis acte normative prin care a restrâns exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin măsuri care nu sunt prevăzute în Legea nr. 55/2020 şi care nu intră în atribuţiile sale constituţionale, drept care a solicitat admiterea cererii de suspendare şi anulare.
A subliniat reclamantul că hotărârile Guvernului se emit numai pentru „organizarea executării legilor“ [art. 108 alin. (2) - Actele Guvernului din capitolul III - Guvernul], iar prin H.G nr. 1.065/2020 Guvernul a instituit măsuri care nu au fost avute în vedere de puterea legiuitoare, Parlamentul României, neregăsindu-se în Legea nr. 55/2020.
Reclamantul a invocat Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 127/2003, Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 457/2020, Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 157/2020, Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 1/1995, Rezoluţia Parlamentului European din 13.11.2020 şi a concluzionat că pentru a se restabili ordinea constituţională şi democraţia în România este necesar ca instanţa să suspende şi să anuleze dispoziţiile din hotărârea de Guvern atacată.
Referitor la nelegalitatea operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii H.G. nr. 1.065/2021, reclamantul a arătat că aceasta a fost emisă la propunerea CNSU, iar nu la propunerea MAI, iar întrucât dispoziţiile imperative ale art. 4 alin. (1) au fost eludate, H.G. nr. 1.065/2020 este lovită de nulitate absolută.
A mai arătat că nu a fost resolicitat avizul Consiliului Legislativ, deşi H.G. nr. 1.065/2020 a suferit modificări pe fond după şedinţa Guvernului din data de 11.12.2020, şi nu a fost solicitat avizul Consiliului Economic şi Social anterior adoptării hotărârii de Guvern, aceasta fiind adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (3) coroborat cu art. 141 din Constituţie şi ale art. 2 alin. (1) şi (21) din Legea nr. 248/2013.
De asemenea, reclamantul a susţinut că nota de fundamentare refăcută nu a fost semnată de iniţiator şi nici de prim-ministrul României, nu s-a efectuat o evaluare preliminară de impact a hotărârii Guvernului, aceasta fiind adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000, Hotărârea de Guvern atacată nu a fost motivată, fiind adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 24/2000 şi cu încălcarea principiului transparenţei decizionale, respectiv cu încălcarea art. 8 din O.U.G. nr. 57/2019 şi art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie şi ale Legii nr. 55/2020, precum şi a dispoziţiilor art. 6 şi 48 din O.U.G. nr. 57/2019.
Reclamantul a arătat că există motive de anulare a art. 1 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 1.065/2020, privind măsura obligativităţii purtării măştii în toate spaţii publice, deci şi deschise. A precizat astfel că dreptul la respectarea vieţii private este un drept relativ, fiind permise ingerinţe care să respecte următoarele condiţii: ingerinţa să fie prevăzută de lege; ingerinţa să urmărească unul dintre scopurile legitime menţionate la alin. (2), printre care şi protecţia sănătăţii, şi ingerinţa să fie necesară într-o societate democratică pentru atingerea scopului respectiv. A concluzionat reclamantul că aceste condiţii nu sunt respectate de măsura purtării măştii de protecţie în toate spaţiile publice, deci şi deschise.
În opinia reclamantului, analizând dispoziţiile Legii nr. 55/2020, aceasta nu întruneşte cerinţele de calitate a legii pentru instituirea prin acte normative emise de instituţii publice ce au rol de punere în executare a legii a obligativităţii purtării măştii de protecţie în toate spaţiile publice, deci şi cele deschise, astfel încât nu poate constitui temei pentru o ingerinţă adusă art. 8 CEDO.
De asemenea, nici H.G. nr. 1.065/2020 prin care s-a instituit măsura purtării măştii de protecţie în toate spaţiile publice, deci şi cele deschise (măsură neprevăzută expres în Legea nr. 55/2020, iar în ceea ce priveşte O.U.G. nr. 192/2020 Guvernul nu avea competenţa constituţională să modifice Legea nr. 55/2020, aşa cum s-a arătat anterior), nu întruneşte cerinţele de calitate a legii, ca noţiune privită în accepţiunea sa materială, iar nu formală, fiind act emis de autorităţile executive ce nu oferă garanţiile necesare în vederea apărării drepturilor omului şi care, conform Constituţiei României şi jurisprudenţei CCR, nu poate intra în sfera noţiunii de „lege“ (accepţiunea sa formală).
A subliniat reclamantul că măsurile de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc numai prin lege, nu şi prin alte acte, iar această condiţie nu este îndeplinită nici de Legea nr. 55/2020 şi nici de H.G. nr. 1.065/2020.
Cu privire la motivele de anulare a art. 6 pct. 1 şi 2 din anexa nr. 3 la H.G. nr. 1.065/2020 privind măsura restricţionării restaurantelor, reclamantul a arătat că, potrivit Constituţiei, accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii sunt garantate. Astfel, dacă un comerciant nu îşi poate exercita comerţul, atunci dreptul său nu se suspendă, ci este anulat chiar conţinutul său, pentru că acest drept nu se rezumă doar la dreptul de proprietate asupra bunurilor din vadul comercial, ci dreptul rezultă din chiar exercitarea activităţii. Dreptul poate fi supus unei limitări rezonabile, în baza legii şi în baza principiului priorităţii interesului public, însă fără a-l goli de conţinut în materialitatea sa.
Pentru toate aceste motive a solicitat admiterea cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.
În probaţiune, a depus înscrisuri şi jurisprudenţă.
Prin nota de şedinţă depusă la dosarul cauzei la data de 4.05.2021, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate prin care a solicitat să se constate a art. 4^1, 4^4, 4^5 şi 4^6 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21 din 15 aprilie 2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, dispoziţiile criticate fiind neconstituţionale în măsura în care măsurile şi acţiunile specifice pentru gestionarea situaţiilor de urgenţă produse în perioada stării de alertă vizează restrângerea exerciţiului unor drepturi sau a unor libertăţi fundamentale.
Referitor la admisibilitatea excepţiei, reclamantul a precizat că prevederile atacate nu au fost declarate neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale, excepţia a fost ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti din România şi are legătură cu rezolvarea cauzei.
A subliniat că au fost încălcate art. 1 alin. (5), art. 20, art. 53, art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (6) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.
Astfel, pentru a respecta dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, normele criticate ce reglementează dispunerea unor acţiuni şi luarea unor măsuri trebuie să fie reglementate în mod previzibil şi în limitele unor repere concrete, care să elimine riscul ca, prin ingerinţa autorităţilor executive (Guvern, CNSU, comitete locale, judeţene), măsurile să capete caracter abuziv sau restrictiv al unor drepturi sau libertăţi, în acest sens, statul de drept asigurând supremaţia Constituţiei, corelarea tuturor legilor şi tuturor actelor normative cu aceasta. Principiul securităţii juridice presupune ca dreptul să fie previzibil şi ca soluţiile juridice să rămână relativ stabile. Respectarea principiului previzibilităţii legii conferă coerenţă sistemului normativ, fiind de natură să asigure o lină şi amiabilă relaţionare între autorităţi şi cetăţeni, pentru ca aceştia din urmă să nu fie surprinşi de acte normative inopinate (deci abuzive), care să le prejudicieze interesele.
A mai arătat că obligaţiile instituite în sarcina autorităţilor executive, prin art. 4^1, art. 4^4, art. 4^5 şi art. 4^6, de a dispune „măsuri şi acţiuni“ sunt formulate într-un mod generic şi lipsit de predictibilitate. Prin emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, de rang infralegal, este determinată o stare de incertitudine juridică, deoarece reglementarea primară, fiind neprevizibilă, lipsită de rigurozitate, oferă autorităţilor administrative o marjă extrem de largă de apreciere şi, în acelaşi timp, discreţionară în privinţa acţiunilor şi măsurilor ce pot fi dispuse.
A menţionat reclamantul că, prin jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat de principiu că „prin nicio lege nu se poate stabili ori înlătura, prin extindere sau restrângere, o competenţă a unei autorităţi, dacă o asemenea acţiune este contrară dispoziţiilor ori principiilor Constituţiei“.
De asemenea, prin nota de şedinţă depusă la dosarul cauzei la data de 4.05.2021, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate, în principal, a Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în ansamblul său şi, în subsidiar, a art. 5 lit. d) din Legea 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Cu privire la admisibilitatea excepţiei, reclamantul a arătat că, întrucât Guvernul poate adopta orice fel de măsuri în baza unor norme care încalcă puterea de lucru judecat a deciziilor Curţii Constituţionale, precum şi mai multe prevederi din Constituţie, se impune sesizarea Curţii Constituţionale cu prezenta excepţie. Astfel, prevederile atacate nu au fost declarate neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale; excepţia a fost ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti din România şi are legătură cu rezolvarea cauzei.
Referitor la motivele extrinseci privind neconstituţionalitatea în ansamblu, reclamantul a precizat că a fost încălcat principiului bicameralismului, respectiv art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţia României.
A subliniat reclamantul că, faţă de forma adoptată de către Senat, la Camera Deputaţilor au intervenit modificări majore, după cum urmează: au fost introduse art. 2 şi 3, care permit executivului aplicarea de măsuri graduale; a fost modificat art. 4 astfel încât să permită Parlamentului să fie cel care încuviinţează măsurile adoptate de către Guvern chiar şi cu modificări; a fost introdus art. 5, care include seria de măsuri sectoriale ce pot fi aplicate gradual de către Guvern şi autorităţi din sfera executivă; au fost introduse art. 6 şi 7 care reglementează hotărârile Guvernului, au fost introduse art. 65, 66 şi 67 prin care se reglementează contravenţiile, precum şi regimul aplicabil acestora.
Raţiunea pentru care Camera Deputaţilor a introdus aceste articole a fost aceea de a crea un mecanism prin care Guvernul să vină cu o propunere de măsuri care să conducă la restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi, dar, pentru ca această restrângere să fie în acord cu Constituţia României, Camera Deputaţilor a mutat decizia finală a restrângerii exerciţiului unor drepturi şi libertăţi de la Guvern la Parlament prin modificările operate asupra art. 4, în special alin. (4). În prezent, Guvernul poate adopta orice tip de măsuri folosinduse de descrierile din art. 5 din Legea nr. 55/2020, ajungându-se la restrângerea exerciţiului oricărui tip de drept neindividualizat ca atare nici măcar în hotărârea de Guvern, având în vedere că aceste drepturi a căror restrângere poate fi exercitată printr-o decizie a executivului nici măcar nu sunt menţionate în cuprinsul Legii nr. 55/2020, iar Parlamentul fiind lipsit de atribuţia de a interveni ca unică autoritate care poate dispune prin lege restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi.
Astfel, Camera Deputaţilor este cea care a creat acest mecanism nou faţă de forma adoptată de către Senat, îndepărtându-se nepermis de mult de la scopul legii, respectiv existenţa unui cadru legal prin care drepturile şi libertăţile puteau fi restrânse, în prezent această putere fiind acordată Guvernului şi altor autorităţi, în contra dispoziţiilor constituţionale.
În opinia reclamantului, nu a fost solicitat avizul obligatoriu al Consiliului Economic şi Social, încălcându-se art. 1 alin. (3) şi (5) raportat la art. 141 din Constituţia României. Astfel, a arătat că prin Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 221 din 2 iunie 2020 s-a reţinut că lipsa solicitării avizului Consiliului Economic şi Social este un motiv de neconstituţionalitate extrinsecă a actului normativ.
Cu privire la motivele intrinseci referitoare la neconstituţionalitea art. 5 alin. (2) lit. d), reclamantul a arătat că au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 53, art. 115 alin. (6), art. 147 alin. (4) din Constituţie.
A arătat că din expunerea de motive a proiectului de lege care a devenit Legea nr. 55/2020 se poate constata că, în esenţă, s-a invocat că necesitatea propunerii acestui proiect de lege a fost generată de contextul internaţional determinat de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru a putea fi restrâns exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale în conformitate cu dispoziţiile art. 53 din Constituţie. Forma adoptată de Parlament şi promulgată conţine dispoziţii care sunt în contradicţie cu expunerea de motive şi deciziile Curţii Constituţionale a României nr. 152/2020 şi nr. 157/2020 deoarece permite restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin hotărâre de Guvern, care nu are putere de lege, ca act formal al Parlamentului.
Reclamantul a făcut trimitere la dispoziţiile deciziilor Curţii Constituţionale a României nr. 498/2018, nr. 457/2020, nr. 157/2020, nr. 51/2016, nr. 152/2020.
A subliniat reclamantul că legea prin care se restrânge exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale trebuie să prevadă, în chiar conţinutul său, norme care să permită analiza respectării tuturor principiilor prevăzute de art. 53 alin. (2) din Constituţie, respectiv principiul necesităţii, proporţionalităţii, nediscriminării şi neatingerii existenţei dreptului sau libertăţii, pe care le restrânge.
Or, Legea nr. 55/2020, cu toate că prevede la art. 2 că măsurile care se dispun în starea de alertă trebuie să fie proporţionale cu nivelul de gravitate al situaţiei de urgenţă care a impus-o, enumeră numai generic măsurile care pot fi dispuse prin hotărâre de Guvern, fără a conţine norme care să permită analiza respectării acelor principii obligatorii care trebuie respectate de legea prin care se restrânge exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale - ceea ce face imposibilă analiza acestor măsuri în cadrul controlului de constituţionalitate pe care îl exercită Curtea Constituţională dacă este învestită în acest sens. Se poate constata astfel că prevederile Legii nr. 55/2020 care abilitează Guvernul să restrângă exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, prin hotărâre de Guvern, contravine principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.
Măsurile prevăzute la art. 5 din Legea nr. 55/2020 nu cuprind şi o listă a drepturilor şi libertăţilor ce vor comporta o restrângere, având un caracter atât de general încât autorităţile pot să îşi extindă competenţa de legiferare fără vreo limită, cu încălcarea flagrantă a art. 53 din Constituţia României.
La data de 7.05.2021 reclamantul a depus la dosarul cauzei concluzii scrise asupra excepţiei lipsei de interes actual, invocată de instanţă din oficiu, solicitând respingerea acesteia.
În esenţă, a arătat că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 33 din Codul de procedură civilă, justificând un interes determinat, legitim, personal, născut şi actual în promovarea acţiunii care face obiectul prezentei cauze, motiv pentru care a solicitat respingerea excepţiei lipsei de interes.
Astfel, a reiterat că prejudiciul nu este pe deplin cuantificabil în acest moment, întrucât trebuie să fie supus unor evaluări medicale şi psihologice amănunţite, conform trimiterii de la doctorul de familie; urmează o cură de slăbire cumpărând produse de la Herbalife, achiziţii care se produc continuu şi urmează tratament de inimă, pentru hipertensiune.
A susţinut că, în cazul în care s-ar admite excepţia invocată din oficiu, i se încalcă dreptul de acces la o instanţă, drept garantat de art. 21 din Constituţia României şi de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, raportat la art. 20 din Constituţia României, ca urmare a faptului că nu i se permite, în mod nelegal, ca fondul plângerii care vizează încălcarea unor drepturi fundamentale prin actul administrativ atacat să fie analizat de către o instanţă.
A concluzionat că nu există niciun temei de drept pentru admiterea excepţiei lipsei de interes actual invocată de instanţă din oficiu, iar admiterea acestei excepţii echivalează cu încălcarea dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 CEDO, respectiv a dreptului de acces la o instanţă, motiv pentru care a solicitat respingerea excepţiei ca netemeinică şi nelegală.
I. Soluţia primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 44 din 7.05.2021 Curtea de Apel Braşov, Secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes; a respins ca lipsită de interes acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Secu Cristian Adrian în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii şi a respins ca lipsită de interes cererea de suspendare.
II. Calea de atac exercitată
Împotriva Sentinţei nr. 44 din 7.05.2021 a formulat recurs reclamantul, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate în ceea ce priveşte dezlegarea dată acţiunii în anulare şi, în rejudecare, respingerea excepţiei lipsei de interes cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată.
Sub un prim set de critici, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de pct. 6 şi 8 ale art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, s-a arătat că hotărârea instanţei de fond nu este motivată în raport cu toate susţinerile reclamatului, în condiţiile în care a precizat că cererea de despăgubiri întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 urma a fi formulată pe cale separată; instanţa a omis a se pronunţa asupra existenţei unor cauze conexe din care rezultă vătămarea, inclusiv o amendă contravenţională.
Hotărârea instanţei de fond a fost dată şi cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, în raport cu dispoziţiile art. 33 din Codul de procedură civilă, precum şi cu dispoziţiile art. 1 şi 19 din Legea nr. 554/2004.
Prin Decizia nr. 2.385 din 3.05.2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de recurentul-reclamant Secu Cristian Adrian împotriva Sentinţei nr. 44 din 7 mai 2021 a Curţii de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe în ceea ce priveşte cererea în anulare şi a menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, Secţia de contencios administrativ şi fiscal cu nr. 1.828/1/2021.
Având în vedere dispoziţiile deciziei de casare, potrivit cărora soluţia în privinţa respingerii cererii de suspendare a rămas definitivă, reţinând excepţiile invocate în cauză şi faptul că în primul ciclu procesual a fost soluţionată doar excepţia lipsei de interes invocată de instanţă din oficiu, la termenul de judecată din data de 30.06.2022 au fost puse în discuţia părţilor şi soluţionate următoarele excepţii, după cum urmează, potrivit considerentelor reţinute în încheierea de şedinţă: au fost admise excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii; instanţa a constatat că nu mai este învestită cu soluţionarea excepţiilor invocate de aceşti pârâţi şi nici a excepţiilor invocate de reclamant privind nulitatea întâmpinării formulate în cauză de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi lipsa dovezii calităţii de reprezentat al acestui pârât; a fost respinsă excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul Guvernul României; a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, excepţie invocată de pârâtul Guvernul României; a fost calificată excepţia inexistenţei Hotărârii CNSU nr. 58/2021 ca apărare de fond; sa luat act de poziţia procesuală a reclamantului care a înţeles să renunţe la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.
Analiza Curţii
Analizând cererea de chemare în judecată, Curtea reţine următoarele:
Reclamantul a învestit instanţa cu acţiune având ca obiect anularea în parte a H.G. nr. 1.065/2020, respectiv: să se înlăture art. 1 din anexa nr. 2 în sensul eliminării sintagmei „în spaţiile publice“, să se înlăture art. 1 pct. 2 şi 13 din anexa nr. 3, să se înlăture art. 2 pct. 2 din anexa nr. 3, să se înlăture art. 6 pct. 1 şi pct. 2 din anexa nr. 3; să se interzică pârâtului Guvernul României să mai emită în viitor hotărâri de Guvern cu dispoziţiile anulate.
În drept, Curtea reţine că, potrivit art. 1 din H.G. nr. 1.065/2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 decembrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19: „Începând cu data de 14 decembrie 2020 se prelungeşte cu 30 de zile starea de alertă pe întreg teritoriul ţării.“
De asemenea, potrivit art. 2,
"Pe durata prevăzută la art. 1 măsurile de prevenire şi control al infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, precum şi instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor pe durata stării de alertă sunt prevăzute în:
a) anexa nr. 1 «Măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns»;
b) anexa nr. 2 «Măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor»;
c) anexa nr. 3 «Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc»."
În drept, articolele vizate de reclamant au următorul conţinut normativ:
Anexa nr. 2 - art. 1:
"În condiţiile art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, în spaţiile publice, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măştii de protecţie, astfel încât să acopere nasul şi gura, în condiţiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătăţii şi al ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 şi art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare."
Anexa nr. 3 - art. 1
"În condiţiile art. 5 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, se stabilesc următoarele măsuri:
2. se interzice desfăşurarea de reuniuni cu prilejul unor sărbători, aniversări, petreceri în spaţii închise şi/sau deschise, publice şi/sau private;
13. se interzice organizarea de evenimente private (nunţi, botezuri, mese festive etc.) în spaţii închise, cum ar fi, fără a se limita la acestea, saloane, cămine culturale, restaurante, baruri, cafenele, săli/corturi de evenimente;"
Art. 2
"(1) În condiţiile art. 5 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare, se stabilesc următoarele măsuri:
2. în toate localităţile se interzice circulaţia persoanelor în afara locuinţei/gospodăriei în intervalul orar 23,00-5,00, cu următoarele excepţii:
a) deplasarea în interes profesional, inclusiv între locuinţă/ gospodărie şi locul/locurile de desfăşurare a activităţii profesionale şi înapoi;
b) deplasarea pentru asistenţă medicală care nu poate fi amânată şi nici realizată de la distanţă, precum şi pentru achiziţionarea de medicamente;
c) deplasări în afara localităţilor ale persoanelor care sunt în tranzit sau efectuează călătorii al căror interval orar se suprapune cu perioada interdicţiei, cum ar fi cele efectuate cu avionul, trenul, autocare sau alte mijloace de transport de persoane, şi care poate fi dovedit prin bilet sau orice altă modalitate de achitare a călătoriei;
d) deplasarea din motive justificate, precum îngrijirea/ însoţirea copilului, asistenţa persoanelor vârstnice, bolnave sau cu dizabilităţi ori decesul unui membru de familie;"
Art. 6
"În condiţiile art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare, se stabilesc următoarele măsuri:
1. activitatea cu publicul a operatorilor economici care desfăşoară activităţi de preparare, comercializare şi consum al produselor alimentare şi/sau băuturilor alcoolice şi nealcoolice, de tipul restaurantelor şi cafenelelor, în interiorul clădirilor, este permisă fără a depăşi 50% din capacitatea maximă a spaţiului şi în intervalul orar 6,00-23,00, în judeţele/localităţile unde incidenţa cumulată a cazurilor în ultimele 14 zile este mai mică sau egală cu 1,5/1.000 de locuitori, fără a depăşi 30% din capacitatea maximă a spaţiului şi în intervalul orar 6,00-23,00, dacă incidenţa cumulată în ultimele 14 zile a cazurilor din judeţ/localitate este mai mare de 1,5 şi mai mică sau egală cu 3/1.000 de locuitori, şi este interzisă la depăşirea incidenţei de 3/1.000 de locuitori;
2. activitatea restaurantelor şi a cafenelelor din interiorul hotelurilor, pensiunilor sau altor unităţi de cazare este permisă fără a depăşi 50% din capacitatea maximă a spaţiului şi în intervalul orar 6,00-23,00, în judeţele/localităţile unde incidenţa cumulată a cazurilor în ultimele 14 zile este mai mică sau egală cu 1,5/1.000 de locuitori, fără a depăşi 30% din capacitatea maximă a spaţiului şi în intervalul orar 6,00-23,00, dacă incidenţa cumulată în ultimele 14 zile a cazurilor din judeţ/localitate este mai mare de 1,5 şi mai mică sau egală cu 3/1.000 de locuitori, şi doar pentru persoanele cazate în cadrul acestor unităţi în judeţele/localităţile unde este depăşită incidenţa de 3/1.000 de locuitori în ultimele 14 zile;"
Curtea constată că, potrivit art. 4 alin. (1)-(3) din Legea nr. 24/2000, actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte, categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora fiind stabilite prin Constituţia României şi prin celelalte legi. De asemenea, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
Prin urmare, actul administrativ normativ emis în executarea legii, cum este hotărârea de Guvern, trebuie să respecte limitele actului care îl ordonă şi să corespundă normelor acestuia, nefiind posibilă încălcarea, contrazicerea sau adăugarea la actul normativ cu forţă juridică superioară.
Curtea reţine că H.G. nr. 1.065/2020 este emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
În ceea ce priveşte art. 1 al anexei nr. 2, criticat de reclamant sub aspectul sintagmei „în spaţiile publice“, Curtea constată că, astfel cum rezultă din conţinutul său normativ, acest articol a fost emis în temeiul dispoziţiilor art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020.
Curtea observă în continuare că înainte de modificarea operată prin O.U.G. nr. 192/2020 art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020 avea următorul conţinut normativ:
"Pe durata stării de alertă, prin ordin*) comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne se poate institui:
a) obligativitatea purtării măştii de protecţie în spaţiile publice închise, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă;"
Aşadar, obligativitatea purtării măştii era impusă numai în spaţiile publice închise.
Potrivit art. I pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020,
"1. La articolul 13, litera a) se modifică şi va avea următorul cuprins:
a) obligativitatea purtării măştii de protecţie în spaţiile publice, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă;"
Concluzionând, Curtea reţine că modificarea adusă de O.U.G. nr. 192/2020 a condus la instituirea obligativităţii purtării măştii inclusiv în spaţiile publice deschise.
În privinţa constituţionalităţii O.U.G. nr. 192/2020 s-a pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 50/15.02.2022, prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 192/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, în ansamblu.
În ceea ce priveşte efectele acestei decizii, Curtea reţine că, faţă de dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţia României, O.U.G. nr. 192/2020 a fost suspendată de drept şi, faţă de lipsa intervenţiei legiuitorului, şi-a încetat efectele, dispărând din fondul activ al legislaţiei.
Concluzionând, Curtea reţine că actul administrativ normativ emis în executarea art. 13 lit. a) din Legea nr. 55/2020, respectiv art. 1 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 1.065/2020 nu respectă limitele actului care îl ordonă şi nu corespunde normelor acestuia, cuprinzând sintagma „în spaţiile publice“, în timp ce actul normativ cu forţă juridică superioară se referă doar la „în spaţiile publice închise“.
Aşadar, se impune anularea art. 1 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 1.065/2020 în sensul eliminării sintagmei „în spaţiile publice“.
În ceea ce priveşte însă conţinutul art. 5 din Legea nr. 55/2020, care constituie temeiul emiterii celorlalte dispoziţii atacate, respectiv art. 1 pct. 2 şi 13, art. 2 pct. 2 şi art. 6 pct. 1 şi 2 din anexa nr. 3 la H.G. nr. 1.065/2020, Curtea constată că prin O.U.G. nr. 192/2020 declarată neconstituţională nu au fost aduse modificări, astfel că analiza legalităţii se va efectua prin raportare la criticile pe fond, în privinţa acestor critici nefiind întemeiată susţinerea reclamantului în sensul că prin H.G. nr. 1.065/2020 Guvernul a instituit măsuri care nu au fost avute în vedere de puterea legiuitoare, Parlamentul României, neregăsindu-se în Legea nr. 55/2020, şi au fost astfel încălcate dispoziţiile art. 53 din Constituţie, art. 6 şi 48 din O.U.G. nr. 57/2019 şi dispoziţiile Legii nr. 55/2020.
Curtea reţine astfel că, potrivit art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020, printre măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor se regăsesc şi măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu. De asemenea, conform art. 5 alin. (3) lit. a) din acelaşi act normativ, printre măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc sunt reglementate şi restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise.
De asemenea, conform art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020, hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind, printre altele, măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri.
Prin urmare, actul normativ cu forţă juridică superioară, în temeiul căruia este emisă hotărârea de Guvern contestată prevede posibilitatea autorităţii administrative să reglementeze concret măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi pentru diminuarea impactului tipului de risc, respectiv condiţiile concrete de aplicare a acestora şi destinatarii acestor măsuri, în vederea atingerii scopului pentru care respectivele măsuri sunt recunoscute.
Procedând la analiza punctuală a criticilor formulate de reclamant, se constată că într-o amplă expunere acesta a susţinut motive de nelegalitate care pot fi structurate astfel:
Inexistenţa Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020
Curtea reţine că potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000:
"(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."
Potrivit art. 8^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004: „Comitetul naţional este un organism interinstituţional format din miniştri sau secretari de stat desemnaţi de aceştia şi conducători ai instituţiilor publice centrale sau persoane cu drept de decizie desemnate de aceştia, în funcţie de tipurile de risc gestionate sau funcţiile de sprijin repartizate în competenţă în cadrul Sistemului Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă.“
Aşadar, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă face parte din administraţia publică centrală de specialitate şi se supune, în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligaţiei de publicare în Monitorul Oficial, ca o condiţie pentru intrarea în vigoare a actelor normative.
Neîndeplinirea acestei condiţii necesare pentru ca actul normativ să intre în circuitul juridic atrage sancţiunea inexistenţei (În acest sens, Curtea reţine jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3.479, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 15 iunie 2021, prin care a fost anulată Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 9/2021; Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3.883, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 805 din 23 august 2021, prin care a fost anulată Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 28/2021).
În ceea ce priveşte valabilitatea H.G. nr. 1.065/2020 ca urmare a inexistenţei Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020, Curtea constată însă că această sancţiune nu este de natură să atragă nevalabilitatea hotărârii de Guvern, întrucât, aşa cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost emis: „Ţinând cont de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei, aprobată cu completări prin Legea nr. 20/2020, cu completările ulterioare, precum şi de prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 70/2020 privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situaţiei epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, a Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, precum şi a altor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 179/2020, cu completările ulterioare, având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, cu modificările ulterioare, luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 11 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc, având în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat «Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARSCoV-2 pe teritoriul României la data de 9.12.2020», întocmit la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei, ţinând seama de propunerile cuprinse în Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.“
Aşadar, Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 58/2020 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 nu a fost singurul temei al emiterii actului normativ, iar inexistenţa acestuia nu poate conduce la concluzia inexistenţei hotărârii de Guvern.
Cu privire la susţinerea potrivit căreia măsurile atacate afectează libera circulaţie, dreptul la viaţa intimă, familială şi privată, dreptul de proprietate şi libertatea comercială, respectiv măsurile nu respectă principiul necesităţii şi proporţionalităţii şi nu există o examinare periodică a acestora şi, subsumat acestei critici, susţinerea potrivit căreia prin H.G. nr. 1.065/2020 Guvernul a instituit măsuri care nu au fost avute în vedere de puterea legiuitoare, Parlamentul României, neregăsindu-se în Legea nr. 55/2020, şi au fost astfel încălcate dispoziţiile art. 53 din Constituţie, art. 6 şi 48 din O.U.G. nr. 57/2019 şi dispoziţiile Legii nr. 55/2020.
Sub acest aspect al analizei, Curtea reţine că, potrivit art. 53 din Constituţie, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
Legea nr. 55/2020 prevede în art. 71 alin. (1) că, în vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de această lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă. Prin urmare, restrângerea se operează prin lege.
În preambulul legii se declară că „în contextul situaţiei de criză generate de pandemia de COVID-19, este necesară adoptarea de către Parlamentul României, prin lege, a unor măsuri restrictive, cu caracter esenţialmente temporar şi, după caz, gradual, proporţionale cu nivelul de gravitate prognozat sau manifestat al acesteia, necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa drepturilor convenţionale, unionale şi constituţionale la viaţă, integritate fizică şi sănătate ale persoanelor, în mod nediscriminatoriu, şi fără a aduce atingere existenţei altor drepturi sau libertăţi“.
Curtea apreciază că măsurile adoptate sunt necesare pentru apărarea sănătăţii publice, fiind astfel justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele variate impuse de legiuitor sunt proporţionale cu scopul urmărit.
Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 758/2009, pentru punerea în aplicare a Regulamentului sanitar internaţional 2005, în situaţia alertelor internaţionale, punctul focal naţional pentru RSI 2005 are şi atribuţia de a evalua informaţiile primite de la Organizaţia Mondială a Sănătăţii referitoare la evenimente care ameninţă sănătatea publică şi care evoluează pe teritoriul altui stat, utilizează instrumentul de decizie prevăzut în anexa nr. 2 la RSI 2005 în vederea evaluării riscului de sănătate publică pentru România şi recomandă implementarea măsurilor de sănătate publică de răspuns atunci când este cazul.
Prin urmare, raportat la situaţia reţinută de OMS, autorităţile naţionale au dispus măsurile necesare prin hotărârea de Guvern atacată, cu modificările ulterioare, în vederea eliminării sau reducerii morbidităţii şi mortalităţii prin boli transmisibile.
Curtea reţine şi faptul că aceste măsuri restrictive se aplică pe o perioadă limitată de valabilitate a H.G. nr. 1.065/2020, respectiv 30 de zile, deci există o reexaminare periodică, ceea ce relevă faptul că restrângerea nu este disproporţionată cu scopul urmărit.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la faptul că măsurile atacate afectează libera circulaţie, dreptul la viaţa intimă, familială şi privată, dreptul de proprietate şi libertatea comercială, Curtea le apreciază ca neîntemeiate.
Astfel, în primul rând se observă că restrângerea este prevăzută de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 396 din 15 mai 2020.
Sunt respectate, aşadar, principiile expuse în deciziile Curţii Constituţionale nr. 457/25.06.2020 şi nr. 157/13.05.2020 rezultate din interpretarea art. 1 alin. (5) şi a art. 53 din Constituţia României.
Referitor la condiţia ca ingerinţa să urmărească un scop legitim, Curtea va observa că măsurile care limitează drepturile şi libertăţile fundamentale în timpul pandemiei de COVID-19 au drept scop protejarea vieţii şi a sănătăţii, condiţie îndeplinită în cauză, din moment ce măsurile au fost dispuse în vederea stopării şi prevenirii răspândirii la nivel naţional a virusului.
Din analiza documentaţiei depuse la dosar - „Analiza factorilor de risc“ rezultă că scopul măsurilor vizează asigurarea distanţării fizice sociale, ca strategie de prevenire a răspândirii acestui virus, în mai multe domenii de activitate.
În privinţa proporţionalităţii măsurii, Curtea reţine că, potrivit art. 2 din Legea nr. 55/2020, „Starea de alertă reprezintă răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii.“
Referitor la condiţia ca ingerinţa să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică, va reţine Curtea că restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, atunci când răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.
Analiza de proporţionalitate urmăreşte să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesul reclamantului, respectiv dacă ingerinţa răspunde unei nevoi sociale imperioase.
Curtea va observa din înscrisul intitulat „Analiza factorilor de risc“ (f. 143 şi urm. din dosarul Curţii de Apel Bucureşti) şi din nota de fundamentare (f. 109 şi urm. din dosarul Curţii de Apel Bucureşti) anexate la dosarul cauzei că nu există indicii potrivit cărora să se poată susţine existenţa unui abuz de drept al autorităţilor publice în impunerea măsurilor de restricţie.
Curtea mai reţine că, potrivit art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020, printre măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor se regăsesc şi măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu. De asemenea, conform art. 5 alin. (3) lit. a) din acelaşi act normativ, printre măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc sunt reglementate şi restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise.
De asemenea, conform art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020, hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind, printre altele, măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri.
Prin urmare, actul normativ cu forţă juridică superioară, în temeiul căruia este emisă hotărârea de Guvern contestată, prevede posibilitatea autorităţii administrative să reglementeze concret măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi pentru diminuarea impactului tipului de risc, respectiv condiţiile concrete de aplicare a acestora şi destinatarii acestor măsuri, în vederea atingerii scopului pentru care respectivele măsuri sunt recunoscute.
În ceea ce priveşte critica referitoare la faptul că H.G. nr. 1.065/2020 a fost emisă la propunerea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, iar nu la propunerea Ministerului Afacerilor Interne.
În drept, Curtea reţine că, potrivit art. 4 din Legea nr. 55/2020, „(1) Starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, şi nu poate depăşi 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne.“
Din conţinutul reglementării nu rezultă că propunerea ministrului afacerilor interne ar trebui să îmbrace forma unui document separat, scopul legii fiind acela de a stabili că iniţiativa elaborării actului normativ trebuie să aparţină ministrului afacerilor interne, condiţie care este îndeplinită în speţă.
Astfel, contrar susţinerilor reclamantului, din analiza documentaţiei ataşate la întâmpinarea formulată în cauză de Guvernul României rezultă că propunerea ministrului afacerilor interne a existat, întrucât, pe de o parte, hotărârea de Guvern este contrasemnată de ministrul de interne, iar, pe de altă parte, propunerea de prelungire a stării de alertă se regăseşte atât în cuprinsul notei de fundamentare, cât şi în cuprinsul corespondenţei adresate Secretariatului General al Guvernului (fila 108 dosarul Curţii de Apel Bucureşti) care poartă semnătura ministrului de interne.
România nu a notificat Secretariatul General al Organizaţiei Naţiunilor Unite (ONU).
Reclamantul susţine că, deşi România a notificat Secretariatul General ONU că va restrânge temporar drepturi şi libertăţi fundamentale pe perioada stării de urgenţă, nu a urmat aceeaşi procedură şi pentru instituirea stării de alertă.
Curtea reţine că, potrivit 15 alin. 3 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, „Orice înaltă parte contractantă ce exercită acest drept de derogare îl informează pe deplin pe secretarul general al Consiliului Europei cu privire la măsurile luate şi la motivele care le-au determinat. Aceasta trebuie, de asemenea, să informeze pe secretarul general al Consiliului Europei şi asupra datei la care aceste măsuri au încetat a fi în vigoare şi de la care dispoziţiile convenţiei devin din nou deplin aplicabile.“
Curtea apreciază că, odată ce nu s-a făcut dovada că statul român ar fi informat secretarul general al Consiliului Europei că măsurile pentru care s-a făcut notificarea au încetat, notificarea exercitării dreptului de derogare a continuat să producă efecte, astfel că sunt neîntemeiate criticile de legalitate sub acest aspect.
Nu a fost resolicitat Avizul Consiliului Legislativ, deşi H.G. nr. 1.065/2020 a suferit modificări pe fond după şedinţa de Guvern din data de 11.12.2020.
Sub acest aspect, Curtea constată că, potrivit H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, „(1) Proiectele de acte normative cărora li s-au adus modificări de fond ca urmare a discutării şi adoptării lor în şedinţa Guvernului vor fi supuse unei noi avizări a Consiliului Legislativ, a Curţii de Conturi a României, a Consiliului Concurenţei, a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, a Consiliului Economic şi Social şi/sau a Consiliului Superior al Magistraturii, după caz. În situaţia în care, ca urmare a noii avizări de către aceste autorităţi, este necesară operarea unor modificări de fond ori avizul respectiv este negativ, proiectul de act normativ va fi repus în mod obligatoriu pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului.“
Analizând susţinerile reclamantului sub acest aspect al criticilor de nelegalitate a actului normativ, se constată că reclamantul se mărgineşte să susţină existenţa unei astfel de încălcări, însă nu identifică şi nu argumentează în concret care sunt modificările de fond care, în aprecierea sa, ar fi impus reavizarea, astfel că, în lipsa acestor elemente, Curtea nu identifică existenţa unor motive de nelegalitate.
Nu a fost solicitat avizul Consiliului Economic şi Social.
Referitor la critica de nelegalitate constând în nesolicitarea avizului Consiliului Economic şi Social, instanţa reţine următoarele:
Potrivit art. 141 din Constituţia României, Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională în considerentele Deciziei nr. 391 din 8.06.2021 invocate de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, „art. 141 din Constituţie se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic şi Social ca organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. (...) norma constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere.“
Curtea reţine în continuare că, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013, „Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaţilor ori senatorilor.“ Reţinând, aşadar, obligativitatea consultării pentru proiectele de acte normative iniţiate de Guvern şi raportând această dispoziţie legală la prevederea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 analizată anterior, care stabileşte că actul administrativ cu caracter normativ în discuţie este adoptat de Guvern, la propunerea ministrului afacerilor interne, Curtea concluzionează că în speţă nu se certifică susţinerea reclamantului cu privire la obligativitatea solicitării avizului Consiliului Economic şi Social.
Nota de fundamentare refăcută nu a fost semnată de iniţiator şi nici de prim-ministrul României.
Curtea constată că această critică este nefondată, din actele dosarului constatându-se că nota de fundamentare poartă semnăturile emitenţilor.
Nu s-a efectuat o evaluare preliminară de impact a hotărârii de Guvern, fiind încălcat art. 7 din Legea nr. 24/2000.
Contrar susţinerilor reclamantului, Curtea constată că actul normativ este rezultatul evaluării realizate în baza factorilor de risc, în acord cu dispoziţiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000.
Astfel cum rezultă din preambulul actului normativ, evaluarea s-a realizat pe baza factorilor de risc ce indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului Coronavirus, fiind întocmit documentul „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 9.12.2020“ la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei.
Concluzionând, nu se poate reţine inexistenţa evaluării preliminare şi, în consecinţă, nici încălcarea art. 7 din Legea nr. 24/2000.
Cu privire la nemotivarea actului normativ
Din cuprinsul expunerii motivării acţiunii sub acest aspect instanţa reţine că reclamantul este nemulţumit de faptul că nota de fundamentare cuprinde doar aspecte legate de contextul epidemiologic pe plan intern şi internaţional şi nu conţine aspecte care să ţină concret de justificarea măsurilor vizate.
Contrar susţinerilor reclamantului, instanţa apreciază că fundamentarea pe baza aspectelor legate de contextul epidemiologic pe plan intern şi internaţional satisface exigenţa motivării în condiţiile art. 31 din Legea nr. 24/2000.
Cu privire la încălcarea principiului transparenţei decizionale, respectiv art. 8 din O.U.G. nr. 57/2019 şi art. 7 din Legea nr. 52/2003
Curtea constată că prevederile legale invocate de reclamant au fost respectate, având în vedere că, deşi art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind Codul administrativ prevede obligaţia autorităţii administraţiei publice ca în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative să publice un anunţ referitor la această acţiune, faţă de specificul actului normativ în speţă este pe deplin justificată situaţia derogatorie prevăzută la art. 7 alin. (13), respectiv: „(13) Prin excepţie de la prevederile alin. (2), în cazul reglementării unei situaţii urgente sau a uneia care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării şi anterior expirării termenului prevăzut de respectivul alineat.“
Faţă de considerentele de fapt şi de drept mai sus expuse, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, Curtea va admite în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Secu Cristian Adrian în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, va anula în parte art. 1 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.065/2020, în sensul eliminării sintagmei „în spaţiile publice“, şi va respinge în rest acţiunea.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În numele legii,
HOTĂRĂŞTE:
Admite în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Secu Cristian Adrian, cu domiciliul procesual ales în XXXXXXXXXX, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu sediul în Palatul Victoria, Piaţa Victoriei nr. 1, sectorul 1, Bucureşti.
Anulează în parte art. 1 din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.065/2020, în sensul eliminării sintagmei „în spaţiile publice“.
Respinge în rest acţiunea.
Obligă pârâtul Guvernul României la plata cheltuielilor parţiale de judecată către reclamantul Secu Cristian Adrian în sumă de 84,90 lei.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare, ce se va depune la Curtea de Apel Braşov.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 13.07.2022.
PREŞEDINTE
Oana Maria Boureanu
Grefier,
Pentru Cristina Cojocariu
aflată în concediu de odihnă semnează locţiitor grefier şef,
Raluca Popa
----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
