Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
SENTINŢA CIVILĂ nr. 2.682 din 21 septembrie 2016 referitoare la soluţionarea acţiunii având ca obiect anulare act administrativ
EMITENT: Curtea de Apel Bucureşti-Secţia a VIII-a Contencios Administrativ, Fiscal PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 492 din 18 iunie 2019
Dosar nr. 5.641/2/2014
Curtea constituită din:
Preşedinte - Corina Podaru
Grefier - Mihaela Bălă
Pe rol se află soluţionarea acţiunii promovate de reclamantul Vasilescu Adrian în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect „anulare act administrativ“.
Dezbaterile asupra fondului au avut loc în şedinţa publică din data de 14 septembrie 2016, fiind consemnate în încheierea de şedinţă publică de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când Curtea, pentru a da posibilitatea pârâtului să formuleze concluzii scrise şi având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea la 21 septembrie 2016, când, în aceeaşi compunere, a hotărât următoarele:
CURTEA,
deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. 5.641/2/2014, reclamantul Vasilescu Adrian în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României a solicitat următoarele:
- anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din Norme:
"ART. 7
Persoanele îndreptăţite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 15.640.000 lei pe hectarul de teren la care au dreptul."
În motivare a arătat că la data de 22.11.1994, tatăl său, Vasilescu Alexandru, în calitate de veteran de război decorat cu Coroana României clasa a V-a cu Spade a solicitat împroprietărirea cu 500 m^2 pentru loc de casă. Ulterior, la această cerere a revenit, înregistrând Petiţia nr. 3.859/05.08.1997 la Prefectura Municipiului Bucureşti.
Ca urmare a decesului tatălui său, în baza prevederilor art. 1 alin. 2 din Hotărârea Guvernului 1.217/2003 de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/2003, procedurile au fost continuate de către reclamant, în calitate de moştenitor legal.
A menţionat că după intrarea în vigoare a Legii nr. 247/2005 a revenit cu o nouă cerere către Primăria Municipiului Bucureşti prin care a solicitat atribuirea terenului în cauză, în calitate de moştenitor.
La data de 19.04.2012, Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti i-a comunicat că „prin art. 62 din Hotărârea nr. 921/17.11.2006 a fost validat borderoul 20 cu poziţiile 1-5 din tabelul înaintat de Primăria sectorului 1 unde figurează“.
De asemenea i s-a comunicat că din verificările efectuate în evidenţe a rezultat că nu s-a prezentat la sediul instituţiei la data programării, respectiv 05.12.2006, pentru a ridica despăgubirile băneşti în cuantum de 1.564 lei, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război.
Apreciază reclamantul că stabilirea de despăgubiri în valoare de 1.564 lei este nelegală. Astfel, Legea nr. 44/1994 prin prevederile art. 13 alin. 3 stabileşte în mod expres că veteranii de război care nu au putut fi împroprietăriţi conform legii vor fi despăgubiţi cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptăţiţi conform legii, iar alin. 4 stabileşte că „Cuantumul despăgubirilor se stabileşte luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii şi se suportă din bugetul de stat“.
Prin raportare la textul de lege menţionat mai sus, suma de 1.564 lei nu poate constitui o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului, conform dispoziţiilor din lege.
Reclamantul a arătat că, în aceste condiţii, s-a adresat cu o plângere prealabilă, administrativă, Guvernului României, prin care a solicitat revocarea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/19.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din norme.
A precizat că a primit ca răspuns Adresa nr. 15A/2552/CA/21.07.2014 emisă de Secretariatul General al Guvernului României, însoţită de Adresa nr. 20/10 208/IM/ 17.07.2014 emisă de Ministerul Apărării Naţionale, prin care este înştiinţat ca au fost menţinute dispoziţiile art. 7 din norme, astfel cum au fost introduse prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004.
Conform Normelor aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003:
"ART. 7
Persoanele îndreptăţite conform legii primesc ca despăgubire o sumă ce reprezintă valoarea, după caz, a suprafeţei terenului agricol sau arabil cu care trebuiau să fie împroprietărite, valoare care va fi determinată conform modului de evaluare a terenului, stabilit printr-o hotărâre a Guvernului ce va fi adoptată în baza art. 40 din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare."
Acest articol a fost modificat prin articolul unic al Hotărârii Guvernului nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003:
"ARTICOL UNIC
Art. 7 şi 8 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 755 din 28 octombrie 2003, se modifică şi vor avea următorul cuprins:
ART. 7
Persoanele îndreptăţite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 15.640.000 lei pe hectarul de teren la care au dreptul."
Legea nr. 44/1994 stabileşte că veteranii de război care, din cauza deficitului de teren în localităţile unde domiciliază sau în alte localităţi, nu au putut fi împroprietăriţi conform legii vor fi despăgubiţi cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptăţiţi conform legii.
Reclamantul a arătat că hotărârile de Guvern sunt acte emise în executarea legii sau în organizarea executării acesteia.
În speţă, legea a cărei executare este în discuţie este Legea nr. 44/1994, mai exact art. 13 alin. 3 şi 4 conform cărora, la data adoptării fiecăreia dintre cele două hotărâri de Guvern:
"Art. 13:
Alin. 3: Veteranii de război care, din cauza deficitului de teren în localităţile unde domiciliază sau în alte localităţi, nu au putut fi împroprietăriţi conform legii vor fi despăgubiţi cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptăţiţi conform legii.
Alin. 4: Cuantumul despăgubirilor se stabileşte luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii şi se suportă din bugetul de stat."
Reclamantul a susţinut că Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, încalcă prin art. 7 al Normelor aprobate dispoziţiile art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994, fiind un act administrativ normativ nelegal emis.
Conform art. 13 din Legea nr. 44/1994, în cazul în care obligaţia principală, de acordare a terenului în natură, nu poate fi îndeplinită, ia naştere obligaţia subsecventă, subsidiară, de a se acorda o despăgubire în bani care să reprezinte contravaloarea terenului la care veteranii erau îndreptăţiţi.
Alin. 3 al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ, fie el administrativ, fie legislativ, prin care să se stabilească valoarea despăgubirii (cum este cazul Legii nr. 10/2001), iar alin. 4 instituie un criteriu unic, legal, asupra cuantumului despăgubirii, şi anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoaşterii dreptului), la care veteranul este îndreptăţit în temeiul legii.
Nu a operat nicio delegare legislativă, Guvernul nefiind împuternicit prin lege să stabilească valoarea unor terenuri şi modalităţile de plată printr-o hotărâre proprie.
Reclamantul a arătat că, pe de altă parte, cuantumul sumei de 1.564 lei indicate în Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, nu a fost niciodată actualizat, aşa încât nu ar putea să corespundă în niciun caz valorii indicate de art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994.
Nu există nicio modificare legislativă de natură a permite Guvernului să limiteze cuantumul valoric al acestei despăgubiri. În consecinţă, singura normă aplicabilă este cea cuprinsă în Legea nr. 44/1994 existentă la data recunoaşterii calităţii sale de beneficiar al legii privind veteranii de război.
Reclamantul a susţinut că fundamentarea Hotărârii Guvernului României cu privire la cuantumul stabilit prin art. 7 al Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, nu priveşte niciun element care să poată justifica măsura adoptată, practic hotărârea fiind nefundamentată.
A subliniat că nu sunt respectate normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000 - forma în vigoare la data emiterii hotărârii conform cărora proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne, precum şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte.
Conform art. 4 din Legea nr. 24/2000, actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, iar actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.
De asemenea, în conformitate cu art. 11, actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:
a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune;
b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia;
c) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte.
Apreciază că hotărârea Guvernului încalcă aceste prevederi legale.
Este evident că stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, încalcă obligaţia indemnizării echitabile a veteranilor de război, fiind rupt justul echilibru între cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. În acest sens este de observat că, odată cu recunoaşterea calităţii de persoană beneficiară a Legii nr. 44/1994, veteranul de război sau succesorul acestuia devine proprietarul unui „bun“, în sensul CEDO. În concret, el are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestor drepturi.
Cei 1.564 lei, echivalent a cca 350 euro, nu reprezintă nicio valoare practică, or între aceste măsuri este obligatoriu să existe o echivalenţă. În caz contrar, prin simpla inacţiune a autorităţilor statului, acesta se degrevează de obligaţia de acordare a terenurilor substituind-o pur potestativ cu cea a acordării unei sume derizorii.
Ca urmare, este rupt justul echilibru al obligaţiilor şi intereselor aflate în joc, ceea ce face ca normele care protejează drepturile fundamentale să fie încălcate.
Este evident că s-au avut în vedere exclusiv interesele economice ale instituţiilor publice obligate să facă plata, şi nu necesitatea protejării celor care au dobândit un „bun“ în sensul Convenţiei. Sunt încălcate normele europene, atât ale Convenţiei, cât şi ale dreptului comunitar (în special Carta DFUE).
Consideră reclamantul că există o disproporţie uriaşă între suma stabilită prin Hotărârea 1.217/2003, modificată şi cadrul general legislativ de acordare a unor despăgubiri pentru terenuri. Între condiţiile avute în vedere iniţial de legiuitor şi cele din hotărârea modificată nu au intervenit elemente ivite ulterior, ci actul normativ este expresia voinţei Guvernului care contravine voinţei Parlamentului, ceea ce, într-un stat de drept, este neacceptat.
Până şi forma iniţială, care ar fi putut conduce la o despăgubire aproape reală a fost modificată (întrucât prin trimiterea la modalităţile de calcul din legile fondului funciar s-ar fi ajuns în prezent să se stabilească valoarea acestei despăgubiri la nivelul grilei notariale), aşa încât în prezent există o disproporţie uriaşă între suma stabilită prin hotărâri şi cadrul general legislativ de acordare a unor despăgubiri pentru terenuri.
Considerentele financiare sunt văzute în practica CEDO ca elemente ale unei ingerinţe disproporţionate în drepturile particularilor.
Nota de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 1.301/19.08.2004, deşi conţine prevederea din lege, conform căreia veteranii care nu pot fi împroprietăriţi urmează să primească o sumă care reprezintă contravaloarea terenului, nu fundamentează în niciun fel, sub forma unei expertize, a unui calcul matematic sau a unui algoritm, cum se ajunge la suma infimă de 1.564 lei.
O justificare a necesităţii stabilirii acestei sume este indicată doar prin faptul că „până la această dată nu s-au putut acorda în toate cazurile drepturile prevăzute mai sus“.
În cuprinsul notei de fundamentare se arată că 32% din veterani au primit teren în localităţile de domiciliu, ceea ce face ca între aceste persoane şi cei care nu au primit teren să ia naştere o discriminare constând în lipsa oricărui echilibru al drepturilor acordate, deşi toate persoanele au aceeaşi poziţie juridică, fiind titularii aceluiaşi tip de cerere, adresată în acelaşi interval de timp şi având acelaşi debitor al obligaţiei asumate legislativ - statul român. Este evident că valorile terenurilor acordate sunt cu mult mai mari decât cei 1.564 lei stabiliţi prin hotărârea atacată, neexistând o proporţionalitate a măsurilor adoptate de Guvern.
Reclamantul apreciază că se aduce astfel o gravă atingere dreptului la valorificarea unui „bun“ în sensul Convenţiei şi al Cartei, cuantumul despăgubirii fiind derizoriu, total disproporţionat faţă de valoarea de piaţă a unui teren, aducându-se o încălcare gravă a drepturilor veteranilor care au îndeplinit condiţiile prevăzute de lege, Guvernul nepunând în discuţie protejarea drepturilor şi intereselor veteranilor care sunt vătămaţi, deşi dreptul la împroprietărire le este deja recunoscut.
Motivarea cuprinsă în nota de fundamentare nu conţine principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, efectele avute în vedere, în funcţie de obiectul reglementării; implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute, evidenţiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi, preocupările de armonizare legislativă; menţiunea expresă cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Economic şi Social.
Reclamantul a precizat că până în prezent nu a putut identifica existenţa unor alte documente premergătoare emiterii hotărârii de Guvern.
În drept, a invocat Legea nr. 554/2004 şi alte dispoziţii legale indicate în cerere şi incidente în cauză.
Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare.
În apărare a arătat că Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003 este temeinică şi legală, fiind adoptată în temeiul art. 107 din Constituţia României, ulterior fiind modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aceasta din urmă fiind publicată în baza art. 108 din Constituţia României, republicată.
Hotărârea contestată a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese şi din nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Apărării Naţionale.
A susţinut că la elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia şi de către Ministerul Justiţiei, din punctul de vedere al legalităţii, încheind succesiunea operaţiunilor din etapa de avizare.
A precizat că legalitatea unui act normativ se examinează în concordanţă cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a acestora, consacrat prin dispoziţiile art. 5 din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Modificările legislative în materie se datorează deficitului de teren, întrucât până la intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003, în baza Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată, au fost împroprietăriţi 32% din veteranii de război beneficiari ai acestor drepturi.
Consideră că analiza dispoziţiilor legale nu poate fi desprinsă din tabloul realităţii prezente la data emiterii actului normativ, ce a fost elaborat în concordanţă cu dispoziţiile legii fundamentale, precum şi cu cele ale Legii nr. 44/1994.
Astfel, ţinând seama de aspectele anterior amintite, a conchis pârâtul în sensul că dispoziţiile art. 7 din Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003 respectă normele de tehnică legislativă, constituind o măsură să pună în practică dispoziţiile legii.
Nu în ultimul rând, trebuie avute în vedere modificările cadrului legislativ prin dispoziţiile articolului unic alin. (2) din Legea nr. 28/2014 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice care prevăd că:
Pentru persoanele prevăzute la alin. (1), ale căror indemnizaţii stabilite pentru luna iunie 2014 sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, se menţine în plată cuantumul indemnizaţiilor avute. (...), raportate la dispoziţiile Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război.
Din coroborarea reglementărilor cuprinse în cele două acte normative se poate susţine că în anul 2013 cuantumul despăgubirilor prevăzute de art. 13 din Legea nr. 44/1994, modificată şi completată, nu poate fi actualizat prin emiterea unei noi hotărâri de Guvern.
Faţă de cele arătate, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
La primul termen de judecată din data de 11.02.2015, reclamantul Vasilescu Adrian a formulat cerere completatoare (filele 54-58), solicitând şi:
- constatarea nelegalităţii operaţiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacate, inclusiv lipsa unora dintre acestea.
A precizat că, drept urmare a prezentei modificări, capetele de cerere sunt:
- anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003 - pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004 pentru modificarea unor prevederi ale Normelor metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, respectiv a art. 7 din norme;
– constatarea nelegalităţii operaţiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacat, inclusiv lipsa unora dintre acestea.
În motivare a arătat că pârâtul Guvernul României consideră că a respectat atât Legea nr. 24/2000, cât şi dispoziţiile art. 2, 7 şi 8 din Hotărârea Guvernului nr. 555/2001. În realitate, a încălcat aceste dispoziţii legale prin elaborarea Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003, precum şi prin elaborarea Hotărârii Guvernului nr. 1.301/2004.
Rezultă din aceste dispoziţii legale o suită de operaţiuni prealabile emiterii actului administrativ normativ, precum şi o serie de condiţii obligatoriu a fi îndeplinite.
Astfel, premergător aprobării actului administrativ sunt necesare:
- transmiterea în copie a proiectului către autorităţile publice interesate în aplicarea sa;
– analiza proiectului de către autorităţile publice respective;
– comunicarea către iniţiatorul proiectului de observaţii şi propuneri;
– obţinerea tuturor avizelor necesare de la autorităţile publice interesate;
– transmiterea proiectului către Ministerul Justiţiei;
– obţinerea avizului Ministerului Justiţiei din punctul de vedere al legalităţii.
Asupra condiţiilor de fond ale actului administrativ normativ urmează a se observa că sunt impuse:
- corelarea cu actele normative de nivel superior, cu reglementările comunitare şi tratatele internaţionale;
– concordanţa cu principiile şi dispoziţiile actului normativ care este pus în aplicare.
Apreciază că şi o analiză sumară dovedeşte că nu au fost respectate aceste condiţii nici la emiterea Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003, nici la modificarea acesteia prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004.
Reclamantul a arătat că nota de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003 şi cu atât mai puţin cea a Hotărârii Guvernului nr. 1.301/2004 nu sunt însoţite de niciun studiu care să fundamenteze cu adevărat susţinerile conţinute în cuprinsul lor. Se afirmă doar că ar fi fost împroprietăriţi 32% dintre veteranii care au depus cereri, fără a se indica sursa unei astfel de informaţii.
Aceeaşi este situaţia şi cu privire la pretinsa cerere a cca 19.500 de veterani care ar fi cerut despăgubiri, neexistând nicio referire la acte concrete, nici măcar la indicarea asociaţiilor reprezentative la nivel naţional.
Mai mult, autorul notei recunoaşte că nu există evidenţe stricte privind numărul de persoane care au depus cereri şi câţi sunt decedaţi, nota fiind în realitate rezultatul unor presupuneri fără o bază solidă care să poată fundamenta o măsură serioasă în domeniul proprietăţii, adică al unui drept fundamental.
Reclamantul a susţinut că nota de fundamentare care stă la baza formei actuale a normelor de aplicare a art. 13 modificate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004 nu face decât să repete mult mai lapidar conţinutul notei de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003, neavând niciun element de noutate care să fundamenteze modificarea legislativă operată. Aceasta dovedeşte că nu au fost întreprinse niciun fel de studii noi, că nu a existat niciun element de noutate, că nu s-a justificat intervenţia legislativă pe niciun element de fapt sau de drept, întrucât nu se are în vedere o altă realitate juridică decât cea avută în vedere la elaborarea Legii nr. 44/1994 ori la elaborarea Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003.
Actului normativ îi lipseşte fundamentarea necesară, fiind lipsit de acte concrete care să dovedească studiile efectuate, necesitatea şi stringenţa modificării, criteriile şi motivaţiile reale, implicaţiile sociale etc.
Nota nu conţine nicio referire la discriminarea care se creează între cei care au primit teren şi cei care ar primi despăgubiri plafonate, fiind rupt justul echilibru între categorii de cetăţeni aflate iniţial în aceeaşi poziţie juridică, respectiv care au depus cererile în aceeaşi perioadă permisă de lege.
Reclamantul a învederat şi faptul că în lipsa unei modificări a legii veteranilor de război a fost modificat actul de punere în aplicare, fiind introdus prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004 un element aflat atât în contradicţie cu legea în sine, cât şi cu reglementarea anterioară conţinută de Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003 care prevedea o valoare a despăgubirilor în concordanţă cu modul de evaluare a terenului conform art. 40 din Legea nr. 1/2000.
Pe de altă parte, în nota de fundamentare se indică expres că „veteranii de război care nu pot fi împroprietăriţi din cauza deficitului de teren vor fi despăgubiţi cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptăţiţi conform legii“, ceea ce este în evidentă contradicţie cu conţinutul concret al actului normativ, care stabileşte o valoare plafonată la suma derizorie de 1.564 lei.
A menţionat că nu există niciun calcul economic, bazat pe date concrete privind valoarea terenurilor, care să fundamenteze modalitatea de stabilire a valorii oferite ca o compensare a pierderii suferite prin neacordarea terenului în natură, o valoare limitată a terenului, astfel cum a fost aceasta stabilită prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, act ce contravine în mod evident cu nota de fundamentare iniţială şi cu înseşi dispoziţiile legii. Apreciază că Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004 încalcă inclusiv prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003 în forma iniţială, întrucât, dacă s-ar fi urmat direcţia stabilită iniţial, contravaloarea terenului ar fi fost în condiţiile actuale stabilită conform grilei notarilor publici (situaţie mai apropiată de valoarea reală de piaţă).
În condiţiile în care suma oferită în prezent este una derizorie, practic dreptul veteranilor de a primi teren a fost golit de conţinut, despăgubirea nefiind aptă să conducă nici măcar la o justă compensaţie pentru pierderea suferită prin neacordarea terenului în natură, ceea ce încalcă principiul nediscriminării şi al statului de drept.
Reclamantul a arătat că odată ce persoana îndreptăţită a făcut dovada că îndeplineşte condiţiile prevăzute prin lege pentru a avea beneficiul acesteia, ea devine proprietara unui „bun“ în sensul Convenţiei, astfel încât are fie dreptul de a beneficia de bun în natură, fie este titulara unui drept de creanţă asupra statului român, drept asimilat conform blocului de convenţionalitate unui bun, ceea ce presupune cu necesitate acordarea unei juste compensaţii, care să reprezinte un drept efectiv şi real, nu iluzoriu sau teoretic, adică să fie apt să
reprezinte o subrogare a sumei de bani oferite drept compensaţie în locul bunului material pe care statul nu îl mai oferă.
În aceste condiţii, a arătat că trebuie reţinut caracterul de totală opoziţie între actul normativ din dreptul naţional şi principiile şi valorile ocrotite de Convenţie şi Tratatele UE, ceea ce materializează indiscutabil încălcarea normelor prevăzute de Legea nr. 24/2000 şi Hotărârea Guvernului nr. 555/2001.
Ca urmare, apreciază că toate avizele obţinute ca proceduri prealabile adoptării actului administrativ normativ sunt nelegale, ele neţinând cont de principiile şi dispoziţiile convenţiei şi ale dreptului comunitar.
Aspecte procedurale: la termenul de judecată din data de 13.05.2015, la solicitarea reclamantului, Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă, a dispus suspendarea judecăţii până la soluţionarea definitivă a excepţiei de nelegalitate a aceleiaşi hotărâri de Guvern, excepţie ce formează obiectul Dosarului nr. 6.714/2/2014.
Cauza a fost repusă pe rol la data de 14.09.2016, constatându-se că Dosarul nr. 6.714/2/2014 a fost soluţionat definitiv prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 99 din data de 26 ianuarie 2016.
În cauză s-a încuviinţat şi s-a administrat proba cu înscrisuri, fiind depusă la dosar documentaţia care stă la baza actului administrativ ce formează obiectul prezentei acţiuni în anulare.
Analizând materialul probator administrat, prevederile legale incidente şi susţinerile părţilor, Curtea reţine următoarele:
Reclamantul a solicitat anularea art. 7 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004, text care are următorul conţinut:
"ART. 7
Persoanele îndreptăţite potrivit legii primesc ca despăgubire suma de 1.564 lei pe hectarul de teren la care au dreptul."
Se impune precizarea că în textul citat de reclamant în partea introductivă a cererii de chemare în judecată (fila 5 dosar) apare suma exprimată în lei vechi (ROL), având în vedere data adoptării actului normativ, respectiv suma de 15.640.000 lei.
În forma actuală a actului normativ, suma a fost transformată în lei noi (RON), fiind vorba despre 1.564 lei.
Aşa cum rezultă din denumirea şi din conţinutul actului normativ a cărui anulare parţială se solicită, Curtea constată că Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/79.08.2004, a fost adoptată în temeiul şi în aplicarea prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război.
Prevederile legale în aplicarea cărora au fost emise normele metodologice criticate de reclamant au următorul conţinut:
"ART. 13
(3) Veteranii de război care, din cauza deficitului de teren în localităţile unde domiciliază sau în alte localităţi, nu au putut fi împroprietăriţi conform legii vor fi despăgubiţi cu o sumă ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptăţiţi conform legii.
(4) Cuantumul despăgubirilor se stabileşte luându-se în considerare valoarea terenului la data atribuirii şi se suportă din bugetul de stat."
Actul administrativ a cărui legalitate este criticată este o hotărâre de Guvern, făcând parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigenţei respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.
Acest principiu este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care, la alin. (3) al art. 4 intitulat „Ierarhia actelor normative“, prevede că „Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.“
Art. 75 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.
Faptul că hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, şi din prevederile art. 11 lit. c) şi art. 26 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Din analiza sistematică a prevederilor legale menţionate şi ţinând cont de principiul general al ierarhiei actelor normative, Curtea reţine că hotărârile Guvernului pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare, în concret, a legii, fără posibilitatea de a excede sfera de reglementare stabilită de legiuitor, în sensul adăugării la lege sau a modificării acesteia prin normele de aplicare.
Urmează, aşadar, ca legalitatea prevederilor art. 7 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994 să fie examinată prin raportare la prevederile legale în aplicarea căreia au fost adoptate.
Analiza comparativă a prevederilor art. 13 din Legea nr. 44/1994 şi a normelor metodologice de aplicare adoptate în temeiul acestora evidenţiază faptul că, pe de o parte, actul normativ cu forţă juridică superioară (legea) prevede faptul că despăgubirea acordată veteranilor de război constă întro sumă de bani ce reprezintă contravaloarea terenului la care erau îndreptăţiţi, iar, pe de altă parte, actul normativ cu forţă juridică inferioară, adoptat ulterior în vederea punerii în aplicare a legii (art. 7 din Normele metodologice), prevede faptul că despăgubirea acordată veteranilor de război constă în suma de 1.564 lei.
Un prim aspect observat de Curte constă în faptul că prin această prevedere din normele metodologice s-a operat în fapt o veritabilă modificare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994, în condiţiile în care despăgubirea stabilită de lege, egală cu valoarea terenului la data atribuirii, a fost înlocuită cu o sumă fixă de 1.564 lei, ceea ce, în opinia Curţii, contravine principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, citat anterior.
Pe de altă parte, modificarea unei legi printr-o hotărâre de Guvern încalcă dispoziţiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora evenimentele legislative - modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea - pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior.
De altfel, faptul că s-a intenţionat modificarea legii printr-o hotărâre de Guvern rezultă şi din argumentaţia pârâtului, prezentată în cuprinsul întâmpinării, potrivit căreia modificările legislative în materie se datorează deficitului de teren, iar analiza dispoziţiilor legale nu poate fi desprinsă din tabloul realităţii prezente la data emiterii actului normativ. Aceste argumente nu pot fi primite, întrucât, în opinia Curţii, nu este admisibil ca o lege în accepţiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, să fie modificată, printr-o normă metodologică de aplicare conţinută într-o hotărâre de Guvern, norma emisă fiind astfel deturnată de la unicul său scop recunoscut de legiuitor, acela de punere în aplicare a legii. În situaţia în care realitatea economică şi socială ar fi impus plafonarea despăgubirilor acordate la o anumită sumă fixă, aşa cum s-a întâmplat, această modificare ar fi putut fi realizată exclusiv prin adoptarea unei legi sau a unei ordonanţe simple sau de urgenţă (în condiţiile stabilite de prevederile constituţionale şi legale) de modificare a prevederilor art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994, şi nu prin normele metodologice emise în aplicarea acestor prevederi legale.
Şi sub aspectul conţinutului, Curtea constată că Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, respectiv în ceea ce priveşte art. 7 din Normele metodologice, contravine art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994, întrucât stabilirea unei sume fixe pentru despăgubirea veteranilor de război, fără luarea în considerare a diferiţilor factori care pot influenţa valoarea terenurilor la care erau îndreptăţiţi pentru a fi împroprietăriţi este într-o vădită contradicţie cu prevederile legale care impun ca nivelul despăgubirilor să se situeze la contravaloarea terenului la care aceştia erau îndreptăţiţi, aceasta fiind diferită, de la caz la caz, având în vedere mai multe criterii - situarea localităţii de domiciliu a titularului în mediul urban sau rural, rangul localităţilor, zona în care este amplasat terenul, categoria de folosinţă.
Stabilind despăgubirea la nivelul unei sume egale cu valoarea terenului la data atribuirii, raţiunea legiuitorului a fost aceea ca titularii să îşi poată procura terenul respectiv cu suma acordată în acest mod, legea stabilind şi momentul la care se raportează valoarea terenului, acesta fiind momentul atribuirii, adică al recunoaşterii dreptului, astfel încât valoarea despăgubirii este un element care are existenţa dependentă şi de criteriul temporal, or, suma fixă de 1.564 lei nu este în măsură să asigure finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 44/1994.
Astfel, nelegalitatea art. 7 din Normele metodologice este evidentă, în condiţiile în care, pe de o parte, alin. 3 al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ prin care să se stabilească valoarea despăgubirii, alin. 4 instituie un criteriu unic de stabilire a cuantumului despăgubirii, şi anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoaşterii dreptului), la care veteranul este îndreptăţit în temeiul legii, iar, pe de altă parte, nu a operat nicio delegare legislativă sau o modificare legislativă, în sensul împuternicirii Guvernului să stabilească valoarea unor terenuri şi modalităţile de plată printro hotărâre proprie sau, după caz, să limiteze cuantumul valoric al acestei despăgubiri.
De asemenea, Curtea constată că, aşa cum în mod corect a subliniat reclamantul, cuantumul sumei de 1.564 lei nu a fost niciodată actualizat, astfel încât nu corespunde valorii indicate la art. 13 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 44/1994.
În ceea ce priveşte vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale reclamantului, în sensul art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, aceasta este evidentă în opinia Curţii, având în vedere că stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, al despăgubirii încalcă obligaţia indemnizării echitabile a veteranilor de război, având în vedere că, odată cu recunoaşterea calităţii de persoană beneficiară a Legii nr. 44/1994, veteranul de război sau succesorul acestuia (în speţă, reclamantul) devine proprietarul unui „bun“, în sensul CEDO, iar în concret, acesta are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestui bun.
Or, pe de o parte, există o vădită disproporţie între suma de 1.564 lei şi o sumă care reprezintă contravaloarea terenului care urma a fi atribuit, iar, pe de altă parte, aşa cum se arată în cuprinsul notei de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 1.301/79.08.2004, la data adoptării actului normativ 32% dintre veterani primiseră terenuri în localităţile de domiciliu, ceea ce face ca între aceste persoane şi cei care nu au primit teren, aşa cum este cazul reclamantului, să se creeze o discriminare, fiind evident că valorile terenurilor atribuite sunt cu mult mai mari decât suma de 1.564 lei stabilită de Guvern.
În concluzie, sintetizând argumentele prezentate, Curtea conchide în sensul că Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, este parţial nelegală, respectiv în ceea ce priveşte prevederea art. 7 din Normele metodologice, întrucât este în contradicţie cu art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994, în temeiul şi în aplicarea căreia a fost adoptată, operând o veritabilă modificare a legii, în sensul înlocuirii criteriului unic de stabilire a cuantumului despăgubirii, şi anume contravaloarea terenului la data atribuirii, cu o sumă fixă în cuantum de 1.564 lei.
În ceea ce priveşte cererea completatoare, prin care reclamantul a solicitat să se constate nelegalitatea operaţiunilor prealabile emiterii actului administrativ atacat, inclusiv lipsa unora din acestea, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, întrucât, aşa cum se poate observa din cuprinsul documentaţiei anexate, au fost respectate formalităţile de adoptare a actului normativ atacat, fiind elaborată o notă de fundamentare şi fiind obţinute avizele prevăzute de lege, inclusiv avizul ministrului justiţiei şi al Consiliului Legislativ.
Susţinerea reclamantului în sensul că lipsesc fundamentarea necesară, studiile efectuate, necesitatea şi stringenţa modificării, criteriile şi motivaţiile reale, implicaţiile sociale, un calcul economic nu poate fi primită, întrucât acestea sunt considerente ce ţin de oportunitate şi intră în marja de apreciere a emitentului actului care îşi asumă riscul adoptării unui act normativ insuficient fundamentat din perspectiva implicaţiilor sociale şi economice, instanţa de contencios administrativ neputând cenzura aspectele de oportunitate pe care se fundamentează reglementarea.
Referitor la argumentele reclamantului privind neîndeplinirea condiţiilor de fond ale actului administrativ normativ, în sensul necorelării cu actele normative de nivel superior, cu reglementările comunitare şi tratatele internaţionale şi neconcordanţei cu principiile şi dispoziţiile actului normativ care este pus în aplicare, acestea sunt critici care vizează actul normativ însuşi, fiind avute în vedere de instanţă la analiza de legalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, şi atrăgând nelegalitatea acesteia, şi nu a operaţiunilor prealabile la care face referire reclamantul în cererea completatoare. Aceleaşi considerente sunt valabile şi în ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea principiilor şi dispoziţiilor Convenţiei Europene şi ale dreptului european (Tratatele UE), aceste aspecte ţinând de conţinutul actului normativ, şi nu de avizele sau operaţiunile prealabile adoptării acestuia.
În concluzie, constatând că actul administrativ cu caracter normativ atacat contravine art. 13 alin. 3 şi 4 din Legea nr. 44/1994, în temeiul şi în aplicarea căreia a fost adoptat, Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, va admite în parte acţiunea, astfel cum a fost precizată, va anula în parte Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, respectiv în ceea ce priveşte art. 7 din Normele metodologice, şi va respinge în rest acţiunea ca neîntemeiată (în ceea ce priveşte constatarea nelegalităţii avizelor şi operaţiunilor prealabile).
Văzând şi dispoziţiile art. 453 din Codul de procedură civilă, raportat la soluţia pronunţată, la cererea reclamantului, Curtea îl va obliga pe pârâtul Guvernul României la plata către reclamant a sumei de 50 lei, cheltuieli de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În numele legii,
HOTĂRĂŞTE:
Admite în parte acţiunea promovată de reclamantul Vasilescu Adrian, cu domiciliul ales în Bucureşti, xxxxxxxxxxx, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu sediul în sectorul 1, Bucureşti, Piaţa Victoriei nr. 1, astfel cum a fost precizată.
Anulează în parte Hotărârea Guvernului nr. 1.217/2003, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.301/2004, respectiv în ceea ce priveşte art. 7 din Normele metodologice.
Respinge în rest acţiunea ca neîntemeiată.
Obligă pârâtul la plata către reclamant a sumei de 50 lei, cheltuieli de judecată reprezentând taxa judiciară de timbru.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Cererea de exercitare a căii de atac se depune la Curtea de Apel Bucureşti.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 septembrie 2016.
PREŞEDINTE,
CORINA PODARU
Grefier,
Mihaela Bălă
-----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
