Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
SENTINŢA CIVILĂ nr. 1 din 4 ianuarie 2022 referitoare la soluţionarea acţiunii în contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect "ordonanţă preşedinţială"
EMITENT: Curtea de Apel Bucureşti-Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 651 din 9 iulie 2024
îndreptată prin Încheierea din 20 mai 2024
Dosar nr. 8.178/2/2021
Curtea constituită din:
Preşedinte - Amer Jabre
Grefier - Georgeta Postea
Pe rol fiind soluţionarea acţiunii în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul X şi petentul X, cu domiciliul în X, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne prin Direcţia Generală Juridică, având ca obiect „ordonanţă preşedinţială“.
La apelul nominal făcut în şedinţă publică, în ordinea listei de şedinţă, au răspuns reclamantul X, prin avocat X, în baza împuternicirii avocaţiale (copie) aflate la dosarul cauzei şi pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic X, cu împuternicire pe care o depune la dosar, lipsind petentul X şi pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor Interne, prin Direcţia generală juridică.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de şedinţă care învederează Curţii faptul că la data de 30.12.2021, prin serviciul registratură, s-a depus de către reclamantul X o cerere precizatoare 1 exemplar (e-mail), precum şi faptul că la data de 30.12.2021 s-a depus de către pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă întâmpinare la cererea modificatoare.
La interpelarea expresă a Curţii, dacă s-a primit cererea precizatoare a acţiunii şi cererea de intervenţie accesorie, pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, arată că a luat cunoştinţă de acestea, precum şi faptul că a depus întâmpinare.
La interpelarea expresă a Curţii, dacă s-a lecturat întâmpinarea formulată de pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, reclamantul, prin avocat, arată că a luat cunoştinţă de aceasta.
Curtea acordă cuvântul pe excepţia netimbrării acţiunii, invocată de Guvernul României.
Reclamantul, prin avocat, apreciază că acţiunea a fost timbrată, solicitând a se avea în vedere faptul că odată cu cererea introductivă a depus dovada achitării taxei de timbru; la acel moment a timbrat cu suma de 70 lei, respectiv 50 lei pe capătul de cerere privind suspendarea şi 20 lei pe ordonanţa preşedinţială, iar ulterior, în momentul în care a transformat cererea în cerere de drept comun, a depus suplimentar dovada achitării diferenţei taxei de timbru pentru cererile de drept comun, astfel încât apreciază că cererea este legal timbrată.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, lasă la aprecierea instanţei.
Curtea va respinge excepţia netimbrării acţiunii ca neîntemeiată, dat fiind că din înscrisurile depuse la dosarul cauzei rezultă că reclamantul şi-a îndeplinit obligaţia de timbrare a acţiunii.
De asemenea, acordă cuvântul pe admisibilitatea în principiu a cererii de intervenţie accesorie, formulată de petentul X.
Reclamantul, prin avocat, apreciază că cererea de intervenţie accesorie este admisibilă în principiu.
În primul rând, solicită a se respinge excepţia lipsei de interes a petentului, observându-se că petentul încă din cuprinsul cererii de intervenţie accesorie şi-a justificat interesul, a motivat faptul că nu este o persoană vaccinată şi nici nu are cum să se vaccineze, având în vedere că este o persoană hipertensivă şi, mai mult decât, atât a şi fost sancţionată contravenţional.
Referitor la condiţiile de admisibilitate în principiu a cererii de intervenţie accesorie, singura condiţie este justificarea interesului propriu; or, în prezenta cauză se solicită anularea hotărârii Guvernului, hotărâre ce se impune inclusiv pentru petent, care nu este o persoană vaccinată, nici nu este trecută prin boală, deci nu este deţinător de certificat COVID-19.
Curtea aduce la cunoştinţă că s-a mai invocat şi o relaţie de prietenie cu reclamantul.
Reclamantul, prin avocat, arată că aceasta, din punctul său de vedere, este subiectivă.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, referitor la cererea de intervenţie accesorie, apreciază că este inadmisibilă, intervenientul accesoriu nu justifică un interes propriu, în sensul de folos practic, în opinia sa nefiind suficient ca motivare obţinerea unei practici judiciare favorabile în ceea ce îl priveşte.
Curtea va încuviinţa în principiu cererea de intervenţie accesorie, pentru motivele ce vor fi menţionate în scris în cuprinsul practicalei.
Totodată, acordă cuvântul pe excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată formulate iniţial, prin care se solicita pronunţarea unei ordonanţe preşedinţiale, având în vedere că nu s-a renunţat la această excepţie, invocată de Guvernul României.
Reclamantul, prin avocat, apreciază că această excepţie este lipsită de obiect, în condiţiile în care cererea a fost transformată în cerere de drept comun.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, lasă la aprecierea instanţei referitor la excepţia invocată de Guvernul României.
Curtea va respinge, ca rămasă fără obiect, excepţia inadmisibilităţii cererii de pronunţare a unei ordonanţe preşedinţiale, dată fiind transformarea acţiunii de către reclamant într-o acţiune în anulare de drept comun.
Totodată, Curtea invocă, din oficiu, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne şi acordă cuvântul pe aceasta.
Reclamantul, prin avocat, arată faptul că, ţinând cont de toate înscrisurile care au fost depuse la dosarul cauzei, de nota de fundamentare şi de analiza factorilor de risc şi celelalte documente depuse la dosarul cauzei, apreciază că această excepţie se impune a fi admisă, deoarece pârâtul Ministerul Afacerilor Interne nu are calitate procesuală pasivă.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, solicită admiterea excepţiei şi să se dispună scoaterea din cauză a Ministerului Afacerilor Interne prin Direcţia Juridică.
Curtea va rămâne în pronunţare pe excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne.
Totodată, acordă cuvântul pe excepţia autorităţii de lucru judecat provizorie, invocată de către Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, învederează faptul că, conform art. 430 alin. (4) din Codul de procedură civilă, a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat provizorie, întrucât Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a Contencios Administrativ şi Fiscal s-a pronunţat pe toate capetele de cerere în Dosarul nr. 6.757/2/2021, prin Sentinţa civilă nr. 1.951 din 16.12.2021.
La interpelarea expresă a Curţii, dacă în cauza menţionată era identitate de părţi, pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, arată că nu erau aceleaşi părţi, totodată depunând practică judiciară în acest sens.
Reclamantul, prin avocat, apreciază că nu se poate reţine autoritatea de lucru judecat provizorie; efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat se poate reţine atunci când sunt îndeplinite condiţiile autorităţii de lucru judecat, iar una dintre condiţii este aceea ca hotărârea să fie definitivă, iar în cazul acesta nu este vorba despre o hotărâre definitivă, apreciind că nu se poate reţine efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat.
Mai mult decât atât, în doctrină se reţine că trebuie să existe şi identitate de părţi; or, în această cauză nu există identitate de părţi, în afară de Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, dar se discută de un act administrativ, nu este vorba de aceiaşi reclamanţi, astfel încât nu consideră că se poate da curs efectului pozitiv.
În timpul dezbaterilor se prezintă şi intervenientul X.
Curtea procedează la identificarea intervenientului, care se legitimează cu cartea de identitate; totodată, curtea aduce la cunoştinţă faptul că s-a acordat cuvântul pe excepţia autorităţii de lucru judecat provizorie, invocată de pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, care vizează întreaga acţiune.
Intervenientul X solicită respingerea acesteia ca nefondată, dat fiind faptul că nu există identitate de părţi, deci hotărârea nu este opozabilă, nu există aceeaşi cauză, fiind invocate motive de nulitate diferite, solicitând respingerea acesteia.
Reclamantul, prin avocat, solicită a se avea în vedere şi situaţia atipică a reclamantului din prezenta cauză, solicitând a se avea în vedere faptul că reclamantul are anticorpi potrivit analizelor efectuate, nu este doar o persoană nevaccinată şi netrecută prin boală, este o persoană nevaccinată, trecută prin boală, dar care nu a raportat, nu din propria culpă, ci nu şi-a dat seama că suferă de COVID-19 şi are anticorpi, astfel încât cauza trebuie privită particular, nu ca celelalte cauze.
Curtea acordă cuvântul pe excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocată de Guvernul României.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, solicită admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocată de către Guvernul României, în ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii de suspendare, atât în ceea ce priveşte hotărârea Guvernului, cât şi în ceea ce priveşte hotărârea C.N.S.S.U. care a stat la baza emiterii hotărârii Guvernului.
Reclamantul, prin avocat, solicită a se avea în vedere deciziile Curţii Constituţionale invocate în cererea introductivă şi cererea modificatoare, toate prevederile dreptului comunitar invocate, deciziile Curţii Europene a Drepturilor Omului invocate şi, de asemenea, Cauza C432/05 invocată de către intervenientul accesoriu în intervenţia accesorie, cauză pe care înţelege să o invoce, inclusiv practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
De asemenea, apreciază că suspendarea este admisibilă prin raportare la dreptul internaţional şi dreptul comunitar aplicabil, inclusiv şi prin raportare la considerentele tuturor deciziilor Curţilor Constituţionale invocate.
Intervenientul X solicită respingerea excepţiei ca vădit nefondată, dat fiind faptul că în procedura de atac internă nu există o cale de atac efectivă, astfel încât să asigure justiţiabilului limitarea caracterului dreptului temporar al stării de urgenţă de sănătate publică prevăzut de art. 53 alin. (2) din Constituţie, ceea ce are drept consecinţă o permanentizare a efectelor potenţial negative.
Curtea acordă cuvântul pe excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, pentru faptul că nu s-a solicitat revocarea pe cale administrativă, invocată de Guvernul României prin întâmpinare.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, solicită admiterea excepţiei invocate de Guvernul României.
Reclamantul, prin avocat, solicită respingerea excepţiei, apreciind că această procedură prealabilă administrativă nu era obligatorie prin raportare la dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, fiind vorba de acte administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice; mai mult decât atât, procedura prealabilă administrativă priveşte doar actele administrative individuale; or, în prezenta cauză nu este vorba de acte administrative individuale.
Intervenientul X solicită respingerea excepţiei ca vădit nefondată şi să se acorde şi o amendă judiciară, deoarece Guvernul României îşi invocă propria culpă pentru neadoptarea unei legi care să se pună în acord cu Hotărârea Guvernului nr. 1.242/2021.
Reclamantul, prin avocat, învederează Curţii faptul de a se avea în vedere că, cel puţin din calculele sale, termenul de 45 de zile în care Guvernul României sau autorităţile abilitate trebuiau să adopte o procedură, ţinând cont de considerentele şi de hotărârile Curţii Constituţionale, s-a împlinit.
Cu atât mai mult există o culpă a autorităţilor pentru nereglementarea unei proceduri care să asigure efectiv dreptul de acces la justiţie în ceea ce priveşte măsurile adoptate în temeiul Legii nr. 55/2020.
Curtea acordă cuvântul pe excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de Guvernul României, pe capătul de cerere privind anularea Hotărârii C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
Reclamantul, prin avocat, învederează Curţii faptul că cererea de chemare în judecată a fost formulată în contradictoriu cu Guvernul României pentru hotărârea Guvernului, în contradictoriu cu C.N.S.S.U. pentru hotărârea C.N.S.S.U.; nu avea cum să menţioneze, adică era lipsit de sens să menţioneze că cheamă Guvernul pentru hotărâre, cheamă C.N.S.S.U. pentru hotărârea C.N.S.S.U.; este de la sine înţeles acest lucru, astfel încât solicită respingerea acestei excepţii.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, în ceea ce priveşte lipsa calităţii procesuale pasive a Guvernului României pe hotărârea C.N.S.S.U., solicită admiterea acesteia, iar în acelaşi timp înţelege să invoce din partea C.N.S.S.U. excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în ceea ce priveşte anularea hotărârii Guvernului.
Intervenientul X solicită respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Guvernul României, ca lipsită de obiect.
Curtea acordă cuvântul pe excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în ceea ce priveşte anularea hotărârii de Guvern, invocată de C.N.S.S.U.
Reclamantul, prin avocat, solicită respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive în ceea ce priveşte anularea hotărârii de Guvern invocată de C.N.S.S.U., pentru aceleaşi considerente expuse în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Guvernul României pe capătul de cerere privind anularea Hotărârii C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
Curtea acordă cuvântul pe excepţia lipsei de interes a reclamantului, invocată de C.N.S.S.U. prin întâmpinare.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, solicită admiterea excepţiei,
întrucât susţinerile din cuprinsul cererii iniţiale de chemare în judecată, precum şi din cuprinsul cererii modificatoare nu justifică un interes al acestuia, concluziile reclamantului nu sunt fundamentate de niciun studiu, motiv pentru care solicită a se dispune în consecinţă.
Reclamantul, prin avocat, solicită respingerea excepţiei lipsei de interes a reclamantului, precizând că a detaliat în cuprinsul cererii introductive şi în cuprinsul cererii modificatoare interesul reclamantului.
În primul rând, solicită a se avea în vedere situaţia particulară a reclamantului, iar în al doilea rând nu se poate reţine, astfel cum a invocat C.N.S.S.U., faptul că nu s-au adus precizări cu privire la iminenţa producerii unui prejudiciu material asupra patrimoniului reclamantului; a anexat la dosarul cauzei o serie de procese-verbale prin care reclamantul a fost sancţionat contravenţional şi totodată menţionează faptul că reclamantul a fost sancţionat contravenţional inclusiv în temeiul acestei hotărâri a Guvernului, astfel încât prejudiciul material este clar.
În situaţia în care instanţele judecătoreşti nu vor anula procesele-verbale de contravenţie, acesta va trebui să achite aceste amenzi; mai mult decât atât, a depus la dosarul cauzei şi un act medical cu privire la situaţia medicală a reclamantului, în sensul că medicul specialist i-a recomandat să nu poarte mască facială, fiindcă are un diagnostic care nu-i permite purtarea măştii faciale.
Mai mult decât atât, solicită a se avea în vedere acele susţineri privind modul în care autorităţile statului au înţeles săi comunice un proces-verbal, i-au impactat viaţa personală şi familială, au creat o situaţie de stres asupra minorilor, asupra copiilor reclamantului, astfel încât interesul reclamantului rezultă indubitabil din probele depuse la dosarul cauzei, solicitând respingerea lipsei de interes.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, învederează faptul că s-a indicat un număr de cinci dosare contestate la Judecătoria Sectorului 1 şi Judecătoria Sectorului 5, însă, din verificările efectuate, aceste amenzi sunt aplicate de colegii de la Jandarmeria Română în cursul lunii octombrie 2021, motiv pentru care consideră că nu au legătură cu obiectul prezentei cauze.
Intervenientul X solicită respingerea excepţiei şi amendarea autorităţilor publice care au invocat excepţia cu rea-credinţă; reclamantul a depus procese-verbale de contravenţie în cuprinsul cărora s-au aplicat sancţiuni pecuniare uriaşe, iar referitor la critica invocată de domnul consilier juridic solicită a se observa că, potrivit art. 23 din Legea nr. 554, în ipoteza admiterii acţiunii în anulare, considerentele, precum şi hotărârea dobândesc autoritate de lucru judecat.
Ceea ce va rămâne nelegal în temeiul acestei H.G. va rămâne nelegal şi pentru celelalte H.G., orice alt raţionament fiind lipsit de logică.
La interpelarea expresă a Curţii, dacă mai sunt alte excepţii de invocat, intervenientul arată că are de invocat două excepţii, şi anume excepţia inexistenţei hotărârii C.N.S.S.U. nr. 36/2020 depusă de C.N.S.S.U. la dosar, pentru că aceasta nu aparţine fondului activ al legislaţiei, raportat la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 429/2019, paragrafele 29 şi 30; Curtea Constituţională spune că pronunţarea asupra excepţiei inexistenţei actului nepublicat este o etapă ulterioară celei administrării şi aprecierii probelor, excepţia inexistenţei putând fi supusă aprecierii exclusive a instanţei care judecă cauza.
Curtea aduce la cunoştinţă faptul că nu formează obiectul acţiunii anularea acestui act.
Intervenientul X arată că înţelege, dar aceasta a fost formulată ca apărare prin întâmpinare, motiv pentru care solicită admiterea excepţiei; iar cealaltă este excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Direcţiei generale juridice pentru M.A.I. deoarece capacitatea sau personalitatea juridică a unei instituţii înseamnă asumarea unor drepturi şi obligaţii civile.
Or, Direcţia generală juridică este un dezmembrământ al Ministerului Afacerilor Interne, fără personalitate juridică, care nu poate sta în justiţie şi să prezinte interesele şi drepturile acestora; este lipsită de relevanţă existenţa acelor ordine de ministru prin care se conferă această posibilitate, pentru că din definiţia personalităţii juridice prevăzută la art. 193 din Codul civil (dacă nu se înşală) nu poate să aibă această posibilitate.
Curtea va califica drept apărare de fond excepţia inexistenţei Hotărârii C.N.S.S.U. nr. 36/2020, urmând a se pune concluzii cu privire la aceasta, fie cu ocazia dezbaterilor pe fond, fie pe cererea de suspendare, astfel cum se va aprecia că este relevant de către părţi.
Totodată, acordă cuvântul pe excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Direcţiei generale juridice pentru M.A.I.
Reclamantul, prin avocat, în ceea ce priveşte excepţia lipsei de reprezentant a Direcţiei generale juridice pentru M.A.I., o lasă la aprecierea instanţei.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, lasă la aprecierea instanţei.
Curtea va rămâne în pronunţare asupra excepţiei lipsei de reprezentant a Direcţiei generale juridice pentru M.A.I. şi acordă cuvântul atât în ceea ce priveşte probatoriul, cât şi pe cererea de suspendare.
Reclamantul, prin avocat, arată că pe cererea de suspendare nu există probatoriu suplimentar; doar ca şi un motiv în plus solicită a se avea în vedere Cauza C43/32/05 şi considerentele acesteia menţionate în cererea de intervenţie accesorie.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare, solicită admiterea acesteia şi a se avea în vedere toate considerentele expuse în cadrul cererii introductive şi al cererii modificatoare, avându-se în vedere faptul că este vorba de drepturi garantate de Constituţie, drepturi garantate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, dreptul de acces efectiv la instanţă, şi de asemenea, drepturi garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.
De asemenea, solicită a se mai avea în vedere şi practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie invocate şi dreptul comunitar invocat.
Intervenientul X solicită suspendarea acţiunii abuzive a autorităţilor publice, care se desfăşoară de aproximativ doi ani de zile; nu ne mai aflăm într-o situaţie extraordinară care nu poate fi combătută decât prin adoptarea unor măsuri invazive, de genul prezentării unor dovezi de testare, vaccinare sau trecere prin boală.
Mai arată faptul că statul român a avut la dispoziţie doi ani de zile să îşi adapteze corespunzător unităţile medicale astfel încât sistemul de sănătate publică să facă faţă unei astfel de situaţii; mai mult, aceste măsuri a căror suspendare se cere nu urmăresc un scop legitim al eliminării persoanelor suspecte de a fi infectate cu virusul SARS-CoV-2, ci sunt un instrument de îngrădire a libertăţilor fundamentale, care este contrar dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţia României privitoare la statul de drept şi respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale obţinute în urma Revoluţiei din 1989.
Cu privire la admisibilitate, aceasta a fost un aspect cu privire la cazul bine justificat, iar cu privire la paguba iminentă, solicită a se observa faptul că atât reclamantul, cât şi intervenientul în cauză nu pot să beneficieze de exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, fiindu-le interzis, deoarece, din considerente fie personale, fie medicale, dacă nu te vaccinezi, dacă nu te testezi sau dacă nu te îmbolnăveşti, drepturile nu mai pot fi exercitate.
Nu se poate susţine faptul că, dacă ai posibilitatea testării, ai dreptul asigurat, pentru că dreptul îţi aparţine ţie ca individ, nu statului.
Cu privire la admisibilitate, pe lângă decizia Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pe care o consideră aplicabilă mutatis mutandis în cauza dedusă judecăţii, solicită a se observa că nu există niciun act normativ în legislaţia României prin care să se certifice starea de pandemie, iar considerentele C.N.S.S.U. referitoare la existenţa decretului prezidenţial nu pot fi primite, pentru că decretul prezidenţial a stabilit o altă situaţie, prevăzută la situaţiile de excepţii din art. 5 alin. (3), şi anume existenţa unei stări de urgenţă; or, nu poate fi extinsă şi la ipoteza pandemiei sau epidemiei.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, în ceea ce priveşte cererea de suspendare, o lasă la aprecierea instanţei.
Curtea acordă cuvântul pe cererea de probe în ceea ce priveşte acţiunea în anulare.
Reclamantul, prin avocat, arată că nu are alte înscrisuri de depus.
Curtea acordă cuvântul pe fondul cererii în anulare.
Reclamantul, prin avocat, solicită admiterea cererii, astfel cum a fost formulată, modificată şi precizată.
Apreciază faptul că Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă şi Guvernul României îşi invocă propria culpă, aceştia justifică necesitatea adoptării acestor măsuri pentru faptul că nu sunt suficiente paturi pentru bolnavii de COVID-19.
Mai arată faptul că au trecut aproape doi ani, iar Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă invocă Legea nr. 55/2020, invocă necesitatea ocrotirii sănătăţii publice; or, dacă Legea nr. 55/2020 şi tot cadrul normativ preexistent le permite să adopte aceste măsuri pentru a asigura această presupusă sănătate, a ocroti această presupusă sănătate publică, avea obligaţia să doteze unităţile medicale, să angajeze personalul medical corespunzător, pentru a nu se ajunge la a elimina sau a aduce restrângeri drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Într-adevăr, Legea nr. 55/2020 permite restrângerea drepturilor şi libertăţilor, însă restrângerea trebuie să se facă în acord cu Constituţia României, cu dreptul comunitar şi practica Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Mai mult decât atât, Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin întâmpinarea formulată, a susţinut faptul că reclamantul îşi invocă propria omisiune, însă aici nu este vorba de invocarea propriei omisiuni. De asemenea, a invocat că doreşte protejarea sănătăţii, inclusiv a reclamantului, şi aduce în discuţie testarea şi pune testarea pe o poziţie ierarhic superioară faţă de situaţia în care o persoană are anticorpi. Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă susţine că aceste măsuri sunt necesare şi că vaccinarea este singura metodă, pentru faptul că prin vaccinare se pot obţine anticorpi. Or, reclamantul are anticorpi şi nu doar reclamantul, ci şi orice altă persoană care se află în situaţia reclamantului; or, se neagă cu totul existenţa acestor anticorpi, însă se susţine că se doreşte vaccinarea pentru crearea anticorpilor.
În ceea ce priveşte întâmpinarea formulată de pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, consideră că acesta a săvârşit un abuz de drept şi, de asemenea, a nesocotit două articole foarte importante din Constituţia României, înfăptuirea justiţiei şi instanţele judecătoreşti, solicitând a se avea în vedere faptul că judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii, iar controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrativ este garantat.
Or, prin întâmpinare pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă a criticat practica acestui complet de judecată, în condiţiile în care o hotărâre a unei instanţe judecătoreşti poate fi supusă numai controlului instanţei ierarhic superioare, astfel încât consideră că prin susţinerile sale din cuprinsul întâmpinării pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă a nesocotit aceste dispoziţii ale Constituţiei României, inclusiv statutul magistraţilor potrivit Legii privind statutul magistraţilor, nefiind vorba de un recurs în Dosarul nr. 7.277. Dacă ar fi fost vorba de un recurs în Dosarul nr. 7.277, ar fi înţeles acele aprecieri cu privire la motivare, însă în acest dosar consideră că este un abuz de drept.
Intervenientul învederează faptul că în convergenţă cu susţinerile doamnei avocat doreşte să sublinieze această atitudine abuzivă prezentată de pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin întâmpinare, cu privire la criticile aduse hotărârilor judecătoreşti, în special hotărârii pronunţate în Dosarul nr. 2.516/2/2021; cumva se invocă culpa completului, în condiţiile în care preşedinta Curţii de Apel Bucureşti a dispus printr-o rezoluţie ca prezentul complet să judece respectiva cerere. Mai mult, invocă că nelegala compunere este o culpă a prezentei instanţe, în condiţiile în care sigur în respectivul dosar s-a încălcat şi autoritatea de lucru judecat, prin care a invocat nelegala compunere, dar, dincolo de aceste speţe, într-adevăr, aduce critici hotărârilor pronunţate de prezenta instanţă în mod vădit nefondat.
Prin întâmpinările formulate de M.A.I. şi C.N.S.S.U. se spune că Guvernul nu este iniţiator, ci este adoptator. În Decizia nr. 239/2020 a Curţii Constituţionale se subliniază expres că Guvernul, în raport cu ordonanţa de urgenţă, este atât iniţiator, cât şi cel care adoptă hotărârea.
O interpretare contrară a dispoziţiilor Legii nr. 248/2013 ar goli de conţinut acele dispoziţii pentru că s-ar ajunge la ipoteza în care Consiliul Economic şi Social să nu-şi mai îndeplinească rolul constituţional, de organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului şi să fie strict al Parlamentului pentru proiectele legislative depuse fie de senatori, fie de deputaţi.
Cu referire la lipsa de iniţiator a M.A.I., nu ştie dacă s-a depus documentaţia administrativă la dosar, însă de pe site-urile autorităţilor publice, reiese că adresele de înaintare ale proiectului de hotărâre a Guvernului au ca emitent Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, deci nici ministerul ca autoritate publică şi nici nu sunt semnate respectivele adrese de ministrul afacerilor interne.
Cu atât mai mult cu cât Guvernul prin întâmpinare specifică că a respectat dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 561/2009, se poate observa cu claritate că nu sunt respectate în această cauză.
În ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 7 sau 73 din Legea 55/2020, care conferă C.N.S.S.U. sau ministerelor de resort competenţa să propună spre adoptare Guvernului hotărâri, solicită a se observa că această dispoziţie unică nu poate constitui temei în prezenta cauză, deoarece această dispoziţie se interpretează distinct, fără a se corobora cu dispoziţiile art. 4 alin. (1); aceasta ar însemna că, oricând, orice minister, orice C.N.S.S.U., orice DSU ş.a.m.d., ar putea să propună prelungirea stării de alertă şi atunci norma de la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55 ar fi golită de conţinut în contradictoriu cu orice principiu din teoria generală a dreptului.
Referitor la critica avizului Consiliului Legislativ, prin nesocotirea avizului prin adrese, pare a fi motivat principiul nediscriminării, însă singura critică care mai rămâne în picioare, dintre cele invocate prin cererea de intervenţie, ar fi faptul că nu sa propus printr-o notă justificativă.
Referitor la condiţiile legale de prelungire a stării de alertă, solicită a se observa că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021, s-a stabilit clar că prelungirea stării de alertă este circumscrisă unor condiţii obiective, clare, care trebuie analizate cumulativ, nefiind îndeplinită una dintre cele 5 condiţii, iar starea de alertă este nulă.
Învederează că nu poate fi primită critica M.A.I. conform căreia instanţa de judecată nu poate analiza, din moment ce Curtea Constituţională a stabilit clar că nici amploarea situaţiei de urgenţă nu este îndeplinită deoarece cazurile au fost în continuă scădere, nici intensitatea situaţiei de urgenţă nu este îndeplinită raportat la faptul că se menţionează că ar fi apărut o nouă tulpină şi aşa se poate prelungi la infinit această stare de urgenţă.
Pentru considerentele arătate, solicită anularea în întregime a hotărârii Guvernului, iar în subsidiar, în măsura în care se apreciază că criticile de nelegalitate nu sunt întemeiate, să se anuleze doar măsurile din anexă până la soluţionarea fondului.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic, solicită respingerea acţiunii pentru argumentele expuse pe larg prin întâmpinare.
În ceea ce priveşte măsurile propuse de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă pe durata stării de alertă, solicită a se observa că hotărârile comitetului au fost emise cu respectarea condiţiilor de legalitate şi oportunitate, indicând în acest sens, în cuprinsul întâmpinării formulate, la pagina 2, practică judiciară.
Referitor la constatarea pandemiei de COVID-19, respectiv H.C. N.S.S.U. nr. 36/2020, solicită a se avea în vedere hotărârea pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 4.457/2/2021 prin care a fost respinsă acţiunea, menţinută de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 3.979 din 16.09.2021.
În ceea ce priveşte recunoaşterea certificării pandemiei, solicită a se avea în vedere dosarele nr. 4.657/2/2021 şi nr. 4.781/2/2021.
Potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55, starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară.
Consideră că nu există discriminare, întrucât ţinerea sub control a numărului de cazuri şi sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări constituie un scop legitim pe care autorităţile îl urmăresc în îndeplinirea obligaţiilor de a asigura dreptul la sănătate publică.
Pentru considerentele arătate, precum şi pentru cele expuse pe larg prin întâmpinare, solicită respingerea cererii ca neîntemeiată.
Reclamantul, prin avocat, depune concluzii şi înscrisuri doveditoare reprezentând cheltuieli de judecată referitoare la taxele de timbru, şi cheltuielile de 1.000 lei reprezentând cheltuieli de fotocopiere şi cheltuieli de deplasare, fără onorariu de avocat.
Intervenientul X solicită cheltuieli de judecată reprezentând plata taxelor de timbru - 10 lei către C.N.S.S.U. şi 10 lei către Guvernul României, taxă de timbru pentru cererea de intervenţie.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii Speciale de Urgenţă, prin consilier juridic în ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, le lasă la aprecierea instanţei.
Curtea, în conformitate cu prevederile art. 494 noul Cod procedură civilă, declară dezbaterile închise şi reţine cauza spre soluţionare.
În ceea ce priveşte motivele care au dus la încuviinţarea în principiu a cererii de intervenţie accesorie în interesul reclamantului, formulată de X, Curtea reţine că, potrivit art. 61 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cererea de intervenţie accesorie poate fi formulată de oricine are interes, textul nefăcând distincţie între interesul patrimonial şi interesul moral.
Ca atare, cererea de intervenţie accesorie poate fi formulată şi de o persoană care justifică un interes moral în susţinerea poziţiei procesuale a uneia dintre părţile originare din proces, cu condiţia, evident, ca elementele factuale pe care le învederează să fie suficient de convingătoare pentru a face dovada existenţei unui astfel de interes.
În speţă, intervenientul a relevat atât existenţa unei relaţii de prietenie cu reclamantul, cât şi faptul că este, la rândul său, afectat de actul normativ contestat, o eventuală admitere a acţiunii în anulare, cu consecinţa înlăturării actului din circuitul juridic, profitând în egală măsură şi intervenientului, care, astfel, ar putea avea acces la activităţile şi serviciile care, în prezent, sunt condiţionate de prezentarea dovezii trecerii prin boală/a dovezii realizării schemei complete de vaccinare/a dovezii testării.
Curtea apreciază că cele de mai sus sunt suficiente pentru a crea o legătură de interes între intervenient şi poziţia procesuală a reclamantului, astfel încât cererea de intervenţie să fie considerată admisibilă în principiu.
Cererile
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a în data de 22.12.2021, reclamantul X a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi Ministerul Afacerilor Interne, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună, pe cale de ordonanţă preşedinţială:
1. anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1.242 din 8 decembrie 2021, în ceea ce priveşte articolele din anexele la aceasta care permit participarea la diverse activităţi numai persoanelor vaccinate/imunizate/testate;
2. anularea parţială a Anexei la Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 1.12/2021, în ceea ce priveşte articolele care permit participarea la diverse activităţi numai persoanelor vaccinate/imunizate/testate;
3. suspendarea Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 în ceea ce priveşte articolele din Anexele la aceasta care permit participarea la diverse activităţi numai persoanelor vaccinate/imunizate/testate;
4. obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată constând în taxă de timbru.
În motivare, reclamantul a afirmat următoarele:
Prin Hotărârea nr. 112/2021, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a propus prelungirea stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, hotărâre în baza căreia a fost adoptată Hotărârea Guvernului privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Astfel, starea de alertă a fost prelungită pentru 30 de zile, începând cu 9 decembrie 2021.
În ceea ce priveşte interesul reclamantului în promovarea prezentei acţiuni, arată că reclamantul nu este vaccinat şi nici nu deţine un certificat COVID-19 ca urmare a trecerii prin boală, însă are anticorpi neutralizanţi pentru SARS-CoV-2 potrivit analizelor pe care le face cu caracter regulat.
A efectuat analize pentru detectarea anticorpilor neutralizanţi SARS-CoV-2 atât în luna septembrie 2021, cât şi în luna decembrie 2021 şi de fiecare dată rezultatul a fost pozitiv, în sensul că au fost detectaţi anticorpi neutralizanţi.
Prin urmare, reclamantul are anticorpii necesari combaterii îmbolnăvirii cu COVID-19, însă nu se bucură de plenitudinea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de Constituţia României întrucât nu a fost îndeplinită această simplă formalitate de a fi raportată boala la Direcţia de sănătate publică.
Pentru această simplă formalitate este obligat să avanseze costuri pentru a se testa atunci când doreşte să participe la diverse activităţi, pentru care actele atacate condiţionează accesul de deţinere a unui certificat COVID-19, deşi, în concret, are anticorpii necesari şi nu prezintă risc nici de îmbolnăvire şi nici de transmitere a bolii.
Hotărârile şi dispoziţiile contestate sunt contrare legii, pentru următoarele considerente:
I. Legalitatea actului administrativ
Drepturile fundamentale i-au fost abolite în condiţiile în care reclamantul trebuie să se testeze, deşi, faptic, este în aceeaşi situaţie ca persoanele vaccinate sau cele trecute prin boală, dar pentru care îmbolnăvirea a fost raportată Direcţiei de sănătate publică şi aceasta doar fiindcă nu a fost îndeplinită o formalitate - raportarea.
Consideră că aşa-zisul scop al acestor măsuri adoptate de autorităţi este atins şi în situaţia în care o persoană, în concret, are anticorpi neutralizanţi, însă nu deţine certificat COVID-19. Prin urmare, măsurile sunt aplicate discriminatoriu fiindcă unor persoane aflate în aceeaşi situaţie li se aplică reguli diferite, motiv pentru care actele atacate nu respectă cerinţa legalităţii.
Art. 53 din Constituţia României - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi
"(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."
Nu este în ipoteza incriminată de art. 53 alin. (2) care permite restrângerea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, întrucât restrângerea nu este aplicată în mod nediscriminatoriu şi aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii.
Este aplicată discriminatoriu pentru considerentele expuse anterior şi aduce atingere existenţei dreptului sau libertăţii întrucât, în lipsa testării, reclamantul nu are acces la toate activităţile vizate de actele atacate. Practic, în lipsa testării, deşi are anticorpi neutralizanţi, i-au fost abolite total drepturile şi libertăţile fundamentale pentru exercitarea cărora este necesară prezentarea unui certificat COVID-19.
De ce nu se impune testarea şi persoanelor vaccinate sau celor trecute prin boală, raportate la Direcţia de sănătate publică dacă scopul este combaterea răspândirii bolii? Doar pentru faptul că nu a îndeplinit această formalitate se neagă total protecţia de care beneficiază şi faptul că nu prezintă risc de îmbolnăvire? Nu trebuie să fie legea aceeaşi pentru toţi aflaţi în situaţii asemănătoare şi nu toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii? Acestea sunt principiile constituţionale, legea supremă a acestei ţări.
Apreciază că este necesar să se dea efect şi principiilor generale aplicabile administraţiei publice, enunţate în Codul administrativ:
"Art. 6: Principiul legalităţii
Autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, precum şi personalul acestora au obligaţia de a acţiona cu respectarea prevederilor legale în vigoare şi a tratatelor şi a convenţiilor internaţionale la care România este parte.
Art. 7: Principiul egalităţii
Beneficiarii activităţii autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice au dreptul de a fi trataţi în mod egal, într-o manieră nediscriminatorie, corelativ cu obligaţia autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice de a trata în mod egal pe toţi beneficiarii, fără discriminare pe criteriile prevăzute de lege.
Art. 8: Principiul transparenţei
(1) În procesul de elaborare a actelor normative, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a informa şi de a supune consultării şi dezbaterii publice proiectele de acte normative şi de a permite accesul cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum şi la datele şi informaţiile de interes public, în limitele legii.
(2) Beneficiarii activităţilor administraţiei publice au dreptul de a obţine informaţii de la autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, iar acestea au obligaţia corelativă a acestora de a pune la dispoziţia beneficiarilor informaţii din oficiu sau la cerere, în limitele legii.
Art. 9: Principiul proporţionalităţii
Formele de activitate ale autorităţilor administraţiei publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum şi echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor. Reglementările sau măsurile autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice sunt iniţiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor şi a impactului soluţiilor propuse."
Cerinţa legalităţii hotărârilor atacate nu este îndeplinită, motiv pentru care se impune anularea acestora.
Articolul 1 din O.G nr. 137/2000:
"(1) În România, stat de drept, democratic şi social, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane reprezintă valori supreme şi sunt garantate de lege.
(2) Principiul egalităţii între cetăţeni, al excluderii privilegiilor şi discriminării este garantat în special în exercitarea următoarelor drepturi: (...)
d) drepturile civile, în special:
(i) dreptul la libera circulaţie şi la alegerea reşedinţei; (...)
(ix) dreptul la libertatea de întrunire şi de asociere;
(x) dreptul de petiţionare;
e) drepturile economice, sociale şi culturale, în special:
(i) dreptul la muncă, la libera alegere a ocupaţiei, la condiţii de muncă echitabile şi satisfăcătoare, la protecţia împotriva şomajului, la un salariu egal pentru muncă egală, la o remuneraţie echitabilă şi satisfăcătoare; (…)
(iv) dreptul la sănătate, la îngrijire medicală, la securitate socială şi la servicii sociale;
(v) dreptul la educaţie şi la pregătire profesională;
(vi) dreptul de a lua parte, în condiţii de egalitate, la activităţi culturale şi sportive;
f) dreptul de acces la toate locurile şi serviciile destinate folosinţei publice."
Articolul 2 din O.G nr. 137/2000:
"(1) Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice."
Prin urmare, prin hotărârile contestate se anihilează exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale în mod discriminatoriu, încălcându-se astfel Constituţia României, care este legea supremă a ţării, precum şi O.G. nr. 137/2000.
Restrângerea este permisă numai dacă este aplicată în mod nediscriminatoriu, condiţie neîndeplinită de hotărârile contestate.
Actele contestate nu îndeplinesc nici condiţia oportunităţii, fiindcă, aşa cum a precizat anterior, considerentele sunt aceleaşi
de mai mult de un an şi jumătate, nu mai este vorba de un eveniment excepţional cu evoluţie necontrolată, imprevizibilă.
Invocă preambulul Legii nr. 55/2020:
"În condiţiile în care, în contextul situaţiei de criză generate de pandemia de COVID-19, este necesară adoptarea de către Parlamentul României, prin lege, a unor măsuri restrictive, cu caracter esenţialmente temporar şi, după caz, gradual, proporţionale cu nivelul de gravitate prognozat sau manifestat al acesteia, necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa drepturilor convenţionale, unionale şi constituţionale la viaţă, integritate fizică şi sănătate ale persoanelor, în mod nediscriminatoriu, şi fără a aduce atingere existenţei altor drepturi sau libertăţi fundamentale."
Este această ameninţare iminentă din moment ce durează de un an şi jumătate, evoluţia a devenit predictibilă, iar Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă înţeleg să adopte numai şi numai aceleaşi măsuri, de restrângere a drepturilor şi libertăţilor fundamentale?
Apreciază că ameninţarea nu este iminentă şi, pe cale de consecinţă, hotărârea de prelungire a stării de alertă nu are suport nici măcar în Legea nr. 55/2020, invocată în preambulul hotărârii ca temei legal.
În concluzie, actele contestate nu îndeplinesc condiţiile de legalitate şi de oportunitate şi se impun a fi anulate.
II. Invocă şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 457 din 25.06.2020, care a arătat că:
"Or, premisa este aceea că statul de drept, chiar şi în perioada stării de alertă, consacră o serie de garanţii menite să asigure respectarea drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului, impunând ca garanţiile juridice ale drepturilor prevăzute de Legea fundamentală în beneficiul cetăţenilor să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost reglementate. […]
Statul de drept constă în mai multe aspecte care sunt toate de importanţă capitală şi trebuie menţinute într-un mod integral. Aceste elemente sunt principiul legalităţii, separarea puterilor, împărţirea puterilor, drepturile omului, monopolul statului asupra forţei, administrarea publică şi independentă a justiţiei, protecţia vieţii private, dreptul la vot, libertatea de acces la puterea politică, participarea democratică a cetăţenilor şi supravegherea de către aceştia a procesului decizional, luarea deciziilor, transparenţa guvernării, libertatea de exprimare, asociere şi întrunire, drepturile minorităţilor, precum şi regula majorităţii în luarea deciziilor politice. Statul de drept înseamnă că agenţiile guvernamentale trebuie să funcţioneze în cadrul legii şi acţiunile lor trebuie să fie supuse controlului de către instanţele independente."
"Starea de alertă reprezintă răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii“ - art. 2 din Legea nr. 55/2020."
Prin urmare, starea de alertă trebuie să aibă caracter temporar, iar măsurile restrictive trebuie să aibă caracter temporar, să fie graduale, proporţionale cu nivelul de gravitate şi necesare pentru înlăturarea unor ameninţări iminente.
Or, folosind argumentele aduse în prezenta cauză cu privire la cerinţa legalităţii, conţinutul actului administrativ nu este conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis fiindcă măsurile nu sunt nici proporţionale şi nici necesare pentru prevenirea şi înlăturarea unei ameninţări iminente.
Invocă şi faptul că hotărârea Parlamentului României pentru încuviinţarea stării de alertă este lipsită de fundament constituţional, prin raportare la Decizia Curţii Constituţionale nr. 672/2021. Pe cale de consecinţă, cum se poate prelungi o stare de alertă dacă hotărârea prin care, iniţial, starea de alertă a fost încuviinţată a fost declarată neconstituţională? Aceste argumente sunt coroborate cu cele expuse în cererea modificatoare privind legalitatea existenţei stării de alertă pe teritoriul României.
Adoptându-se această decizie prin raportare la Legea nr. 55/2020, Curtea Constituţională a arătat că nu se permite eludarea cadrului constituţional care guvernează legalitatea, separaţia puterilor în stat şi condiţiile restrângerii unor drepturi şi libertăţi.
III. Scopul instituirii certificatului COVID-19 la nivelul Uniunii Europene nu este acela de a condiţiona participarea la diverse activităţi de deţinere a acestui certificat şi nici de a lipsi persoanele de drepturi şi libertăţi fundamentale prin intermediul acestui certificat.
Scopul adoptării Regulamentului nr. 2.021/953 rezultă din alineatele (1), (3), (6) (14), (15), (56) în care se vorbeşte exclusiv de libera circulaţie şi de şedere pe teritoriul statelor membre, precum şi restricţii la intrarea pe teritoriu. Acelaşi scop este reluat şi în preambulul O.U.G. nr. 68/2021 care face referire la acest regulament şi la facilitarea liberei circulaţii pe durata pandemiei de COVID-19. În concluzie, acest regulament şi O.U.G. nr. 68/2021 vizează libera circulaţie a persoanelor, nu şi utilizarea certificatului digital cu scopul restrângerii drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Mai mult, utilizarea certificatului digital în acest scop este şi contrară regulamentului în considerarea căruia a fost adoptată O.U.G. nr. 68/2021. A se observa alineatele (14) şi (36) din preambulul regulamentului:
"Acesta nu ar trebui înţeles ca o facilitare sau ca o încurajare a adoptării de restricţii privind libera circulaţie sau de restricţii ale altor drepturi fundamentale, ca răspuns la pandemia de COVID-19, având în vedere efectele lor negative asupra cetăţenilor şi activităţilor economice din Uniune. Orice verificare a certificatelor care alcătuiesc certificatul digital al UE privind COVID nu ar trebui să determine introducerea unor restricţii suplimentare privind libera circulaţie pe teritoriul Uniunii sau a unor restricţii pentru călătoriile în interiorul spaţiului Schengen.
Este necesar să se prevină discriminarea directă sau indirectă împotriva persoanelor care nu sunt vaccinate, de exemplu din motive medicale sau deoarece acestea nu fac parte din grupul-ţintă pentru care vaccinul împotriva COVID-19 este administrat sau autorizat în prezent, cum ar fi copiii, sau deoarece nu au avut încă posibilitatea să fie vaccinate sau au ales să nu se vaccineze. Prin urmare, deţinerea unui certificat de vaccinare sau deţinerea unui certificat de vaccinare care indică un vaccin împotriva COVID-19 nu ar trebui să fie o condiţie prealabilă pentru exercitarea dreptului de liberă circulaţie sau de utilizare a serviciilor de transport transfrontalier de persoane, cum ar fi companiile aeriene, trenurile, autocarele, feriboturile sau orice alt mijloc de transport. În plus, prezentul regulament nu poate fi interpretat ca instituind un drept sau o obligaţie de a fi vaccinat."
Dacă emitentul regulamentului precizează, expres, că nu trebuie înţeles ca o facilitare sau ca o încurajare a adoptării de restricţii ale altor drepturi fundamentale, de ce Guvernul României utilizează acest certificat tocmai pentru a restrânge drepturi fundamentale? De ce condiţionează accesul în locuri sau participarea la activităţi de deţinerea acestui certificat?
A se observa şi următoarele considerente din preambulul regulamentului:
"Prin urmare, domeniul şi perioada de aplicare ale tuturor măsurilor luate ar trebui să fie limitate cu stricteţe, în concordanţă cu efortul de a restabili libera circulaţie pe teritoriul Uniunii, iar măsurile respective nu ar trebui să depăşească ceea
ce este strict necesar pentru a proteja sănătatea publică. (...)
Potrivit dovezilor ştiinţifice actuale, care continuă să evolueze, se pare că persoanele vaccinate sau care au avut un rezultat negativ recent la un test pentru depistarea COVID-19 şi persoanele care s-au vindecat de COVID-19 în ultimele şase luni prezintă un risc redus de infectare a altor persoane cu SARS-CoV-2. Libera circulaţie a persoanelor care, potrivit unor dovezi ştiinţifice solide, nu reprezintă un risc semnificativ pentru sănătatea publică, de exemplu pentru că sunt imune şi nu pot să transmită SARS-CoV-2, nu ar trebui să fie restricţionată, întrucât astfel de restricţii nu ar fi necesare pentru realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice."
În consecinţă, dacă legiuitorul comunitar a stipulat că libera circulaţie a persoanelor care, potrivit unor dovezi ştiinţifice solide (în privinţa reclamantului există aceste dovezi - analizele de depistare a anticorpilor), nu reprezintă un risc semnificativ pentru sănătatea publică, de exemplu pentru că sunt imune, nu ar trebuie să fie restricţionată, de ce autorităţile române încalcă voinţa legiuitorului comunitar şi lipseşte persoanele de drepturi şi libertăţi fundamentale? Însuşi legiuitorul comunitar a zis că aceste restricţii nu sunt necesare pentru realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice.
"Statele membre pot, în conformitate cu dreptul Uniunii, să limiteze dreptul fundamental de liberă circulaţie din motive de sănătate publică. Orice restricţii privind libera circulaţie a persoanelor pe teritoriul Uniunii care sunt instituite pentru a limita răspândirea SARS-CoV-2 ar trebui să se bazeze pe motive specifice şi limitate de interes public, şi anume protecţia sănătăţii publice, astfel cum se precizează în Recomandarea (UE) 2020/1475. Este necesar ca astfel de măsuri să fie aplicate în conformitate cu principiile generale ale dreptului Uniunii, în special cu principiile proporţionalităţii şi nediscriminării."
Pe baza Hotărârii Costa-ENEL s-a dezvoltat ulterior o bogată jurisprudenţă a Curţii de la Luxemburg referitoare la prioritatea dreptului comunitar, „principiu fundamental al ordinii juridice comunitare“. Aşadar, fundamentul principiului priorităţii este bazat pe jurisprudenţa curţilor europene.
Decurgând din natura proprie a Comunităţii, prioritatea dreptului comunitar asupra celui naţional reprezintă o condiţie sine qua non. Sau, altfel spus, redând unele dintre considerentele cele de mai sus citate din Hotărârea Costa/ENEL, „Integrarea în dreptul fiecărui stat membru a dispoziţiilor de natură comunitară, şi, mai larg, termenii şi spiritul Tratatului, au drept corolar faptul că statele nu pot impune, împotriva unei ordini juridice acceptate de ele pe bază de reciprocitate, o măsură unilaterală ulterioară contrară acestei ordini juridice“.
În consecinţă, dreptul comunitar şi considerentele pentru care a fost adoptat certificatul COVID-19 au prioritate, iar autorităţile române nu ar trebui să se abată de la considerentele regulamentului atunci când adoptă măsuri prin hotărârile de prelungire a stării de alertă.
IV. Admisibilitatea cererii şi suspendarea hotărârii Guvernului
Supune atenţiei instanţei de judecată Decizia nr. 392 din 8 iunie 2021, prin care Curtea Constituţională a decis:
"Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de X în Dosarul nr. 664/33/2020 al Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale."
Prin această decizie Curtea Constituţională a declarat ca fiind contrare Constituţiei României dispoziţiile din Legea nr. 55/2020 prin care legiuitorul român a decis să aplice reglementările de drept comun incidente în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă.
Face trimitere la paragrafele 46, 55, 56 ale acestei decizii.
Precizează că, în lipsa unor asemenea proceduri, se impunea aplicarea dreptului comunitar, mai exact a Recomandării nr. 8 din 1989, adoptată de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei, care garantează instanţelor posibilitatea suspendării actelor administrative nelegale şi a jurisprudenţei aferente, precum şi a Recomandării nr. 16/2003 a aceleiaşi entităţi, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să ţină seama de drepturile şi interesele particularilor.
Arată că, în lipsa unei proceduri speciale instituite de Legea nr. 55/2020, singura procedură prin care se poate asigura dreptul la un proces echitabil şi accesul efectiv la o instanţă este procedura ordonanţei preşedinţiale.
Articolul 1
"Toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi în drepturi. Ele sunt înzestrate cu raţiune şi conştiinţă şi trebuie să se comporte unele faţă de altele în spiritul fraternităţii.“ - Declaraţia Universală a Drepturilor Omului."
Sunt egale în drepturi cu persoanele vaccinate şi cele trecute prin boală, pentru care îmbolnăvirea a fost raportată la Direcţia de sănătate publică? Nu sunt.
Arată că o parte dintre drepturile nesocotite prin hotărârile atacate sunt ocrotite şi de către Convenţia europeană a drepturilor omului: art. 8, 11, 14.
De asemenea, aceste drepturi sunt recunoscute şi de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi de către Declaraţia Universală a Drepturilor Omului:
- art. 1, 7, 14, 15, 21 din Cartea Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene;
– art. 7, 13, 20, 23, 25, 27 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.
Articolul 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului
"Fiecare om se poate prevala de toate drepturile şi libertăţile proclamate în prezenta Declaraţie fără niciun fel de deosebire ca, de pildă, deosebirea de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, de origine naţională sau socială, avere, naştere sau orice alte împrejurări.
În afară de aceasta, nu se va face nicio deosebire după statutul politic, juridic sau internaţional al ţării sau al teritoriului de care ţine o persoană, fie că această ţară sau teritoriu sunt independente, sub tutelă, neautonome sau supuse vreunei alte limitări a suveranităţii."
Dacă toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi drepturi şi fiecare om se poate prevala de toate drepturile şi libertăţile proclamate fără niciun fel de deosebire, cu ce drept Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă îl lipsesc de aceste drepturi, deşi este imunizat?!
Invocă şi dispoziţiile art. 11 din Constituţia României care impun Statului Român (pe cale de consecinţă şi Guvernului României) obligaţia de a respecta tratatele internaţionale, deci inclusiv Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.
V. Motivarea actului administrativ
Constituţia României, prin art. 31, consacră dreptul la informaţie, care implică şi obligativitatea motivării actelor administrative individuale, motivarea, ca principiu al procedurii administrative, fiind o condiţie de fond a actului administrativ.
În baza acestei consacrări constituţionale, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, o motivare greşită sau insuficientă fiind echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului în speţă.
A admite posibilitatea că autoritatea administrativă poate emite acte nemotivate ar însemna lăsarea posibilităţii pentru aceasta de a eluda legea şi imposibilitatea instanţei de judecată de a verifica legalitatea actului în speţă.
Practica ÎCCJ statuează că: „Motivarea actului administrativ constituie, într-adevăr, o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreţionare. (..)“.
Verificarea vizează, aşadar, temeiurile şi efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat pentru că raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 ca fiind interesul ce vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţelor publice.
Tocmai de aceea amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ se analizează în dependenţă cu natura acestuia şi cu circumstanţele cauzei.
"Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrarului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.
Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibila exercitarea controlului de legalitate.
În jurisprudenţa comunitară s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată echivalentă cu lipsa motivării."
În doctrină şi în practică (incluzând aici nu numai practica instanţelor naţionale, dar şi pe cele comunitare şi C.E.D.O.) există unanimitate în a aprecia că nemotivarea unui act administrativ nu vizează numai dimensiunea formală a legalităţii, ci vizează însăşi existenţa acestuia, fiind o condiţie de fond. Nu în ultimul rând, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ devine imposibil de exercitat în contextul în care resorturile administraţiei nu îi sunt cunoscute.
Întrucât aduc o limitare drepturilor şi libertăţilor fundamentale, actele administrative trebuie să respecte o anumită formă. Orice ingerinţă a statului în sfera drepturilor şi intereselor private trebuie să fie bine definită pentru a nu deschide drumul arbitrarului şi abuzului.
Principiul formalismului reprezintă o dominanţă a dreptului public, întrucât este un drept al constrângerilor, raportul juridic încheiat fiind unul de subordonare, motiv care impune pentru administraţie să acţioneze numai în limita a ceea ce este expres permis de lege, fapt ce trebuie să iasă în evidenţă, cu uşurinţă, din conţinutul său.
Prin urmare, pentru a se putea verifica riguros conformitatea comportamentului organelor administrative cu legea pe care o aplică, acest comportament trebuie să se circumscrie unor cerinţe de fond şi formă bine definite:
"Obligaţia autorităţii publice de a asigura informarea corectă a beneficiarului asupra unei decizii de natură de a produce ingerinţe în drepturile şi interesele sale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acest act, ci şi din perspectiva posibilităţii autorului actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur, ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său."
Acest raţionament trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului. Lipsa motivării nu poate fi împlinită ulterior. Aşadar, a motiva implică a face cunoscute cu claritate elementele de fapt şi de drept care permit înţelegerea şi aprecierea legalităţii sale, iar importanţa acestei exigenţe depinde în mod considerabil de natura actului, de contextul juridic în care el intervine, precum şi de interesele pe care destinatarii actului ar putea să le aibă în primirea acestor explicaţii. Motivarea trebuie să permită judecătorului să exercite un control asupra elementelor de fapt şi de drept care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere, deci trebuie realizată într-un mod suficient de detaliat.
Potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, trebuie să se facă distincţie între obligaţia de motivare a deciziilor, care reprezintă o normă de procedură fundamentală, şi problema temeiniciei motivării, care ţine de legalitatea de fond a unui act în litigiu. Prin urmare, motivele prin care se urmăreşte contestarea temeiniciei unui act sunt ineficiente în cazul în care este vorba despre un act lipsit de motivare sau insuficient motivat.
Instanţa europeană subliniază că art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene consacră „dreptul la buna administrare“.
Conform alineatelor (1) şi (2) din acest articol:
"(1) Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.
2) Acest drept include în principal:
(a) dreptul oricărei persoane de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;
(b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial;
(c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile."
Face referire la art. 21 din Constituţia României.
Din preambulul hotărârilor contestate rezultă că emitenţii sau rezumat la a indica doar temeiurile de drept, făcând o enumerare succintă a cauzelor care au determinat adoptarea lor, fără a le motiva însă, deşi, faţă de impactul acestora asupra vieţii de zi cu zi, se impunea o motivare pe larg a lor.
VI. Previzibilitatea legii
Hotărârile contestate nu respectă criteriul previzibilităţii din moment ce aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale, devenind obligatorii de pe o zi pe alta, iar această situaţie persistă de un an şi jumătate. Legislaţia în discuţie nu este predictibilă, ceea ce face ca criteriul previzibilităţii să fie nesocotit de către pârâţi.
Prin Cererea din data de 24.12.2021, reclamantul a transformat cererea de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale într-o acţiune de drept comun şi a completat acţiunea, solicitând:
1. În principal, anularea în întregime a Hotărârii Guvernului nr. 1.242 din 8 decembrie 2021 şi a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021;
2. În subsidiar, anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 1.242 din 8 decembrie 2021 şi anularea parţială a anexei la Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021, în ceea ce priveşte articolele care permit participarea la diverse activităţi numai persoanelor vaccinate/imunizate/testate;
3. În principal şi în subsidiar, suspendarea Hotărârii Guvernului nr. 1.242 din 8 decembrie 2021 în ceea ce priveşte articolele din anexele la aceasta care permit participarea la diverse activităţi numai persoanelor vaccinate/imunizate/testate;
4. În principal şi în subsidiar, obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată constând în taxă de timbru şi alte cheltuieli ocazionate de acest litigiu.
În motivare, reclamantul a afirmat următoarele:
I. În ceea ce priveşte anularea în întregime a Hotărârii Guvernului nr. 1.242 din 8 decembrie 2021 şi a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021, supune atenţiei instanţei de judecată următoarele motive, aplicabile ambelor acte atacate:
A. Iniţierea proiectului de act normativ cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 3 alin. (1) şi art. 5 alin. (2) coroborate cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, fiind încălcate şi dispoziţiile H.G. nr. 561/2009 Din analiza coroborată a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi art. 5 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 se poate constata că proiectele de acte normative pot fi iniţiate numai de autoritatea competentă potrivit legii să le iniţieze.
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020: „Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne.“
Având în vedere că, conform preambulului H.G.-ului, iniţiatorul este Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi nu Ministrul Afacerilor Interne, actele atacate sunt nelegale.
De altfel, din proiectul hotărârii de Guvern atacate, transmis Consiliului Legislativ, aşa cum a fost publicat pe pagina de internet a Consiliului Legislativ, reiese ca acesta nu este semnat de nimeni şi nici nu este ştampilat, cu încălcarea H.G. nr. 561/2009.
De asemenea, nici adresele de înaintare nu sunt semnate de ministrul afacerilor interne, aşa cum impune legea, ci sunt elaborate la nivelul DSU şi semnate de X, cu încălcarea H.G. nr. 561/2009.
B. Starea de alertă nu mai trebuia prelungită
Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile. Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări, se constată că raţiunile care au determinat-o se menţin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru acelaşi termen limitat.
Dincolo de condiţiile generale de valabilitate pe care trebuie să le respecte un act administrativ, hotărârea Guvernului privind prelungirea stării de alertă este circumscrisă unor condiţii obiective, clare, respectiv „ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară“ şi „pentru motive temeinice“ [art. 3 alin. (2) şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020].
Pentru a asigura transparenţa criteriilor pe care Guvernul le evaluează cu prilejul declarării şi al prelungirii stării de alertă, în cuprinsul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 legiuitorul a prevăzut, în mod expres, că vor fi avute în vedere:
a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional;
b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate;
c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns;
d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc;
e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
Circumscrierea clară a stării de alertă îndeplinirii condiţiilor obiective care impun declararea acesteia reiese şi din prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 55/2020, care precizează că: „Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară menţinerea unui răspuns amplificat.“
Prin natura ei, starea de alertă este, în mod necesar, ceva temporar, excepţional, care nu poate fi transformat în ceva general, având în vedere că restricţionarea drepturilor fundamentale ale omului nu poate fi permanentizată. Starea de alertă durează de mai bine de un an şi jumătate, starea de alertă devenind regula, s-a pierdut caracterul esenţialmente temporar al acestei stări.
Ansamblul condiţiilor legale care condiţionează prelungirea stării de alertă prin hotărâre a Guvernului dobândeşte eficienţă doar în măsura în care există un mecanism de control al respectării acestor condiţii şi de sancţionare a eventualelor încălcări.
La data de 7.12.2021:
- numărul de cazuri confirmate cu virusul SARS-CoV-2 a fost: 1.421;
– media naţională a incidenţei cumulate a cazurilor pe ultimele 14 zile la mia de locuitori a fost de 1,19, fiind întro continuă scădere.
Se poate observa astfel că nu sunt îndepliniţi cumulativ factorii de risc prevăzuţi de art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, nefiind susţinută şi cu atât mai puţin dovedită nici amploarea situaţiei de urgenţă şi nici intensitatea situaţiei de urgenţă.
Or, îndeplinirea cumulativă a acestor condiţii obiective este obligatorie pentru prelungirea stării de alertă [a se vedea în acest sens considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392 din 8.06.2021, obligatorie conform art. 147 alin. (4) din Constituţie].
Cu toate acestea, C.N.S.S.U. (organ neabilitat potrivit Legii nr. 55/2020), prin Hotărârea nr. 112/07.12.2021 a propus, în mod nelegal, prelungirea stării de alertă, iar Guvernul, în mod nelegal, a ţinut cont de această propunere.
C.N.S.S.U. nu este organul abilitat potrivit Legii nr. 55/2020.
II. Suplimentar, pentru anularea doar a H.G. nr. 1.242/2021, se pot reţine următoarele motive de nulitate:
A. Nu s-a efectuat o evaluare preliminară de impact, acestea fiind adoptate cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000 şi ale art. 6 şi 48 din O.U.G. nr. 57/2019 Având în vedere faptul că H.G.-ul care face obiectul prezentei acţiuni:
- conţine norme prin care se restrâng numeroase activităţi prin care este afectat exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, precum şi norme care impun obligativitatea prezentării de către cetăţeni a dovezii de eligibilitate (dovadă de vaccinare, testare, că au trecut prin boală) pentru dobândirea şi exercitarea de drepturi, ceea ce determină însăşi negarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, H.G.-ul trebuia să fie însoţit, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului;
– conţine norme care prevăd prezentarea rezultatului negativ al unui test RT-PCR negativ nu mai vechi de 72 de ore sau al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore, H.G.-ul trebuia să fie însoţit, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului acestor hotărâri pentru identificarea şi analiza efectelor economice şi sociale pe care le produce.
Aşa cum reiese din nota de fundamentare, nu s-a efectuat nicio evaluare preliminară a impactului acestui act normativ (a se vedea secţiunile 3-5 din nota de fundamentare), nefiind astfel fundamentate noile reglementări, iar în ceea ce priveşte impactul asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, nici măcar nu s-a menţionat la secţiunea 3 din Nota de fundamentare o asemenea rubrică!!
Drept urmare, H.G.-ul a fost iniţiat cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000 şi art. 6 şi 48 din O.U.G. nr. 57/2019.
B. Nu a fost solicitat avizul Consiliului Economic şi Social anterior adoptării H.G.-ului, acesta fiind adoptat cu încălcarea dispoziţiilor art. 141 din Constituţie şi art. 2 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 248/2013 Potrivit art. 141 din Constituţie: „Consiliul Economic şi Social este organul consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare.“
Potrivit Legii nr. 248/2013, este obligatorie consultarea Consiliului Economic şi Social (C.E.S.) de către Guvern cu ocazia iniţierii de acte normative din domeniul de competenţă al C.E.S.
Rezultatul acestei consultări se concretizează în avizele la proiecte de acte normative, avize care vor însoţi, în mod obligatoriu, proiectul de act normativ, până la adoptare, în cazul în care C.E.S. emite avizul.
În cazul în care C.E.S. nu emite avizul în termen de 10 zile de la primirea solicitării din partea Guvernului, acesta din urmă are dreptul să transmită proiectele de acte normative fără avizul C.E.S., însă menţionează această situaţie, conform prevederilor art. 5 lit. a) din Legea nr. 248/2013.
Din însuşi obiectul Legii nr. 55/2020 şi definiţia stării de alertă, în sensul art. 2 din Legea nr. 55/2020, reiese că starea de alertă constă în măsuri prin care se restrânge exerciţiul unor drepturi şi libertăţi fundamentale.
Mai mult, măsurile instituite prin H.G. prin care s-a restrâns exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale se încadrează în domeniile de competenţă ale C.E.S. prevăzute de:
- art. 2 alin. (2) lit. g) din Legea nr. 248/2013 (drepturi şi libertăţi cetăţeneşti) ca urmare a faptului că măsurile prevăzute de aceste H.G.-uri afectează drepturi şi libertăţi fundamentale;
– art. 2 alin. (2) lit. h) din Legea nr. 248/2013 (politici în domeniul sănătăţii) ca urmare a faptului că acestea au fost emise pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Se impunea astfel ca măsurile prevăzute în H.G. să facă obiectul analizei următoarelor comisii de specialitate constituite la nivelul Consiliului Economic şi Social: Comisia pentru drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, egalitatea de şanse şi de tratament, Comisia pentru relaţiile de muncă, politică salarială, incluziune socială, protecţie socială şi sănătate.
Referitor la existenţa sau solicitarea unor avize în procedura de elaborare a actelor normative, Curtea Constituţională a României a statuat că acestea sunt aspecte ce ţin de respectarea obligaţiilor legale ale autorităţilor implicate în această procedură.
De asemenea, Curtea a subliniat că principiul legalităţii prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie impune ca atât exigenţele de ordin procedural, inclusiv obţinerea avizelor, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării, acestea fiind instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică (Decizia nr. 139/2019 sau Decizia nr. 29/2020).
Totodată, învederează instanţei că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 2.579 din 20 iunie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 720 din 28 octombrie 2010, a anulat două hotărâri ale Guvernului ca urmare a lipsei solicitării avizului C.E.S., reţinând:
"Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu de către iniţiatorii proiectelor de acte normative şi ai proiectelor de programe şi strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de competenţă. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative şi la proiectele de programe şi strategii. (....)
Avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publică, pentru care legea prevede competenţa de a emite un act administrativ, este obligată să solicite avizul, dar are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conţinutului acestuia.
Pe cale de consecinţă, lipsa avizului consultativ atrage nelegalitatea actelor administrative contestate în cauză."
Se poate constata astfel că solicitarea avizului consultativ a C.E.S. este o condiţie procedurală anterioară adoptării unui act administrativ normativ, a cărui neîndeplinire atrage nulitatea actului.
Totodată, art. 31 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative impune că „forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.“
În speţă, în nota de fundamentare a H.G. nu se face nicio referire la faptul că s-ar fi solicitat avizul C.E.S. (a se vedea Secţiunea a 6-a, pct. 5).
Curtea Constituţională a României a statuat că respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 constituie un veritabil criteriu de constituţionalitate prin prisma aplicării art. 1 alin. (5) din Constituţie (Decizia nr. 22/2016, publicată în Monitorul Oficial nr. 160 din 2 martie 2016).
Drept urmare, nu a fost îndeplinită condiţia procedurală anterioară adoptării H.G. de solicitare a avizului consultativ al C.E.S., ceea ce atrage nulitatea acestuia.
C. Nu au fost avute în vedere observaţiile Consiliului Legislativ şi nici nu a fost motivată neacceptarea lor, respectiv au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 A fost solicitat avizul Consiliului Legislativ care a emis Avizul nr. 837/06.10.2021 prin care avizează favorabil proiectul, însă cu observaţii şi propuneri.
Cele mai importante observaţii şi propuneri sunt următoarele:
- la art. 5, formularea „îşi menţin aplicabilitatea în măsura în care dispoziţiile acestora nu contravin măsurilor stabilite în anexele nr. 1-3 la prezenta hotărâre“ nu întruneşte condiţiile necesare de previzibilitate şi accesibilitate şi trebuie reanalizată;
– reglementarea propusă pentru art. 4 alin. (1) din anexa nr. 2 are ca obiect stabilirea condiţionării participării la anumite evenimente sportive sau culturale ori a prezenţei în anumite spaţii publice, prevăzute în mai multe dispoziţii din anexa nr. 3, de îndeplinire a anumitor cerinţe privind starea de sănătate sau de prezentare a dovezii vaccinării ori testării. Instituirea unei astfel de soluţii legislative, care nu este limitată doar la desfăşurarea unor evenimente pilot/test, este susceptibilă de a încălca principiul egalităţii în drepturi, consacrat de dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.
Precizează că principiile egalităţii în faţa legii şi interzicerea discriminării sunt consacrate şi de art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi de art. 20 şi 21 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.
Menţionează că, aşa cum instanţa de contencios constituţional a subliniat în Decizia nr. 244/2021, „potrivit jurisprudenţei sale, principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite“ (Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). De asemenea, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003, Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 23 mai 2011, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Aşadar, având în vedere neconstituţionalitatea privilegiului sau a discriminării care a determinat, din punct de vedere normativ, încălcarea principiului, Curtea a constatat că, potrivit jurisprudenţei sale, discriminarea se bazează pe noţiunea de excludere de la un drept (Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituţional specific, în cazul constatării neconstituţionalităţii discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013 sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). În schimb, privilegiul se defineşte ca un avantaj sau o favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituţionalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat.
Observaţiile sunt valabile şi pentru soluţia legislativă prevăzută la art. 4 alin. (2) şi (3).
În plus, precizează că norma propusă pentru art. 4 alin. (2) şi (3) creează o situaţie de discriminare pentru persoanele care nu pot, din considerente medicale, sau nu vor, din orice considerente, să se vaccineze. Astfel, potrivit proiectului, aceste persoane nu vor putea participa la aceste activităţi, chiar dacă testele ar avea rezultat negativ sau dacă s-ar afla în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2.
Este necesară, de aceea, reevaluarea măsurilor propuse, pentru respectarea principiului egalităţii în drepturi.
De altfel, Nota de fundamentare nu cuprinde precizări referitoare la motivarea ştiinţifică a acestor măsuri, prin indicarea rezultatelor studiilor sau cercetărilor care au condus la stabilirea eficacităţii lor, fiind necesară completarea corespunzătoare a acesteia. Precizează că, potrivit art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020, care este indicat drept temei al instituirii măsurilor, acestea trebuie să prezinte măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor. Prin urmare, în nota de fundamentare trebuie precizate în mod expres elementele care conduc la concluzia că măsurile instituite intră în categoria celor prevăzute la art. 5 alin. (2) lit. d).
În acest context este de analizat dacă măsurile propuse pot fi instituite printr-o hotărâre a Guvernului.
Observaţiile de mai sus sunt valabile şi pentru măsurile similare prevăzute la normele din cuprinsul art. 2 pct. 4 şi 5 din anexa nr. 3.
- la art. 4 alin. (4) din anexa nr. 2, întrucât nu toţi organizatorii/operatorii economici care desfăşoară activităţi potrivit anexei nr. 3 sunt operatori de date cu caracter personal în sensul dispoziţiilor Regulamentului (UE) 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor), norma propusă trebuie reanalizată, sub aspectul respectării prevederilor obligatorii ale acestui act juridic al Uniunii Europene. Avem în vedere faptul că prin scanarea codului QR se accesează date cu caracter personal.“
Or, potrivit art. 3 din Legea nr. 73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ:
"Avizul este consultativ şi are ca obiect:
a) concordanţa reglementării propuse cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii Europene şi cu actele internaţionale la care România este parte, iar în cazul proiectelor de lege şi al propunerilor legislative, natura legii şi care este prima Cameră ce urmează a fi sesizată;
b) asigurarea corectitudinii şi clarităţii exprimării juridice, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor din cuprinsul proiectului de act normativ, asigurarea caracterului complet al prevederilor sale, respectarea normelor de tehnică legislativă, precum şi a limbajului normativ;
c) prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite."
Cu toate că, în avizul emis, Consiliul Legislativ a făcut observaţii cu privire la faptul că normele cuprinse în hotărârile Guvernului care conţin referiri la îndeplinirea anumitor cerinţe privind starea de sănătate sau de prezentarea dovezii vaccinării ori testării încalcă dispoziţiile Constituţiei şi a recomandat reevaluarea acestor măsuri, Guvernul a menţinut acele măsuri neconstituţionale în hotărârea atacată, încălcând dispoziţiile art. 6 şi art. 48 din O.U.G. nr. 57/2019.
Mai mult, se poate reţine neclaritatea şi neprevizibilitatea art. 5 din H.G., cetăţenii fiind obligaţi să verifice multitudinea unor asemenea acte normative emise de diverse ministere şi autorităţi şi să verifice dacă ele sunt compatibile cu noul H.G. şi dacă mai sunt aplicabile.
Totodată, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, observaţiile şi propunerile Consiliului Legislativ trebuie avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ.
În cazul în care nu acceptă observaţiile şi propunerile Consiliului Legislativ (cum este cazul în speţă), Guvernul trebuia să motiveze neacceptarea acestora în cuprinsul actului de prezentare (nota de fundamentare) sau într-o notă însoţitoare, lucru pe care nu l-a făcut. Se poate constata astfel, că H.G.-ul atacat a fost emis cu încălcarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Mai mult, măsurile privind restrângerea exerciţiului unor drepturi nu pot fi adoptate decât prin lege, ca act normativ al Parlamentului.
D. Analiza factorilor de risc nu este întocmită de Grupul de suport tehnico-ştiinţific, ci de o entitate străină de acesta (Centrul Naţional de Conducere şi Combatere a Intervenţiei) şi este semnată doar de un colonel, fără a se preciza în niciun act normativ că dânsul este şeful C.N.C.C.I.
Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020: „Starea de alertă se declară la nivel local, judeţean sau naţional, atunci când analiza factorilor de risc indică necesitatea amplificării răspunsului la o situaţie de urgenţă, pentru o perioadă limitată de timp, care nu poate fi mai mare de 30 de zile.“
Legea nr. 55/2020 nu indică, în cuprinsul său, care este autoritatea/entitatea/structura competentă să întocmească această analiză, motiv pentru care este necesară completarea dispoziţiei de mai sus cu normele de drept comun în materia managementului situaţiilor de urgenţă.
Potrivit art. 4^3 din O.U.G. nr. 21/2004: (4) Hotărârile privind declararea, prelungirea sau încetarea stării de alertă se fundamentează în baza analizei factorilor de risc prevăzuţi la art. 4^1 de către grupurile de suport tehnico-ştiinţific constituite pe tipuri de risc.
După cum rezultă cu claritate din textul de mai sus, doar Grupul de suport tehnico-ştiinţific poate elabora analiza factorilor de risc, iar nu Centrul Naţional de Conducere şi combatere a intervenţiei, care nu poate substitui acest rol, fiind deci un organ necompetent.
Potrivit cadrului normativ în vigoare, este de notorietate că singurul Grup de Suport constituit este Grupul de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României.
Potrivit H.C.N.S.S.U. nr. 3/2016, menţionat de M.A.I. în diverse întâmpinări, Grupul de suport este constituit din reprezentanţi ai Ministerului Afacerilor Interne, Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, Ministerului Sănătăţii, Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Transporturilor, Ministerului Educaţiei Naţionale şi structurilor subordonate, experţi, medici epidemiologi, medici de medicină de urgenţă, medici de anestezie-terapie intensivă, medici de boli infecţioase, consultanţi, reprezentanţi ai unor institute medicale/de cercetare, instituţii servicii publice etc. cu atribuţii în domeniu.
Distincţia între cele două entităţi/structuri şi, implicit, prerogativele de care ele dispun este evidentă, fiind făcută şi în cuprinsul altor acte normative.
Spre exemplificare, potrivit Legii nr. 136/2020:
Articolul 4: [...] Măsurile şi grupurile populaţionale se stabilesc de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în baza propunerii Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României.
Articolul 11 alin. (1): „Carantina pentru persoanele care sosesc în România [...] se dispune prin hotărâre a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, la propunerea Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României [...]“
Articolul 19 (1): „În situaţia existenţei unui deficit de personal medical [...] personalul medical [...] poate fi detaşat [...] (2) Măsura prevăzută la alin. (1) se dispune [...] la solicitarea motivată a direcţiei de sănătate publică judeţene sau a municipiului Bucureşti, a inspectoratului judeţean pentru situaţii de urgenţă sau al municipiului Bucureşti ori a Centrului naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei.“
Ba mai mult, chiar Guvernul/M.A.I., în diverse întâmpinări, specifică expres că la fundamentarea hotărârilor au stat (sau ar trebui sa stea): „analizele unor specialişti, reuniţi în Grupul de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, măsurile fiind propuse având în vedere evoluţia răspândirii infecţiei la nivel naţional şi riscurile pe care le poate genera“.
Prin urmare, Guvernul României nu face dovada existenţei unei analize a factorilor de risc întocmită de către Grupul de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor contagioase pe teritoriul României, motiv pentru care nu este îndeplinită condiţia premisă (a fundamentării hotărârii Guvernului prin care se poate dispune prelungirea stării de alertă pe baza analizei Grupului), prevăzută la art. 4^3 din O.U.G. nr. 21/2004. Distinct de aceste aspecte, în cuprinsul analizei nu reiese că la întocmirea Analizei factorilor de risc au contribuit alte persoane decât un simplu colonel, fără nicio pregătire medicală.
Se ridică şi problema calităţii acestui colonel şi care este actul normativ prin care el a fost desemnat şef al C.N.C.C.I. sau cum funcţionează acest mecanism de desemnare a şefilor C.N.C.C.I. în condiţiile în care şefii C.N.C.C.I. sunt diferiţi la fiecare „analiză“ a H.G.-urilor.
III. Interesul reclamantului în anularea actelor
În ceea ce priveşte interesul reclamantului în anularea actelor, invocă următoarele articole din anexa nr. 3 la hotărârea atacată:
Art. 1.
"În condiţiile art. 5 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, se stabilesc următoarele măsuri:
1. pentru prevenirea răspândirii infecţiilor cu virusul SARS-CoV-2 sunt interzise organizarea şi desfăşurarea de mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte, spectacole, cursuri de instruire, workshopuri, conferinţe sau alte tipuri de întruniri, organizarea de evenimente private (nunţi, botezuri, mese festive şi altele asemenea), precum şi a întrunirilor de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, sportive sau de divertisment în spaţii deschise sau închise, cu excepţia celor organizate şi desfăşurate potrivit pct. 2-16."
Libertatea întrunirilor este o libertate fundamentală, recunoscută şi ocrotită de Constituţia României. Prin hotărârea Guvernului atacată a fost suprimată această liberate, reclamantul neavând posibilitatea să organizeze sau să desfăşoară mitinguri sau demonstraţii.
Reclamantul întreprinde cu caracter regulat, ca activitate profesională, ocupaţie primară, activităţi în spirit civic, prin care urmăreşte respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, în spiritul libertăţii întrunirilor. Prin suprimarea acestei libertăţi este lipsit de posibilitatea desfăşurării acestei activităţi, pe care o desfăşoară ca o activitate profesională. Aceste susţineri pot fi verificate prin consultarea paginii reclamantului pe platforma Facebook „aurelian.ro“.
Mai mult, reclamantul a fost sancţionat contravenţional în repetate rânduri, pentru presupusa nerespectare a hotărârilor Guvernului care interzic organizarea şi desfăşurarea de mitinguri, demonstraţii, fiind obligat la plata unor amenzi considerabile. Inclusiv în luna decembrie 2021 a fost sancţionat contravenţional pentru presupusa nerespectare a acestei interdicţii.
Astfel, a fost sancţionat contravenţional pentru presupusa nerespectare a interdicţiei prevăzute în actele atacate în prezenta acţiune în data de 21.12.2021.
Nu consideră că i s-a respectat această libertate din moment ce mitingurile şi demonstraţiile sunt condiţionate de participarea numai a persoanelor care sunt vaccinate împotriva virusului SARS-CoV-2 şi pentru care au trecut 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare, persoanele care prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore, respectiv persoanele care se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu virusul SARS-CoV-2.
Testarea se face pe cheltuiala proprie a persoanei, fapt ce conduce la suprimarea dreptului şi este discriminatorie în ceea ce îl priveşte întrucât unei persoanei vaccinate sau trecute prin boală, deţinătoare a certificatului COVID-19, i se permite accesul fără costuri din partea acesteia, iar reclamantului, deşi are anticorpi, fiind în aceeaşi categorie cu aceste persoane, nu i se permite accesul.
Dacă are anticorpii necesari şi nu prezintă risc de îmbolnăvire şi răspândire a bolii, de ce i se restricţionează accesul, i se suprimă o libertate fundamentală, practic desfăşurarea ocupaţiei principale? Cetăţenii trebuie să fie egali în faţa legii, iar discriminarea este interzisă.
Paguba este iminentă şi există şi urgenţă: având în vedere ocupaţia sa, reclamantul va fi sancţionat contravenţional şi va fi obligat să plătească sume uriaşe cu titlu de amendă contravenţională, ceea ce îl prejudiciază. Deja a fost sancţionat contravenţional cu suma de 7.000 lei, pe numele său fiind încheiate mai multe procese-verbale de constatare a contravenţiei.
Mai mult decât atât, dreptul la viaţă intimă şi familială îi este anihilat întrucât în cursul acestei săptămâni autorităţile statului au înţeles să îi comunice un proces-verbal prin intermediul Jandarmeriei Române, trimiţând un dispozitiv de jandarmi înarmaţi şi echipaţi ca pentru luptă. Precizează faptul că aceştia s-au prezentat la locuinţa familială, cu dispozitivele de avertizare luminoasă în funcţiune, fiind observaţi de către copilul său, care este minor, şi care l-a sunat speriat, existând astfel posibilitatea afectării dezvoltării lui emoţionale,
Practic, autorităţile statului încalcă şi principiul ocrotirii interesului superior al minorului, periclitează dezvoltarea armonioasă a unor minori, încalcă în mod premeditat viaţa privată şi aduc atingere, în mod grav, familiei, deşi există o obligaţie constituţională de a respecta familia şi viaţa privată. Cum protejează autorităţile publice familia dacă comunică un proces-verbal cu ajutorul jandarmilor, cu dispozitive de avertizare luminoasă în funcţiune, de parcă ar fi fost vorba de un dosar penal, în care s-ar fi efectuat o percheziţie sau arestare.
Invocă prevederile art. 26, 48 şi 49 din Constituţia României.
"ART. 26:
Viaţa intimă, familială şi privată
(1) Autorităţile publice respectă şi ocrotesc viaţa intimă, familială şi privată.
(2) Persoana fizică are dreptul să dispună de ea însăşi, dacă nu încalcă drepturile şi libertăţile altora, ordinea publică sau bunele moravuri."
Se întreabă care este scopul real al schimbării procedurii obişnuite, de comunicare a unui proces-verbal prin intermediul Poştei Române, ca acest proces-verbal să fie comunicat, într-un mod abuziv, fără a se ţine cont de principii constituţionale, de către un dispozitiv de jandarmi.
Aceleaşi considerente şi pentru accesul la cultură, care este un alt drept fundamental, ce i-a fost suprimat prin interzicerea spectacolelor, concertelor, întrunirilor de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, sportive sau de divertisment în spaţii deschise sau închise. Are anticorpi, la fel ca persoanele vaccinate sau trecute prin boală, deţinătoarele unui certificat COVID-19, însă, spre deosebire de acestea, nu i se permite accesul decât pe cheltuiala proprie. Faptic, care este diferenţa dintre el şi aceste persoane?
Reclamantul îşi face analize cu caracter regulat pentru a stabili nivelul anticorpilor, însă persoanele vaccinate şi cele trecute prin boală, raportate la Direcţia de Sănătate Publică, nu se testează regulat şi nici nu sunt testate pentru a se verifica nivelul anticorpilor. Autorităţile pleacă de la prezumţia că aceste persoane au anticorpii necesari, că nu prezintă risc de îmbolnăvire sau de răspândire, nu sunt testate în niciun fel, deşi, în concret, există posibilitatea şi au existat numeroase cazuri când anticorpii au dispărut în perioada de valabilitate a certificatului COVID-19, iar aceste persoane s-au îmbolnăvit şi au îmbolnăvit, la rândul lor, alte persoane. Simpla deţinere a certificatului a devenit o prezumţie suficientă pentru autorităţi ca să discrimineze, ca să recunoască deplinătatea drepturilor şi libertăţilor fundamentale persoanelor deţinătoare, iar reclamantului i se suprimă aceleaşi drepturi, deşi se află în aceeaşi situaţie de fapt cu aceste persoane.
Obligarea unui persoane să se testeze pe cheltuială proprie duce la suprimarea drepturilor şi libertăţilor întrucât aceste teste au valabilitate 48 de ore, respectiv 72 de ore, ceea ce înseamnă că, pentru a avea o viaţă normală, la fel ca persoanele deţinătoare ale unui certificat COVID-19, trebuie să se testeze de câteva ori pe săptămână, ceea ce nu este permis într-o societate democratică, în care discriminarea nu este permisă.
Invocă şi articolele 6 şi 9 din anexa 3 la H.G. atacată, care a preluat, ca atare, hotărârea C.N.S.S.U. atacată.
În concret, reclamantul nu mai poate desfăşura nicio activitate dintre cele desfăşurate anterior declarării stării de urgenţă/stării de alertă, deşi are anticorpi. Practic, aşa-numitul scop urmărit prin aceste măsuri este atins în privinţa reclamantului şi, cu toate acestea, el nu are acces la aceste activităţi.
Paguba este iminentă: dacă instanţa de judecată nu dispune suspendarea actelor atacate, reclamantul va suporta în continuare efectele hotărârilor cu pricina, iar la momentul rămânerii definitive a hotărârii soluţia instanţei va fi fără efect asupra drepturilor şi libertăţilor sale fundamentele întrucât, cel mai probabil, vor fi în vigoare alte măsuri, însă reclamantul a suferit deja efectele vătămătoare ale adoptării hotărârilor atacate.
Art. 16 din Constituţia României statuează principiul egalităţii în drepturi. Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări. Este egal cu persoanele deţinătoare ale unui certificat COVID-19? Nu este. Autorităţile publice îl discriminează prin hotărârile atacate? Răspunsul este unul singur: da, este supus discriminării.
În data de 27.12.2021, petentul X a depus o cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantului, afirmând:
Reclamantul este un bun prieten al său, fiind vecini apropiaţi, locuind în acelaşi sector şi participând la diverse activităţi împreună (ieşiri în oraş, proteste) sau realizând diverse dezbateri (în special juridice), iar cererea de intervenţie accesorie este formulată prin înştiinţarea şi acordul prealabil exprimat atât al acestuia, cât şi al reprezentantului convenţional.
Prin prezenta cerere urmăreşte să protejeze aceleaşi drepturi ca şi reclamantul (libertatea întrunirilor, garantată de art. 39 din Constituţia României, art. 11 C.E.D.O. şi art. 12 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, ca urmare a organizării şi desfăşurării de mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri în spaţii deschise, inclusiv a celor de tipul drive-in (art. 1 pct. 4, 6, 9, 12, anexa 3), accesul la cultură şi libertatea de exprimare artistică, garantat de art. 33 şi 30 din Constituţia României, art. 10 din C.E.D.O. şi art. 11 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, ca urmare a interzicerii întrunirilor de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, sportive sau de divertisment în spaţii închise sau deschise (art. 1 pct. 5 şi 6 anexa 3), ele fiind afectate în egală măsură şi pentru persoana sa.
De altfel, a şi fost sancţionat contravenţional pentru exercitarea anumitor activităţi, ajungându-se la situaţia ridicolă de a fi sancţionat de două ori pentru că a fost să mănânce într-un centru comercial, deşi nu se poate vaccina, fiind hipertensiv.
În primul rând, cererea de suspendare este admisibilă pentru că nu sunt îndeplinite condiţiile legale prin care starea de epidemie să fie declarată la nivelul României.
Această obligaţie rezidă din mai multe norme în vigoare, respectiv:
• art. 5 din Legea nr. 95/2006, potrivit căruia: „Funcţiile principale ale asistenţei de sănătate publică vizează: (i) prevenirea epidemiilor, inclusiv instituirea stării de alertă epidemiologică;“
• art. 6 lit. a) din Legea nr. 136/2020, potrivit căruia starea de epidemie din care să rezulte o situaţie de risc epidemiologic şi biologic se declară prin ordin al ministrului sănătăţii;
• art. 7 alin. (1) lit. b) din capitolul II, al Legii nr. 153/2017, potrivit căruia în cazul epidemiilor deosebit de grave şi altele asemenea, stabilite de Ministerul Sănătăţii, cuantumul sporului este de până la 85% din salariul de bază;
• anexa nr. 2, articolul unic, litera A, punctele 1 şi 9 ale Hotărârii Guvernului nr. 153/2018.
Potrivit Memoriului nr. 0227/20.05.2020 depus de Organizaţia Crime Harm Reduction (O.C.H.R.), Ministerului Sănătăţii i-a fost adresată următoarea întrebare:
"3. Care este documentul emis de Ministrul Sănătăţii şi care este data emiterii şi publicării în Monitorul Oficial prin care este declarată, în mod oficial, epidemia de SARS-CoV-2 pe teritoriul României?"
Prin adresa nr. 2/5.481/23.06.2020, Ministerul Sănătăţii a precizat următoarele:
"Ministerul Sănătăţii nu a emis niciun act normativ prin care să declare epidemia de SARS-CoV-2 pe teritoriul României."
Declararea unei epidemii se realizează atunci când numărul de cazuri de îmbolnăvire înregistrate la un moment dat într-o regiune creşte peste nivelul aşteptat (endemic).
Pandemia a fost certificată prin art. 1 din H.C.N.S.S.U. nr. 36/2020 („Se certifică pandemia de COVID-19 declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii la data de 11.03.2020“)
Se observă că aceasta stabileşte contextul factual care determină luarea unor măsuri restrictive a căror suspendare provizorie nu este posibilă (certifică pandemia).
Cu toate acestea, hotărârea de mai sus nu a fost publicată în Monitorul Oficial, iar în raport de o jurisprudenţă cu o noutate absolută în sistemul de drept românesc (Sentinţa civilă nr. 1.076/2021 a C.A.B., rămasă definitivă prin Decizia Î.C.C.J. nr. 3.883/2021), ea este inexistentă din punct de vedere juridic, fără a putea produce vreun efect juridic.
În aceste condiţii nu este îndeplinită condiţia premisă pentru a fi aplicată ingerinţa prevăzută la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Fiind vorba de o ingerinţă în exercitarea dreptului de acces la justiţie, reaminteşte că, potrivit art. 53 din Constituţie:
"(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav."
În sens larg, noţiunea de fapt juridic civil cuprinde fapta subiectului de drept (intenţională şi neintenţională) şi faptul natural (evenimentul). În sens restrâns, noţiunea de fapt juridic civil cuprinde fapta neintenţională şi faptul natural (evenimentul).
Faptele naturale (evenimentele) se produc fără intervenţia voinţei vreunui subiect de drept, însă la fel ca şi faptele neintenţionale, este de natură să producă efectele juridice date de legiuitor. Aceste fapte omeneşti şi fapte naturale (evenimente) nu produc consecinţe juridice decât în condiţiile stipulate în ipotezele normelor în vigoare, în funcţie de legiuitorul determinat. De exemplu, seceta (evenimentul natural al secetei) se petrece; ea constituie fapt juridic doar dacă, prin lege, este precizată imposibilitatea executării unei obligaţii datorită ei; fapta pescuitului e săvârşită şi devine faptă juridică doar dacă pescarul o făptuieşte conform stipulărilor din lege şi atunci el este autorul unei fapte juridice licite (permise), titular de drepturi subiective pe care le valorifică; pescarul care dimpotrivă, făptuieşte contrar dispoziţiilor din lege este autorul unei fapte juridice ilicite, din care derivă alte drepturi subiective şi obligaţii.
Aşadar, nu se poate reţine că pandemia de COVID-19, ca stare factuală, ar putea restrânge de iure liberul acces la justiţie, în lipsa unei norme stabilite printr-un act normativ care să o recunoască ca atare, deoarece limitarea dreptului de acces la justiţie s-ar face cu încălcarea art. 53 din Constituţie.
Prin analogie, insolvenţa poate să existe ca stare de facto, dar nu poate produce efecte juridice de jure până nu este constatată de un judecător sindic.
În plus, declararea pandemiei de către directorul general al O.M.S. din 11.03.2020 este o simplă declaraţie de presă.
Astfel, potrivit Constitutiei O.M.S.:
- obiectivul Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii este atingerea de către toate popoarele a celui mai înalt nivel de sănătate;
– calitatea de membru al Organizaţiei este deschisă tuturor statelor (art. 3);
– membrii Organizaţiei Naţiunilor Unite pot deveni membri ai Organizaţiei prin semnarea sau acceptarea în alt mod a prezentei Constituţii, în conformitate cu dispoziţiile capitolului XIX şi în conformitate cu dispoziţiile constituţionale ale acestora (art. 4);
– în vederea realizării obiectivului său, funcţiile Organizaţiei sunt următoarele:
(a) de a acţiona ca autoritate de îndrumare şi de coordonare privind activitatea internaţională în domeniul sănătăţii;
(c) să asiste guvernele, la cerere, în consolidarea serviciilor de sănătate;
(d) să furnizeze asistenţă tehnică adecvată şi, în situaţii de urgenţă, ajutorul necesar, la cererea sau cu acceptul guvernelor;
(k) să propună convenţii, acorduri şi regulamente şi să facă recomandări cu privire la problemele internaţionale de sănătate şi să îndeplinească orice sarcini care pot fi atribuite astfel Organizaţiei şi care sunt în concordanţă cu obiectivul acesteia (art. 2).
– unul dintre organele O.M.S. este Adunarea Mondială a Sănătăţii (Adunarea Sănătăţii) - compusă din delegaţi reprezentând statele membre [art. 9 lit. c) şi art. 10];
– Adunarea Sănătăţii are competenţa de a adopta convenţii sau acorduri cu privire la orice chestiune care ţine de competenţa Organizaţiei. Este necesar un vot de două treimi din Adunarea Sănătăţii pentru adoptarea unor astfel de convenţii sau acorduri, care intră în vigoare pentru fiecare membru în momentul în care sunt acceptate de către acesta în conformitate cu dispoziţiile sale constituţionale (art. 19);
– fiecare stat membru se angajează că, în termen de optsprezece luni de la data adoptării de către Adunarea Sănătăţii a unei convenţii sau a unui acord, va lua măsuri cu privire la acceptarea convenţiei sau acordului respectiv. Fiecare stat membru notifică directorul general cu privire la măsurile luate, iar dacă nu acceptă convenţia sau acordul în termenul stabilit, va furniza o declaraţie privind motivele neacceptării. În caz de acceptare, fiecare membru este de acord să prezinte un raport anual Directorului General în conformitate cu capitolul XIV (art. 20);
– Adunarea Sănătăţii are autoritatea de a adopta reglementări privind:
(a) cerinţele sanitare şi de carantină şi alte proceduri menite a preveni răspândirea internaţională a bolilor;
(b) nomenclatoarele în ceea ce priveşte bolile, cauzele de deces şi populaţia, practicile de sănătate publică;
(c) standardele în ceea ce priveşte procedurile de diagnosticare pentru uz internaţional;
(d) standardele în ceea ce priveşte siguranţa, puritatea şi potenţa produselor biologice, farmaceutice şi a produselor similare care fac obiectul comerţului internaţional;
(e) publicitatea şi etichetarea produselor biologice, farmaceutice şi a produselor similare care fac obiectul comerţului internaţional (art. 21);
– aceste regulamente intră în vigoare pentru toţi membrii după ce au fost notificate în mod corespunzător cu privire la adoptarea lor de către Adunarea Sănătăţii, cu excepţia membrilor care notifică directorul general cu privire la respingerea sau rezervele în termenul prevăzut în notificare (art. 22);
– Adunarea Sănătăţii are autoritatea de a face recomandări către membri cu privire la orice chestiune care ţine de competenţa Organizaţiei (art. 23).
Din analiza prevederilor din Constituţia O.M.S. prezentate mai sus, O.M.S. ar avea competenţa de a emite acte cu caracter juridic obligatoriu numai sub forma unor convenţii sau acorduri care trebuie asumate de statele membre în conformitate cu dispoziţiile lor constituţionale.
Nu a fost promovat sau adoptat un acord sau o convenţie cu privire la pandemia declarată de directorul general al O.M.S., fiind emise doar recomandări.
Constituţia O.M.S., fiind adoptată în baza Cartei O.N.U., este un act subsecvent acesteia şi care, ca act subsecvent, nu poate avea un conţinut care să contravină sau să adauge la conţinutul Cartei O.N.U. şi nu poate impune reglementări în domenii care nu aparţin nici de competenţa O.N.U.
Natura juridică a declarării pandemiei de către directorul general al O.M.S. nu poate fi asimilată unei norme de rang constituţional sau unei prevederi cu valoare de lege şi care să producă efecte juridice obligatorii pentru toate statele membre, de vreme ce nici în dreptul intern, nici în Carta O.N.U. sau în „Constituţia O.M.S.“ nu există o astfel de prevedere care să atribuie declarării stării de pandemie o atare valoare juridică.
Carta O.N.U. nu cuprinde nicio dispoziţie care să confere O.N.U. sau instituţiilor specializate (categorie în care este inclusă şi O.M.S.) competenţe de a emite acte cu efecte juridice obligatorii în domeniul sănătăţii. În acest sens, art. 2 pct. 1 din Carta O.N.U. statuează:
"În urmărirea scopurilor enunţate în articolul 1 Organizaţia Naţiunilor Unite şi membrii săi trebuie să acţioneze în conformitate cu următoarele principii: 1. Organizaţia este întemeiată pe principiul egalităţii suverane a tuturor membrilor ei."
Singurele menţiuni din Carta O.N.U. referitoare la sănătate se regăsesc în următoarele articole:
– art. 13: „Adunarea Generală va iniţia studii şi va face recomandări în scopul: ...b) de a promova cooperarea internaţională în domeniile economic, social, cultural, al învăţământului şi sănătăţii şi de a sprijini înfăptuirea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale pentru toţi, fără deosebire de rasă, sex, limbă sau religie“;
– art. 55: „În scopul de a crea condiţiile de stabilitate şi bunăstare necesare unor relaţii paşnice şi prieteneşti între naţiuni, întemeiate pe respectarea principiului egalităţii în drepturi a popoarelor şi al dreptului lor de a dispune de ele însele, Naţiunile Unite vor promova: ...b) rezolvarea problemelor internaţionale în domeniile economic, social, al sănătăţii şi al altor probleme conexe; cooperarea internaţională în domeniile culturii şi învăţământului.“
Se poate observa astfel că O.M.S. nu are nicio atribuţie să emită acte normative care să aibă caracter obligatoriu pe teritoriul României.
O.M.S. poate numai să propună sau să recomande diverse măsuri/strategii. Însă acestea nu sunt obligatorii pentru statele membre, mai ales dacă restrâng exerciţiul drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
În cazul în care România vrea să introducă recomandările respective la nivel naţional, ele pot fi introduse numai cu respectarea dispoziţiilor constituţionale.
Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Lato sensu, conceptul de lege prevăzut de prima normă constituţională cuprinde legile constituţionale, organice şi ordinare, decretele, ordonanţele guvernului, hotărârile guvernului, ordinele, instrucţiunile şi reglementările conducătorilor organelor centrale ale administraţiei de stat, actele normative emise de autorităţile administraţiei publice (Maria Fodor, Drept Civil: Teoria generală, Universul Juridic, 2017).
Potrivit art. 16 alin. (2) din Constituţie, nimeni nu este mai presus de lege.
A incumba persoanelor vătămate obligaţia respectării unor acte administrative nelegale care restrâng drepturi şi libertăţi fundamentale, însă a le interzice acestora exercitarea unui drept procesual fundamental, prevăzut de o lege organică, prin invocarea unei epidemii nedeclarate, cu eludarea cadrului legal existent, creează o inegalitate de tratament juridic, punând autoritatea publică într-o poziţie privilegiată, cu încălcarea art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie.
Mai mult, cele de mai sus sunt susţinute şi de scandalul sporurilor personalului medical, prin care medicii care au fost implicaţi în activităţi de combatere a SARS-COV-2 nu au primit un spor de la 55% până la 85% din salariul de bază, datorită lipsei ordinului de ministru prin care să se declare epidemie, ceea ce a generat demersul Federaţiei Sanitas.
Demersurile Federaţiei Sanitas pentru acordarea unitară şi echitabilă a acestui spor la nivel naţional:
• A notificat Ministerul Sănătăţii să emită de urgenţă un ordin al ministrului sănătăţii prin care să fie declarată epidemia deosebit de gravă la nivel naţional, astfel cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 153/2017 şi ale H.G. nr. 153/2018. În esenţă, Federaţia SANITAS a solicitat dlui ministru X să procedeze la întreprinderea tuturor măsurilor necesare pentru ca întregul personal de specialitate medico-sanitar şi auxiliar sanitar să beneficieze de toate sporurile salariale, astfel cum acestea sunt reglementate de Legea nr. 153/2017 şi H.G. nr. 153/2018.
Prin urmare, a impune persoanelor vătămate doar obligaţii în virtutea dispoziţiilor legale existente, însă fără a li se respecta şi drepturile corelative ce le revin, creează o discriminare de tratament juridic, în consecinţă dispoziţiile art. 5 alin. (3) nu pot fi reţinute.
O interpretare contrară a aplicabilităţii dispoziţiilor art. 5 alin. (3), în sensul că procedura suspendării este ab initio inadmisibilă când este încălcat un drept sau un interes legitim privat, ar însemna o încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat consfinţit de art. 1 alin. (4) din Constituţie, respectiv a art. 126 alin. (6) din Constituţie potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative este garantat, precum şi a art. 147 alin. (4) din Constituţie şi a deciziilor Curţii Constituţionale nr. 637/2006 şi nr. 225/2020 prin care Curtea a reţinut că:
"Instanţa de judecată poate dispune suspendarea executării actului administrativ. Curtea reţine că separaţia puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului, dimpotrivă presupune existenţa unui control reciproc, precum şi realizarea unui echilibru de forţe între acestea. Actele puterii executive sunt cenzurate pe calea contenciosului administrativ, iar aceasta presupune, printre altele, şi posibilitatea instanţei de judecată de a suspenda executarea actului pretins nelegal, chiar cât timp încă autoritatea publică emitentă a actului atacat are facultatea de a dispune revocarea sau anularea acestuia, mai ales că în acest interval de timp actul în cauză îşi produce efectele, respectiv că principiul separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - presupune existenţa unui control reciproc între puterile statului sub aspectul exercitării în conformitate cu legea a atribuţiilor lor specifice, acesta fiind un mecanism specific statului de drept şi democratic pentru evitarea abuzurilor din partea uneia sau alteia dintre puterile statului. Principiul neagă opusul său, care este cel al unanimităţii, caracteristic statului totalitar şi dictatorial."
În al doilea rând, presupunând totuşi că art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ar fi aplicabil, trebuie specificat că, în speţă, este vorba de o ingerinţă care este prevăzută de lege (cel puţin la nivel de aparenţă, deşi pandemia nu este declarată prin niciun act normativ), dar care nu este proporţională cu situaţia care a determinat-o.
Mai exact, statul nu a asigurat justiţiabilului niciun mecanism de atac eficient prin care să conteste hotărârile Guvernului privind prelungirea stării de alertă, deşi prin Decizia nr. 392/2021, Curtea Constituţională a României a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată de X în Dosarul nr. 664/33/2020 al Curţii de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi a constatat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale.
În motivarea deciziei anterior menţionate, Curtea Constituţională a reţinut următoarele:
"43. Tot în lumina celor statuate în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, Curtea Constituţională, răspunzând criticilor formulate de autoarea excepţiei, reţine că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie trebuie analizată şi prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei. În acest sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reţinut că un drept de acces la justiţie efectiv „nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat“.
44. În cazul atacării în justiţie a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucţiunilor miniştrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiţie efectiv, în sensul mai sus reţinut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunţată de instanţa de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia şi a consecinţelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătoreşti nu ar putea fi obţinute decât în măsura în care pronunţarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.
45. Aşa cum Curtea a constatat deja, dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie.
46. Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigenţe. [...]
47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020."
Sintetizând, s-a reţinut că aplicarea procedurii de judecată reglementate de dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde exigenţelor dreptului efectiv la justiţie.
Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, începând cu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În consecinţă, aşa cum a statuat instanţa de contencios constituţional în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010 sau Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010), atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte cele stabilite de Curtea Constituţională.
În considerentele şi dispozitivul deciziilor sale, sens în care sunt invocate şi considerentele Deciziei nr. 650 din 25 octombrie 2018 (paragraful 451), prin care Curtea a statuat că „deşi decizia sa nu se identifică cu norma/actul legislativ, efectele sale sunt similare acestuia, astfel că, prin intermediul acestora, decizia stabileşte reguli de conduită ce se impun a fi urmate, drept care face parte din ordinea normativă a statului.
Deşi Curtea Constituţională a statuat expres că nici dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde exigenţelor dreptului de acces la justiţie, iar aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, statul român a ignorat cu nonşalanţă aceste considerente şi nu a înlăturat viciul de neconstituţionalitate existent.
Împrejurarea că legiuitorul nu a reglementat în dreptul intern o procedură de atac efectivă în acord cu dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nu este de natură să înlăture obligativitatea şi imperativul art. 6 din C.E.D.O., deoarece, în mod teoretic (şi practic, până la formularea prezentei cereri), Parlamentul sau după caz, Guvernul, ar putea să nu intervină niciodată asupra dispoziţiilor procedurale declarate neconstituţionale şi, implicit, să permanentizeze încălcarea dreptului de acces la justiţie, care devine unul pur ipotetic, iluzoriu.
Prin urmare, solicită instanţei să aibă în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie potrivit cărora: „Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale.“
Aminteşte în continuare jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia dreptului la un proces echitabil, astfel cum este garantat de articolul 6 § 1, care trebuie interpretat în lumina regulii de drept, care impune ca justiţiabilii să dispună de o cale de atac judiciară efectivă care să le permită să valorifice drepturile lor civile (Beles şi alţii împotriva Republicii Cehe, § 49). De asemenea, orice persoană are dreptul ca orice cerere referitoare la „drepturile şi obligaţiile sale civile“ să fie adusă în faţa unei instanţe sau unui tribunal.
În acest fel, articolul 6 § 1 întruchipează „dreptul la o instanţă“, din care dreptul de acces, şi anume dreptul de a introduce o acţiune în faţa instanţelor în materie civilă, constituie un aspect (Golder c. Regatului Unit, § 36). Desigur, dreptul la o instanţă şi dreptul de acces nu sunt drepturi absolute, putând face obiectul unor limitări cu condiţia ca acestea să aibă o bază legală, să urmărească un „scop legitim“ şi să existe o „relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit“. (Ashingdane împotriva Regatului Unit, § 57). În plus, aceste limitări nu trebuie să restrângă sau să reducă accesul justiţiabilului în aşa fel sau într-o asemenea măsură încât să fie afectată însăşi esenţa dreptului de acces la instanţă (Philis v. Grecia (nr. 1), § 59; De Geouffre de la Pradelle v. Franţa, § 28; Stanev v. Bulgaria [GC], § 229).
Dreptul de acces la o instanţă trebuie să fie „practic şi efectiv“ (Bellet c. Franţei, § 38). Pentru ca dreptul de acces să fie efectiv, o persoană trebuie „să aibă o posibilitate clară şi practică de a contesta un act care reprezintă o ingerinţă în drepturile sale“. (Canete de Goni împotriva Spaniei, § 36).
Asigurarea salvgardării statului de drept instituit prin art. 1 al Constituţiei României şi drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor constituie o problemă deosebită atunci când este vorba de activitatea organelor puterii executive, cum este cazul în speţă, astfel că instanţa este chemată să cenzureze exerciţiul neregulat şi incert al puterii executive şi să vegheze ca drepturile şi libertăţile persoanelor să fie respectate asigurând guvernarea legilor, iar nu a instituţiilor statale.
În sensul celor de mai sus este şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nr. C-432/05 (Unibet vs Justitiekanslern), care este obligatorie pentru statele membre şi care devine direct aplicabilă litigiului dedus judecăţii.
În această decizie, Curtea (Marea Cameră) a declarat:
"2. Principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că acesta impune ca, în ordinea juridică a unui stat membru, să poată fi încuviinţate măsuri provizorii până la momentul în care instanţa competentă se va pronunţa asupra conformităţii prevederilor interne cu dreptul comunitar, în cazul în care încuviinţarea acestor măsuri este necesară pentru a garanta deplina eficacitate a hotărârii judecătoreşti ce se va pronunţa cu privire la existenţa respectivelor drepturi.
3. Principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care există o îndoială asupra conformităţii prevederilor interne cu dreptul comunitar, eventuala încuviinţare de măsuri provizorii pentru suspendarea aplicării respectivelor prevederi până la momentul la care instanţa competentă se va pronunţa asupra conformităţii acestora cu dreptul comunitar este reglementată de criteriile stabilite de normele interne aplicabile în faţa respectivei instanţe, în măsura în care aceste criterii nu sunt mai puţin favorabile decât cele aplicabile cererilor similare din dreptul intern şi nu fac practic imposibilă sau excesiv de dificilă protecţia jurisdicţională provizorie a acestor drepturi."
În continuare redă considerente relevante din decizia anterior amintită:
"67. Trebuie amintit, în prealabil, că instanţa naţională sesizată cu o cauză căreia i se aplică dreptul comunitar trebuie să fie în măsură să încuviinţeze măsuri provizorii pentru a garanta deplina eficacitate a hotărârii judecătoreşti ce se va pronunţa cu privire la existenţa drepturilor invocate în temeiul dreptului comunitar (hotărârea Factortame şi alţii, citată anterior, punctul 21, şi hotărârea din 11 ianuarie 2001, Siples, C-226/99, Rec., p. I-277).
68. În contextul juridic naţional, astfel cum a fost expus în decizia de trimitere, cererile de încuviinţare a unor astfel de măsuri pot urmări numai asigurarea unei protecţii provizorii a drepturilor pe care reclamantul le invocă pe fond, astfel cum rezultă din punctul 9 din prezenta hotărâre.
69. În cauză pendinte în faţa instanţei suedeze, s-a stabilit că Unibet a introdus două cereri de încuviinţare a unor măsuri provizorii, prima în cadrul cererii declaratorii, cea de-a doua în cadrul cererii de despăgubiri.
70. În ceea ce priveşte prima dintre cele două cereri de încuviinţare a unor măsuri provizorii, rezultă din decizia de trimitere că cererea declaratorie a fost apreciată ca fiind inadmisibilă în virtutea dreptului intern atât de prima instanţă, cât şi în apel. Confirmând această interpretare a dreptului intern, instanţa de trimitere se întreabă totuşi care sunt exigenţele dreptului comunitar sub acest aspect, ceea ce a determinat formularea primei întrebări preliminare (a se vedea punctele 36-65 din prezenta hotărâre).
71. Or, rezultă din răspunsul dat primei întrebări că principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor nu impune existenţa, în ordinea juridică a unui stat membru, a unei acţiuni de sine stătătoare prin care să se urmărească, pe cale principală, examinarea conformităţii prevederilor interne cu dreptul comunitar, atât timp cât alte căi procesuale permit să se precizeze, pe cale incidentală, o astfel de conformitate, aspect pe care trebuie să îl verifice instanţa naţională.
72. În cazul în care, în virtutea dreptului intern, aplicat în conformitate cu exigenţele dreptului comunitar, nu există certitudinea admisibilităţii unei acţiuni care urmăreşte garantarea respectării drepturilor pe care justiţiabilul le are în temeiul dreptului comunitar, principiul protecţiei jurisdicţionale efective impune ca instanţa naţională să poată totuşi încuviinţa, încă din această etapă, măsurile provizorii necesare pentru a asigura respectarea drepturilor menţionate.
73. Cu toate acestea, principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar nu impune, în ordinea juridică a unui stat membru, posibilitatea de a obţine încuviinţarea unor măsuri provizorii de către instanţa naţională competentă în cadrul unei cereri inadmisibile potrivit dreptului respectivului stat membru, în măsura în care dreptul comunitar, interpretat în conformitate cu punctul 71 din prezenta hotărâre, nu repune în discuţie această inadmisibilitate.
74. Cu privire la cererea de încuviinţare a unor măsuri provizorii formulată în cadrul cererii de despăgubiri, din decizia de trimitere şi din alte acte depuse la dosar rezultă că această ultimă cerere a fost apreciată ca fiind admisibilă.
75. Astfel cum a menţionat avocatul general în concluziile sale la punctul 74 şi cum s-a amintit la punctul 67 din prezenta hotărâre, instanţa naţională sesizată cu o cauză căreia îi este aplicabil dreptul comunitar trebuie să fie în măsură să încuviinţeze măsuri provizorii în vederea garantării deplinei eficacităţi a hotărârii judecătoreşti ce se va pronunţa cu privire la existenţa drepturilor invocate în temeiul dreptului comunitar.
76. În consecinţă, de vreme ce instanţa naţională competentă va examina, în cadrul cererii de despăgubiri, conformitatea legii loteriei cu dreptul comunitar, aceasta trebuie să poată încuviinţa măsurile provizorii solicitate dacă încuviinţarea respectivelor măsuri este necesară pentru garantarea deplinei eficacităţi a hotărârii judecătoreşti ce se va pronunţa cu privire la existenţa drepturilor invocate în temeiul dreptului comunitar, necesitate care va fi verificată de către instanţa naţională.
77. Rezultă din cele ce precedă că trebuie răspuns celei dea doua întrebări că principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că acesta impune ca, în ordinea juridică a unui stat membru, să poată fi încuviinţate măsuri provizorii până la momentul în care instanţa competentă se va pronunţa asupra conformităţii prevederilor interne cu dreptul comunitar, în cazul în care încuviinţarea acestor măsuri este necesară pentru a garanta deplina eficacitate a hotărârii judecătoreşti ce se va pronunţa cu privire la existenţa respectivelor drepturi.
78. Prin cea de-a treia întrebare, instanţa de trimitere solicită să se stabilească, în esenţă, dacă, având în vedere principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar şi în cazul în care există o îndoială cu privire la conformitatea prevederilor interne cu acesta din urmă, încuviinţarea de măsuri provizorii pentru suspendarea aplicării respectivelor prevederi până la momentul la care instanţa competentă se va pronunţa asupra conformităţii acestora cu dreptul comunitar este reglementată prin criteriile stabilite în dreptul intern aplicabil în faţa instanţei competente sau prin criterii comunitare.
79. Sub acest aspect, rezultă dintr-o jurisprudenţă constantă că suspendarea aplicării unei prevederi interne care se întemeiază pe un act normativ comunitar, în cadrul unei cauze pendinte în faţa unei instanţe naţionale căreia i se aplică norme de procedură interne, se supune în toate statele membre unor condiţii de încuviinţare uniforme şi similare celor privind măsurile
provizorii în faţa instanţei comunitare (Hotărârea din 21 februarie 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen şi Zuckerfabrik I-2327, Hotărârea din 13.03.2007 - CAUZA C-432/05 Soest, C-143/88 şi C-92/89, Rec., p. I-415, punctele 26 şi 27, Hotărârea din 9 noiembrie 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, C-465/93, Rec., p. I-3761, punctul 39, şi Hotărârea din 6 decembrie 2005, ABNA şi alţii, C-453/03, C-11/04, C-12/04 şi C-194/04, Rec., p. I-10423, punctul 104). Cu toate acestea, acţiunea principală este diferită de cele care au determinat pronunţarea acestor hotărâri, în sensul că cererea de încuviinţare a unor măsuri provizorii formulată de Unibet nu urmăreşte suspendarea efectelor unei prevederi naţionale adoptate în aplicarea unei reglementări comunitare a cărei legalitate este contestată, ci suspendarea efectelor unei legi naţionale a cărei conformitate cu dreptul comunitar este contestată.
80. Ca urmare, în absenţa unui act normativ comunitar în materie, ordinea juridică internă a fiecărui stat membru este cea care trebuie să reglementeze condiţiile de încuviinţare a măsurilor provizorii destinate să asigure apărarea drepturilor pe care justiţiabilii le au în temeiul dreptului comunitar.
81. În consecinţă, încuviinţarea măsurilor provizorii de suspendare a aplicării prevederilor interne până la momentul la care instanţa competentă se va pronunţa asupra conformităţii acestora cu dreptul comunitar este reglementată de criteriile stabilite în normele interne aplicabile în faţa acestei instanţe.
82. Totuşi, aceste criterii nu vor putea fi mai puţin favorabile decât cele care privesc cereri similare din dreptul intern (principiul echivalenţei) şi nici nu vor putea să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă protecţia jurisdicţională provizorie a drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (principiul efectivităţii).
83. În consecinţă, trebuie răspuns celei de-a treia întrebări că principiul protecţiei jurisdicţionale efective a drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că, în cazul în care există o îndoială asupra conformităţii prevederilor interne cu dreptul comunitar, eventuala încuviinţare a unor măsuri provizorii pentru suspendarea aplicării respectivelor prevederi până la momentul la care instanţa competentă se va pronunţa asupra conformităţii acestora cu dreptul comunitar este reglementată de criteriile stabilite de normele interne aplicabile în faţa respectivei instanţe, în măsura în care aceste criterii nu sunt mai puţin favorabile decât cele aplicabile cererilor similare din dreptul intern şi nu fac practic imposibilă sau excesiv de dificilă protecţia jurisdicţională provizorie a acestor drepturi."
Aşadar, se impune acordarea măsurilor provizorii (respectiv suspendarea actului, cu consecinţa opririi Guvernului din posibilitatea de a emite hotărâri similare cu privire la certificatul verde) până la pronunţarea definitivă asupra fondului acţiunii în anulare, cu înlăturarea aplicabilităţii art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, contrar jurisprudenţei Uniunii, având în vedere că, în speţă:
- este vorba de drepturi interzise persoanelor nevaccinate/ netestate/netrecute prin boală, drepturi garantate de dreptul comunitar (libertatea întrunirilor - garantată de art. 12 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, accesul la cultură şi libertatea de exprimare artistică, garantate de art. 11 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene);
– criteriile pentru care se pot obţine aceste măsuri provizorii, deşi sunt prevăzute „de normele interne aplicabile în faţa respectivei instanţe“, sunt totuşi „mai puţin favorabile decât cele aplicabile cererilor similare din dreptul intern (suspendarea actelor fiind posibilă pentru cereri similare care aduc încălcarea drepturilor de mai sus, atunci când nu există regimul stării de război, asediu sau urgenţă, or care priveşte apărarea şi securitatea naţională, sau vizează înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor);
– criteriile naţionale fac practic imposibilă sau excesiv de dificilă protecţia jurisdicţională provizorie a acestor drepturi“.
Dacă o regulă naţională este contrară unei dispoziţii europene, autorităţile statelor membre trebuie să aplice dispoziţia europeană. Dreptul naţional nu este nici anulat şi nici abrogat, însă caracterul său obligatoriu este suspendat.
Supremaţia dreptului european se aplică tuturor actelor naţionale, indiferent dacă acestea au fost adoptate anterior sau ulterior actului european în cauză.
Puterea judiciară se supune, de asemenea, principiului supremaţiei. De fapt, dreptul pe care îl generează, jurisprudenţa, trebuie să respecte dreptul Uniunii.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat
Conform art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, „reglementarea relaţiilor sociale prin lege şi prin celelalte categorii de acte normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului românesc, actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept“.
În cuprinsul art. 13 lit. b) şi d) din acelaşi act normativ sunt redate o parte din principiile care stau la baza procesului de elaborare a unui act normativ (ce privesc prezenta acţiune):
"b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia; (...)
d) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi ale protocoalelor adiţionale la aceasta, ratificate de România, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului"
De asemenea, conform art. 7 alin. (3^1) din acelaşi act normativ, „Propunerile legislative, proiectele de legi şi celelalte proiecte de acte normative vor fi însoţite, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului“.
Interdicţia totală impusă persoanelor nevaccinate/netestate/ netrecute prin boală nu îşi găseşte justificarea din punct de vedere legal şi nici medical.
Astfel de măsuri care, fără a avea la bază o analiză concretă a tipului de risc reprezentat de fiecare categorie - vaccinat, nevaccinat, duc la o împărţire artificială a populaţiei în sănătoşi - cei vaccinaţi şi bolnavi - cei nevaccinaţi, nu pot fi acceptate într-un stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt garantate [art. 1 alin. (3) din Constituţia României].
Astfel de măsuri nu fac altceva decât să creeze o prezumţie de vinovăţie în privinţa persoanelor nevaccinate şi una de nevinovăţie a celor vaccinate, trecute prin boală sau testate în raport cu creşterea ratei de incidenţă a infectării cu virusul SARS-CoV-2, deşi s-a constatat că şi o persoană vaccinată poate transmite virusul.
De altfel, perioada de imunizare a organismului, indiferent dacă este vorba de vaccinare sau contactare a virusului, nu este încă certă - pe parcursul anului 2021 a cunoscut mai multe variante, iar în prezent s-a ajuns la a treia doză de vaccin, deşi la începutul campaniei de vaccinare nu se punea în discuţie practicarea unor vaccinări succesive care să depăşească două doze (sau una, în cazul vaccinului dezvoltat de Johnson & Johnson, acreditat mai târziu).
De asemenea, conform jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului (hotărârile din 23 iulie 1968, 13 iunie 1979, 28 noiembrie 1984, 28 mai 1985, 16 septembrie 1996, 18 februarie 1999 şi, respectiv, 6 iulie 2004, pronunţate în cauzele „Aspecte privind regimul lingvistic în şcolile belgiene“ împotriva Belgiei, paragraful 10, Marckx împotriva Belgiei, paragraful 33, S0rensen şi Rasmussen împotriva Danemarcei, paragrafele 35, 38 şi 40, Abdulaziz, Cabales şi Balkandali împotriva Regatului Unit, paragraful 72, Gaygusuz împotriva Austriei, paragraful 42, Larkos împotriva Cipru, paragraful 29), o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv şi rezonabil, aceasta însemnând că nu urmăreşte un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere.
În hotărârea contestată, măsurile instituite de Guvern doar faţă de persoanele nevaccinate nu sunt justificate obiectiv şi rezonabil, nu păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere. Mai mult, astfel de măsuri discriminatorii nu sunt justificate într-o societate democratică în care era de aşteptat ca accentul să fie pus cu prioritate pe măsurile ce urmăresc creşterea capacităţii de răspuns şi cele pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor [art. 5 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 55/2020], măsuri ce au ca scop creşterea calităţii serviciilor publice, în special a celor medicale, echiparea unităţilor medicale cu aparatură şi medicamente corespunzătoare etc.
Prin impunerea cu prioritate a unor măsuri coercitive în detrimentul celor de asigurare şi ridicare a calităţii serviciilor implicate în combaterea pandemiei şi chiar a informării corecte şi complete a populaţiei se aduc prejudicii nu doar imaginii statului de drept, ci şi încrederii în valorile ce sunt promovate de acesta: drepturile şi libertăţile cetăţenilor, demnitatea omului, egalitatea între cetăţeni.
În acelaşi sens a statuat şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 457/2020 (paragraful 68): „În România, derogările specifice stării de urgenţă sunt reglementate la nivel constituţional, inclusiv sub aspectul puterilor sporite oferite executivului, adică Preşedintelui României, iar nu Guvernului. A „construi“ prin lege o instituţie nouă - «starea de alertă», cu un regim evident mai puţin restrictiv decât starea de urgenţă reglementată de legiuitorul constituant - dar care să permită eludarea cadrului constituţional care guvernează legalitatea, separaţia puterilor în stat, condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi şi al unor libertăţi, contravine exigenţelor generale ale statului de drept, astfel cum sunt consacrate de Constituţia României.“
În Decizia nr. 458/2020, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea alin. (2) din art. 25 al Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii (paragraful 73), Curtea Constituţională recunoaşte că, în situaţii excepţionale, aşa cum este cea determinată de răspândirea infecţiei cu virusul COVID-19, „instituirea unor măsuri energice, prompte şi adecvate gravităţii situaţiei reprezintă, în realitate, un răspuns al autorităţilor la obligaţia prevăzută în art. 34 alin. (2) din Constituţie, potrivit căreia «Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice». (...) Caracterul excepţional, imprevizibil al unei situaţii nu poate constitui o justificare pentru a încălca ordinea de drept, prevederile legale şi constituţionale referitoare la competenţa autorităţilor publice ori cele privind condiţiile în care se pot aduce restrângeri exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Autorităţile naţionale - în mod special administraţia centrală şi locală - sunt cele mai în măsură să identifice şi să stabilească acel set de acţiuni necesare intervenţiei adecvate fiecărei etape de evoluţie a pandemiei, însă măsurile dispuse nu se pot întemeia decât pe un cadru legal primar, care se subordonează prevederilor constituţionale şi internaţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Având în vedere că situaţia de criză generată de o pandemie reprezintă premisa inevitabilă a unor astfel de restrângeri, legislaţia naţională trebuie însoţită de garanţii clare şi eficiente împotriva oricăror abuzuri sau acţiuni discreţionare ori ilegale“.
În ceea ce priveşte paguba iminentă
Din perspectiva persoanelor care nu sunt vaccinate/trecute oficial prin boală/testate, condiţionările nu constituie restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor, ci negări, anihilări ale lor, persoanelor în cauză fiindu-le refuzată absolut exercitarea acestor drepturi/libertăţi.
O eventuală susţinere în sensul că drepturile şi libertăţile continuă să existe în patrimoniul persoanelor în cauză şi că doar exerciţiul lor este suspendat temporar, până când persoanele în cauză se vaccinează/se îmbolnăvesc oficial/testează, nu poate fi primită, deoarece, pe de o parte, nu există nicio perspectivă asupra momentului de final al acestei „suspendări“, realitatea obiectivă dovedind că ea tinde să se permanentizeze (aspect susţinut atât de durata de aproape 2 ani scursă până în prezent sub imperiul unei „suspendări temporare“, cât şi de perspectivele declarate public şi de iniţiativele autorităţilor legiuitoare primare şi delegate), iar, pe de altă parte, „condiţiile“ impuse pentru încetarea suspendării sunt strâns legate de persoanele în cauză (impunându-li-se modificarea unor parametri personali de natură preponderent fizică).
Paguba iminentă rezidă evident din anihilarea acestor drepturi: pe lângă lezarea demnităţii şi onoarei a persoanei în cauză şi privaţiunile de la activităţi normale (precum participarea la un protest, participarea la un film, la o activitate sportivă) pot interveni şi eventuale sancţiuni contravenţionale cu valori uriaşe în sarcina persoanelor care încearcă „forţat“ să-şi repatrieze aceste drepturi, prin încălcarea interdicţiilor.
În ceea ce priveşte cererea de anulare
În ceea ce priveşte nesolicitarea avizului C.E.S.
Potrivit art. 141 din Constituţie:
Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare.
Potrivit art. 2 din Legea nr. 248/2013:
(1) Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaţilor ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative.
După cum rezultă cu claritate din textele de mai sus, se observă că C.E.S. trebuie consultat asupra proiectelor de acte normative, iniţiate de Guvern.
La nivel legal, se observă o distincţie clară între „proiectele de acte normative“ şi „propuneri legislative“.
Trebuie distins, în acest context [al aplicabilităţii art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013], că actul contestat este atât iniţiat de Guvern [cel puţin la nivel teoretic, prin ministrul afacerilor interne, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020], cât şi adoptat de Guvern.
A afirma contrariul este total eronat şi ar goli de conţinut norma constituţională, întrucât C.E.S. s-ar transforma dintr-un organ consultativ al celor două puteri (legislativă şi executivă) într-unul consultativ exclusiv pentru puterea legislativă şi decorativ pentru cea executivă, având atribuţii în a aviza exclusiv proiecte/propuneri legislative, excluzând de plano din sfera sa consultativă orice proiect de O.U.G., O.G. sau H.G. (acte normative care sunt atât iniţiate de Guvern, prin ministerele de resort, cât şi adoptate de acesta).
Dacă legiuitorul ar fi dorit ca Guvernul să supună doar proiectele legislative spre avizare C.E.S.-ului, ar fi putut foarte bine să prevadă în cuprinsul textului legal acest lucru, printr-o reformulare de tipul: Consiliul Economic şi Social este consultat
obligatoriu asupra propunerilor legislative iniţiate de Guvern, deputaţi ori senatori.
Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, O.U.G. trebuie supuse avizării C.E.S., cu titlu de exemplu fiind Decizia nr. 239/2020 cu privire la neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 39/2017:
"În continuare, analizând critica de neconstituţionalitate potrivit căreia atât legea criticată, cât şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 39/2017 încalcă dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) privind principiul securităţii juridice şi al legalităţii, în componenta referitoare la calitatea legii, precum şi în art. 141, dat fiind faptul că nu s-a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social la elaborarea acestor acte normative, Curtea constată că aceasta este întemeiată, pentru următoarele considerente:
97. Cu titlu preliminar, referitor la răspunsul Guvernului adresat Curţii Constituţionale distinct de punctele de vedere formulate în cauză, Curtea precizează că, în procedura adoptării actelor normative, obligaţia solicitării avizelor Consiliului Legislativ sau C.E.S. se referă la o fază anterioară adoptării proiectului de act normativ de către Guvern ori dezbaterii parlamentare. În acest sens, relevante sunt dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1122 din 29 noiembrie 2004, potrivit căruia: „Proiectele de legi şi propunerile legislative se supun dezbaterii Parlamentului cu avizul Consiliului Legislativ“, precum şi unele dispoziţii din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, care consacră obligaţia iniţiatorului proiectului de act normativ de a solicita avizul C.E.S., spre exemplu: art. 2 alin. (1): „Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern (...).“; art. 5 lit. a): „Consiliul Economic şi Social exercită următoarele atribuţii: a) avizează proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevăzute la art. 2 alin. (2), iniţiate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor, invitând iniţiatorii la dezbaterea actelor normative.“; art. 6 alin. (1), (2) şi (8): „(1) Iniţiatorii pot participa la dezbaterea proiectului de act normativ, atât în comisiile permanente, cât şi în Plenul Consiliului Economic şi Social, la invitaţia Consiliului Economic şi Social. (...); (2) Avizul prevăzut la art. 2 alin. (1), în situaţia în care a fost emis în condiţiile legii, sau punctele de vedere transmise conform prevederilor alin. (8) vor însoţi în mod obligatoriu proiectul de act normativ, până la adoptare. (...); (8) Avizul Consiliului Economic şi Social sau punctele de vedere ale părţilor se transmit în scris iniţiatorului actului normativ, sub semnătura preşedintelui.“; art. 7 alin. (2): „Depăşirea termenului prevăzut la alin. (1) dă dreptul iniţiatorului să transmită proiectele de acte normative spre adoptare fără avizul Consiliului Economic şi Social, cu menţionarea acestei situaţii, conform prevederilor art. 5 lit. a)art. 26 alin. (2): „În cadrul comisiilor de specialitate sunt analizate proiectele de acte normative înaintate de iniţiatori şi sunt elaborate proiectele de avize ce vor fi supuse dezbaterii Plenului Consiliului Economic şi Social.“
98. Prin urmare, având în vedere că art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală obligă la respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, rezultă că, dacă domeniul de reglementare al unui act normativ se subsumează unuia dintre domeniile de specialitate ale Consiliului Economic şi Social, enumerate la art. 2 din Legea nr. 248/2013, atunci iniţiatorul proiectului de act normativ are obligaţia solicitării avizului Consiliului Economic şi Social, în caz contrar fiind încălcat art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 190 din 11 martie 2019)."
De asemenea, se observă la paragrafele 105-107 faptul că instanţa constituţională menţionează expres că Guvernul, deşi a fost autoritatea publică care a adoptat O.U.G., are şi calitatea de iniţiator:
"105. În raport cu acestea, este evident că domeniul vizat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2019, care transpune directiva menţionată, este circumscris domeniilor de specialitate ale C.E.S. referitoare la protecţia concurenţei loiale şi a drepturilor consumatorilor. Prin urmare, iniţiatorul proiectului de act normativ avea obligaţia de a solicita avizul C.E.S. anterior adoptării sale. Cu toate acestea, Guvernul, în calitate de iniţiator, nu a îndeplinit această exigenţă de rang constituţional şi legal.
106. În jurisprudenţa sa recentă, Curtea Constituţională a sancţionat omisiunea solicitării avizului Consiliului Economic şi Social în cazul unor acte normative al căror obiect de reglementare se referă la domeniile de specialitate ale Consiliului (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 14 mai 2019, Decizia nr. 29 din 29 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 19 februarie 2020).
107. În consecinţă, având în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale citate, Curtea constată că omisiunea solicitării avizului Consiliului Economic şi Social cu prilejul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 39/2017 este de natură să determine neconstituţionalitatea extrinsecă a acestui act normativ, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu cele ale art. 141 din Constituţie."
De altfel, este interesant că Guvernul a solicitat, spre exemplu, avizul C.E.S. cu privire la proiectul de hotărâre privind acordarea prestaţiilor sub forma biletelor de tratament balnear, pentru anul 2021, prin sistemul organizat şi administrat de Casa Naţională de Pensii Publice, însă nu a putut să solicite un aviz pentru două proiecte de H.G. care adoptă politici de sănătate publică şi interzic exercitarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale pentru cetăţenii nevaccinaţi.
Chiar C.E.S., prin răspunsul adresat intervenientului cu nr. 2.488/28.03.2021, menţionează că H.G. trebuiau să facă obiectul solicitării unui aviz:
"Raportat la proiectul de Hotărâre a Guvernului privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, care a vizat instituirea stării de alertă pe întreg teritoriul ţării începând cu data de 18 mai 2020, reglementând măsurile de prevenire şi control al infecţiilor, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, precum şi instituţiile şi autorităţile publice abilitate să pună în aplicare sau să urmărească respectarea aplicării măsurilor pe durata stării de alertă, acestea fiind prevăzute în cele trei anexe, respectiv «Măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns», «Măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor» şi «Măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc», apreciază că, prin obiectul de reglementare şi măsurile propuse, proiectul de act normativ mai sus menţionat ar fi intrat sub incidenţa prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin prisma următoarelor domenii de specialitate: relaţiile de muncă, protecţia socială, politicile în domeniul sănătăţii, politicile în domeniul educaţiei şi culturii, egalitatea de şanse şi de tratament.
Totodată, consideră că s-ar fi impus ca proiectul de hotărâre a Guvernului la care faceţi referire să facă obiectul analizei următoarelor comisiilor de specialitate constituite la nivelul Consiliului Economic şi Social: Comisia pentru dezvoltare economică, competitivitate şi mediu de afaceri, Comisia pentru drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, egalitatea de şanse şi de tratament, Comisia pentru relaţiile de muncă, politică salarială,
incluziune socială, protecţie socială şi sănătate, Comisia pentru educaţie, tineret, sport, cercetare, formare profesională şi cultură, Comisia pentru administraţie publică şi ordine publică."
Referitor la Decizia Curţii Constituţionale nr. 391/08.06.2020, menţionează faptul că a analizat trunchiat excepţia de neconstituţionalitate, fiind analizată doar din perspectiva art. 141 din Constituţie, fără a se analiza şi art. 1 alin. (5) din Constituţie cu referire la principiul legalităţii:
Or, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 139/2019:
"84. În aplicarea normelor constituţionale de referinţă, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative impune, prin art. 31 alin. (3), anterior citat, ca forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative să facă referiri la avizul Consiliului Legislativ si, după caz, al altor autorităţi avizatoare, precum Consiliul Economic şi Social. Desigur că, aşa cum se arată şi în punctul de vedere transmis de Camera Deputaţilor, nu este obligatorie şi obţinerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucţionată de pasivitatea autorităţilor avizatoare. Însă, în cauză, un astfel de aviz nu a fost solicitat. Ca urmare, având în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale citate, absenţa solicitării avizului Consiliului Economic şi Social este de natură să susţină neconstituţionalitatea extrinsecă a legii, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu cele ale art. 141 din Constituţie.
85. Curtea subliniază că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituţiile prevăzute de lege nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică. În acelaşi sens Curtea Constituţională s-a mai pronunţat, de exemplu, prin Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, când a reţinut că, «în ansamblul normelor constituţionale, dispoziţiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează şi sunt subsumate principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie. De altfel, şi Comisia de la Veneţia, în raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), reţine că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct. II A5). Sub acest aspect sunt relevante, între altele, potrivit aceluiaşi document, existenţa unor reguli constituţionale clare în privinţa procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvată, existenţa evaluărilor de impact de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia reţine că statul de drept este legat de democraţie prin faptul că promovează responsabilitatea şi accesul la drepturile care limitează puterile majorităţii» (paragraful 32).
86. Astfel fiind, în acord cu susţinerile autorilor sesizării, Curtea constată că legea, în integralitatea sa, este neconstituţională, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 141 din Constituţie, întrucât nu au fost realizate motivarea şi fundamentarea economică, socială şi juridică a soluţiilor adoptate şi nu a fost solicitat avizul C.E.S."
II. În ceea ce priveşte inexistenţa propunerii ministrului afacerilor interne de prelungire a stării de alertă
În ceea ce priveşte împrejurarea că Hotărârea C.N.S.S.U. nr. 112/2021, prin care s-au propus prelungirea stării de alertă şi măsurile aferente, a fost adoptată cu participarea ministrului afacerilor interne nu are nicio semnificaţie din perspectiva art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, din moment ce, potrivit acestui text legal, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu are niciun rol în procedura de emitere a hotărârii Guvernului privind prelungirea stării de alertă.
Articolul 71 din Legea nr 55/2020 nu poate fi incident în speţă şi nu poate acoperi neregularitatea procedurală prevăzută la art. 4 din aceeaşi lege, din moment ce hotărârea de Guvern atacată nu stabileşte măsuri pe perioada stării de alertă prin hotărâri ale Guvernului specifice, altele decât cele privind prelungirea stării de alertă, şi nu modifică anumite restricţii prevăzute pe perioada stării de alertă, ci o prelungeşte în mod efectiv.
Altfel spus, nu se află în situaţia premisă a unei stări de alertă deja prelungite - însoţită de un set de restricţii, restricţii care să fie ulterior modificate printr-o altă hotărâre a Guvernului, context în care s-ar fi putut pune în discuţie incidenţa art. 71 din Legea nr. 55/2020, ci se află în situaţia în care, înaintea ajungerii la termen, ministrul afacerilor interne trebuie să decidă, în deplină libertate, dacă în urma analizei factorilor de risc se impune prelungirea ei, în acord cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 55/2020.
O interpretare contrară ar vida de conţinut dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 55/2020 şi ar lăsa, în virtutea art. 71 din Legea nr. 55/2020, în sarcina C.N.S.S.U. şi a oricărui minister de resort posibilitatea de iniţiativă legislativă în ceea ce priveşte prelungirea stării de alertă, lucru inadmisibil. Un principiu universal valabil din Teoria generală a dreptului - actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat - spune că o normă sau un act juridic trebuie interpretat(ă) în înţelesul său de a produce efecte juridice, iar nu că ar fi lipsit de orice efecte. De altfel, o definiţie legală a acestui principiu se regăseşte chiar în cuprinsul art. 1.268 alin. (3) din noul Cod civil (este adevărat, fiind consacrat în materia contractelor, lucru care însă nu interzice aplicarea acestui principiu universal şi în alte materii) -, unde se arată că pentru contractele încheiate între părţi clauzele se interpretează în sensul în care pot produce efecte, iar nu în acela în care nu ar putea produce niciunul.
III. Lipsa evaluării preliminare de impact
De asemenea, sunt întemeiate susţinerile reclamantului în privinţa neîndeplinirii exigenţelor de motivare a actului administrativ normativ atacat, prin prisma prevederilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 raportat la art. 7 din acelaşi act normativ.
Astfel, potrivit prevederilor art. 30 din Legea nr. 24/2000, proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare, care constituie instrumente de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse: a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative; b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului; c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative; d) studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.
Aşa cum rezultă din economia dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din acelaşi act normativ, evaluarea impactului actelor normative se impune a fi inclusă în mod corespunzător în conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare, nefiind, prin urmare, necesar a fi inclusă în cuprinsul unui studiu de impact întocmit în acest scop, acest din urmă instrument de prezentare şi motivare fiind, de altfel, specific numai anumitor tipuri de acte normative.
Potrivit acestui text legal:
"(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni:
a) motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic - implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite;
f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ;
g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale."
Complementar, dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 24/2000 definesc evaluarea preliminară a impactului proiectelor de acte normative ca fiind un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative. Evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse.
Potrivit prevederilor exprese ale alin. (3^1) al art. 7, propunerile legislative, proiectele de legi şi celelalte proiecte de acte normative vor fi însoţite, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
În privinţa hotărârilor privind declararea, prelungirea sau încetarea stării de alertă sunt incidente dispoziţiile art. 4^3 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, potrivit cărora această categorie generală de acte administrative cu caracter normativ se fundamentează în baza analizei factorilor de risc prevăzuţi la art. 4^1 de către grupurile de suport tehnico-ştiinţific constituite pe tipuri de risc.
Mai specific, în cazul declarării/prelungirii stării de alertă potrivit art. 3 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 55/2020, se analizează cumulativ următorii factori de risc:
a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional;
b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate;
c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns;
d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc;
e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
Dispoziţiile legale precizate circumstanţiază conţinutul motivului emiterii actului administrativ cu caracter normativ, în înţelesul art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, fără a deroga de la dispoziţiile subsecvente, excepţie făcând literele e) şi f) care sunt inaplicabile, în virtutea dispoziţiilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată, care extrag de la aplicarea dispoziţiilor art. 7 din lege proiectele de acte normative care se adoptă în procedură de urgenţă ca fiind grefate pe circumstanţe excepţionale care impun adoptarea unei soluţii imediate, impunându-se concluzia că evaluarea impactului socioeconomic în dimensiunea impactului asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului rămâne un element imperativ al instrumentului de prezentare şi motivare.
Or, din analiza documentului dedicat analizei factorilor de risc rezultă cu evidenţă absenţa oricărei analize de impact asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale, deşi, conform art. 53 din Constituţia României, restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi este supusă condiţiilor de necesitate şi proporţionalitate.
Prin urmare, orice analiză de necesitate şi proporţionalitate a măsurilor dispuse trebuie făcută în concret, tocmai prin raportare la drepturile şi libertăţile fundamentale care ar putea fi afectate prin măsurile astfel dispuse, în lipsa acestei analize măsurile în cauză apărând ca fiind arbitrare.
IV. Lipsa propunerilor Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României şi calitatea colonelului care a semnat analiza factorilor de risc
În cazul declarării/prelungirii stării de alertă potrivit art. 3 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 55/2020 se analizează cumulativ următorii factori de risc:
a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional;
b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate;
c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns;
d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc
e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
După cum se observă, Legea nr. 55/2020 nu specifică cine este autoritatea/structura care trebuie să facă această analiză, astfel că se află într-un raport guvernat de regula lex specialis derogat legi generali, ceea ce înseamnă că excepţiile sunt cele prevăzute în legea specială şi sunt aplicate strict în ceea priveşte situaţiile expres determinate în aceasta, urmând ca legea generală - sau dreptul comun, lato sensu - să se aplice tuturor celorlalte cazuri.
În privinţa hotărârilor privind declararea, prelungirea sau încetarea stării de alertă sunt incidente dispoziţiile art. 4^3 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004 potrivit cărora această categorie generală de acte administrative cu caracter normativ se fundamentează în baza analizei factorilor de risc prevăzuţi la art. 4^1 de către grupurile de suport tehnico-ştiinţific constituite pe tipuri de risc.
Potrivit articolul 8^2 din O.U.G. nr. 21/2004:
"(1) Pentru stabilirea strategiilor şi programelor privind prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă, Comitetul
naţional poate solicita consultarea unor experţi, specialişti, cadre didactice sau cercetători constituiţi în grupuri de suport tehnico-ştiinţific.
(2) Comitetul naţional şi grupurile de suport tehnico-ştiinţific, (...) formează Platforma naţională pentru reducerea riscurilor la dezastre."
După cum rezultă cu claritate din coroborarea textelor de mai sus, doar grupurile de suport tehnico-ştiinţific, în a căror compunere se află experţi, specialişti, cadre didactice sau cercetători, pot elabora analiza factorilor de risc, iar nu C.N.C.C.I..
Potrivit cadrului normativ în vigoare, este de notorietate că singurul grup de suport constituit este Grupul de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României.
Distincţia dintre cele două entităţi/structuri şi, implicit, prerogativele de care ele dispun este evidentă, fiind făcută şi în cuprinsul altor acte normative.
Spre exemplificare, potrivit Legii nr. 136/2020:
Articolul 4: „(...) Măsurile şi grupurile populaţionale se stabilesc de către Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în baza propunerii Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României.“
Articolul 11 alin. (1): „Carantina pentru persoanele care sosesc în România (...) se dispune prin hotărâre a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, la propunerea Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României (...)“
Articolul 19 alin. (1): „În situaţia existenţei unui deficit de personal medical (...) personalul medical (...) poate fi detaşat (...) (2) Măsura prevăzută la alin. (1) se dispune (...) la solicitarea motivată a direcţiei de sănătate publică judeţene sau a municipiului Bucureşti, a inspectoratului judeţean pentru situaţii de urgenţă sau al municipiului Bucureşti ori a Centrului naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei.“
De altfel, o distincţie este realizată chiar în cuprinsul H.G. atacate:
Anexa nr. 1, articolul 3: „În condiţiile art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare, se stabileşte desfăşurarea în regim permanent a activităţii tuturor centrelor operative pentru situaţii de urgenţă cu activitate temporară, precum şi a activităţii Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei şi a centrelor judeţene/al municipiului Bucureşti de coordonare şi conducere a intervenţiei.“
Anexa nr. 3, articolul 9, pct. 5: „Operatorii economici care desfăşoară activităţi de jocuri de noroc au obligaţia să respecte orarul de lucru cu publicul şi restricţiile stabilite prin hotărâre a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, la propunerea Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României sau a comitetului judeţean/al municipiului Bucureşti pentru situaţii de urgenţă.“
Aşadar, analiza factorilor de risc este emisă de o structură/entitate necompetentă şi nu poate suplini documentaţia administrativă a Grupului.
Trecând peste aceste aspecte, se poate observa fără îndoială că un colonel, prin natura funcţiei sale, de cadru militar, nu este nici specialist, nici expert în epidemiologie, nici cercetător, nici cadru didactic, neavând nicio competenţă şi pregătire cu privire la domeniul medical.
Potrivit dispoziţiilor art. 56 din Legea nr. 80/1995:
În timp de pace, pentru înaintarea ofiţerilor, maiştrilor militari şi subofiţerilor în activitate în unele grade superioare, pe lângă condiţiile prevăzute la art. 54 şi 55, se mai cer următoarele:
"C. În gradele de colonel şi comandor, să îndeplinească cumulativ condiţiile de studii, precum şi pe cea privind stagiul minim la unităţi, prevăzute la lit. a), b) şi, respectiv, c):
a) să fi absolvit, cu diplomă de licenţă, Academia de Înalte Studii Militare ori alte instituţii militare de învăţământ superior de acelaşi nivel din ţară sau din străinătate, stabilite prin ordin al ministrului apărării naţionale, sau o instituţie civilă de învăţământ superior;
b) să fi absolvit cursuri de capacitate pentru gradul de colonel sau comandor. Admiterea la acest curs se face pe bază de examen. Se exceptează de la această condiţie locotenent-coloneii şi căpitan-comandorii care deţin titlul de doctor ori au absolvit o formă de învăţământ postacademic, postuniversitar sau un masterat în ţară sau în străinătate, stabilite prin ordin al ministrului apărării naţionale;
c) să aibă un stagiu, corespunzător pe arme şi specialităţi militare, de 6-8 ani la unităţi şi mari unităţi până la corp de armată sau similare inclusiv. Durata stagiului pentru fiecare armă şi specialitate militară şi eşaloanele similare marilor unităţi până la eşalonul corp de armată se stabilesc prin dispoziţie a şefului Statului Major General. Se exceptează de la obligativitatea stagiului la unităţi militare locotenent-coloneii şi căpitan-comandorii care îndeplinesc funcţii în alte specialităţi militare decât cele de comandă şi stat major, stabilite prin dispoziţie a şefului Statului Major General."
După cum reiese cu claritate din dispoziţiile de mai sus, se constată că, pentru a deţine gradul de locotenent-colonel, textul legal impune pregătire militară specializată, cu preponderenţă fiind necesare cunoştinţe şi aptitudini în materia armelor şi muniţiilor, fără a consacra nicio pregătire de specialitate care să implice analiza unei situaţii epidemiologice ori să prevadă competenţe profesionale cu privire la combaterea şi prevenirea unei epidemii, respectiv analiza nivelului de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia pentru ca, în final, să propună măsuri necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii întrun astfel de context epidemiologic.
În acest context, natura funcţiei este contrară dispoziţiilor art. 8^2 din O.U.G. nr. 21/2004 coroborat cu art. 2 din Legea nr. 55/2020, lucru care atrage implicit şi nulitatea documentului în referinţă.
Consecutiv celor arătate de reclamant, se poate observa cu puterea evidenţei că Şeful Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei este diferit la fiecare „Analiză“ efectuată cu privire la hotărârile Guvernului privind prelungirea stării de alertă, ceea ce evidenţiază arbitrariul cu privire la persoanele abilitate să efectueze/să îşi asume astfel de acte.
Spre exemplificare:
- la Analiza factorilor de risc nr. 132864/20.10.2021 elaborată pentru H.G. nr. 1.130/2021, şeful C.N.C.C.I. a fost colonelul X;
– la Analiza factorilor de risc nr. 131762/05.10.2021 elaborată pentru H.G. nr. 1.090/2021, şeful C.N.C.C.I. a fost colonelul X;
– la Analiza factorilor de risc nr. 122547 elaborată pentru H.G. nr. 636/2021, şeful C.N.C.C.I. a fost colonelul X;
– la Analiza factorilor de risc nr. 123393 elaborată pentru H.G. nr. 730/2021, şeful C.N.C.C.I. a fost colonelul X;
– la Analiza factorilor de risc nr. 123060/23.06.2021 elaborată pentru H.G. nr. 678/2021, şeful C.N.C.C.I. a fost colonelul X;
– la Analiza factorilor de risc nr. 134121/5.12.2021 elaborată pentru H.G. nr. 1.242/2021, şeful C.N.C.C.I. a fost locotenent-colonelul X.
Prin urmare, se observă o inconsecvenţă cu privire la Şeful C.N.C.C.I., care nu este prevăzută în niciun act normativ, motiv pentru care nu se poate verifica calitatea colonelului de şef al C.N.C.C.I.
V. În ceea ce priveşte ignorarea avizului Consiliului Legislativ
Chiar dacă, prin natura sa, avizul Consiliului Legislativ este unul consultativ, Curtea Constituţională a subliniat în jurisprudenţa sa că acesta este unul deosebit de important pentru că observaţiile formulate au drept finalitate sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii: „f...] Urmărirea şi implementarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 asigură coerenţa întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate. Consiliul Legislativ are obligaţia de a contribui la asigurarea coerenţei şi unificării legislaţiei.“ (Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, paragraful 27)
Iniţiatorul nu trebuie să se conformeze observaţiilor şi propunerilor evidenţiate de Consiliul Legislativ, însă Curtea a mai reţinut că, deşi este consultativ, art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 prevede că observaţiile şi propunerile privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, iar neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare.
Singura referire la aceste avize consultative se regăseşte exclusiv în adresele de înaintare către Secretariatul General al Guvernului a formelor finale ale proiectelor de hotărâri ale Guvernului, deşi ea trebuia sa se regăsească „în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare“, referiri care nu conţin niciun fel de motivare.
Prin urmare, au fost încălcate dispoziţiile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.
VI. În ceea ce priveşte nemotivarea actelor administrative:
La data de 6.12.2021, în România:
- numărul de cazuri confirmate cu virusul SARS-CoV-2 a fost: 803;
– media naţională a incidenţei cumulate a cazurilor pe ultimele 14 zile la mia de locuitori a fost de 1,25, fiind într-o continuă scădere.
În schimb, în Uniunea Europeană, numeroase ţări membre cu o rată ridicată de vaccinare aveau un număr ridicat de cazuri, aflându-se în valul 5 epidemiologic şi având o rată de incidenţă cumulată la mia de locuitori ridicată.
Astfel:
- Slovacia 25,3;
– Cehia 22,0;
– Belgia 20,6;
– Austria 20,3;
– Liechtenstein 19,2;
– Slovenia 18,3;
– Olanda 17,5;
– Croaţia 15,9;
– Ungaria 13,9;
– Irlanda 12,4;
– Elveţia 10,6;
– Danemarca 9,1;
– Germania 8,9;
– Lituania 8,8;
– Grecia 8,6;
– Marea Britanie** 8,6;
– Polonia 8,1;
– Luxemburg 7,2;
– Estonia 7,0;
– Letonia 6,3;
– Norvegia 6,1.
Un studiu important al Universităţii Harvard, efectuat pe date din 68 de ţări şi din 2947 de comitate din S.U.A. care au rată mare de vaccinare, confirmă faptul că transmiterea virusului se poate face şi de către persoanele vaccinate.
Într-un alt raport publicat de C.D.C. se arată că în iulie 2021, în urma mai multor evenimente publice mari într-un oraş Barnstable County, Massachusetts, au fost identificate 469 de cazuri de COVID-19 printre rezidenţii din Massachusetts care au călătorit în oraş în perioada 3-17 iulie; 346 (74%) au apărut la persoanele complet vaccinate.
Potrivit Le Figaro, într-un raport efectuat în Marea Britanie, datele arată că rata de infectare este mai mare în rândul celor vaccinaţi decât în grupul celor care nu au primit serul anti-COVID. Raportul în cauză demonstrează că, în categoria persoanelor cu vârsta cuprinsă între 40 şi 49 de ani, proporţia celor vaccinate şi infectate este chiar de două ori mai mare decât în rândul nevaccinaţilor (1.281 din 100.000 de persoane, faţă de 690), în septembrie.
În realitate, fenomenul nu este deloc surprinzător şi asta din două motive. În primul rând, vaccinul protejează imperfect împotriva riscului de infectare. Prin urmare, este posibil să fii infectat, chiar dacă eşti complet vaccinat. Această pentru că vaccinurile pe care le avem în prezent sunt injectate în muşchi, la nivelul braţului. Poţi dobândi o imunitate generală bună şi eşti astfel protejat împotriva formelor severe ale bolii, dar nu oferă neapărat o imunitate puternică la suprafaţă, la nivelul membranelor mucoase.
Însă poarta de acces preferată a virusului este tocmai mucoasa nazală. Unii oameni de ştiinţă au avertizat asupra acestui aspect chiar înainte de a începe utilizarea vaccinurilor, iar capacitatea lor de a preveni infectarea s-a dovedit a fi chiar mai slabă decât se aştepta.
Potrivit raportărilor efectuate de Institutul Naţional de Statistică pentru lunile septembrie şi octombrie 2021, persoanele vaccinate cu schema completă se pot infecta.
Astfel, în intervalul 1-30 septembrie 2021, un număr de 33.976 de persoane cu schemă completă de vaccinare au avut un test pozitiv de infecţie cu virusul SARS-CoV-2, după o perioadă cuprinsă între 1 lună şi 6 luni de la cea de la efectuarea celei de a doua doze de vaccin.
În intervalul 1-31 octombrie 2021, un număr de 97.272 de persoane cu schemă completă de vaccinare au avut un test pozitiv de infecţie cu virusul SARS-CoV-2, după o perioadă cuprinsă între 1 lună şi 6 luni de la cea de la efectuarea celei de a doua doze de vaccin.
În plus, într-un material realizat de X, cercetător ştiinţific în imunologie şi vaccinologie la Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare Medico-Militară „Cantacuzino“, şi publicat pe pagina oficială de Facebook a campaniei de vaccinare, denumită „Ro-vaccinare“, se arată că atât persoanele testate, cât şi cele îmbolnăvite se pot reinfecta cu virusul şi deci îl pot transmite în comunitate.
Studii preliminare din ultima săptămână arată că:
- Omicron are un număr mare de mutaţii în regiuni care ar putea afecta eficienţa răspunsului imun postvaccinare, postinfecţie şi unele terapii cu anticorpi monoclonali;
– activitatea neutralizantă a anticorpilor din serul persoanelor vaccinate sau infectate cu o variantă anterioară este semnificativ scăzută faţă de Omicron;
– protecţia faţă de infecţie la persoanele vaccinate sau de reinfecţie la cei infectaţi anterior este probabil scăzută pentru Omicron.
Varianta Omicron a acumulat zeci de mutaţii în comparaţie cu variantele anterioare.
Multe dintre aceste mutaţii au fost identificate în proteina Spike şi în regiunea de legare a receptorului din această proteină.
Era de aşteptat ca aceste mutaţii să modifice afinitatea virusului pentru receptorul pe care îl foloseşte pentru a intra în
celulele umane şi să erodeze, cel puţin parţial, eficienţa anticorpilor dezvoltaţi în urma infecţiei sau a vaccinării în neutralizarea virusului.
Acum, la câteva săptămâni de când varianta Omicron a fost descoperită, avem primele date care să confirme că varianta Omicron eludează parţial răspunsul imun obţinut în urma infecţiei sau a vaccinării.
Primele studii de neutralizare in vitro, publicate săptămâna aceasta arată o scădere semnificativă a activităţii neutralizante a anticorpilor din serul persoanelor trecute prin infecţie sau vaccinate, în comparaţie cu ce s-a observat pentru variantele anterioare.
Din toate aceste studii şi date, transmise chiar de autorităţi naţionale, rezultă cu claritate că şi persoanele vaccinate/îmbolnăvite pot transmite virusul.
Pe de altă parte, în notele de fundamentare nu exista niciun studiu, nicio analiză care să releve impactul pe care îl are interzicerea accesului la diverse activităţi a anumitor categorii de persoane, nici din perspectiva rezultatelor în împiedicarea răspândirii virusului, nici din perspectiva consecinţelor asupra persoanelor vizate (din punctul de vedere al drepturilor şi libertăţilor fundamentale, precum şi din punct de vedere social, economic, medical etc.).
Drept urmare, măsurile invocate sunt lipsite de raţionament ştiinţific, iar în atare condiţii H.G. este nemotivată, fiind contrară art. 31 din Legea nr. 24/2000.
VII. În ceea ce priveşte condiţiile legale de prelungire a stării de alertă în ceea ce priveşte amploarea situaţiei de urgenţă:
În nota de fundamentare se specifică că:
"1. în ceea ce priveşte situaţia la nivelul Uniunii Europene, la data de 5.12.2021 România înregistrează cea mai mică rată de incidenţă din întreaga uniune;
2. la nivel naţional, în ultimele 14 zile, valoarea medie a cazurilor confirmate a fost de 1.667 persoane nou-confirmate zilnic;
3. după înregistrarea unei creşteri susţinute a ratei de reproducere în luna septembrie (R0 1.1 - 1.36), în ultimele 14 zile se înregistrează valori subunitare ale ratei de reproducere (R0 0.7 - 0.9);
4. totalul cazurilor active (suma cazurilor confirmate în ultimele 14 zile + persoanele internate la data raportării cu mai mult de 14 zile de la data internării), la data de 5.12.2021, este de 27.210 persoane;
5. În graficul următor se observă o scădere în evoluţia cazurilor active în ultima perioadă, respectiv de la 174.142 de cazuri active înregistrate în data de 5.11.2021, la 27.210 de cazuri active înregistrate în data de 5.12.2021."
Existenţa a 27.000 de cazuri active, în condiţiile în care România are o populaţie de 18 milioane de locuitori, precum şi trendul descendent al cazurilor nu sunt în măsură să susţină prelungirea stării de alertă
În ceea ce priveşte intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate, în nota de fundamentare se specifică că:
"1. În prezent, incidenţa cumulată la 14 zile în data de 5.12.2021 arată că 949 localităţi înregistrează o valoare între 1 şi 3 cazuri la 1.000 de locuitori şi 167 de localităţi înregistrează o incidenţă cumulată la 14 zile de peste 3 cazuri la 1.000 de locuitori. Comparând aceste date cu incidenţa cumulată la 14 zile în data de 21.11.2021, în speţă 1.433 de localităţi ce înregistrau o valoare între 1 şi 3 cazuri la 1.000 de locuitori şi 1.327 de localităţi cu o incidenţă cumulată la 14 zile de peste 3 cazuri la 1.000 de locuitori, se observă o scădere în intensitate a răspândirii.
2. În perioada supusă analizei se observă faptul că răspândirea SARS-CoV-2 scade în intensitate, context în care este necesar ca măsurile nonfarmaceutice existente pentru prevenirea răspândirii infecţiilor să fie adaptate, dar cu menţinerea unui nivel ridicat de atenţie şi răspuns mai ales în contextul situaţiei epidemiologice de la nivelul ţărilor din vestul Europei, dar şi al apariţiei unor noi tulpini virale care poate determina o reluare rapidă a trendului ascendent."
Aşadar, se observă că starea de alertă trebuie menţinută, în opinia C.N.C.C.I., în contextul în care la nivelul ţărilor s-a identificat prezenţa unor noi tulpini (probabil cu referire la Omicron).
Împrejurarea că în speţă sunt identificate noi tulpini în alte ţări nu conduce logic la concluzia că este necesară menţinerea stării de alertă.
Pentru prevenirea răspândirii coronavirusului SARS-CoV-2 pe teritoriul României din alte ţări, statul are la dispoziţie Legea nr. 136/2020, respectiv statul român poate dispune carantinarea subiecţilor veniţi din ţările în care această tulpină este identificată, indiferent de statutul medical, lucru pe care statul, în acest moment nu îl face, lăsând în mod voit pătrunderea pe teritoriul României a persoanelor vaccinate/îmbolnăvite, care sunt potenţiali vectori de răspândire, pentru ca propagarea virusului în ţară să se facă în voie şi pentru a se prelungi la infinit starea de alertă.
I.N.S.P., prin adresele cu nr. 23.128/10.12.2021 şi 22.359/02.12.2021, având în vedere situaţia incertă a posibilităţii infectării cu tulpina Omicron a persoanelor vaccinate şi având în vedere incertitudinile privind gradul de răspândire a noii variante Omicron la nivel mondial, precum şi posibilitatea de infectare a persoanelor trecute prin boală sau vaccinate cu schema completă, a propus:
- ca intrarea pe teritoriul naţional să se facă doar prin prezentarea unui rezultat negativ la un test NAAT efectuat cu maximum 48 de ore înainte, indiferent de zona de risc epidemiologic din care sosesc călătorii;
– carantinarea contacţilor direcţi (vaccinaţi) ai cazurilor confirmate (prin secvenţiere) sau probabile (prin test PCR de variantă) de infecţie cu Omicron.
Aşadar, acestea sunt măsurile care necesită un nivel ridicat de atenţie şi răspuns mai ales în contextul situaţiei epidemiologice de la nivelul ţărilor din vestul Europei, dar şi al apariţiei unor noi tulpini virale care poate determina o reluare rapidă a trendului ascendent, iar nu prelungirea stării de alertă.
VIII. În ceea ce priveşte participarea persoanelor la activităţile din anexe pe baza certificatului verde
Măsura nu este prevăzută de lege.
În lumina Deciziei Curţii Constituţionale nr. 381/2021, se impune a se constata că măsura condiţionării exercitării drepturilor şi libertăţilor prin prezentarea certificatului verde nu este prevăzută de lege.
Potrivit considerentelor Curţii Constituţionale, punctele 39-43:
"39. Urmând capitolului I «Dispoziţii generale» care conţine prevederi referitoare la instituirea şi prelungirea stării de alertă pe durata pandemiei de COVID-19, dispoziţiile capitolului II «Măsuri sectoriale» din Legea nr. 55/2020 reglementează, în mod distinct, pe domenii, tipul de măsuri ce pot fi dispuse în vederea atingerii obiectivului propus de legiuitor. În cadrul art. 5 sunt prevăzute o serie de măsuri de creştere a capacităţii de răspuns, pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi pentru diminuarea impactului tipului de risc. Între măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor sunt menţionate şi «măsurile de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu», text criticat ca fiind neconstituţional.
40. Curtea observă că dispoziţiile art. 65 din Legea nr. 55/2020, care stabilesc ce fapte prevăzute în acest act
normativ constituie contravenţii, trimit, în mod exclusiv, la prevederile art. 5, mai sus menţionate. Prin urmare, dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 55/2020 constituie, în realitate, un tablou exhaustiv al tipurilor de măsuri ce pot fi dispuse în temeiul acestui act normativ în vederea prevenirii şi combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, măsuri care atrag obligaţii a căror încălcare constituie contravenţii.
41. Dispoziţiile art. 5 alin. (2) lit. d) se referă, în mod expres, la măsurile carantinei şi izolării şi fac o referire generală la «măsurile de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor», fără a le nominaliza. Desigur, având în vedere obiectivul afirmat al legii, precum şi faptul că textul nu face trimitere la alte acte normative, Curtea apreciază că este vorba de măsuri menţionate în Legea nr. 55/2020. De asemenea, textul de lege circumscrie sfera acestor măsuri la acele intervenţii necesare protejării unor drepturi ale persoanei care se bucură de cel mai înalt grad de protecţie constituţională, respectiv dreptul la viaţă şi dreptul la sănătate.
42. Dispoziţiile art. 65 lit. h) din Legea nr. 55/2020 califică drept contravenţii «nerespectarea măsurilor individuale de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, stabilite conform art. 5 alin. (2) lit. d)», în timp ce dispoziţiile enunţate la lit. i) din acelaşi articol de lege califică, în mod separat, drept contravenţie «nerespectarea de către persoanele fizice a măsurilor de izolare la domiciliu stabilite conform art. 5 alin. (2) lit. d)». Prin urmare, ipoteza art. 65 lit. h) din Legea nr. 55/2020 se referă la nerespectarea acelor măsuri consacrate prin lege, instituite în vederea protejării dreptului la viaţă şi la sănătate şi care creează obligaţii în sarcina persoanelor fizice, excepţie făcând măsura izolării la domiciliu.
43. Curtea aminteşte că, potrivit dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 55/2020, hotărârile Guvernului prin care se instituie sau se prelungeşte starea de alertă trebuie să precizeze, în mod clar, care sunt măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor, astfel că revine executivului să selecteze, în funcţie de datele concrete ale evoluţiei pandemiei la un anumit moment, acele măsuri prevăzute la nivelul legii care sunt cele mai adecvate atingerii obiectivului stabilit de legiuitor, cu o restrângere proporţională a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi ale persoanei."
Aşadar, nu este identificată la nivelul Legii nr. 55/2020 măsura introducerii certificatului verde pe teritoriul naţional, astfel încât să poată fi încadrată de Guvern în tabloul exhaustiv al măsurilor individuale de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, stabilite conform art. 5 alin. (2) lit. d). De altfel, şi Consiliul Legislativ atrage atenţia asupra acestor aspecte.
Fiind un act administrativ, dat în executarea legilor, hotărârea Guvernului trebuie să respecte întregul sistem normativ de nivel superior, fără a adăuga la acesta.
Or, în speţă, se poate observă că măsura privitoare la solicitarea certificatului prin H.G. nr. 1.242/2021 nu este emisă în baza unei legi, ca act formal al Parlamentului, şi deci nu poate produce efectul juridic al restrângerii exerciţiului drepturilor şi libertăţilor, fiind contrară art. 53 din Constituţie.
Nici O.U.G. nr. 68/2021 nu poate constitui premisa de reglementare, dat fiind faptul că această ordonanţă pune în aplicare Regulamentul european exclusiv în ceea ce priveşte prezentarea certificatului verde în contextul călătoriilor transfrontaliere.
Măsura este discriminatorie
Potrivit O.G. nr. 137/2000:
"ART. 1
(1) În România, stat de drept, democratic şi social, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane reprezintă valori supreme şi sunt garantate de lege.
(2) Principiul egalităţii între cetăţeni, al excluderii privilegiilor şi discriminării este garantat.
ART. 2
(1) Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice."
Discriminarea presupune:
- o diferenţiere, un tratament diferenţiat aplicat în situaţii identice ori similare - condiţii îndeplinite în totalitate (vaccinaţii/testaţii/îmbolnăviţii putând transmite virusul la fel ca şi nevaccinaţii);
– bazată pe un criteriu (în speţă, criteriul fiind certificatul verde);
– care atinge un drept (în speţă, drepturile enumerate în cuprinsul cererii).
Următoarele alineate din preambulul Regulamentului European nr. 2.021/953 sunt hotărâtoare cu privire la nelegalitatea măsurilor adoptate de Guvern:
"(20) Eliberarea certificatelor în temeiul prezentului regulament nu ar trebui să conducă la acte de discriminare bazate pe deţinerea unei anumite categorii de certificate.
(36) Este necesar să se prevină discriminarea directă sau indirectă împotriva persoanelor care nu sunt vaccinate, de exemplu din motive medicale sau deoarece acestea nu fac parte din grupul-ţintă pentru care vaccinul împotriva COVID-19 este administrat sau autorizat în prezent, cum ar fi copiii, sau deoarece nu au avut încă posibilitatea să fie vaccinate sau au ales să nu se vaccineze. Prin urmare, deţinerea unui certificat de vaccinare sau deţinerea unui certificat de vaccinare care indică un vaccin împotriva COVID-19 nu ar trebui să fie o condiţie prealabilă pentru exercitarea dreptului de liberă circulaţie sau de utilizare a serviciilor de transport transfrontalier de persoane, cum ar fi companiile aeriene, trenurile, autocarele, feriboturile sau orice alt mijloc de transport. În plus, prezentul regulament nu poate fi interpretat ca instituind un drept sau o obligaţie de a fi vaccinat."
Reiese foarte clar că utilizarea pe plan intern a certificatelor COVID-19 în alte scopuri decât facilitarea liberei circulaţii în UE nu intră în domeniul de aplicare a regulamentului şi că trebuie aplicată în mod nediscriminatoriu.
Regulamentele Uniunii Europene sunt obligatorii pentru statele membre în toate elementele sale (art. 288 T.F.U.E.).
Măsura nu este proporţională şi necesară într-o societate democratică şi aduce atingere existenţei drepturilor şi libertăţilor.
Potrivit Declaraţiei universale a drepturilor omului:
"ART. 1
Toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi în drepturi. Ele sunt înzestrate cu raţiune şi conştiinţă şi trebuie să se comporte unele faţă de altele în spiritul fraternităţii.
ART. 2
Fiecare om se poate prevala de toate drepturile şi libertăţile proclamate în prezenta declaraţie fără niciun fel de deosebire, ca, de pildă, deosebirea de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, de origine naţională sau
socială, avere, naştere sau orice alte împrejurări. În afară de aceasta, nu se va face nicio deosebire după statutul politic, juridic sau internaţional al ţării sau al teritoriului de care ţine o persoană, fie că această ţară sau teritoriu sunt independente, sub tutelă, neautonome sau supuse vreunei alte limitări de suveranitate."
Deşi reiese cu claritate din Declaraţia universală a drepturilor omului că oamenii se nasc liberi şi se pot prevala de toate drepturile fără nicio deosebire, cu toate acestea, constată că este „interzisă“ exercitarea majorităţii drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi dobândesc dreptul de a avea drepturi şi libertăţi numai cetăţenii care dovedesc că sunt „eligibili“ pentru a le avea, prezentând o dovadă de vaccinare/testare/trecere prin boală.
Se poate observa astfel că s-a inversat sarcina probei (s-a mutat sarcina probei de la stat, care trebuia să justifice de ce trebuie să restrângă drepturile şi libertăţile fundamentale, la cetăţean, care trebuie să dovedească că este eligibil să aibă drepturi şi libertăţi).
Totodată, se poate constata că dispoziţiile cuprinse în H.G. aduc atingere chiar existenţei altor drepturi şi libertăţi fundamentale decât cele pentru protejarea cărora s-au luat aceste măsuri (dreptul la viaţă, integritatea fizică şi sănătatea persoanelor), fiind în contradicţie atât cu preambulul Legii nr. 55/2020, cât şi cu art. 1 alin (1) din Legea nr. 55/2020 care prevede posibilitatea restrângerii exerciţiului altor drepturi şi libertăţi fundamentale şi nu să se aducă atingere existenţei lor.
Neavând vreo ierarhizare a drepturilor omului, ci fiind vorba de momentele de consacrare juridică internaţională, ordonate cronologic, ale diferitelor drepturi ale omului, Parlamentul European a emis Rezoluţia cu numărul 2019/2125 (INI) prin care reaminteşte că nu poate exista o ierarhie a drepturilor omului; subliniază că este necesar să se asigure susţinerea şi respectarea deplină a principiului potrivit căruia drepturile omului sunt universale şi inalienabile, indivizibile, interdependente şi corelate; subliniază că tentativele de utilizare a drepturilor anumitor grupuri pentru a justifica marginalizarea altora sunt complet inacceptabile.
IX. Excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) şi art. 3 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 55/2020, precum şi a art. 4^2 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 21/2004, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (4), art. 52, art. 126 alin. (6) din Constituţie, dispoziţiile criticate fiind neconstituţionale în măsura în care se dispune prelungirea stării de alertă fără existenţa unei proceduri de atac efective care să garanteze persoanelor ale căror drepturi sau interese legitime sunt vătămate posibilitatea anulării în justiţie într-un termen mai scurt de 30 de zile a hotărârii Guvernului prin care se dispune prelungirea stării de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri în perioada de aplicabilitate a acesteia.
I. Admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate.
Excepţia priveşte nişte norme dintr-o lege, aflate în vigoare şi asupra cărora Curtea Constituţională nu s-a pronunţat în sensul declarării lor ca neconstituţionale, iar excepţia are legătură cu cauza, în contextul în care nu există o cale de atac efectivă prin care să anuleze măsurile nelegale dispuse pe perioada stării de alertă, înainte ca efectele acestora să înceteze.
O eventuală admitere a excepţiei de neconstituţionalitate:
a) obligă Parlamentul să adopte o lege astfel încât să reglementeze o cale de atac efectivă pentru contestarea H.G.-urilor privind prelungirea stării de alertă, fără a mai evita considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021 (lipsa unei eventuale reglementări atrăgând nulitatea eventualelor H.G. de prelungire a stării de alertă emise în lipsa acesteia);
b) în prezenta cauză ar atrage nulitatea H.G. nr. 1.242/2021 şi H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, întrucât starea de alertă a fost dispusă în lipsa unei astfel de căi de atac, iar potrivit teoriei facta pendentia deciziile Curţii Constituţionale nu au aplicabilitate doar pentru situaţiile juridice născute ulterior publicării acestora în Monitorul Oficial, ci şi pentru situaţiile juridice anterioare, în special în cauzele în care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate.
II. Pe fondul excepţiei
Se aduce atingere următoarelor prevederi din Constituţie: art. 1 alin. (3) referitor la statul de drept, art. 1 alin. (4) referitor la separaţia puterilor în stat, art. 52 şi art. 126 alin. (6), referitoare la controlul judecătoresc al actelor administrative.
Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile. Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări, se constată că raţiunile care au determinat-o se menţin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru acelaşi termen limitat.
Dincolo de condiţiile generale de valabilitate pe care trebuie să le respecte un act administrativ, decizia Guvernului privind prelungirea stării de alertă este circumscrisă unor condiţii obiective, clare, respectiv „ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară“ şi „pentru motive temeinice“ [art. 3 alin. (2) şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020].
Pentru a asigura transparenţa criteriilor pe care Guvernul le evaluează cu prilejul declarării şi al prelungirii stării de alertă, în cuprinsul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 legiuitorul a prevăzut, în mod expres, că vor fi avute în vedere:
a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional;
b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate;
c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns;
d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc;
e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
Circumscrierea clară a stării de alertă existenţei condiţiilor obiective care impun declararea acesteia reiese şi din prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 55/2020, care precizează că: „Starea de alertă încetează, înainte de împlinirea termenului pentru care a fost declarată ori prelungită, atunci când analiza factorilor de risc indică faptul că nu mai este necesară menţinerea unui răspuns amplificat.“
Prin natura ei, starea de alertă este, în mod necesar, ceva temporar, excepţional, care nu poate fi transformat în ceva general, având în vedere că restricţionarea drepturilor fundamentale ale omului nu poate fi permanentizată.
Ansamblul condiţiilor legale care condiţionează prelungirea stării de alertă prin hotărâre a Guvernului dobândeşte eficienţă doar în măsura în care există un mecanism de control al respectării acestor condiţii şi de sancţionare a eventualelor încălcări.
Altfel spus, garanţia respectării tuturor exigenţelor legale referitoare la instituirea şi prelungirea stării de alertă nu poate fi realizată decât în măsura în care, în aplicarea prevederilor constituţionale ale art. 21, art. 52 şi art. 126 alin. (6), hotărârile Guvernului care dispun aceste măsuri sunt supuse controlului instanţelor de contencios administrativ.
În cadrul controlului judecătoresc, instanţele pot analiza dacă sunt respectate condiţiile generale de valabilitate ale actelor administrative şi dacă sunt îndeplinite cerinţele obiective care justifică instituirea stării de alertă sau prelungirea acesteia, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege,
precum şi dacă respectă exigenţele constituţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.
Prelungirea stării de alertă, fără ca autoritatea judecătorească să poată verifica condiţiile legale de menţinere a ei, înaintea expirării celor de 30 de zile pentru care ea a fost dispusă, aduce atingere art. 53 alin. (2) din Constituţie, întrucât poate duce la o permanentizare a acestei stări, prin suspendarea sine die a exercitării în deplină substanţă a unor drepturi şi libertăţi, persoanele ajungând la situaţia de a nu mai fi titularele unor drepturi sau libertăţi fundamentale „la fel de întinse, cu acelaşi conţinut“.
O eventuală susţinere în sensul că drepturile şi libertăţile continuă să existe în patrimoniul persoanelor sub aceeaşi formă şi conţinut anterior instituirii stării de alertă şi că exerciţiul lor deplin este doar suspendat temporar nu poate fi primită, deoarece, pe de o parte, nu există nicio perspectivă asupra momentului de final al acestei „suspendări“, realitatea obiectivă dovedind că ea tinde să se permanentizeze (aspect susţinut atât de durata de aproape 2 ani scursă până în prezent sub imperiul unei „suspendări temporare“, cât şi de perspectivele declarate public şi de iniţiativele autorităţilor legiuitoare primare şi delegate), observându-se o tendinţă de translatare a legiferării interdicţiilor, de la interdicţii corective la interdicţii preventive, de la scopul de combatere a unei situaţii epidemiologice preexistente la scopul de prevenire a unei situaţii epidemiologice viitoare, nemaifiind respectată cerinţa ca măsurile să aibă un „caracter esenţialmente temporar“ (impusă în preambulul Legii nr. 55/2020), iar, pe de altă parte, o astfel de situaţie poate dura, în lipsa unui control judecătoresc efectiv, care să permită întreruperea efectelor unui act administrativ (fie anterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare - pe calea unei cereri de suspendare, fie ulterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare - prin pronunţarea hotărârii într-un termen foarte scurt, anterior expirării termenului de acţiune a hotărârii Guvernului), teoretic, la infinit (realitatea arătând că autoritatea judecătorească, deşi a anulat peste 8 H.G. în primă instanţă, nu a putut întrerupe până în prezent starea de alertă, care s-a prelungit pe o perioadă de peste 1 an şi 6 luni, această componentă a accesului la justiţie „scăpând“ practic controlului judecătoresc).
Prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranşat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condiţiile necesare desfăşurării unui proces echitabil, ci şi dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanţa exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăţi democratice şi al unui stat de drept.
Aşa cum s-a subliniat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, simpla sa consacrare legală, chiar şi la nivelul suprem, prin Constituţie, nu este de natură a asigura şi o eficacitate reală a acestuia, atât timp cât, în practică, exercitarea sa întâmpină obstacole. Accesul la justiţie trebuie să fie asigurat, în consecinţă, în mod efectiv şi eficace.
În sensul considerentelor expuse mai sus, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este „să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective“, în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunţată în Cauza Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, şi Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României.
Comisia de la Veneţia a reamintit că „[el] conceptul de stare de urgenţă“ se bazează pe presupunerea că, în anumite situaţii de urgenţă de ordin politic, militar şi economic, sistemul de limitări impuse de ordinea constituţională trebuie să cedeze în faţa puterii sporite a executivului. Cu toate acestea, chiar şi în stare de urgenţă publică, principiul fundamental al statului de drept trebuie să prevaleze.
Statul de drept constă în mai multe aspecte care sunt toate de importanţă capitală şi trebuie menţinute într-un mod integral. Aceste elemente sunt principiul legalităţii, separarea puterilor, împărţirea puterilor, drepturile omului, monopolul statului asupra forţei, administrarea publică şi independentă a justiţiei, protecţia vieţii private, dreptul la vot, libertatea de acces la puterea politică, participarea democratică a cetăţenilor şi supravegherea de către aceştia a procesului decizional, luarea deciziilor, transparenţa guvernării, libertatea de exprimare, asociere şi întrunire, drepturile minorităţilor, precum şi regula majorităţii în luarea deciziilor politice.
Statul de drept înseamnă că agenţiile guvernamentale trebuie să funcţioneze în cadrul legii şi acţiunile lor trebuie să fie supuse controlului de către instanţele independente. Securitatea juridică a persoanelor trebuie să fie garantată [CDL-AD (2011) 049, Aviz cu privire la proiectul de lege asupra regimului stării de urgenţă din Armenia, § 44, citat în recentul studiu Respect for democracy, human rights and the rule of law during states of emergency - reflections, CDL-PI(2020)005rev, 26 mai 2020].
După cum s-a reţinut în jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 225/2020), principiul separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - presupune existenţa unui control reciproc între puterile statului sub aspectul exercitării în conformitate cu legea a atribuţiilor lor specifice, acesta fiind un mecanism specific statului de drept şi democratic pentru evitarea abuzurilor din partea uneia sau alteia dintre puterile statului. Principiul neagă opusul său, care este cel al unanimităţii, caracteristic statului totalitar şi dictatorial.
Pentru toate aceste motive, solicită să se constate admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate aşa cum a fost formulată şi să fie sesizată Curtea Constituţională a României.
Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare la cererea de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale.
I. Faţă de obiectul cauzei - ordonanţă preşedinţială, solicită instanţei să reţină, să examineze şi să se pronunţe cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate de către reclamant pe calea ordonanţei preşedinţiale reglementate la art. 997 şi următoarele din Codul de procedură civilă.
1. În mod constant, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în sensul respingerii ca inadmisibilă a cererii de ordonanţă preşedinţială în materia contenciosului administrativ.
Stabilind natura juridică de acte administrative emise de autorităţi centrale a actelor contestate, arată că, în acest moment, există reglementări în fondul legislativ activ care să asigure oricărei persoane care se consideră vătămată analizarea legalităţii şi temeiniciei actelor de către o instanţă independentă, în temeiul art. 126 alin. (6) din Constituţia României, care consacră controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
II. Excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate de către reclamant, pentru lipsa procedurii prealabile
Raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, invocă prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia“.
Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii.
Mai mult decât atât, potrivit prevederilor imperative ale art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează obiectul acţiunii judiciare în această materie, „persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale“.
Totodată, potrivit art. 193 din Codul de procedură civilă, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.
Aşadar, nu numai că persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanţei, ci aceasta trebuie să aştepte şi comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă - prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare - pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecăţii cererea vizând anularea actului administrativ.
Per a contrario, „este prematură acţiunea formulată de persoana care se consideră vătămată în situaţia în care aceasta s-a adresat instanţei de contencios administrativ, fără a mai aştepta, pe de o parte, ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile şi, pe de altă parte, împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea nr. 554/2004“.
Acest raţionament rezultă şi din prevederile art. 11 alin. (1) lit. a), c) şi d) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care statuează că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni fie de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, fie de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, fie de la data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a plângerii prealabile, neexistând nicio altă prevedere derogatorie de la acest regim juridic care să permită introducerea unei astfel de cereri de chemare în judecată anterior formulării plângerii prealabile.
În acelaşi sens dispun şi prevederile art. 12 teza a II-a şi a III-a din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care statuează obligaţia reclamantului de a anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă, precum şi „orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile“.
În cauza de faţă, reclamantul a introdus cererea de chemare în judecată fără a se adresa în prealabil Guvernului României, demersul acestuia fiind, astfel, inadmisibil, întrucât valabilitatea condiţiilor ce ţin de exercitarea dreptului de a acţiona se apreciază în raport de îndeplinirea procedurii prealabile şi nu de existenţa plângerii prealabile.
Mai mult, „este inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ formulată în temeiul Legii nr. 554/2004, pentru care nu s-a efectuat, anterior sesizării instanţei, procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege, în sensul de a se solicita autorităţii emitente revocarea în tot sau în parte a actului administrativ atacat în termen de 30 de zile de la comunicarea acestuia. Nu se consideră a fi îndeplinită procedura prealabilă în cazul în care, ulterior sesizării instanţei cu acţiunea în anulare, petentul a adresat petiţii autorităţii emitente a actului contestat“.
De asemenea, în această materie, jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti, în mod special a instanţei supreme (ale cărei soluţii juridice au, printre altele, şi rolul de a dirigui şi îndruma instanţele ierarhic inferioare), este unitară şi constantă, fără a lăsa urme de îndoială asupra problematicii abordate.
Aşadar, reclamantul nu a înţeles să se conformeze dispoziţiilor legale imperative, prin aceea că a învestit instanţa de judecată cu soluţionarea prezentei cauze, fără a fi îndeplinit procedura prealabilă, fapt pentru care solicită a se constata că demersul în justiţie este profund viciat ab initio şi, pe cale de consecinţă, neavenit sub aspectul admisibilităţii.
În ceea ce priveşte obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, aceasta subzistă chiar şi după modificările aduse dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepţia reglementată prin alineatul nou-introdus vizând actele administrative cu caracter individual.
Această opinie se bazează pe faptul că legiuitorul, completând dispoziţiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispoziţiile alin. (1^1) al acestui articol care relevă tocmai obligativitatea de a fi îndeplinită procedura prealabilă, oricând, atunci când un act normativ este deferit analizei judecătorului specializat de contencios administrativ.
Or, atâta timp cât legiuitorul a omis să corijeze în această privinţă Legea contenciosului administrativ, respectiv să coreleze ipoteza de la art. 7 alin. (5) referitoare la actele administrative care au început să producă efecte, cu conţinutul art. 7 alin. (1^1) din acelaşi act normativ, care stabileşte termenul în care se poate efectua plângerea prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ, singura concluzie ce se impune, cu evidenţă, este aceea a obligativităţii efectuării plângerii prealabile anterior promovării unei acţiuni în anularea actului administrativ cu caracter normativ.
Pe de altă parte, în cauzele referitoare la anularea unui act normativ se justifică efectuarea procedurii prealabile în condiţiile în care o hotărâre a Guvernului de acest gen nu îşi epuizează efectele la momentul intrării în vigoare, sens în care poate fi revocată/abrogată în orice moment al vieţii sale juridice.
În mod evident, prevederile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ se referă la actele administrative cu caracter individual, ce nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă sau autoritatea ierarhic superioară, întrucât au produs efecte juridice şi au intrat în circuitul civil.
În aceste împrejurări, având în vedere faptul că reclamantul nu face dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepţie peremptorie, dirimantă, singura soluţie posibilă în prezenta cauză este aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă, fapt care face, totodată, inutilă cercetarea în fond a pricinii.
III. Solicită instanţei să analizeze şi să se pronunţe asupra excepţiei inadmisibilităţi cererii de suspendare a H.G. nr. 1.242/2021 şi din perspectiva prevederilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:
Având în vedere premisele adoptării actului în discuţie, obiectul de reglementare şi scopul acestuia, rezultă, fără putinţă de tăgadă, faptul că Hotărârea Guvernului nr. 1.242/2021 se circumscrie categoriei de acte administrative prevăzute de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, fiind un act emis pentru înlăturarea consecinţelor epidemiei de COVID-19 şi, pe cale de consecinţă, nu îi este aplicabilă procedura reglementată de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Precizează faptul că nu mai există niciun dubiu referitor la situaţia epidemiologică determinată de virusul SARS-CoV-2 la nivelul tuturor ţărilor, inclusiv la nivelul României, Organizaţia Mondială a Sănătăţii declarând „Pandemie“ la data de 11.03.2020.
Certificarea pandemiei, reglementată de art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologie şi biologic, trebuie înţeleasă în contextul post factum al declarării pandemiei la nivel mondial de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii şi care deja produsese efecte juridice la nivel naţional, prin instituirea stării de urgenţă, de exemplu prin Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020, care prevedea în preambul „Având în vedere evoluţia situaţiei epidemiologice internaţionale determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2 la nivelul a peste 150 de ţări (...), precum şi declararea «Pandemiei» de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii, la data de 11.03.2020“.
Instanţa urmează să ţină seama de faptul că textele de lege nu se interpretează formalist, ci ţinând cont de logica şi unitatea reglementării din Legea nr. 554/2004.
În raport cu aceasta, deşi cererea de suspendare este formulată pe calea ordonanţei preşedinţiale, acest lucru nu înlătură incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
În acest sens, indică faptul că, în cuprinsul Deciziei nr. 392/2021, chiar instanţa de contencios constituţional a precizat la considerentul 46 teza finală că, „în ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004].
Prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 stabilesc un fine de neprimire a cererilor de suspendare a executării actelor administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, cum este şi hotărârea Guvernului contestată.
Acest act administrativ poate face obiectul unei acţiuni în anulare, într-un contencios administrativ de plină jurisdicţie, fără a se putea solicita însă suspendarea executării lui. Având în vedere natura şi scopul actului administrativ în discuţie, acesta trebuie să rămână executoriu până la revocarea lui sau, după caz, până la anularea definitivă de către instanţa de contencios administrativ, deoarece măsura suspendării executării lui ar putea prejudeca fondul raportului juridic dedus judecăţii, devenind ireversibilă, în condiţiile în care măsurile luate prin intermediul lui sunt esenţiale pentru depăşirea circumstanţelor care au justificat adoptarea sa, aceasta având - prin esenţa sa - un vădit caracter excepţional şi temporar. Pentru identitate de raţiune, dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 vizează şi situaţia în care cererea de suspendare a executării actului este formulată în baza art. 15 din acelaşi act normativ, având în vedere faptul că articolul face trimitere expresă la judecarea cererii în condiţiile art. 14 şi pentru motivele prevăzute la acest articol.
Dacă o cerere este inadmisibilă în temeiul art. 14, ea va rămâne inadmisibilă şi în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, simpla evoluţie a situaţiei litigioase prin îndeplinirea condiţiilor generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ (a cărei formulare determină aplicabilitatea art. 15) nefiind relevantă din perspectiva criteriului obiectiv ce stă la baza acestui fine de neprimire - natura şi scopul actului administrativ, emis pentru aplicarea regimului stării de alertă.
În raport cu soluţiile care pot fi pronunţate, ar fi contrar interpretării logico-juridice ca legiuitorul să interzică judecarea unei suspendări în temeiul art. 14 (care ar dura numai până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare) şi să permită judecarea cererilor formulate în temeiul art. 15 (ale căror efecte s-ar produce până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare).
IV. Raportat la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, invocă şi excepţia lipsei de interes a reclamantului în solicitarea de suspendare/anulare parţială a H.G. nr. 1.242/2021, pentru următoarele motive:
În primul rând, constată că, deşi se solicită anularea/ suspendarea hotărârii Guvernului contestate, nu sunt aduse argumente care să susţină această solicitare şi nici nu se demonstrează care este interesul propriu al reclamantului în susţinerea acestui demers.
Astfel, criticile privitoare la caracterul nelegal al Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 au un caracter general, atât din prisma pretinselor vătămări cauzate prin emiterea respectivei hotărâri, cât şi din perspectiva identificării concrete a măsurilor a căror nelegalitate se susţine. Susţinerile reclamantului au un caracter generic, nefiind identificate expres măsurile impuse şi nici dezvoltat modul în care acestea îi cauzează o vătămare. Invocarea generică „încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale“ nu este suficientă pentru a demonstra vătămarea adusă efectiv reclamantului prin măsurile cuprinse în H.G. nr. 1.242/2021. Reclamantul nu expune în mod concret modalitatea în care dispoziţiile H.G. nr. 1.242/2021 îl afectează în mod direct şi personal.
Prin acţiune nu se face nicio referire specifică la restricţiile impuse, nu se formulează apărări concrete, iar aceasta cu atât mai mult cu cât restricţiile sunt diferenţiate.
Prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1), Legea nr. 554/2004 oferă subiectelor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de reclamant, fiind realizată astfel distincţia dintre contenciosul subiectiv şi contenciosul obiectiv.
Astfel, reclamantul, trecând peste faptul că nu invocă motive de nelegalitate concrete, limitându-se la afirmaţii de ordin general, fără susţinere, nici nu arată care este interesul propriu, particular vătămat, motivele invocate având un caracter general.
Ceea ce susţine reclamantul se subsumează exclusiv interesului legitim public, astfel că urmează să ne raportăm la prevederile art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora interesul legitim public este interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
Articolul 8 alin (1^1) din Legea nr. 554/2004 nuanţează reglementarea de la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Textul nu distinge în privinţa condiţiei subsidiarităţii, iar reclamanta nu a relevat niciun interes privat, în obţinerea măsurii anulării actului administrativ contestat.
Trecând peste faptul că reclamantul nu invocă motive de nelegalitate concrete, limitându-se la afirmaţii de ordin general, fără susţinere, nici nu arată care este interesul propriu, particular vătămat, motivele invocate având un caracter general. Faţă de aceste aspect, solicită admiterea excepţiei lipsei de interes în promovarea prezentului demers judiciar.
V. Pe fondul cauzei, solicită respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
A. În ceea ce priveşte fondul cererii de suspendare, precizează că reclamantul nu îşi motivează solicitarea în niciun fel şi nu dovedeşte îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Astfel, este cunoscut faptul că printre caracteristicile regimului juridic al suspendării actului administrativ, esenţial este caracterul de excepţie al acestei operaţiuni juridice prin intermediul căreia se realizează o întrerupere a producerii de efecte juridice, determinat de trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu, ceea ce semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situaţii speciale şi în limitele acestora.
Prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantul nu a adus niciun fel de probe care să răstoarne regula executării din oficiu a actului administrativ dedus judecăţii.
Cele două condiţii de admisibilitate, existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa unei pagube, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. t) şi ş) din aceeaşi lege, se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ şi, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, aşadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat.
Prin urmare, cazul bine justificat şi iminenţa pagubei sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de parte; aceasta trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, dificil de reparat în cazul particular supus evaluării.
Practic, conform dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării unui act administrativ, fiind o situaţie de excepţie de la principiul executării din oficiu a actelor administrative, se poate dispune numai în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, aceste condiţii fiind necesar a fi îndeplinite în mod cumulativ.
La art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ sunt definite cele două condiţii, astfel: paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public; cazuri bine justificate sunt acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat“, lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se face însă o analiză pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a se analiza, pe fond, conţinutul actului administrativ.
În referire la prima condiţie necesară pentru suspendarea executării unui act administrativ, instituind cerinţa cazului bine justificat, legiuitorul a avut în vedere chestiuni de drept, dar şi de fapt, care trebuie să existe la data la care se solicită suspendarea.
Hotărârea Guvernului nr. 1.242/2021 pentru prelungirea stării de alertă a fost emisă în temeiul Legii nr. 55/2020, în concret, în temeiul art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, plecând de la contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităţilor publice să intervină eficient şi cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuţie.
Aşadar, contrar susţinerilor reclamantului, actul în discuţie a fost emis în temeiul şi executarea Legii nr. 55/2020, adoptată de Parlamentul României, act normativ de nivel superior, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Suspendarea efectelor actului atacat până la soluţionarea definitivă a cauzei este o măsură cu caracter excepţional, care se justifică exclusiv datorită efectelor pe care actul respectiv le produce şi care nu pot fi înlăturate altfel, iar nu datorită altor condiţii care privesc emiterea actului.
Reclamantul nu aduce critici cu privire la legalitatea actului administrativ, motivele expuse fiind unele cu caracter general, pentru analizarea cărora instanţa trebuie să antameze fondul cauzei. Opinăm că nu pot sta la baza unor critici de nelegalitate motivele avute în vedere de reclamant, acestea având un caracter general.
Mai mult decât atât, indică faptul că instanţa care hotărăşte asupra cererii de suspendare nu-şi poate întemeia hotărârea pe baza analizării legalităţii sau temeiniciei actului a cărui suspendare se cere, deoarece în acest mod s-ar antepronunţa asupra unei eventuale cereri de anulare a acestuia.
În ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, la o sumară cercetare a fondului şi, în lipsa unor critici concrete, nu se pot reţine elemente de vădită nelegalitate a actului administrativ atacat.
Referitor la îndeplinirea celei de-a doua condiţii, respectiv prevenirea unei pagube iminente, învederează următoarele:
Este cunoscut că, printre caracteristicile regimului juridic al suspendării actului administrativ, esenţial este caracterul de excepţie al acestei operaţiuni juridice prin intermediul căreia se realizează o întrerupere a producerii de efecte juridice, determinat de trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu, ceea ce semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situaţii speciale şi în limitele acelor situaţii.
Prin judecarea cererii de suspendare, chiar dacă instanţa nu cercetează fondul cauzei, pentru a nu pronunţa o soluţie arbitrară, este necesar să facă un examen sumar al cauzei pentru a vedea aparenţa de legalitate a actului a cărui suspendare se cere. În cadrul acestei proceduri, reclamantul este obligat să facă dovada cererii sale, iar instanţa trebuie să administreze un minimum de probe care să îi permită să facă o apreciere asupra existenţei condiţiilor de admitere a cererii de suspendare.
Legiferând cu caracter de protecţie textul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul a avut în vedere să-l apere pe particular împotriva unor pagube care cu greu ar putea fi acoperite, chiar şi în condiţiile în care actul administrativ ar fi anulat.
Faţă de motivele invocate în susţinerea cererii, niciunul dintre acestea nu este de natură a demonstra caracterul iminent al aşa-zisei pagube.
Legiuitorul a prevăzut măsura suspendării executării actului ca o garanţie a asigurării legalităţii ce intervine în cazuri de excepţie, limită, iar reclamanta nu a făcut dovada unui astfel de caz şi nici nu a precizat în concret care este pericolul iminent care nu poate fi înlăturat decât prin suspendarea actului atacat.
În consecinţă, întrucât cele două condiţii mai sus enunţate nu sunt îndeplinite, nu se poate dispune suspendarea H.G. nr. 1.242/2021.
B. În ceea ce priveşte solicitarea de anulare a H.G. nr. 1.242/2021, apreciază că este neîntemeiată, în raport cu următoarele argumente:
1. În primul rând, precizează că măsurile au fost adoptate ţinând seama şi de propunerile din Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021, iar propunerile regăsite în H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 au fost elaborate în urma efectuării unei analize minuţioase a factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la datele de 5.12.2021, realizată de specialişti în domeniul sănătăţii publice şi al situaţiilor de urgenţă.
Această analiză a factorilor de risc descrie în detaliu: amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel naţional, prin metode specifice de analiză şi calcul, intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate, insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
Astfel cum rezultă din această analiză, „începând cu data de 26 noiembrie, a fost detectată răspândirea unei alte tulpini virale (Omicron) ce prezintă peste 30 de mutaţii în zona spike. Această nouă tulpină este considerată de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii o variantă de îngrijorare. Pentru a controla răspândirea şi impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută este necesară continuarea campaniei de vaccinare şi menţinerea/adaptarea combinaţiei de măsuri de intervenţie non-farmaceutice care să asigure o apărare în straturi pentru menţinerea unei situaţii epidemiologice stabile“.
Aşadar, transmisibilitatea crescută a noilor tulpini ale virusului SARS-CoV-2 riscă să ducă înscrierea României pe o curbă ascendentă similară altor state europene care se confruntă cu „valul al 5 - lea“, iar pentru evitarea unui astfel de scenariu este necesară impunerea unor serii de măsuri integrate la nivel naţional.
Aşadar, având în vedere situaţia ţărilor europene la acest moment şi avertizarea experţilor şi autorităţilor în sensul că „urmează un val 5 şi în România“, devine evident că starea de risc/pericol subzistă, rezultând necesitatea păstrării nivelului de conformare la măsurile de protecţie sanitară de către toate categoriile de populaţie şi restrângerea la minimum a cazurilor persoanelor care neglijează aceste măsuri.
Relevant în aprecierea temeiniciei actului îl reprezintă faptul că la baza hotărârii contestate au stat analizele unor specialişti, reuniţi în Grupul de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, măsurile fiind propuse având în vedere evoluţia răspândirii infecţiei la nivel naţional şi riscurile pe care le poate genera, iar instanţa nu se poate substitui autorităţii într-o analiză de oportunitate, fără a depăşi limitele controlului jurisdicţional asupra excesului de putere.
Transmisibilitatea crescută a noilor tulpini ale virusului SARS-CoV-2 riscă să ducă înscrierea României pe o curbă ascendentă similară altor state europene, iar pentru evitarea unui astfel de scenariu este necesară impunerea unor serii de măsuri integrate la nivel naţional.
În condiţiile în care situaţia care a generat dispunerea stării de alertă se menţine, în mod evident, măsura de prelungire a acesteia apare ca fiind justificată.
Prin H.G. nr. 1.242/2021 s-a dispus prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, pe o perioadă de 30 de zile, cu începere din data de 09.12.2021, fiind stabilite, totodată, măsurile de prevenire şi control ale infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, precum şi instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor.
După cum rezultă din preambulul hotărârii, aceasta s-a întemeiat, în ceea ce priveşte oportunitatea, pe H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 prin care Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a propus prelungirea stării de alertă şi luarea măsurilor aferente şi pe „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2, pe teritoriul României la data de 05.12.2021“, întocmită de Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.
2. În continuare, observă că reclamantul nu arată care măsuri concrete dispuse de Guvern prin actul atacat depăşesc limitele prevăzute în Legea nr. 55/2020, în sensul că nu se încadrează în cuprinsul celor expres indicate în lege.
a. În acest context, învederează instanţei că măsurile au fost instituite de autorităţi în limitele permise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie care prevede că „(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii“.
Conform normei juridice referite, 3 (trei) condiţii cumulative trebuie respectate pentru ca anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de alertă:
Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege.
Potrivit C.E.D.O., prin lege se înţelege orice act normativ care este accesibil şi previzibil.
În situaţia de faţă, restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor în stare de alertă nu este dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 1.242/2021, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020.
Legea nr. 55/2020 are ca obiect instituirea, pe durata stării de alertă declarate în condiţiile legii, în vederea prevenirii şi combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, a unor măsuri temporare şi, după caz, graduale, în scopul protejării drepturilor la viaţă, la integritate fizică şi la ocrotirea sănătăţii, inclusiv prin restrângerea exerciţiului altor drepturi şi libertăţi fundamentale.
Articolul 1 alin (2) din lege arată că măsurile restrictive de drepturi prevăzute în această lege, precum şi, după caz, cele de renunţare sau de relaxare a acestora se dispun cu respectarea principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.
În context, art. 5 din Legea nr. 55/2020 reglementează trei categorii de măsuri: 1. măsurile pentru creşterea capacităţii de răspuns (...) 2. măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor (...) d) măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu şi 3. măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc: a) restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise; b) restrângerea sau interzicerea circulaţiei persoanelor şi vehiculelor în locurile şi, după caz, în intervalele orare stabilite; c) interzicerea ieşirii din zonele stabilite şi, după caz, în intervalele orare stabilite sau instituirea carantinei asupra unor clădiri, localităţi sau zone geografice; d) restrângerea sau interzicerea efectuării de către operatori a transporturilor rutiere, feroviare, maritime, fluviale, aeriene sau cu metroul pe rutele şi, după caz, în intervalele orare stabilite; e) închiderea temporară a unor puncte de trecere a frontierei de stat; f) limitarea sau suspendarea pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici; g) participarea cetăţenilor şi a operatorilor economici la unele activităţi în folosul comunităţilor locale.
Prin urmare, legea se referă la categorii de măsuri şi, în cadrul fiecăreia, la ipotezele pe care le are în vedere, măsurile dispuse prin actul administrativ normativ atacat fiind la rândul lor împărţite în cele trei categorii avute în vedere de art. 5 din Legea nr. 55/2020.
Articolul 5 alin (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020 enumeră printre măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi măsuri de protecţie a vieţii şi pentru limitarea efectelor tipului de risc produs asupra sănătăţii persoanelor, inclusiv instituirea carantinei sau a izolării la domiciliu. În acelaşi timp, art. 5 alin. (3) lit. a) din acelaşi act normativ cuprinde printre măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise.
Articolul 5 alin (3) lit. f) din lege prevede posibilitatea de limitare sau suspendare pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici. De asemenea, conform art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020, hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind şi măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri.
Rezultă că actul normativ cu forţă juridică superioară, în temeiul căruia este emisă hotărârea Guvernului, prevede posibilitatea autorităţii administrative executive să reglementeze concret măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi pentru diminuarea impactului tipului de risc, respectiv condiţiile concrete de aplicare a acestora şi destinatarii acestor măsuri, în vederea atingerii scopului pentru care respectivele măsuri sunt recunoscute.
În primul rând, faţă de argumentele de mai sus, nu se poate considera că restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor a fost realizată prin actul Guvernului, temeiul acestor restrângeri fiind reprezentat de dispoziţiile Legii nr. 55/2020.
În al doilea rând, măsurile au fost justificate de necesitatea protejării sănătăţii publice, prevăzută în art. 53 din Constituţie, ceea ce relevă faptul că ingerinţa urmăreşte un scop legitim.
În al treilea rând, raportat la justificarea şi motivarea adoptării măsurilor aşa cum rezultă din Analiza factorilor de risc, ataşată întâmpinării, ingerinţa apare ca necesară, întrucât autorităţile pârâte urmăresc asigurarea interesului public, respectiv a sănătăţii publice, prin luarea unor măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice, în temeiul art. 34 alin. (2) din Constituţie.
Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa constituţională, restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.
Conform art. 3 - Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinei, Convenţia privind drepturile omului şi biomedicina, „părţile iau, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată“.
Se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.
Ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim.
În acest caz măsurile care ne limitează drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătăţii şi siguranţa publică. Convenţia europeană enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii.
Din nou, şi această condiţie este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii şi împiedicării răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV-2.
Ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.
Curtea Europeană a apreciat că ingerinţa trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autorităţile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinţei, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puţin vastă în funcţie de dreptul în cauză. Jurisprudenţa Curţii Europene cere ca ingerinţa să fie proporţională cu scopul legitim urmărit. Aprecierea, în concret, a proporţionalităţii pe care o face Curtea Europeană ţine cont de existenţa nevoii sociale imperioase, or, în speţă, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligaţiei ce îi incumbă statului român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituţia României, respectiv asigurarea igienei şi a sănătăţii publice.
Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricţiilor, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt.
Instanţa urmează să constate că interesul public legitim, în speţă asigurarea sănătăţii publice, determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetăţenilor.
Aşadar, legea fundamentală impune statului să dispună măsurile necesare pentru a garanta asigurarea igienei şi a sănătăţii publice [art. 34 alin. (2)].
În acest context, arată că România este parte semnatară a Regulamentului sanitar internaţional (2005) adoptat de Adunarea Generală a Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii (O.M.S.), iar prin H.G. nr. 758/2009 pentru punerea în aplicare a Regulamentului sanitar internaţional 2005 se arată că: art. 3 alin. (1) lit. d) în situaţia alertelor internaţionale, evaluează informaţiile primite de la O.M.S. referitoare la evenimente care ameninţă sănătatea publică şi care evoluează pe teritoriul altui stat, utilizează instrumentul de decizie prevăzut în anexa nr. 2 la RSI 2005 în vederea evaluării riscului de sănătate publică pentru România şi recomandă implementarea măsurilor de sănătate publică de răspuns atunci când este cazul.
Relativ la art. 34 din Constituţia României, arată că dreptul la ocrotirea sănătăţii persoanei presupune, din partea statului, două obligaţii principale şi anume: de abţinere, respectiv de a nu
aduce atingere sănătăţii persoanei prin recurgerea la acţiuni violente/nonviolente, şi de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim.
În nota de fundamentare a H.G. nr. 1.242/2021 se regăsesc studiile avute în vedere, analiza efectuată de specialişti, precum şi măsurile luate în alte state şi impactul pe care acestea le-au avut asupra stopării răspândirii virusului.
Statele membre ale Uniunii Europene au introdus treptat măsuri de restricţie, inclusiv a circulaţiei.
S-a mai precizat în cuprinsul documentului de fundamentare faptul că un răspuns eficient şi concentrat la riscul de sănătate publică cauzat de pandemia de SARS-CoV-2 trebuie să vizeze în mod direct trei aspecte: mobilitatea, interacţiunea şi mijloacele de protecţie individuală.
În lipsa unor mijloace eficiente de tratare sau prevenire a bolii pentru a asigura continuitatea majorităţii activităţilor şi desfăşurarea lor în relativă siguranţă, membrii comunităţilor trebuie să îşi ajusteze individual nivelul de mobilitate, interacţiune, precum şi de aderenţă la măsurile de protecţie individuală.
B. Referitor la criticile de nelegalitate vizând condiţionarea participării la orice eveniment de prezentarea dovezii de vaccinare, test PCR, test antigen sau confirmarea trecerii prin boală, arată următoarele:
În primul rând, subliniază faptul că legea nu prevede eliberarea certificatului digital în baza unor teste/analize care să demonstreze existenţa unui număr de anticorpi SARS-CoV-2, sens în care rezultă fără putinţă de tăgadă faptul că solicitarea reclamantului nu are un fundament legal.
În context, conform dispoziţiilor art. 1 alin. (12) din O.U.G. nr. 68/2021: „Certificatele eliberate conform alin. (5) sunt valabile după cum urmează:
a) certificatele de testare, 48 de ore pentru testul antigen rapid şi 72 de ore pentru testul de amplificare a acidului nucleic;
b) certificatele de vindecare, 180 de zile de la data primului rezultat pozitiv la testul pentru SARS-CoV-2, înregistrat în platforma informatică «Corona-forms»;
c) certificatele de vaccinare, până la data de 30 iunie 2022.“
Din analiza textului de lege indicat, rezultă că buletinul de analize medicale pentru analiza prezenţei anticorpilor SARS-CoV-2 nu este un document ce poate sta la baza eliberării unui certificat digital, nefiind prevăzut de legislaţia în vigoare.
În ceea ce priveşte eficienţa măsurilor contestate - condiţionarea participării la diverse activităţi de prezentarea dovezii de vaccinare, a trecerii prin boală, respectiv de prezentare a unui test PCR/antigen, apreciază ca fiind relevante aspectele reţinute de Curtea de Apel Cluj, prin Sentinţa civilă nr. 313/26.11.2021, potrivit căreia: „existenţa unei fundamentări ştiinţifice reiese din cuprinsul Regulamentului (UE) 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14.06.2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, preluate în dreptul intern prin implementarea «Sistemul informatic integrat de eliberare şi verificare a certificatelor digitale ale UE privind COVID-19» şi stabilirea cadrului naţional prin care sunt utilizate certificatele digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19 pe teritoriul României pentru atestarea vaccinării, testării sau vindecării titularilor. În conformitate cu dispoziţiile pct. (11) şi (12) din Regulament, statele membre trebuie să instituie un cadru comun pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea unor certificate interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) nediscriminatorii, pentru a facilita exercitarea dreptului de liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, ca şi condiţie prealabilă esenţială pentru redresarea economică. Potrivit Regulamentului (UE) 2021/953, s-a considerat, pe baza dovezilor ştiinţifice existente, că persoanele vaccinate sau care au avut un rezultat negativ recent la un test pentru depistarea COVID-19 şi persoanele care s-au vindecat de COVID-19 în ultimele şase luni prezintă un risc redus de infectare a altor persoane cu SARS-CoV-2, iar libera circulaţie a persoanelor care nu reprezintă un risc semnificativ pentru sănătatea publică nu ar trebui să fie restricţionată, întrucât astfel de restricţii nu ar fi necesare pentru realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice. Regulamentele Uniunii Europene sunt acte juridice care se aplică automat şi uniform în toate statele membre, de îndată, şi sunt obligatorii, în toate elementele lor, pentru toate ţările U.E.“.
Cu privire la pretinsa discriminare instituită prin măsurile dispuse (întrucât se recunosc mai multe drepturi celor vaccinaţi, fiind astfel golit de conţinut dreptul la opţiune, a libertăţii de a te vaccina şi, implicit dă naştere la o constrângere exercitată de autorităţile publice), opinează că relaxarea treptată presupune evitarea oricăror riscuri de escaladare a cazurilor, prin redeschiderea anumitor evenimente sociale treptat, fiind necesară luarea unor măsuri de precauţie, cea mai la îndemână fiind aceea ca persoanele să facă dovada că nu sunt purtătoare de virus, şi, astfel, că nu vor contribui la răspândirea acestuia în cadrul comunităţii.
Precizează că nu se poate reţine discriminarea pretinsă de reclamant, întrucât, alături de dovada vaccinării împotriva virusului SARS-CoV-2 şi trecerea a 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare, sunt prevăzute şi alte măsuri alternative - dovada unui rezultat negativ al unui test RT-PCR nu mai vechi de 12 de ore; dovada unui rezultat negativ certificat al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore; dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2.
Reclamantul susţine că efectuarea testelor determină costuri semnificative, or faptul că testarea nu este gratuită nu poate reprezenta un element discriminatoriu, ci este o consecinţă a propriei alegeri a fiecărei persoane, statul permiţând accesul la diferite evenimente condiţionat de una dintre măsurile mai sus expuse, măsuri necesare în contextul epidemiologic actual.
Accesul la evenimente sociale este permis şi persoanelor nevaccinate, cu asigurarea unei condiţii minimale privind reducerea riscului de infectare, reprezentat prin măsura alternativă a testării.
În contextul celor prezentate, rezultă că nu se află în prezenţa unei discriminări întrucât situaţiile comparate nu sunt similare.
Măsurile contestate se circumscriu sferei drepturilor care pot fi restrânse de autorităţile competente şi reprezintă o restrângere, justificată obiectiv, a exerciţiului libertăţii de circulaţie şi al libertăţii întrunirilor. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că statele au rolul de organizator neutru şi imparţial, veghind totodată la amenajarea tuturor intereselor aflate în joc (a se vedea, mutatis mutandis, cauzele Aktasc. Franţei, Bayrak c. Franţei, Gamaleddyn c. Franţei, Ghazal c. Franţei, Singh c. Franţei, decizii din 30 iunie 2009).
Pe de o parte, nu există discriminare când instituirea unor criterii „este justificată obiectiv de un scop legitim“. Ţinerea sub control a numărului de cazuri şi sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări constituie „un scop legitim“.
Pe de altă parte, scopul activităţii de vaccinare a populaţiei este asigurarea dreptului la sănătate individuală şi colectivă, prin eliminarea sau reducerea morbidităţii, invalidităţii şi a mortalităţii prin boli transmisibile. Activitatea de vaccinare este o componentă principală, prioritară a sistemului de sănătate publică prin care se urmăreşte asigurarea sănătăţii indivizilor în cadrul unor comunităţi sănătoase.
Pe 30 ianuarie 2020, O.M.S. a declarat infecţia cu COVID-19 o urgenţă de sănătate publică de interes internaţional, iar pe 11 martie 2020, din cauza extinderii acesteia la nivel global, a fost declarată starea de pandemie. Intervenţiile non-farmaceutice aplicate au avut efectul de atenuare a răspândirii virusului şi a efectelor pandemiei şi au încetinit ritmul de transmitere a infecţiei cu SARS-CoV-2.
Pentru protejarea sistemelor de sănătate, reducerea morbidităţii şi a mortalităţii, precum şi relansarea economiilor la nivel global a fost nevoie de dezvoltarea, producţia şi distribuirea rapidă a vaccinurilor împotriva COVID-19 şi începerea vaccinării populaţiei. Este unanim acceptat pe scară largă că vaccinarea populaţiei împotriva COVID-19 este modalitatea principală de a controla aceasta pandemie, de a putea relansa economia şi de a reveni la viaţa normală.
Aceleaşi principii - reducerea morbidităţii şi mortalităţii ca urmare a infectării cu virusul SARS–CoV-2 şi, prin aceasta, menţinerea capacităţii de asistenţă medicală din partea sistemului public de sănătate şi limitarea efectelor negative pe care pandemia de COVID-19 le-a produs asupra societăţii, economiei şi vieţii oamenilor - stau la baza strategiei de vaccinare din România, aprobată prin H.G. nr. 1.031 din 21 noiembrie 2020 privind aprobarea Strategiei de vaccinare împotriva COVID-19 în România.
În conformitate cu strategia de vaccinare aprobată de Comitetul naţional de coordonare a activităţilor privind vaccinarea împotriva SARS-CoV-2, vaccinarea este voluntară/neobligatorie, gratuită şi se face cu vaccinuri autorizate de Agenţia Europeană a Medicamentului şi reprezintă un instrument important pentru prevenirea răspândirii pandemiei, scăderea supraîncărcării unităţilor sanitare, permiţând, de asemenea, redeschiderea unităţilor sanitare pentru pacienţi non-COVID.
Chiar dacă vaccinarea nu este obligatorie, constituţional, statul român are obligaţia să ia măsuri pentru asigurarea sănătăţii publice, Legea fundamentală reglementând, la art. 34 alin. (2), dreptul la ocrotirea sănătăţii.
Discriminarea se bazează pe noţiunea de „excludere de la un drept“, iar remediul specific, în cazul constatării discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului.
În sensul O.G. nr. 137/2000, la art. 2 alin. (1) se prevede că prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare cu HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice.
La art. 2 alin. (3) din acelaşi act normativ: „Sunt discriminatorii, potrivit prezentei ordonanţe, prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), faţă de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate şi necesare.“
Cu toate că reclamantul susţine existenţa unei discriminări prin adoptarea măsurilor analizate, acesta nu arată care este criteriul identificat, dintre cele prevăzute la art. 2 din O.G. nr. 137/2000. Atât timp cât legiuitorul a indicat în cuprinsul actului normativ referit criteriul de discriminare boală cronică necontagioasă, per a contrario, în speţa de faţă, COVID-19 fiind o boală contagioasă, care se transmite pe cale respiratorie, este evident că restrângerea activităţilor persoanelor care nu au luat un minimum de precauţie pentru prevenirea răspândirii virusului nu poate fi apreciată ca discriminatorie.
În acelaşi sens este şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferenţă de tratament săvârşită de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă.
În legătură cu principiul egalităţii regăsit la art. 16 alin. (1) din Constituţia României, Curtea Constituţională a reţinut că „principiul egalităţii cetăţenilor în drepturi presupune egalitatea de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile, după cum impune şi aplicarea unui tratament juridic diferit, pentru situaţii care se deosebesc în mod obiectiv şi rezonabil“.
Aşadar, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului egalităţii şi, implicit, existenţa unei discriminări, decât atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă.
Articolul 14 din C.E.D.O oferă protecţie împotriva oricăror discriminări, dar orice diferenţă de tratament nu semnifică, în mod automat, încălcarea sa. Pentru ca o asemenea încălcare să se producă, trebuie stabilit că persoanele aflate în situaţii analoage sau comparabile beneficiază de un tratament preferenţial şi că distincţia nu îşi găseşte nicio justificare obiectivă sau rezonabilă.
În Cauza Carson şi alţii c. Regatului Unit, Hotărârea din 4 noiembrie 2008, respectiv Cauza McMichael c. Regatului Unit, Hotărârea din 24 februarie 1995, Curtea a reţinut că statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă şi în ce măsură diferenţele între situaţii analoage sau comparabile sunt de natură să justifice diferenţele de tratament juridic aplicabile, întinderea acestei marje depinzând de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, de domeniul şi de contextul în discuţie.
Cât timp la nivel mondial s-a apreciat că cea mai eficientă modalitate de stopare a transmiterii virusului o reprezintă vaccinarea, fiind aprobate în regim de urgenţă o serie de vaccinuri şi puse la dispoziţia populaţiei în mod gratuit, persoanele care aleg să participe la campaniile derulate de autorităţi se află într-o situaţie diferită de cei care optează în sens contrar.
Astfel, sunt de reţinut toate măsurile luate şi restricţiile impuse de autorităţi începând cu luna martie 2020 pentru încetinirea răspândirii virusului SARS-CoV-2, şi, cel mai important, modul de reacţie a populaţiei şi de conformare la restricţiile impuse. În mod evident, măsurile de relaxare trebuie să fie dispuse treptat, nefiind de conceput ca în momentul în care s-a redus numărul de infectări şi de cazuri grave să fie reluate toate activităţile sociale, fără diferenţieri în funcţie de situaţiile/etapele în care se află populaţia (imunizată/ neimunizată).
Cu toate că specialiştii recomandă ca, şi ulterior vaccinării, să fie respectate măsurile personale de protecţie (mască de protecţie, spălat pe mâini frecvent, aerisire încăperi), este mai puţin probabil ca o persoană vaccinată să transmită boala la alte persoane. Un număr mai mare de persoane vaccinate duce la o imunizare colectivă şi, subsecvent, la o încetinire/stopare a transmiterii virusului - „nimeni nu este în siguranţă cât timp nu sunt toţi în siguranţă“ (www.who.int - site-ul Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii).
Activitatea de vaccinare este o componentă principală, prioritară a sistemului de sănătate publică prin care se urmăreşte asigurarea sănătăţii indivizilor în cadrul unor comunităţi sănătoase.
Învederează faptul că în jurisprudenţa recentă a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a reţinut că, analizate în contextul sistemului naţional, măsurile contestate (obligaţia de vaccinare a copiilor pentru a fi admişi la grădiniţă) de reclamanţi se aflau într-o relaţie rezonabilă de proporţionalitate cu scopurile
legitime urmărite de statul reclamat, care nu şi-a depăşit marja de apreciere prin impunerea obligaţiei de vaccinare.
Prin urmare, aceste măsuri puteau fi considerate ca fiind «necesare într-o societate democratică» - Hotărârea C.E.D.O. din 8.04.2021 în Cauza Vavricka şi alţii v. Republica Cehă [MC].
În plus, rezultatele studiilor arată şi faptul că vaccinarea determină reducerea de aproape 2 ori a riscului de transmitere (https://vaccinare-covid.gov.ro/reducerea-transmiterii/), fapt care duce la întreruperea procesului epidemiologic şi permite revenirea la o viaţă economică şi socială activă, cu foarte puţine sau chiar fără limitări.
Reclamantul ignoră consecinţele unei situaţii pandemice date de apariţia în circulaţie a unui virus nou cu transmitere respiratorie, adaptat pentru afectarea umană, din următoarele Considerente:
1. acest tip de risc este caracterizat de o probabilitate redusă de apariţie, dar cu un impact major asupra sănătăţii populaţionale;
2. odată apărut, acest tip de risc este caracterizat de o durată mare de manifestare, până la infectarea întregii populaţii sau până la oprirea completă a transmiterii acestuia în rândul populaţiei;
3. în lipsa unor măsuri de limitare, acest tip de risc are potenţial de infectare concomitentă a unei mari părţi a populaţiei, fapt care, pe lângă afectarea directa a sistemului sanitar, implică şi afectarea relaţiilor sociale a sectorului economic, precum şi a altor sectoare esenţiale;
4. transmiterea respiratorie este condiţionată şi favorizată de nivelul de mobilitate a populaţiei şi de nivelul de interacţiune al acesteia;
5. în cazul de faţă, populaţia umană este afectată la nivel global de virusul SARS-CoV-2. Acesta este un coronavirus care în trecut nu a afectat populaţia. Acest lucru înseamnă că, pentru acest virus, populaţia nu prezintă imunitate naturală, fiind astfel, fără excepţie, susceptibilă la infectarea cu acesta dacă sunt îndeplinite condiţiile de expunere (mobilitate, interacţiune, lipsa măsurilor de protecţie);
6. nu există încă un tratament specific şi eficient dezvoltat pentru această infecţie;
7. în lipsa unui tratament, nu există un mod unic de împiedicare a infectării populaţiei. Răspunsul de sănătate publică adoptat la nivel internaţional de către statele care au avut ca ţintă protejarea sănătăţii publice a fost cumularea şi aplicarea în straturi a mai multor măsuri de împiedicare a infectării: prin responsabilizarea individuală a membrilor comunităţilor (distanţare, muncă la domiciliu, portul măştii de protecţie, igiena mâinilor, evitarea locurilor aglomerate) şi prin măsuri de responsabilizare comună (asigurarea testării, măsuri de izolare/carantină, suport financiar, asigurare a vaccinurilor). Situaţia epidemică actuală la nivel mondial şi naţional nu este schimbată. Nici O.M.S., nici autorităţile de sănătate publică şi guvernamentale la nivel european nu au declarat că pandemia este încheiată, din contră, acestea avertizând că situaţia trebuie ţinută sub control în continuare prin măsuri non-farmaceutice şi prin imunizare, respectiv prin vaccinare.
Pentru a modera afectarea sectoarelor sociale şi economice, în condiţiile în care a asigurat atât necesarul de vaccin, cât şi locuri de administrare gratuită a acestuia pentru populaţie, autorităţile au prevăzut ca desfăşurarea unor activităţi cu risc epidemiologic ridicat (care implică, prin specificul lor, adunarea împreună într-un spaţiu limitat a unui număr semnificativ de persoane) să aibă loc în condiţiile participării persoanelor imunizate prin vaccinare sau care prezintă dovada unui test negativ sau a trecerii prin boală în ultimele 180 de zile. Acest lucru este necesar pentru a limita apariţia infectării unui număr mare de persoane în acelaşi timp.
Totodată, instanţa trebuie să ţină seama de faptul că, alături de dovada vaccinării împotriva virusului SARS-CoV-2 şi trecerea a 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare, sunt prevăzute şi măsuri alternative: dovada unui rezultat negativ al unui test RT-PCR nu mai vechi de 72 de ore; dovada unui rezultat negativ certificat al unui test antigen rapid nu mai vechi de 24 de ore; dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2.
Precizează că accesul la evenimente sociale este permis şi celorlalte persoane, nevaccinate, cu asigurarea unei condiţii minimale privind reducerea riscului de infectare, reprezentată prin măsura alternativă a testării, astfel încât nu se află în prezenţa unei discriminări între categorii diferite de persoane şi situaţii reglementate prin actele normative contestate.
Atât timp cât vaccinarea nu este obligatorie şi este lăsată la latitudinea personală a fiecăruia dintre noi, rezultatele determinate de o anumită atitudine reprezintă consecinţa acţiunii sau inacţiunii proprii, ce nu poate fi imputată statului.
Faţă de toate aceste considerente solicită instanţei să respingă cererea de chemare în judecată, fie pe cale de excepţie, ca inadmisibilă, fie pe fond, ca neîntemeiată.
Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, a depus întâmpinare prin care a solicitat următoarele:
1. anularea cererii de chemare în judecată ca netimbrată, pe cale de excepţie;
2. respingerea acţiunii, ca inadmisibilă, pe calea ordonanţei preşedinţiale, în materia contenciosului administrativ;
3. respingerea cererii de suspendare a Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 ca inadmisibilă, raportat la prevederile art. 5 alin. (3), precum şi la cele ale art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, pe cale de excepţie;
4. respingerea cererii de chemare în judecată, în integralitate, ca inadmisibilă pentru lipsa plângerii administrative prealabile, pe cale de excepţie;
5. respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind lipsită de interes, pe cale de excepţie;
6. respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată;
7. respingerea cererii de chemare în judecată faţă de Guvernul României ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuala pasivă, pe cale de excepţie, în privinţa capătului de cerere privind anularea parţială a anexei la Hotărârea C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
Faţă de acestea formulează următoarele apărări:
1. În opinia sa, se impune anularea cererii de chemare în judecată ca netimbrată având în vedere faptul că, potrivit art. 197 din Codul de procedură civilă, în cazul în care cererea este supusă timbrării, dovada achitării taxelor datorate se ataşează cererii. Netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată, în condiţiile legii.
Raportat la dispoziţiile art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, precum şi la cele ale art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, solicită instanţei de judecată să verifice îndeplinirea, de către partea reclamantă, a obligaţiei legale de plată anticipată a taxei de timbru.
Din textele de lege mai sus indicate reiese faptul că obligaţia timbrării cererii de chemare în judecată trebuie îndeplinită anticipat, respectiv la momentul înregistrării acţiunii sau cererii, în caz contrar, instanţa urmând să constate nulitatea cererii. Timbrajul fiind o condiţie extrinsecă cererii formulate, nu este nevoie să se dovedească vătămarea şi nu se cere nici condiţia ca vătămarea să nu poată fi înlăturată prin anularea cererii.
În concluzie, având în vedere dispoziţiile citate, precum şi faptul că din înscrisurile comunicate nu reiese îndeplinirea de
către partea reclamantă a obligaţiei legale de plată anticipată a taxei judiciare de timbru, solicită instanţei să dispună anularea cererii de chemare în judecată.
2. În ceea ce priveşte motivele de drept şi de fapt pe care se întemeiază cererea reclamantului, apreciază că aceasta este inadmisibilă, pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 997 alin. (1) din Codul de procedură civilă: „Instanţa de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparenţa de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.“
Astfel cum este concepută şi reglementată, procedura ordonanţei preşedinţiale reprezintă modalitatea legală cea mai simplă şi rapidă de rezolvare a unei situaţii care, altfel, ar necesita un timp procesual îndelungat.
Deci ordonanţa preşedinţială este o procedură specială, reglementată de lege, ce constă în aplicarea, de către instanţă, a unor măsuri vremelnice, în cazuri urgente, în scopul păstrării unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, al prevenirii unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.
Astfel cum dispune legea, iar practica judiciară este în acest sens, pe această cale, se urmăreşte prevenirea şi continuarea unor acte/acţiuni abuzive, evitarea sau limitarea producerii unor prejudicii şi înlăturarea impedimentelor ivite cu ocazia unei executări.
Potrivit art. 997 alin. (2) din Codul de procedură civilă: „Ordonanţa este provizorie şi executorie. Dacă hotărârea nu cuprinde nicio menţiune privind durata sa şi nu s-au modificat împrejurările de fapt avute în vedere, măsurile dispuse vor produce efecte până la soluţionarea litigiului asupra fondului.“
Prin urmare, pornind de la interpretarea literală şi logică a legii, este evident că acţiunea de fond trebuie să aibă obiect identic cu ordonanţa preşedinţială. Dar, astfel cum este formulată pretenţia dedusă soluţionării, ea se circumscrie expres activităţii de contencios administrativ.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificări şi completări, „contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim“.
Obiectul acţiunii se circumscrie exclusiv exigenţelor legii speciale, cererea urmând a fi întemeiată în drept, de către părţile reclamante, pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.
În schimb, ordonanţa preşedinţială are ca temei legal dispoziţiile art. 997-1.001 din Codul de procedură civilă.
În speţă, pretenţiile afirmate în cererea reclamantului nu pot deroga de la aplicarea legii speciale, litigiul fiind unul eminamente de contencios administrativ.
Potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, compatibilitatea aplicării normelor de procedură civilă stabilindu-se de instanţă, cu prilejul soluţionării cauzei.
Raportat la acest temei implicit, apreciază că ordonanţa preşedinţială în materia contenciosului administrativ este inadmisibilă.
Pretenţiile afirmate pe calea ordonanţei preşedinţiale sunt inadmisibile pentru că cererea de anulare a unei hotărâri a Guvernului nu poate fi soluţionată într-o altă procedură judiciară decât cea reglementată în Legea nr. 554/2004, ca lege aplicabilă pentru fondul pricinii.
Condiţiile şi cazurile în care instanţa poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ ori să anuleze dispoziţiile unei hotărâri a Guvernului sunt prevăzute expres în art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004, lege specială derogatorie de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
În lipsa unor prevederi care să permită aplicarea, prin coroborare, a altor norme speciale la prezenta cauză, solicită să fie respinsă cererea, ca inadmisibilă.
3. În ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii de suspendare a H.G. nr. 1.242/2021, precizează că aceasta va fi motivată din multiple perspective, a căror analiză se impune a fi făcută independent şi consecutiv, după cum urmează:
Astfel, în doctrină şi jurisprudenţă s-a reţinut că, în general, o acţiune este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condiţiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală.
În speţă, sub aspectul regularităţii învestirii instanţei specializate de contencios administrativ cu cererea de suspendare a H.G. nr. 1.242/2021, faţă de natura juridică a actului contestat, sesizarea a fost făcută în mod nelegal, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 554/2004, invocată chiar de reclamant ca temei de drept al acţiunii.
Inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 1.242/2021 raportat la prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004
Apreciază faptul că solicitarea privind pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care instanţa de contencios administrativ să dispună suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 este inadmisibilă prin raportare la prevederile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: „În litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14.“
În acest sens, arată faptul că, din preambulul Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, acest act administrativ a fost adoptat: „având în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat «Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României», întocmit la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei“, precum şi, „ţinând seama de propunerile cuprinse în Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.“
Totodată, menţionează că temeiul legal al adoptării respectivei hotărâri a Guvernului l-au constituit dispoziţiile art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri
pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
Aşadar, din această perspectivă se află în situaţia unui fine de neprimire a solicitării privind suspendarea H.G. nr. 1.242/2021, astfel încât, în opinia sa, se impune admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, motiv pentru care solicită respingerea acesteia.
Inadmisibilitatea cererii de suspendare a H.G. nr. 1.242/2021 raportat la prevederile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004
Potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.
Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile anume reglementate. Având caracterul unei măsuri procesuale facultative şi nu obligatorii pentru instanţă, suspendarea poate fi dispusă numai după verificarea condiţiilor impuse de art. 14 şi dovedirea faptului că este mai oportună neaplicarea temporară şi provizorie a actului administrativ, decât aplicarea acestuia.
Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004: „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată cu sesizarea, în condiţiile art. 1, a autorităţii publice care a emis actul (...), persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond (...).“
Aşadar, din textul precizat rezultă că pentru soluţionarea favorabilă a cererii de suspendare trebuie îndeplinite în mod cumulativ trei condiţii: sesizarea, în condiţiile art. 7 din lege, a autorităţii publice care a emis actul administrativ, cazul să fie bine justificat şi paguba iminentă.
Apreciază că, în speţă, nu s-a conturat vreo situaţie de fapt de natură a genera suspiciuni rezonabile cu privire la emiterea respectivului act. Prin cererea de suspendare reclamantul a încercat să argumenteze existenţa cazului bine justificat prin prisma unor aspecte ce ţin de fondul actului contestat, ce pot fi clarificate doar cu ocazia cercetării fondului.
Deşi partea reclamantă avea obligaţia de a-şi motiva cererea de suspendare strict în raport cu condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege, totuşi nu se face dovada existenţei cazului bine justificat, întreaga argumentare privind fondul litigiului.
La o sumară pipăire a fondului, cercetând legalitatea H.G. nr. 1.242/2021, nu pot fi reţinute elemente de vădită nelegalitate sau împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalităţii, veridicităţii şi autenticităţii actului administrativ atacat, în condiţiile în care nu se pot antama în această etapă procesuală aspecte de fond.
Cerinţe esenţiale privind legalitatea actului au fost respectate în cauză, în condiţiile în care H.G. nr. 1.242/2021 a fost adoptată de Executiv în temeiul dispoziţiilor constituţionale şi infraconstituţionale care sunt indicate ca atare în preambulul său.
Actul contestat cuprinde atât motive de drept (indicate chiar în preambul, după cum a arătat), cât şi motive de fapt, cum sunt cele regăsite în nota de fundamentare ce însoţeşte actul contestat şi în celelalte acte ce au însoţit proiectul de hotărâre şi pe care le depune alăturat.
În speţă, niciunul dintre pretinsele motive de nelegalitate invocate prin raportare la dispoziţiile hotărârii Guvernului în discuţie nu este de natură a răsturna prezumţia menţionată.
De asemenea, motivarea oportunităţii prelungirii stării de alertă şi luării măsurilor de răspuns este suficientă şi concludentă, fiind circumscrisă, în mod rezonabil, marjei de apreciere recunoscute autorităţii pârâte în materia reglementată de actul contestat.
Motivarea pretenţiilor părţii reclamante este formulată, în mod eronat, din perspectiva unei persoane care se consideră îndreptăţită să susţină că măsurile luate de autoritatea publică sunt abuzive.
În concluzie, atât timp cât în preambulul actului este indicat temeiul de drept al emiterii, iar actul este însoţit de o notă de fundamentare, legal întocmită, precum şi de alte înscrisuri reprezentate de hotărâri ale C.N.S.U. (nr. 112/2021) şi de Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, nu se poate constata o aparentă nelegalitate. Dimpotrivă, aceste menţiuni se subsumează prezumţiei de legalitate şi caracterului executoriu al unui act administrativ.
Susţinerile sunt nefondate, nefiind îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat pentru a fi dispusă suspendarea executării actelor contestate.
În privinţa cazului justificat, s-a reţinut în jurisprudenţă că, „în ceea ce priveşte susţinerile legate de nemotivarea actului, Curtea apreciază că, în condiţiile în care actul a avut la bază o notă de fundamentare, acestea nu pot fi primite, din perspectiva cazului bine justificat. Astfel, existenţa unei note de fundamentare contrazice teza potrivit căreia ar exista o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Faptul că, în realitate, nota nu ar cuprinde o motivare efectivă sau aspectele ce ţin de necesitatea acestei motivări sau întinderea acesteia, faţă de natura actului ţin de fondul cauzei, excedând procedurii sumare instituite de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004“.
Deşi, potrivit legii, există obligaţia motivării cererii de suspendare şi cu privire la existenţa unei pagube iminente care s-ar produce în patrimoniul părţii reclamante ca urmare a aplicării actului, aceasta nu a fost dovedită.
Cu privire la condiţia pagubei iminente, este evident că instanţa trebuie să verifice gravitatea şi iminenţa producerii prejudiciului în funcţie de toate circumstanţele cauzei, cu respectarea principiului proporţionalităţii.
În speţă însă nici măcar nu s-au susţinut şi, evident, nu s-au probat iminenţa producerii unui prejudiciu material, viitor şi previzibil asupra patrimoniului reclamantului, imposibil sau extrem de dificil de recuperat, şi nici perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, după cum reglementează art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.
Suspendarea reglementată în condiţiile Legii nr. 554/2004 are caracterul unei măsuri procesuale facultative şi nu obligatorii pentru instanţă, putând fi dispusă numai după verificarea riguroasă a îndeplinirii condiţiilor impuse de art. 14 şi dovedirea faptului că este mai oportună neaplicarea temporară şi provizorie a actului administrativ decât aplicarea acestuia.
Tocmai ca o aplicare particulară a principiului proporţionalităţii trebuie avută în vedere echilibrarea intereselor părţilor, ceea ce înseamnă că, la soluţionarea cererii de suspendare a unui act administrativ, instanţa de judecată trebuie să analizeze dacă interesul părţii reclamante de a fi amânată executarea actului până la pronunţarea instanţei de fond este sau nu mai puternic decât interesul de a se executa actul imediat.
4. În ceea ce priveşte neîndeplinirea procedurii administrative prealabile
Raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, înţelege să invoce prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic
superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia“.
Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii.
Mai mult decât atât, potrivit prevederilor imperative ale art. 8 alin (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează obiectul acţiunii judiciare în această materie, „Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale“.
Totodată, potrivit articolului 193 din Codul de procedură civilă, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.
Aşadar, contrar celor susţinute de către reclamant, chiar din susţinerile acestuia rezultă că nu a înţeles să se conformeze dispoziţiilor legale imperative, prin aceea că a învestit instanţa de judecată cu soluţionarea prezentei cauze fără a fi îndeplinit procedura prealabilă, fapt pentru care demersul acestuia în justiţie este profund viciat ab initio şi, pe cale de consecinţă, neavenit sub aspectul admisibilităţii.
În ceea ce priveşte obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ, aceasta subzistă chiar şi după modificările aduse dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepţia reglementată prin alineatul nou-introdus vizând, în opinia sa, actele administrative cu caracter individual.
Această opinie se bazează pe faptul că legiuitorul, completând dispoziţiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispoziţiile alin. (1^1) al acestui articol care relevă tocmai obligativitatea de a fi îndeplinită procedura prealabilă, oricând, atunci când un act normativ este deferit analizei judecătorului specializat de contencios administrativ.
Or, atât timp cât legiuitorul a omis să corijeze în această privinţă Legea contenciosului administrativ, respectiv să coreleze ipoteza de la art. 7 alin. (5) referitoare la actele administrative care au început să producă efecte cu conţinutul art. 7 alin. (1^1) din acelaşi act normativ care stabileşte termenul în care se poate efectua plângerea prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ, singura concluzie ce se impune, cu evidenţă, este aceea a obligativităţii efectuării plângerii prealabile anterior promovării unei acţiuni în anularea actului administrativ cu caracter normativ.
În aceste împrejurări, având în vedere faptul că reclamantul nu face dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepţie peremptorie (dirimantă), singura soluţie posibilă în prezenta cauză este aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă, fapt care face, totodată, inutilă cercetarea în fond a pricinii.
Pentru toate cele de mai sus, solicită admiterea excepţiei şi respingerea cererii ca inadmisibilă.
Reclamantul nu face dovada interesului de a promova prezenta cerere sub aspectul anulării actului administrativ normativ, condiţie de exerciţiu a oricărei acţiuni în justiţie.
Pentru a fi parte într-un proces, este necesar a fi întrunite nu numai condiţiile privind capacitatea şi calitatea procesuală, ci şi aceea a existenţei unui interes legitim, născut şi actual, personal şi direct.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) din Codul de procedură civilă, calitatea procesuală şi interesul sunt două condiţii distincte ale acţiunii civile, iar analiza lor se impune independent şi consecutiv.
"Interesul“ este calificat unanim în doctrină şi în jurisprudenţă ca fiind o condiţie de exerciţiu al acţiunii civile şi de promovare a oricărei forme procedurale ce intră în conţinutul acesteia, nefiind suficientă afirmarea existenţei unui drept actual, ci şi justificarea folosului practic urmărit prin punerea în mişcare a procedurii judiciare."
Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenţia formulată, să existe în momentul în care se exercită dreptul la acţiune, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală, iar nu pe altcineva.
Or, reclamantul solicită, prin această cerere modificatoare anularea parţială a H.G. nr. 1.242/2021, însă, prin raportare la dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, acesta trebuie să indice care este dreptul sau interesul legitim privat şi argumentele pentru care se apreciază că dreptul/interesul privat respectiv este încălcat, pentru a se putea verifica existenţa interesului şi apoi a condiţiei de fond în exercitarea acţiunii în contencios administrativ care vizează anularea actului normativ în întregul lui.
Demersul pentru anularea în totalitate a actului administrativ normativ contestat, fără însă ca reclamantul să dovedească vătămarea care să îi fi fost adusă prin fiecare măsură conţinută de acesta, este inadmisibil din perspectiva art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Art. 8 alin (1^1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nuanţează reglementarea de la alin. (1) a normei juridice referite, în sensul că persoanele fizice şi juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Textul nu distinge în privinţa condiţiei subsidiarităţii, iar reclamantul nu a relevat niciun interes privat, în obţinerea măsurii anulării actului administrativ contestat, în integralitatea lui.
În cauza dedusă judecăţii, exerciţiul dreptului la acţiune şi recunoaşterea interesului legitim nu pot interveni decât în condiţiile prevăzute deart. 21 şi art. 52 din Constituţia României, republicată, şi de legea aplicabilă căii procedurale alese, respectiv de Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Potrivit prevederilor constituţionale ale art. 21, din Titlul II - Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, Capitolul 1, „Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime“.
Prin urmare, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 îşi găsesc suportul în prevederile legii fundamentale, iar din analiza acestora reiese că instanţele de contencios administrativ au obligaţia de a analiza şi de a se pronunţa şi prin prisma existenţei interesului legitim, nu doar a dreptului subiectiv.
Referindu-se la acest text de lege, Curtea Constituţională a reţinut în Considerentele Deciziei nr. 66/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 4.03.2009, faptul că, prin acţiunea introdusă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susţină în sprijinul cererii şi vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat.
Or, reclamantul nu probează existenţa încălcării vreunui drept personal, recunoscut de lege, prin adoptarea actului administrativ contestat sau a unui interes legitim, astfel cum sunt acestea definite la art. (2) alin. (1) lit. o) şi lit. p) din Legea nr. 554/2004, iar motivele prezentate susţin mai degrabă interesul general. Reclamantul limitează demersul judiciar la simple afirmaţii pe marginea dispoziţiilor actului administrativ, dar fără a dovedi efectele produse în concret asupra lor prin executarea actului administrativ.
În concluzie, solicită instanţei admiterea excepţiei invocate şi respingerea cererii de anulare a H.G. nr. 1.242/2021, ca fiind lipsită de interes.
6. Pe fondul cauzei, solicită respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente:
Din preambulul Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 09 decembrie 2021, precum şi pentru stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 (în continuare, referită H.G. nr. 1.242/2021), reiese faptul că aceasta a fost adoptată având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, cu modificările şi completările ulterioare, şi luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 11 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.
Mai mult decât atât, la adoptarea actului normativ contestat s-a avut în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 05.12.2021“, întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.
Totodată, la adoptarea Hotărârii Guvernului s-a ţinut seama de propunerile cuprinse în Hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.
În ceea ce priveşte criticile de nelegalitate, prezentate de reclamant sub forma unor ipoteze aduse în discuţie prin intermediul cererii de chemare în judecată, solicită respingerea ca nefondată, pentru următoarele argumente:
În primul rând, susţinerile lor pornesc de la faptul că măsurile de limitare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, adoptate prin actul administrativ contestat, au ca scop protejarea sănătăţii publice, existând îndatorirea statului, prin autorităţile sale competente, să acţioneze atunci când există o ameninţare clară la viaţa populaţiei. Aşadar, H.G. nr. 1.242/2021 a fost adoptată ţinând seama de măsurile adoptate prin Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi având în vedere Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, document întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare.
Temeiul legal al adoptării acestei hotărâri l-au constituit prevederile art. 108 din Constituţia României, forma revizuită şi republicată.
Verificarea legalităţii actului administrativ impune respectarea anumitor cerinţe:
- actul să fie adoptat sau emis de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe;
– conţinutul actului administrativ să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis;
– actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare;
– actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.
Toate aceste cerinţe esenţiale au fost respectate în cauză, hotărârea fiind emisă în deplină concordanţă cu prevederile art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare.
Mai mult, hotărârea contestată îşi sprijină temeinicia şi oportunitatea pe Analiza factorilor de risc, document care descrie în detaliu: amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel naţional, prin metode specifice de analiză şi calcul, intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate, insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns, densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.
Relevant în aprecierea temeiniciei actului îl reprezintă faptul că la baza hotărârii contestate au stat analizele unor specialişti, reuniţi în Grupul de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României, măsurile fiind propuse având în vedere evoluţia răspândirii infecţiei la nivel naţional şi de riscurile pe care le poate genera, iar instanţa nu se poate substitui autorităţii într-o analiză de oportunitate, fără a depăşi limitele controlului jurisdicţional asupra excesului de putere.
Plecând de la ceea ce ştiinţa şi cercetarea au demonstrat legat de modalitatea de transmitere a virusului, autorităţile sunt obligate să dispună măsuri de urgenţă pentru protejarea populaţiei, neavând timpul necesar pentru efectuarea unor studii care sunt cronofage.
Faptul că starea de pericol subzistă este dovedit cu puterea evidenţei de situaţia epidemiologică existentă la acest moment pe teritoriul României, iar în condiţiile în care situaţia care a generat dispunerea stării de alertă se menţine, în mod evident, măsura de prelungire a acesteia apare ca fiind justificată.
Solicită instanţei să reţină că urgenţa şi excepţionalitatea stării de alertă nu reprezintă o chestiune care ţine neapărat de durată, ci o chestiune care ţine de consecinţele pe care epidemia le are asupra dreptului la viaţă şi sănătate al persoanelor şi de capacitatea autorităţilor de a răspunde în mod eficient situaţiei create.
În acest context, învederează instanţei că măsurile au fost instituite de autorităţi, contrar celor arătate de reclamant, în limitele permise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie care prevede că: „(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.“
Conform normei juridice referite, 3 (trei) condiţii cumulative trebuie respectate pentru ca anumite drepturi ale persoanelor să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă:
Ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege.
Potrivit C.E.D.O., prin lege se înţelege orice act normativ care este accesibil şi previzibil.
Contrar celor ce rezultă din susţinerile reclamantului, în situaţia de faţă, restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor în stare de alertă nu este dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 1.242/2021, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020.
Măsurile cuprinse în actul normativ contestat vizează aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare, fără de care efectele legii nu se pot produce. Intrarea în vigoare a actului normativ sus-menţionat a atras instituirea stării de alertă conform mecanismului decizional instituit, precum şi prelungirea stării de alertă şi cuprinde măsurile de prevenire şi control al infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, respectiv măsurile non-medicale care şi-au dovedit eficienţa şi eficacitatea.
Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa constituţională, restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.
Se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.
În cuprinsul H.G. nr. 1.242/2021 pentru fiecare măsură luată a fost indicat temeiul de drept cu putere de lege care permite dispunerea măsurii respective. După cum se observă, actul administrativ cu caracter normativ a fost emis în limitele şi executarea Legii nr. 55/2020.
Ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim.
În acest caz, măsurile care ne limitează drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătăţii şi siguranţa publică. Convenţia europeană enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii.
Din nou, şi această condiţie este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii şi împiedicării răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV-2.
Nu în ultimul rând, precizează că măsuri asemănătoare au fost adoptate şi de alte ţări din Europa în încercarea de împiedicare a răspândirii virusului COVID 19 (Marea Britanie, Franţa, Belgia, Spania, Islanda etc.). Instanţa trebuie să aibă în vedere că prin aceste măsuri restrictive se urmăreşte o încetinire a răspândirii virusului, astfel încât sistemul sanitar, deja supus unei presiuni uriaşe, să nu intre în colaps. Aşadar, se urmăreşte protejarea unui interes public major, respectiv garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor privind securitatea sanitară.
Ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.
Curtea Europeană a apreciat că ingerinţa trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autorităţile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinţei, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puţin vastă în funcţie de dreptul în cauză. Jurisprudenţa Curţii europene cere ca ingerinţa să fie proporţională cu scopul legitim urmărit.
Aprecierea, în concret, a proporţionalităţii pe care o face Curtea europeană ţine cont de existenţa nevoii sociale imperioase, or, în speţă, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligaţiei ce-i incumbă statului român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituţia României, respectiv asigurarea igienei şi a sănătăţii publice.
Conform art. 3 - „Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate“ din Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinii, Convenţia privind drepturile omului şi biomedicina, ratificată de România prin Legea nr. 17/2001, „părţile iau, ţinând seama de nevoile de sănătate şi de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicţiei lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată“.
Astfel, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.
Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public şi protejarea sănătăţii publice, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricţiilor, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt.
În concluzie, apreciază că se impune respingerea, ca nefondată, a cererii de anulare pe calea ordonanţei de urgenţă, a Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021, menţionată în cererea pendinte.
Pentru toate cele de mai sus, nu poate fi reţinută existenţa unor motive care să creeze o îndoială puternică asupra legalităţii H.G. nr. 1.242/2021 a cărei anulare parţială se solicită.
7. Una dintre condiţiile cerute pentru ca o persoană să fie parte în proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam), care contribuie la desemnarea titularului de a acţiona şi, în acelaşi timp, a persoanei împotriva căreia se poate exercita acţiunea. Calitatea procesuală presupune existenţa unei identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii (calitatea procesuală activă) şi, pe de altă parte, existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat în acelaşi raport juridic (calitate procesuală pasivă).
Astfel, calitatea procesuală este determinată de transpunerea în plan procesual a subiectelor raportului juridic de drept substanţial dedus judecăţii.
În aceste condiţii, poziţia procesuală a Guvernului României într-un litigiu de contencios administrativ poate fi justificată numai în raport cu hotărârile sau ordonanţele pe care, în temeiul dispoziţiilor art. 37 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, le-a emis sau urmează să le emită.
Însă, în cauza dedusă judecăţii, reclamantul contestă legalitatea unei hotărâri emise de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, organism interministerial care este o entitate distinctă de Guvernul României.
Totodată, trebuie reţinut că hotărârile emise de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu sunt nici măcar acte ale prim-ministrului României, întrucât acesta, în calitate de autoritate
publică unipersonală, nu poate emite decât decizii [art. 29 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare].
În speţă, este evident că persoanele vătămate prin emiterea hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă pot solicita anularea acestor acte numai în contradictoriu cu entitatea emitentă.
Acordând acestei structuri dreptul de a emite acte administrative, legea îi acordă şi capacitatea de a sta în judecată, atunci când instanţele judecătoreşti exercită controlul legalităţii actelor emise.
În speţă, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare şi a organigramei Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă, aprobat prin H.G. nr. 1.490/20043.
De asemenea, în conformitate cu dispoziţiile art. 8^1 alin. (5) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, dar şi ale art. 8 din H.G. nr. 94/2014 privind organizarea, funcţionarea şi componenţa Comitetului naţional pentru situaţii speciale de urgenţă, Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, prin Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă. Nu în ultimul rând, precizează că atribuţiile principale ale Secretariatului tehnic permanent al Comitetului sunt stabilite prin dispoziţiile art. 9 din H.G. nr. 94/2014.
Mai precizează că, în sistemul Legii nr. 554/2004, ca şi în cazul reglementărilor anterioare cuprinse în Legea nr. 1/1967 şi în Legea nr. 29/1990, „acţiunea în contencios se poate porni în mod valabil numai împotriva autorităţii administrative competente să soluţioneze cererea persoanei reclamante, iar nu împotriva organului ierarhic superior“.
În acest context, învederează că, potrivit dispoziţiilor art. 221 şi 222 din Codul civil, persoana juridică subordonată unui organ al administraţiei statului nu răspunde pentru obligaţiile acestuia şi, tot astfel, acesta nu răspunde pentru obligaţiile persoanei juridice subordonate. Anterior, prevederi similare s-au regăsit şi în art. 37 din Decretul nr. 31/1954.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin reprezentant legal Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, pe calea ordonanţei preşedinţiale, ca inadmisibilă, în principal, iar pe fondul cauzei ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente:
I. Cererea reclamantului este inadmisibilă pe calea ordonanţei preşedinţiale prevăzute de art. 997 şi următoarele din Codul de procedură civilă.
II. Pe fond, cererea este neîntemeiată pentru următoarele considerente:
1. În primul rând, se poate observa faptul că hotărârea contestată, emisă de C.N.S.S.U., are caracter administrativ, preparator emiterii H.G. nr. 1.242/08.12.2021, prin care se instituie măsuri pe durata stării de alertă, în conformitate cu dispoziţiile art. 71 din Legea nr. 55/2020.
Potrivit legii speciale, aplicabile pe perioada stării de alertă, generată de pandemia de COVID-19 - art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, s-a stabilit atât faptul că starea de alertă se declară, prelungeşte şi încetează prin hotărâre a Guvernului, cât şi faptul că dispoziţiile art. 42 alin. (2) din O.U.G. nr. 21/2004, prin care se instituia obligaţia publicării în Monitorul Oficial a hotărârilor C.N.S.U prin care era declarată, prelungită ori înceta starea de alertă (cadrul general), devin inaplicabile în ceea ce priveşte hotărârile C.N.S.S.U. prin care sunt propuse măsuri pe durata stării de alertă declanşate de pandemia de COVID-19, având în vedere natura juridică a acestora de acte premergătoare actelor administrative cu caracter normativ (hotărârile Guvernului) şi care produc efecte juridice în privinţa subiectelor de drept.
Din preambulul hotărârii C.N.S.S.U. nr. 112/2021 reiese că a fost adoptată având în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indica necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 05.12.2021“, întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei (pe care îl ataşează).
Totodată, arată instanţei faptul că hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu se încadrează în categoria actelor normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, potrivit art. 11 din Legea nr. 24 din 2000, astfel încât nu sunt creatoare de drepturi şi obligaţii pentru subiectele de drept.
Ca natură juridică, hotărârile emise de C.N.S.S.U. în temeiul Legii nr. 55/2020 se încadrează în categoria actelor administrative cu caracter individual care se adresează altui subiect de drept, Guvernul României, având caracter premergător hotărârii Guvernului prin care se instituie măsuri pe durata stării de alertă.
Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă este, potrivit dispoziţiilor art. 8^1 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, „un organism interinstituţional format din miniştri sau secretari de stat desemnaţi de aceştia şi conducători ai instituţiilor publice centrale sau persoane cu drept de decizie desemnate de aceştia, în funcţie de tipurile de risc gestionate sau funcţiile de sprijin repartizate în competenţă în cadrul Sistemului Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă“, astfel încât hotărârile adoptate de acesta nu pot fi considerate acte ale conducătorului unui organ al administraţiei publice centrale de specialitate, în sensul art. 11 din Legea nr. 24/2000.
Fiind o hotărâre a unui organ colegial al administraţiei publice centrale de specialitate, H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 vine în sprijinul adoptării hotărârii Guvernului prin care se instituie măsuri, pe durata stării de alertă.
Arată că scopul înfiinţării Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, potrivit dispoziţiilor art. 8^1 alin. (1) din O.U.G. nr. 21/2004, este adoptarea deciziilor strategice necesare pentru gestionarea situaţiilor de urgenţă determinate de tipurile de risc stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Având în vedere temeiul juridic menţionat anterior, hotărârea C.N.S.S.U. nr. 112/2021 se bucură de prezumţia de legalitate, având în vedere competenţa legală a C.N.S.S.U. de a formula propuneri de măsuri pe durata stării de alertă pentru Guvern, bazate pe analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României întocmită de Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.
Precizează faptul că a fost respectat cadrul legal privind emiterea hotărârilor C.N.S.S.U., prin care au fost propuse măsuri pe durata stării de alertă Guvernului României, fiind îndeplinite ambele condiţii de oportunitate - atât competenţa organului administraţiei publice centrale de specialitate de a emite actul, cât şi limitele stabilite de legiuitor privind conţinutul actului, potrivit art. 2 lit. n) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Mai mult decât atât, articolul 3 din H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 prevede faptul că: „Măsurile propuse în prezenta hotărâre produc efecte doar în situaţia aprobării lor prin acte normative
ale Guvernului sau, după caz, ale conducătorilor ministerelor sau organelor administraţiei publice centrale.“
2. Totodată, nu se poate reţine, în cauză, nici existenţa unei discriminări în privinţa persoanelor care nu sunt vaccinate, în ceea ce priveşte emiterea H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
În primul rând, nu există discriminare când instituirea unor criterii „este justificată obiectiv de un scop legitim“.
Ţinerea sub control a numărului de cazuri şi sprijinirea unor măsuri care să conducă la reducerea cifrei de infectări constituie „un scop legitim“ în sine, pe care autorităţile îl urmăresc în îndeplinirea obligaţiei de a asigura dreptul la sănătate publică.
Aspectele ştiinţifice, de natură medicală, ţin de aprecierea informaţiilor furnizate de Institutul Naţional de Sănătate Publică şi de analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, întocmită la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, potrivit legii.
Marja de apreciere privind stabilirea măsurilor reprezintă dreptul de apreciere al autorităţii administrative şi se bazează pe teza fundamentală a puterii discreţionare de care dispune administraţia, apreciere lăsată la latitudinea celui chemat să aplice legea de a opta între mai multe căi posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.
În prezent, este afirmat un posibil control al puterii discreţionare a administraţiei publice şi implicit al oportunităţii, exercitat de instanţa de contencios administrativ, prin reglementarea „excesului de putere“ în Legea nr. 554/2004.
În opinia judecătorilor - practica judiciară - „excesul de putere“ se constată prin exercitarea controlului de legalitate extern sub aspectul verificării competenţei organului administrativ şi prin exercitarea controlului de legalitate intern sub aspectul verificării normelor legale ierarhic superioare şi a scopului legii pe care s-a fundamentat actul atacat, dar în limitele a aceea ce s-a cerut, conform art. 22 alin. (6) din Codul de procedură civilă.
În speţă nu a fost invocată necompetenţa C.N.S.S.U. în exercitarea dreptului la apreciere, ci s-a contestat substanţa aprecierii sale, prin formularea unor aprecieri subiective, fără fundament în ceea ce priveşte aspectele exterioare, străine de cauză, cum sunt aprecierile reclamantului, la nivel declarativ, asupra transmisibilităţii virusului de către persoanele vaccinate şi imunitatea dobândită pe cale naturală a persoanelor trecute prin boală, fără nicio susţinere medicală, fundamentare ştiinţifică.
Prin utilizarea vaccinurilor se urmăresc construirea imunităţii împotriva unei boli, declanşarea unui răspuns imun şi producerea anticorpilor şi celulelor specifice care să recunoască patogenul-ţintă.
Pentru mai multe informaţii cu privire la vaccinurile anti COVID-19 autorizate la nivel european, dar şi naţional, a fost creată Platforma naţională de informare cu privire la vaccinarea împotriva COVID-19, https://vaccinare-covid.gov.ro/.
Astfel, s-a arătat că vaccinarea completă a tuturor grupelor aflate la risc crescut de formă severă a COVID-19 poate reduce riscul de spitalizare şi deces. Pentru a obţine o protecţie maximă, în cel mai scurt timp posibil, se recomandă ca persoanele cu risc mai mare de formă severă pentru SARS-CoV-2 să primească o a doua doză de vaccin la cel mai scurt interval posibil, recomandat, după administrarea primei doze.
Prin urmare, subliniază faptul că vaccinarea împotriva virusului SARS-CoV-2 - deşi, aşa cum a arătat, nu este obligatorie - poate ajuta sistemul imunitar al persoanei vaccinate să recunoască infecţia cu COVID-19 la care ar putea fi expus şi să o contracareze, iar riscul de infectare şi de transmitere la aceste persoane este redus faţă de cel al persoanelor nevaccinate, astfel încât este justificat, din punct de vedere legal, ca persoanelor vaccinate să le fie permis accesul în spaţii publice, concomitent cu asigurarea accesului şi a persoanelor nevaccinate care prezintă dovada testării/trecerii prin boală (în acest sens există certificatul de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19).
În anumite spaţii publice cu aglomerare mare de persoane, având în vedere faptul că dovada testării antigen rapide nu acoperea riscul existent în privinţa persoanelor respective, aşa cum a arătat anterior, s-a restrâns accesul prin condiţionarea prezentării dovezii vaccinării împotriva virusului SARS-CoV-2 de către persoanele pentru care au trecut 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare, respectiv de prezentarea dovezii că se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu virusul SARS-CoV-2.
A accepta ideea unei libertăţi totale a circulaţiei cetăţenilor, neîngrădite în limitele constituţionale prevăzute de art. 53 din Constituţie, în situaţia de pandemie de COVID-19, care afectează România în această perioadă, s-ar traduce în plan medical în infectarea incontrolabilă a persoanelor, creşterea numărului de pacienţi care necesită spitalizare şi asistenţă medicală în secţiile ATI, presiune şi mai mare asupra sistemului medical public de urgenţă faţă de posibilităţile deja depăşite ale acestuia în ceea ce priveşte capacitatea şi personalul medical implicat în tratarea şi îngrijirea pacienţilor cu COVID-19.
3. În ceea ce priveşte criticile aduse de reclamant cu privire la legalitatea actelor administrative, raportat la exercitarea anumitor drepturi, criticile aduse nu pot fi considerate pertinente, întrucât nu sunt condiţionate drepturile acestuia de vaccinare, iar judecătorul constituţional a accentuat ideea că „intervenţia autorităţilor în contextul pandemie pentru protejarea drepturilor la viaţă, la integritate fizică şi la ocrotirea sănătăţii depăşeşte cadrul obişnuit prin care acestea acţionează pentru apărarea sănătăţii publice, prin ansamblul măsurilor ce se impun a fi implementate prompt pentru a preveni şi combate efectele pandemiei de COVID-19, legiuitorul considerând că întruneşte caracteristicile stării de alertă“.
În acest context, aşa cum a fost definită starea de alertă prin dispoziţiile Legii nr. 55/2020, aceasta reprezintă „răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând întrun ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii“, astfel încât poate accentua ideea că legiuitorul a dat posibilitatea autorităţilor şi instituţiilor publice implicate în procesul decizional de a prefigura consecinţele situaţiei epidemiologice, evoluţia factorilor de risc şi a măsurilor care se impun pentru reducerea impactului acestora asupra sănătăţii cetăţenilor, sistemului sanitar şi drepturilor recunoscute de lege în starea de normalitate cetăţenilor.
Legea fundamentală stabileşte în sarcina autorităţilor statului obligaţia de a dispune măsuri necesare pentru asigurarea sănătăţii publice şi dă posibilitatea ca aceste măsuri să fie realizate prin restrângerea unor drepturi şi libertăţi fundamentale.
Este de subliniat că nicio lege nu reglementează la nivel de detaliu situaţii de fapt, ci identificarea acestora este lăsată în competenţa autorităţilor publice, care adoptă sau emit acte administrative cu caracter normativ sau individual prin care pun în executare dispoziţiile legale, ce conţin criterii, condiţii, proceduri şi garanţii general aplicabile.
În atare situaţii cu caracter extraordinar, cum este starea de alertă generată de pandemia de COVID-19, pot exista restrângeri, limitări ale drepturilor fundamentale, cu condiţia păstrării unui just echilibru între aceste drepturi şi apărarea intereselor generale ale societăţii.
Nu se poate reţine existenţa unei discriminări în ceea ce priveşte limitarea accesului persoanelor, pe baza certificatului digital al Uniunii Europene, reglementat la nivel naţional prin O.U.G. nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19.
Acest act normativ a fost emis pentru a crea mecanisme eficiente pentru aplicarea în plan naţional a prevederilor Regulamentului (UE) 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19 şi ale Regulamentului (UE) 2021/954 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) referitor la resortisanţii ţărilor terţe aflaţi în situaţie de şedere legală sau care au reşedinţă legală pe teritoriul statelor membre, pe durata pandemiei de COVID-19. Începând cu data de 1 iulie 2021, România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, este ţinută să aplice în mod direct regulamentele Consiliului, ca acte legislative cu caracter obligatoriu ce trebuie aplicate în integralitate, în toate statele membre ale Uniunii Europene.
Potrivit Regulamentelor (UE) 2021/953 şi 2021/954, certificatele digitale atestă în egală măsură vaccinarea, testarea sau vindecarea persoanelor, ceea ce presupune instituirea unor posibilităţi alternative privind garantarea reducerii riscului epidemiologic în cadrul comunităţilor, atunci când se asigură accesul în spaţiile publice, unde prezenţa sau iminenţa acestuia este ridicată.
Face precizarea că la data prezentei nu este reglementată posibilitatea eliberării certificatului digital în urma efectuării analizelor care să indice prezenţa anticorpilor la virusul SARS-CoV-2.
În ceea ce priveşte aspectele referitoare la măsurile întreprinse pentru limitarea răspândirii virusului, precizează faptul că, la nivel naţional, au fost adoptate o serie de măsuri de prevenire care se adresează populaţiei în contextul dispunerii stării de alertă pe teritoriul României şi al declarării pandemiei la nivel internaţional.
Măsurile de prevenire sunt adaptate, în mod constant, la evoluţia situaţiei epidemiologice, chiar în condiţiile în care starea de alertă a fost prelungită succesiv prin hotărârile Guvernului.
În acest sens, pentru limitarea răspândirii virusului SARS-CoV-2 sunt stabilite şi aplicate măsuri de prevenire şi control al riscului, care se adresează atât persoanelor vaccinate, cât şi persoanelor nevaccinate.
Activitatea de vaccinare este o componentă principală, prioritară a sistemului de sănătate publică prin care se urmăreşte asigurarea sănătăţii indivizilor în cadrul unor comunităţi sănătoase.
În conformitate cu Strategia de vaccinare aprobată de Comitetului naţional de coordonare a activităţilor privind vaccinarea împotriva SARS-CoV-2, vaccinarea este voluntară/neobligatorie, gratuită şi se face cu vaccinuri autorizate de Agenţia Europeană a Medicamentului, reprezentând un instrument important pentru prevenirea răspândirii pandemiei, scăderea supraîncărcării unităţilor sanitare, cu scopul redeschiderii unităţilor sanitare pentru pacienţi non-COVID.
Analizând situaţia epidemiologică prezentată, solicită să se constate că măsurile propuse de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind limitarea accesului persoanelor în spaţiile publice şi evitarea producerii unor focare de infectare cu virusul SARS-CoV-2 sunt legitime, în esenţă, şi urmăresc scăderea numărului de infectări, cu consecinţa scăderii numărului de îmbolnăviri şi decese, şi au fost emise în limitele competenţei de apreciere a acestui organism, stabilite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În drept, Codul de procedură civilă, Legea nr. 554/2004, Legea nr. 55/2020, Legea nr. 136/2020, O.U.G. nr. 21/2004 şi actele normative la care a făcut referire în cadrul apărărilor formulate
Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare la cererea de intervenţie accesorie formulată de X, solicitând să fie respinsă ca inadmisibilă, pentru următoarele considerente:
Potrivit dispoziţiilor 61 alin. (1) din Codul de procedură civilă, „Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare“, alin. (3) al aceleiaşi articol statuând că „Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi“.
Reiese, aşadar, că intervenţia voluntară accesorie este cererea prin care un terţ ce justifică un interes solicită introducerea sa într-un litigiu în curs de desfăşurare, în vederea sprijinirii apărării uneia dintre părţi.
Una din condiţiile de admisibilitate a cererii de intervenţie accesorie voluntară este interesul, care, potrivit dispoziţiilor art. 33 din Codul de procedură civilă, trebuie să fie „determinat, legitim, personal, născut şi actual“.
Deşi cererea de intervenţie accesorie este formulată în vederea sprijinirii apărării uneia dintre părţi, intervenientul trebuie să urmărească obţinerea unui interes pentru sine, care poate fi de natură materială ori morală, nu numai pentru partea a cărei poziţie o susţine.
Interesul său de a interveni în proces este unul preventiv, aceasta datorându-se faptului că drepturile sale ar putea fi afectate prin hotărârea ce urmează a se pronunţa în cauză.
În cauză, învederează că petentul X nu justifică un interes personal pentru a interveni în proces.
Astfel, criticile privitoare la caracterul nelegal al Hotărârii Guvernului nr. 1.242/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 au un caracter general, atât din prisma pretinselor vătămări cauzate prin emiterea respectivei hotărâri, cât şi din perspectiva identificării concrete a măsurilor a căror nelegalitate se susţine. Susţinerile petentului au un caracter generic, nefiind identificate expres măsurile impuse şi nici dezvoltat modul în care acestea îi cauzează o vătămare. Invocarea generică „încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale“ nu e suficientă pentru a demonstra vătămarea adusă efectiv acestuia prin măsurile cuprinse în H.G. nr. 1.242/2021. Petentul nu expune în mod concret modalitatea în care dispoziţiile H.G. nr. 1.242/2021 îl afectează în mod direct şi personal.
Prin cererea de intervenţie nu se face nicio referire specifică la restricţiile impuse, nu se formulează apărări concrete, iar aceasta cu atât mai mult cu cât restricţiile sunt diferenţiate.
Prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1), Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 oferă subiectelor de drept privat un mecanism de contencios administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancţiunea juridică a anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de petent, fiind realizată astfel distincţia dintre contenciosul subiectiv de contenciosul obiectiv.
Ceea ce susţine petentul se subsumează exclusiv interesului legitim public, astfel că urmează să se raporteze la prevederile art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora
interesul legitim public este interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
Articolul 8 alin (1) din Legea nr. 554/2004 nuanţează reglementarea de la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Textul nu distinge în privinţa condiţiei subsidiarităţii, iar petentul nu a relevat niciun interes privat în obţinerea măsurii anulării actului administrativ contestat.
Trecând peste faptul că petentul nu invocă motive de nelegalitate concrete, limitându-se la afirmaţii de ordin general, fără susţinere, nici nu arată care este interesul propriu, particular vătămat, motivele invocate având un caracter general.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a depus întâmpinare la cererea modificatoare, afirmând următoarele:
Chestiuni prealabile. Excepţii
Excepţia puterii de lucru judecat (provizorie) a acţiunii pe toate capetele de cerere, având în vedere faptul că instanţa - Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a IX-a, complet 9 - Completul 6 fond a respins într-un dosar similar, Dosarul nr. 6.757/2/2021, acţiunea în anulare a H.G. nr. 1.242/2021 şi a H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 introdusă de reclamanta X, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată (Sentinţa nr. 1.951/16.12.2021).
Totodată, arată că hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă au fost suspuse controlului de legalitate prin formularea mai multor acţiuni în anulare, iar hotărârile judecătoreşti pronunţate atât de Curtea de Apel Bucureşti, cât şi de curţile de apel din ţară în aceste cauze au fost de respingere a cererilor, instanţele constatând faptul că hotărârile au fost emise cu respectarea condiţiilor de legalitate şi oportunitate. Enumeră în acest sens dosarele nr. 764/33/2021, 852/33/2021, 1.466/59/2021, 570/64/2021, 724/33/2021, 288/43/2021, 1.534/46/2021, 6.757/2/2021, 1.455/59/2021, cu obiect similar.
În ceea ce priveşte controlul de legalitate privind procedura emiterii hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, a fost constantă în respingerea acţiunilor în anulare, prin care reclamanţii formulau critici similare legate de oportunitatea prelungirii stării de alertă, respectiv justificarea măsurilor restrictive propuse de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.
Observând practica judiciară constantă şi diferită a completului 2 fond de admitere a cererilor în anularea hotărârilor Guvernului şi, prin analogie, şi a hotărârilor C.N.S.S.U., va dezvolta în continuare apărări privind contextul în care sunt dispuse măsurile restrictive de drepturi pe durata stării de alertă generate de pandemia de COVID-19, declarată la nivel mondial de Organizaţia Mondială a Sănătăţii şi la nivel naţional, prin Hotărârea C.N.S.S.U. nr. 36/2020, asupra legalităţii căreia completul 2 fond s-a pronunţat anterior în fond.
Astfel, la data de 14.04.2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a de Contencios Administrativ şi Fiscal a fost înregistrată sub nr. 2.516/2/2021 acţiunea în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin care s-a atacat H.C.N.S.S.U. nr. 36/2020.
Cauza a fost repartizată Completului 9 - completul 2 fond al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a de Contencios Administrativ şi Fiscal, care la data de 1.07.2021 a pronunţat Sentinţa civilă nr. 1.075/2021 prin care a admis acţiunea în parte. Sentinţa a fost recent casată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie: „Admite excepţia nelegalei compuneri a completului de judecată. Admite recursul declarat de recurentul-pârât Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă împotriva Sentinţei nr. 1.075 din 1 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal. Casează sentinţa recurată şi trimite cauza la aceeaşi instanţă spre o nouă judecată în complet legal constituit. Definitivă“ (Decizia Î.C.C.J. nr. 6.220/8.12.2021).
Hotărârea C.N.S.S.U. nr. 36/2020 privind constatarea pandemiei de COVID-19 şi stabilirea unor măsuri necesar a fi aplicate pentru protecţia populaţiei, anexată, a fost supusă controlului de legalitate şi în Dosarul nr. 4.457/2/2021 soluţionat de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal, prin Sentinţa nr. 1.117/23.07.2021, prin care a respins acţiunea reclamantului în anularea Hotărârii C.N.S.S.U. nr. 36/2020 ca neîntemeiată, soluţie menţinută şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 3.979/16.09.2021.
Recunoaşterea certificării pandemiei la nivel naţional a fost o chestiune juridică asupra căreia Curtea de Apel Bucureşti s-a mai pronunţat şi în Dosarul nr. 4.657/2/2021, tranşată în mod definitiv prin respingerea recursului şi fiind preluată ca premisă intrată în puterea lucrului judecat, respectiv cadru legal pentru stabilirea măsurilor pe durata stării de alertă şi în alte dosare similare, cum este Dosarul nr. 4.681/2/2021 (anexează practică judiciară în acest sens).
Raportat tot la acest aspect, văzând practica completului 2 fond dintr-un dosar similar, Dosarul nr. 7.277/2/2021, referitor la hotărârea Guvernului anterioară de declarare a stării de alertă şi a hotărârii C.N.S.S.U. prin care au fost propuse măsuri (operaţiune administrativă în opinia instanţei) - H.G. nr. 1.242/2021 şi H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, aspectele reţinute de instanţă prin Sentinţa civilă nr. 1.796/03.12.2021, Completul 9 - completul 2 fond al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a de Contencios Administrativ şi Fiscal: „în ceea ce priveşte ipoteza pandemiei, definite de art. 3 lit. o) din Legea nr. 136/2000, ca fiind «extinderea unei epidemii pe mai multe continente», instanţa constată că declararea oficială a unei pandemii nu este suficientă prin ea însăşi să ducă la concluzia că epidemia, la care ea se referă, ar afecta şi teritoriul României, fiind posibil ca ea să afecteze doar o parte a continentului Europa“ nu au niciun fundament.
Raţionamentul instanţei nu este susţinut în fapt, pornind de la premisa că pandemia de COVID-19 nu există pe teritoriul României, iar soluţia pronunţată în data de 3.12.2021 a venit în mod surprinzător, după ce România a înregistrat vârful pandemic în ceea ce priveşte infectările şi decesele datorate virusului SARS-CoV-2, în perioada octombrie-noiembrie 2021, negând legalitatea măsurilor dispuse de autorităţi pentru asigurarea sănătăţii publice în virtutea legii fundamentale, Constituţia României, ce reglementează, la art. 34 alin. (2), dreptul cetăţenilor la ocrotirea sănătăţii.
1. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (2), art. 3 alin. (1) şi art. 5 alin. (2) coroborate cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, respectiv încălcarea dispoziţiilor H.G. nr. 561/2009, susţinerile reclamantului nu sunt întemeiate.
Hotărârea Guvernului nr. 1.242/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 a avut la bază evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, care a indicat necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 5.12.2021“, întocmită la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, precum şi propunerile cuprinse în Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 112/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.
Deşi numărul cazurilor era în descreştere la momentul efectuării analizei, astfel: „la nivel naţional, în luna octombrie media cazurilor active a avut valoarea de 160.388, în luna noiembrie a înregistrat o scădere la o valoare medie de 107.145, iar în luna decembrie până la data de 5.12.2021 valoarea medie a cazurilor active este de 31.321“ (extras din analiza factorilor de risc din 5.12.2021).
Prin urmare, s-a constatat prin analiza factorilor de risc faptul că, în ceea ce priveşte insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns: „la nivel naţional sistemul sanitar are disponibile 1.573 paturi destinate COVID-19 dispuse în cadrul secţiilor de anestezie şi terapie intensivă (avizate DSP) şi 69 paturi ATI destinate COVID-19 (suplimentare - pediatrie, obstetrică ginecologie, oftalmologie, oro-maxilo-facial, linie de gardă etc.), iar numărul pacienţilor internaţi în cadrul acestor secţii, în data de 5.12.2021, este de 910, gradul de ocupare a paturilor ATI (avizate DSP) fiind de 57,85%“.
În contextul declarării stării de alertă generate de pandemia de COVID-19, Parlamentul României a adoptat, prin Legea nr. 55/2020, măsuri restrictive, cu caracter esenţialmente temporar şi, după caz, gradual, proporţionale cu nivelul de gravitate prognozat sau manifestat al acesteia, necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa drepturilor convenţionale, unionale şi constituţionale la viaţă, integritate fizică şi sănătate ale persoanelor, în mod nediscriminatoriu, şi fără a aduce atingere existenţei altor drepturi sau libertăţi fundamentale.
Astfel, invocă art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, potrivit căruia „Starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu poate fi mai mare de 30 de zile“, coroborat cu art. 4 alin. (1) din acelaşi act normativ, care prevede, în mod expres, faptul că „Starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, şi nu poate depăşi 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului la propunerea ministrului afacerilor interne“.
Potrivit analizei factorilor de risc din 5.12.2021, s-au menţinut propunerile de măsuri privind diminuarea riscului de răspândire a virusului, având în vedere constatările C.N.C.C.I, din cuprinsul Capitolului VI Interpretarea factorilor de risc privind apariţia unor noi variante ale virusului SARS-CoV-2: „începând cu data de 26 noiembrie, a fost detectată răspândirea unei alte tulpini virale (Omicron) ce prezintă peste 30 de mutaţii în zona spike. Această nouă tulpină este considerată de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii o variantă de îngrijorare. Pentru a controla răspândirea şi impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută sunt necesare continuarea campaniei de vaccinare şi menţinerea/adaptarea combinaţiei de măsuri de intervenţie non-farmaceutice care să asigure o apărare în straturi pentru menţinerea unei situaţii epidemiologice stabile“, concluzionându-se faptul că riscul este ridicat şi că sunt necesare în continuare:
- continuarea coordonării integrate şi unitare a modului de aplicare pe întreg teritoriul naţional a măsurilor de limitare, combatere şi control ale infecţiei cu virusul SARS-CoV-2;
– identificarea timpurie a focarelor de transmitere pentru a controla evoluţia epidemiei, menţinând funcţionarea sistemului de sănătate publică, cu evitarea unei încărcări suplimentare a acestuia;
– continuarea controalelor, precum şi asigurarea stricteţii acestor acţiuni, în ceea ce priveşte respectarea măsurilor de protecţie individuală în zonele şi spaţiile în care acestea sunt obligatorii;
– continuarea acţiunilor de verificare a documentelor sanitare, în punctele de intrare în ţară, emiterea deciziilor de carantină şi urmărirea respectării acestora;
– continuarea şi intensificarea acţiunilor de informare a populaţiei (continuarea campaniei audio-vizuale) cu privire la riscul ridicat al infectării şi la importanţa vaccinării şi a continuării respectării stricte a tuturor măsurilor necesare pentru reducerea transmiterii virusului, cum ar fi: igiena individuală, utilizarea măştilor de protecţie şi distanţarea fizică;
– adaptarea sau menţinerea măsurilor de prevenire şi combatere a transmiterii virusului SARS-CoV-2, pentru asigurarea reglementării condiţiilor de desfăşurare a activităţilor din anumite domenii economice în contextul scăderii ratei de incidenţă şi raportat la existenţa unor elemente obiective (vaccinare sau trecere prin boală) care reduc semnificativ riscul de dezvoltare a unor forme severe sau grave ale bolii, astfel că desfăşurarea unor activităţi cu risc ridicat de infectare nu are un impact semnificativ asupra individului, sistemului sanitar şi mediului social în care trăieşte în aceste cazuri.
Pe baza analizei factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-COV-2 pe teritoriul României la data de 5.12.2021, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a propus Guvernului prelungirea stării de alertă şi un set de măsuri, prin adoptarea Hotărârii nr. 112/2021, în conformitate cu cadrul legal care îi conferă acest drept, dispoziţiile art. 71 din Legea nr. 55/2020:
"(1) În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a C.N.S.S.U.
(2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele şi celelalte autorităţi responsabile, la propunerea C.N.S.S.U., după caz, emit ordine şi instrucţiuni."
Reclamantul este în eroare atunci când afirmă şi susţine faptul că au fost încălcate dispoziţiile legale privind emiterea unei propuneri de prelungire a stării de alertă de către ministrul afacerilor interne, în condiţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.
Susţinerea este neîntemeiată deoarece, pe de o parte, ministrul afacerilor interne este implicat în cadrul Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, organism interinstituţional din care face parte, în calitate de vicepreşedinte, în procesul decizional privind propunerea declarării stării de alertă la nivel naţional, în acord cu dispoziţiile art. 8^1 alin. (2) din O.U.G. nr. 21/2004, iar, pe de altă parte, propunerea ministrului afacerilor interne s-a realizat şi prin înaintarea proiectului hotărârii Guvernului şi semnarea notei de fundamentare.
Reclamantul este în eroare cu privire la denumirea Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, cât şi rolul acestuia stabilit prin reglementarea de la art. 8^1 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004: „în cazul situaţiilor de urgenţă de amploare şi intensitate deosebită sau în căzui dezastrelor, suportul decizional al Comitetului naţional se asigură prin Centrul naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei“.
Potrivit aceluiaşi act normativ, dispoziţiile art. 15^1 din O.U.G. nr. 21/2004:
"(1) Atunci când comandantul acţiunii este şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă sau persoana desemnată de acesta, coordonarea operaţională a situaţiilor de urgenţă la nivel naţional se realizează prin Centrul naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei care asigură suportul decizional pentru comandantul acţiunii ia nivel naţional şi pentru Comitetul naţional.
(2) Organizarea, funcţionarea şi componenţa Centrului naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei se stabilesc prin hotărâre a Guvernului."
La nivel naţional, comandantul acţiunii este secretarul de stat, şef al Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne sau persoana desemnată de acesta, potrivit art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.
Analiza este întocmită de Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, în temeiul reglementării speciale - Legea nr. 55/2020, care conţine dispoziţii derogatorii de la O.U.G. nr. 21/2004 inclusiv privind autoritatea publică centrală care are competenţa de a declara, prelungi şi dispune încetarea stării de alertă (Guvernul României faţă de C.N.S.S.U., cum era prevăzut la art. 4 din O.U.G. nr. 21/2004).
Cu titlu de exemplu, indică dispoziţiile art. 38 alin. (1^4) din Legea nr. 55/2020: „În perioada 11 ianuarie 2021-8 februarie 2021, prin excepţie de la prevederile alin. (1), în baza şi sub rezerva analizei situaţiei epidemiologice la nivel naţional realizate de Ministerul Sănătăţii împreună cu Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei şi în baza hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, prin ordin al ministrului educaţiei, se pot dispune suspendarea activităţilor care impun prezenţa fizică a antepreşcolarilor, preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ şi continuarea activităţilor didactice în sistem on-line.“
În ceea ce priveşte susţinerile reclamantului privind necompetenţa de întocmire a „Analizei factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 5.12.2021“ a Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, face următoarele precizări:
Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, denumit în continuare C.N.C.C.I., este un centru operativ, astfel cum este definit în art. 6 din H.G. nr. 1.491/2004 pentru aprobarea Regulamentului-cadru privind structura organizatorică, atribuţiile, funcţionarea şi dotarea comitetelor şi centrelor operative pentru situaţii de urgenţă. Acesta asigură, astfel cum se precizează în art. 8^1 alin. (4) din O.U.G. nr. 21/2004, suportul decizional al Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.
C.N.C.C.I. este organizat şi funcţionează în baza unei hotărâri a Guvernului, H.G. nr. 1.491/2004, fiind respectate prevederile art. 15^1 din O.U.G. nr. 21/2004.
Activităţile C.N.C.C.I. sunt de natura colectării de date, centralizării acestora, precum şi asigurării secretariatului tehnic al Comitetului Naţional şi a grupurilor de suport tehnic, întocmind astfel documente suport/acte administrative interne, şi au rolul de a ajuta C.N.S.S.U. şi grupurile de suport în fundamentarea luării unor hotărâri/decizii/propuneri de măsuri pe durata stării de alertă etc.
Este de menţionat şi faptul că analiza atacată nu este un act emis în regim de putere publică, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, astfel cum este acesta definit în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la art. 2 lit. c).
Aşadar, analiza factorilor de risc atacată este un document centralizator de date folosite de grupurile tehnico-ştiinţifice şi de Comitetul Naţional în vederea elaborării unor propuneri de măsuri de protecţie/relaxare.
În concluzie, consideră că analiza factorilor de risc este întocmită cu respectarea prevederilor legale şi solicită instanţei respingerea capătului de cerere privind constatarea nelegalităţii/anularea acesteia.
Astfel, având în vedere toate aspectele arătate anterior, au fost îndeplinite condiţiile privind emiterea legală a actelor administrative contestate, conform procedurii stabilite de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, lege specială în raport cu cadrul normativ comun, general stabilit de O.U.G. nr. 21/2004.
2. În ceea ce priveşte susţinerile reclamantului că starea de alertă nu trebuia prelungită, având în vedere scăderea cazurilor de infectare, aprecierile reclamantului sunt pur subiective şi nu se întemeiază pe date ştiinţifice, medicale, fiind lipsite de orice fundamentare obiectivă.
Decizia aparţine autorităţilor administrative, astfel cum a arătat anterior, care şi-au întemeiat propunerile pe analizele factorilor de risc.
Analizele factorilor de risc au avut în vedere şi interpretarea datelor referitoare la noile variante ale virusului SARS-CoV-2, apărute deja la momentul adoptării hotărârii Guvernului contestate.
Astfel, Analiza factorilor de risc din data de 5.12.2021, anexată, menţionează faptul că „variantele nou apărute ale virusului SARS-CoV-2 sunt considerate a fi îngrijorătoare din cauză mutaţiilor care au condus la o transmisibilitate crescută şi la deteriorarea situaţiei epidemiologice în zonele în care acestea s-au stabilit recent.
Din observarea situaţiei în alte state europene care au detectat prezenţa acestor tulpini în circulaţie nu s-a constatat până în prezent evoluţia explozivă concomitentă a mai multor tulpini.
Atât la nivel naţional, cât şi la nivelul statelor europene se constată că varianta Delta a devenit dominantă, această variantă înlocuind varianta Alfa la nivel mondial.
Începând cu data de 26 noiembrie, a fost detectată răspândirea unei alte tulpini virale (Omicron) ce prezintă peste 30 de mutaţii în zona spike. Această nouă tulpină este considerată de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii o variantă de îngrijorare. Pentru a controla răspândirea şi impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută sunt necesare continuarea campaniei de vaccinare şi menţinerea/adaptarea combinaţiei de măsuri de intervenţie non-farmaceutice care să asigure o apărare în straturi pentru menţinerea unei situaţii epidemiologice stabile
Potrivit datelor furnizate de Institutul Naţional de Sănătate Publică, pe baza studiilor efectuate de Centrul European de Prevenire şi Control al Bolilor, au rezultat următoarele concluzii:
- dovezile existente până în prezent ridică îngrijorarea că tulpina OMICRON poate fi asociată cu o reducere semnificativă a eficienţei vaccinului faţă de infecţia cu SARS-CoV-2;
– există posibilitatea creşterii abrupte, exponenţiale, a numărului de cazuri cauzate de această variantă, ceea ce poate duce la un număr tot mai mare de cazuri cu boală severă;
– având în vedere contextul epidemiologic actual, în care ţările UE/SEE se confruntă încă cu impactul sever al valului de VOC Delta, o creştere suplimentară a spitalizărilor ar putea copleşi rapid sistemele de sănătate.
Măsurile adoptate sunt justificate şi de contextul epidemiologic actual, reprezentat de apariţia noii tulpini OMICRON şi de necesitatea limitării transmiterii acesteia, precum şi de obligaţia respectării de către statul român a dreptului constituţional şi european, care impun protejarea sănătăţii populaţiei.
Concluzia în urma analizei a fost aceea că, pentru a controla răspândirea şi impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută, este necesară menţinerea/adaptarea combinaţiei de măsuri de menţinere a unei situaţii epidemiologice stabile.
Totodată, pentru a fi menţinute/adaptate măsurile de intervenţie non-farmaceutice reglementate în prezent şi eventual pentru a putea implementa, la nevoie, într-un timp scurt, măsuri mai stricte, este recomandată menţinerea stării de alertă la nivel naţional în perioada următoare.
Măsura privind prelungirea stării de alertă propusă în analiza factorilor de risc este rezultatul analizei de oportunitate pe care o exercită autorităţile publice în atingerea unui scop legitim, pentru care au fost împuternicite, din capitolul II Intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate.
În acest sens, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut în Sentinţa civilă nr. 711/11.08.2020 faptul că „nu neagă puterea discreţionară a autorităţii, care presupune facultatea acesteia de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluţii posibile, aplicabile la cazul concret. Există, prin urmare, şi în situaţia de faţă, o marjă de libertate lăsată la aprecierea Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, astfel încât, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale. Limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunităţii, se regăseşte în scopul legii, iar, în cauza de faţă, măsura dispusă este una proporţională cu scopul urmărit - protejarea vieţii şi sănătăţii persoanelor ce locuiesc în interiorul comunei, precum şi în afara acesteia - fiind păstrat un just echilibru între interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public“.
Contextul nu este numai naţional, ci analiza factorilor de risc a avut în vedere contextul european şi internaţional şi considerentele de oportunitate sunt legate şi de aceste riscuri de infectare.
Cu privire la legalitatea emiterii H.G. nr. 1.242/2021, arată că în art. 6 lit. c) şi d) din Legea nr. 55/2020 este stipulat faptul că „hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: (...)
c) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri;
d) instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz“.
Aşadar, observă faptul că legiuitorul a dat posibilitatea ca, prin hotărâre a Guvernului, să fie stabilite măsuri pentru capacitatea de răspuns, inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi, astfel cum rezidă din chiar art. 1 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 care explică în mod clar că toate măsurile luate în perioada stării de alertă pot restrânge drepturi fundamentale.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (3) lit. a) şi b) din Legea nr. 55/2020, unele dintre măsurile pentru diminuarea impactului de risc sunt „restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise“ sau „restrângerea sau interzicerea circulaţiei persoanelor şi vehiculelor în locurile şi, după caz, în intervalele orare stabilite“.
Restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă atunci când răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial. Restrângerea drepturilor vizează şi protejarea sănătăţii şi vieţii persoanei reclamantului, care, fiind persoană nevaccinată, poate fi expusă riscului infectării în anumite spaţii publice cu aglomerări mari de persoane.
Restricţionarea accesului persoanelor nevaccinate/netrecute prin boală/netestate în diferite spaţii publice unde există risc de infectare are în vedere totodată şi interesul acestor persoane de a nu se expune pericolului îmbolnăvirii, care în contextul unei libertăţi totale ar genera o răspândire incontrolabilă a bolii, cu efecte devastatoare asupra capacităţii sistemelor de sănătate de a asigura asistenţa medicală, aşa cum de altfel - şi în condiţiile adoptării măsurilor preventive, restrictive - au fost suprasolicitate în perioada octombrie-noiembrie 2021 (Depune pentru comparaţie analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 din 19.10.2021, respectiv din 5.12.2021. Analize de risc anterioare au arătat capacitatea depăşită a sistemelor medicale).
Susţinerile reclamantului privind suprimarea nelegală a libertăţii sale de întrunire, prin organizarea protestelor, nu poate fi primită de instanţă.
Participarea persoanelor în adunări publice, demonstraţii, manifestaţii etc., în contextul epidemiologic actual, nu poate fi permisă în condiţii de siguranţă pentru cetăţeni, putând conduce la consecinţe devastatoare pentru populaţie şi sistemele de sănătate publică.
Restrângerea acestei libertăţi este temporară, proporţională cu pericolul generat de pandemia de COVID-19, nediscriminatorie, în sensul că se aplică tuturor cetăţenilor şi este stabilită prin lege, fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020 la art. 5 alin. (3) lit. a).
Este respectată analiza de proporţionalitate care urmăreşte să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesul reclamantului, respectiv dacă ingerinţa răspunde unei nevoi sociale imperioase.
Legea fundamentală solicită autorităţilor statului să dispună măsuri necesare pentru asigurarea sănătăţii publice şi dă posibilitatea ca aceste măsuri să fie realizate prin restrângerea unor drepturi şi libertăţi fundamentale.
Acestea fiind spuse, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.
Accesul reclamantului la spaţiile publice cu aglomerări mari de persoane poate fi permis, cu respectarea condiţiilor privind reducerea riscului epidemiologic, recunoscute la nivel european prin cele 3 modalităţi: vaccinare, testare sau trecere prin boală.
Analizele privind anticorpii nu au fost recunoscute nici legal, nici medical ca reducând riscul generat de infecţia cu virusul SARS-CoV-2, neputând oferi garanţia că persoana care prezintă un astfel de document nu reprezintă un risc de infectare pentru semeni şi nici în ceea ce priveşte propria persoană, aflată întrun spaţiu public aglomerat, nu există garanţii că rezultatul care indică prezenţa anticorpilor reprezintă un factor relevant prin care această persoană poate fi considerata imunizată.
Nici certificatul digital al Uniunii Europene privind COVID-19 nu recunoaşte posibilitatea prezentării unei astfel de analize, în condiţii similare cu testarea/vaccinarea/trecerea prin boală.
Totodată, nimeni nu poate invoca în apărare propria culpă în susţinerea recunoaşterii unor drepturi, astfel încât, nefiind cunoscute condiţiile contractării bolii, fără respectarea măsurilor privind carantinarea persoanelor şi protejarea celor din jur, cu consecinţa evitării procedurii D.S.P. privind instituirea măsurii carantinei, nu poate fi invocată de reclamant în apărarea drepturilor şi intereselor sale (nemo auditur propriam turpitudinem allegans).
Modalitatea de aplicare a sancţiunilor contravenţionale stabilite de Legea nr. 55/2020 de către alte autorităţi ale statului reclamantului nu priveşte activitatea C.N.S.S.U., astfel încât eventualele nemulţumiri trebuie în mod firesc să se îndrepte către aceste autorităţi.
În acelaşi sens, nerespectarea legii de către reclamant prin organizarea şi participarea la proteste, mitinguri se circumscrie
aceluiaşi principiu de drept, care presupune că „nimeni nu se poate prevala de propria culpă în susţinerea intereselor sale“.
În ceea ce priveşte condiţia justificării unui interes personal constând în vătămarea drepturilor, învederează instanţei faptul că reclamantul nu justifică un interes legitim pentru promovarea cererii sale.
În cuprinsul acţiunii sale, reclamantul nu a indicat şi nici nu a justificat folosul practic pentru sine, rezultat din anularea unor acte normative şi acte administrative emise de autorităţi publice centrale şi locale, atât timp cât nu a invocat vreun drept sau vreun interes personal care să fi fost vătămat prin acestea.
Astfel, acesta afirmă şi susţine, fără temei, cu caracter general, faptul că măsurile adoptate de Guvern sunt nelegale, pe considerentul că ar crea o situaţie discriminatorie între persoanele vaccinate şi cele nevaccinate, prin instituirea obligativităţii prezentării dovezii vaccinării sau unui test RT-PCR, pentru a participa la activităţi sociale.
Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.“
Conform art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004: „Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.“
Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noţiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece, conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.
Aşa fiind, se poate statua că acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, iar, în mod excepţional, legea lasă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile nici cererile unei persoane fizice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public cu condiţia ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar faţă de invocarea unui drept subiectiv sau legitim privat, în condiţiile art. 8 alin. (1) şi (1^1) din Legea nr. 554/2004.
Aceasta deoarece interesul legitim public reprezintă, conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice. Or, o atare restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ îşi are raţiunea în eliminarea aşa-numitelor acţiuni populare, actio popularis, înaintate de diverse persoane de drept privat, fizice sau juridice, care nu erau în măsură să justifice, prin raportare la propria persoană, o vătămare a unui drept sau interesul legitim privat şi, ca atare, îşi întemeiau acţiunea numai pe teza vătămării interesului public.
O atare limitare este compatibilă cu exigenţele art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale deoarece urmăreşte un scop legitim, evidenţiat anterior, iar limitarea nu afectează însăşi substanţa drepturilor, reclamanţii putând acţiona în lipsa dovezii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale interesate, asimilate persoanei vătămate - art. 2 alin. (1) corelat cu lit. s) a aceluiaşi articol.
Reclamantul nu respectă o condiţie esenţială, impusă de art. 1 alin. (1) şi de art. 8 alin. (1) şi (1^1) din Legea nr. 554/2004 privind exercitarea dreptului la acţiune, motiv pentru care cererea sa este lipsită de interes.
Depune practică judiciară, din Dosarul nr. 504/33/2021, privind respingerea cererii de chemare în judecată a reclamantului, pe considerentul că nu a justificat interesul în susţinerea acţiunii (Sentinţa nr. 1.163/2021 a Curţii de Apel Bucureşti).
În ceea ce priveşte susţinerile reclamantului care arată că ar exista discriminare între persoanele vaccinate/trecute prin boală şi cele nevaccinate, care au obligaţia de a se testa pentru a avea acces în spaţiile publice cu participare numeroasă de persoane (excepţie făcând serviciile considerate esenţiale, unde sunt admise măsurile generale de protecţie privind distanţarea socială, portul măştii şi triajul epidemiologic), nu se află în prezenţa unui caz de discriminare, având în vedere interesul protejării sănătăţii atât a persoanelor care pot intra în contact cu persoana neimunizată nici activ (prin vaccinare), nici pasiv (prin trecerea prin boală), cât şi implicit persoana reclamantului.
A constatat în cuprinsul cererii de chemare în judecată o serie de concluzii false aduse în faţa instanţei, fie prin prezentarea unor argumente eronate în sprijinul concluziei, care evident este falsă.
Un astfel de caz este susţinerea faptului că persoanele vaccinate pot transmite virusul în condiţii similare cu persoanele neimunizate.
Datele medicale infirmă acest argument, astfel:
Potrivit adreselor emise de Institutul Naţional de Sănătate Publică (anexate), se arată faptul că mai multe studii internaţionale au demonstrat eficacitatea vaccinurilor anti COVID-19 atât în prevenirea contractării bolii, cât şi în împiedicarea dezvoltării formelor severe de boală/deceselor.
În ceea ce priveşte imunizarea naturală, în ghidurile Centrului European de Prevenire şi Control al Bolilor, ECDC „Guidance for discharge and ending isolation in the context of widespread community transmission of COVID-19“ şi „Guidance for COVID-19 quarantine and testing of travelers“, se precizează faptul că, după 14 zile de la diagnosticul de infecţie cu COVID-19, pacientul nu mai reprezintă o sursă de infecţie pentru cei din jur şi, totodată, faptul că anticorpii obţinuţi după trecerea prin boală sunt protectori pe o perioada medie de 90 de zile şi maximum 8 luni.
Aceste studii au stat la baza propunerii I.N.S.P. privind exceptarea persoanelor care se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu virusul SARS-CoV-2 de la restricţiile privind accesul în spaţiile publice, în care probabilitatea de infectare este foarte mare, tocmai ca urmare a dobândirii imunităţii prin contractarea bolii.
Referitor la testarea persoanelor, se arată faptul că testele antigenice rapide care detectează antigenul SARS-CoV-2 au sensibilitate şi specificitate mai mică comparativ cu testele RT-PCR, iar cel mai bun rezultat al testelor rapide pentru detecţia antigenului SARS CoV-2 este la cazurile cu încărcătură virală ridicată, adică la cazurile presimptomatice şi simptomatice timpurii, până la 5 zile de la debut.
Contrar susţinerilor reclamantului, riscul transmiterii comunitare a virusului de la persoane vaccinate nu este similar cu cel al persoanelor vaccinate, fiind mult redus.
Pentru mai multe informaţii cu privire la vaccinurile anti COVID-19 autorizate la nivel european, dar şi naţional, a fost creată Platforma naţională de informare cu privire la vaccinarea împotriva COVID-19, https://vaccinare-covid.gov.ro/.
Conform documentului intitulat „Scurtă evaluare de ameninţare - Implicaţiile răspândirii variantei Delta (B.1.617.2) a SARS-CoV-2 care determină îngrijorare (VOC) pentru EU/EEA“ din 23 iunie 2021, disponibil pe site-ul Institutului Naţional de Sănătate Publică România, pe baza evidenţelor
disponibile, varianta Delta (B. 1.617.2) care determină îngrijorare (VOC) a SARS-CoV-2 este cu 40-60% mai transmisibilă decât VOC Alpha (B. 1.1.7) şi poate fi asociată cu risc mai mare de spitalizare.
Mai mult, există evidenţe conform cărora persoanele care au primit doar prima doză de vaccin din seria de două doze sunt mai puţin bine protejate faţă de infecţia cu varianta Delta decât faţă de alte variante, indiferent de tipul de vaccin.
Astfel, s-a arătat că vaccinarea completă a tuturor grupelor aflate la risc crescut de formă severă a COVID-19 poate reduce riscul de spitalizare şi deces. Pentru a obţine o protecţie maximă, în cel mai scurt timp posibil, se recomandă ca persoanele cu risc mai mare de formă severă pentru SARS-CoV-2 să primească o a doua doză de vaccin la cel mai scurt interval posibil, recomandat, după administrarea primei doze.
Prin urmare, subliniază faptul că vaccinarea împotriva virusului SARS-CoV-2 - deşi, aşa cum a arătat, nu este obligatorie - poate ajuta sistemul imunitar al persoanei vaccinate să recunoască infecţia cu COVID-19 la care ar putea fi expusa şi să o contracareze, iar riscul de infectare şi de transmitere la aceste persoane este redus faţă de cel al persoanelor nevaccinate, astfel încât este justificat, din punct de vedere legal, ca persoanelor vaccinate să le fie permis accesul în spaţii publice, concomitent cu asigurarea accesului şi a persoanelor nevaccinate care prezintă dovada testării/trecerii prin boală (în acest sens există certificatul de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19).
Concluzia reclamantului privind similitudinea situaţiei persoanelor vaccinate cu nevaccinate este astfel greşită.
Un raţionament nevalid prin faptul că reclamantul porneşte de la premise adevărate, dar concluzia este falsă, a regăsit prin referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 672/2021.
În ceea ce priveşte invocarea neconstituţionalităţii Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020, arată că dispoziţiile acestui act normativ au fost declarate neconstituţionale motivat de faptul că încuviinţarea şi modificarea conţinutului normativ al hotărârii Guvernului privind instituirea stării de alertă, realizate de Parlament, adaugă în mod nepermis la textele constituţionale ce reglementează raporturile dintre cele două autorităţi publice şi le încalcă pe cele care privesc controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice.
Curtea Constituţională constată totodată faptul că neconstituţionalitatea Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 nu are nicio consecinţă asupra existenţei Hotărârii Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ de sine stătător, adoptat în executarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 şi care continuă să producă efecte juridice în forma nemodificată prin dispoziţiile Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020.
Astfel, susţinerile reclamantului privind inexistenţa declarării pandemiei la nivel naţional nu pot fi primite.
Motivele reclamantului, prin care arată faptul că solicitarea prezentării rezultatului unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore este discriminatorie nu poate fi primită, faţă de argumentele arătate anterior, prin care statul român protejează atât interesele generale, cât şi pe cele individuale ale reclamantului, prin instituirea acestei măsuri restrictive de drepturi, dar şi protectivă în acelaşi timp.
Analizând situaţia epidemiologică prezentată, măsurile propuse de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind limitarea accesului persoanelor în spaţiile publice şi evitarea producerii unor focare de infectare cu virusul SARS-CoV-2 sunt legitime, în esenţă, şi urmăresc scăderea numărului de infectări, cu consecinţa scăderii numărului de îmbolnăviri şi decese, şi au fost emise în limitele competenţei de apreciere a acestui organism, stabilite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În probaţiune, au fost depuse la dosar înscrisuri şi înregistrări video.
A fost invocată excepţia lipsei calităţii Direcţiei Generale Juridice a Ministerului Afacerilor Interne de reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne.
Analizând
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii Direcţiei Generale Juridice a M.A.I. de reprezentant al M.A.I.
Potrivit art. 4 alin. (3) din Ordinul M.A.I. nr. 100/2011 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Direcţiei generale juridice:
"Directorul general, precum şi directorii generali adjuncţi ai direcţiei generale sunt împuterniciţi să semneze acţiuni în justiţie, căi de atac, renunţarea la acţiuni şi căi de atac, precum şi orice mijloace legale de apărare a intereselor ministerului în faţa instanţelor de judecată şi a altor organe de jurisdicţie."
Având în vedere că ordinul de mai sus beneficiază de prezumţia de legalitate, va rezulta că Direcţia Generală Juridică are calitatea de a reprezenta ministerul, prin intermediul conducătorilor expres menţionaţi în textul de mai sus, întâmpinarea depusă în cauza de faţă fiind semnată de directorul general adjunct al acestei structuri.
În consecinţă, instanţa va respinge excepţia, ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne
După cum rezultă din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acţiunile în contencios administrativ pot fi promovate de „orice persoană care se consideră vătămată întrun drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri (...)“.
Aceasta presupune, prin ipoteză, ca autoritatea publică împotriva căreia se introduce acţiunea să fie cea care a emis actul administrativ potenţial vătămător.
Or, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne nu este emitentul niciunuia din cele două acte puse în discuţie în speţa de faţă, respectiv H.G. nr. 1.242/2021 şi H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, neavând deci calitate procesuală pasivă.
Pentru aceste motive, instanţa va admite excepţia de mai sus.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României în privinţa capătului de cerere având ca obiect anularea H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, instanţa urmează a o respinge ca lipsită de obiect, dat fiind că pârâtul nu este chemat în judecată pe acest capăt de cerere, ci pe capetele privind suspendarea şi anularea H.G. nr. 1.242/2021.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în privinţa capătului de cerere având ca obiect suspendarea şi anularea H.G. nr. 1.242/2021, instanţa urmează a o respinge ca lipsită de obiect, dat fiind ca pârâtul nu este chemat în judecată pe aceste capete de cerere, ci pe capătul privind anularea H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
În ceea ce priveşte excepţia autorităţii de lucru judecat
După cum rezultă din întâmpinarea depusă de pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, excepţia a fost invocată prin raportare la Sentinţa civilă nr. 1.951/16.12.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IX-a, în Dosarul nr. 6.757/2/2021, nedefinitivă încă la acest moment.
Prin sentinţa civilă de mai sus, instanţa a respins acţiunea modificată formulată de reclamanta X, în contradictoriu cu pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.
Deşi acţiunea de mai sus a vizat, într-adevăr, anularea aceloraşi acte ca cele care formează obiectul cauzei de faţă, ea a fost promovată de o altă persoană, astfel încât, în temeiul art. 435 alin. (1) din Codul de procedură civilă, privind opozabilitatea hotărârilor, sentinţa civilă pronunţată în acel dosar „este obligatorie şi produce efecte numai între părţi şi succesorii acestora“.
Nefiind îndeplinite condiţiile art. 431 din Codul de procedură civilă, privind tripla identitate de părţi, obiect şi cauză între cele două litigii, curtea reţine că nu poate opera autoritatea de lucru judecat provizorie prevăzută de art. 430 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Ca atare, reclamantul din prezenta cauză se situează în poziţia de terţ faţă de hotărârea judecătorească pronunţată în dosarul anterior, caz în care, potrivit art. 435 alin. (2) din Codul de procedură civilă, va putea face dovada contrară celor reţinute de instanţă în acel dosar.
Faţă de cele de mai sus, curtea va respinge excepţia ca neîntemeiată.
Pentru identitate de raţiune, aceeaşi soluţie se impune şi prin raportare la soluţiile pronunţate în celelalte dosare referite de pârât, respectiv dosarele nr. 764/33/2021, nr. 852/33/2021, nr. 1.466/59/2021, nr. 570/64/2021, nr. 724/33/2021, nr. 288/43/2021, nr. 1.534/46/2021 şi nr. 1.455/59/2021, cu atât mai mult cu cât referirile la acestea au avut un caracter general, fără a se indica părţile şi obiectul concret al acestora.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile
Cu privire la această excepţie, curtea reţine că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, „În cazul acţiunilor (...) îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, (...) nu este obligatorie plângerea prealabilă“.
Având în vedere că textul nu face distincţie între actele administrative individuale şi cele normative, rezultă că el va fi aplicabil ambelor categorii de acte.
Susţinerea pârâtului Guvernul României, în sensul că, în cazul actelor administrative cu caracter normativ intrate în circuitul civil şi care au produs efecte juridice, obligativitatea plângerii prealabile impuse de alineatele (1) şi (1^1) ale art. 7 ar subzista şi după modificarea adusă alineatului (5) prin Legea nr. 212/2018, pe motivul unei pretinse necorelări între cele trei reglementări, nu poate fi primită.
Având în vedere că la data adoptării Legii nr. 212/2018 (prin care s-a eliminat obligativitatea plângerii prealabile în cazul actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice) art. 7 alin. (1^1) (care prevedea că, „În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând“) era în vigoare, este de presupus că legiuitorul a ţinut seama de existenţa acestuia şi că la adoptarea noii soluţii legislative s-au avut în vedere toate actele administrative care nu mai pot fi revocate, atât cele individuale, cât şi cele normative.
Pe de altă parte, chiar dacă s-ar reţine existenţa unei necorelări legislative şi s-ar aprecia că în continuare, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă ar fi obligatorie chiar şi în situaţia în care actele nu ar mai putea fi revocate (deşi, prin ipoteză, în această situaţie, plângerea prealabilă nu ar mai avea scop, rezumându-se la un act formal), acest lucru nu ar putea fi imputat persoanei vătămate, o astfel de sarcină fiind evident disproporţionată, în condiţiile în care conduitei sale bazate pe o normă clară a legii i s-ar opune de către stat caracterul neclar al normei, acesta, prin intermediul autorităţilor care îl reprezintă (în cazul de faţă, Guvernul României), invocându-şi propria culpă pentru a-şi crea o situaţie procesuală favorabilă.
Constatând că actele criticate în cauză, H.G. nr. 1.242/2021 şi H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, au intrat în mod evident în circuitul civil, producând efecte juridice, neputând fi deci revocate, curtea va respinge excepţia, ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes a reclamantului
Excepţia invocată de pârâtul Guvernul României se întemeiază, în esenţă, pe argumentul că reclamantul nu ar fi indicat modalitatea în care este afectat în concret, în mod direct şi personal, de H.G. nr. 1.242/2021, respectiv că nu a indicat dreptul sau interesul legitim privat încălcat, rezumându-se la a invoca aspecte de ordin general subsumate unui interes legitim public.
Cu toate acestea, lecturând acţiunea introductivă, dar şi cererea completatoare, se observă că, pe lângă referiri generale la ansamblul de drepturi şi libertăţi recunoscute constituţional şi legal, reclamantul a invocat şi anumite încălcări particulare ale drepturilor şi libertăţilor proprii, spre exemplu, dreptul de a organiza şi desfăşura mitinguri sau demonstraţii (afirmând că întreprinde, cu caracter regulat, ca activitate profesională, ocupaţie primară, activităţi în spirit civic), dreptul de acces la cultură (prin interzicerea participării la spectacole, concerte etc.), dreptul la libera circulaţie, dreptul de acces la toate locurile şi serviciile destinate folosinţei publice etc.
Acesta a menţionat că este persoană nevaccinată, nu deţine dovada trecerii prin boală şi nu doreşte să se supună testării (intrând astfel în sfera persoanelor cărora li se aplică interdicţii prin H.G. nr. 1.242/2021), dar că are anticorpi neutralizaţi SARS-CoV-2.
De altfel, ţinând seama de spectrul foarte larg de drepturi şi libertăţi afectate prin H.G. nr. 1.242/2021, este aproape imposibil a se susţine că persoanele nevaccinate, netrecute prin boală (cu deţinerea dovezii aferente) şi netestate nu ar fi vătămate, actul contestat vizând practic viaţa de zi cu zi a cetăţenilor, în cele mai obişnuite manifestări ale ei.
Faţă de cele de mai sus, excepţia lipsei de interes va fi respinsă ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării H.G. nr. 1.242/2021
Pârâtul Guvernul României a invocat excepţia, atât prin raportare la faptul că, potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, actele administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor nu pot fi suspendate provizoriu, cât şi prin raportare la faptul că nu ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 (cazul bine justificat şi paguba iminentă).
În privinţa acestor din urmă argumente, curtea învederează că cele două condiţii referite de pârât (cazul bine justificat şi paguba iminentă) reprezintă condiţii de fond, care vizează temeinicia cererii de suspendare, astfel încât ele vor fi analizate, dacă este cazul, în contextul cercetării pe fond a cererii de suspendare.
Ca atare, inadmisibilitatea va fi analizată numai prin raportare la primul argument al pârâtului, respectiv la impedimentul derivat din prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:
"În litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14."
După cum se observă, făcând referire la epidemii, textul de mai sus nu menţionează modalitatea prin care se stabileşte o astfel de situaţie, mai precis care este actul prin care se constată, se ia act de existenţa situaţiei de fapt a epidemiei.
Potrivit art. 6 din Legea nr. 136/2020, epidemia se declară prin ordin al ministrului sănătăţii.
Pârâţii nu au invocat existenţa vreunui astfel de ordin.
Dimpotrivă, prin Adresa nr. REG 2/5481/23.06.2020, Ministerul Sănătăţii recunoaşte ca „nu a emis niciun act normativ prin care să declare epidemia de SARS-CoV-2 pe teritoriul României“ (vol. II, fila 152 verso).
În ceea ce priveşte ipoteza pandemiei, definite de art. 3 lit. o) din Legea nr. 136/2000 ca fiind „extinderea unei epidemii pe mai multe continente“, instanţa constată că declararea oficială a unei pandemii nu este suficientă prin ea însăşi să ducă automat la concluzia că epidemia la care ea se referă ar afecta şi teritoriul României, fiind, teoretic, posibil ca ea să afecteze doar alte continente sau doar o parte a continentului Europa.
Cel mai probabil, acesta a fost motivul pentru care legiuitorul a impus, prin art. 6 lit. c) din Legea nr. 136/2020, ca pandemia declarată de Organizaţia Mondială a Sănătăţii să fie certificată prin hotărâre de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă (care să confirme astfel că pandemia afectează şi România).
Desigur, o astfel de reglementare intră în conflict cu cea privitoare la declararea epidemiei prin ordin al ministrului sănătăţii, deoarece se ajunge la situaţia în care aceeaşi stare de fapt, respectiv epidemia pe teritoriul României, să fie declarată fie de ministrul sănătăţii (în ipoteza în care ea are, de exemplu, cauze interne), fie de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgentă (în ipoteza în care ea provine din exteriorul ţării), fără a exista o justificare în acest sens.
Indiferent de cele de mai sus, se reţine că în speţă pârâţii nu au indicat actul prin care Organizaţia Mondială a Sănătăţii a declarat pandemia, în cuprinsul Adresei nr. REG 2/5481/23.06.2020, Ministerul Sănătăţii rezumându-se la a afirma că „pandemia a fost declarată la data de 11.03.2020 de către Organizaţia Mondială a Sănătăţii“, fără a menţiona nici ea actul concret prin care s-a realizat acest lucru.
Pandemia a fost certificata prin H.C.N.S.S.U. nr. 36/2020, însă aceasta nu a fost publicată în Monitorul Oficial, nefiind opozabilă reclamantului.
Susţinerea pârâtului Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgentă, în sensul că, în perioada relevantă pentru speţă, în România s-a înregistrat „vârful pandemic în ceea ce priveşte infectările şi decesele datorate virusului“, ar putea fi reală, dar insuficientă pentru a se reţine că ar fi de notorietate existenţa epidemiei, din moment ce nu s-au indicat reperele statistice obiective în funcţie de care o anumită situaţie de fapt poate fi calificată drept epidemie.
Faţă de cele de mai sus, ar rezulta că nu este îndeplinită condiţia premisă pentru aplicarea art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Ţinând totuşi seama de faptul că art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu face referire la necesitatea existenţei un act prin care să se declare formal epidemia (act care să fie general opozabil), de faptul că definiţiile noţiunilor de „epidemie“ şi „pandemie“ sunt realizate în sensul Legii nr. 136/2020 (art. 3 din lege) şi în vederea instituirii „măsurilor prevăzute în prezenta lege“ (art. 6 din aceeaşi lege), lege care este ulterioară, este posibil ca Legea nr. 554/2004 să fi avut în vedere orice act administrativ în care se face referire la starea de fapt a epidemiei, indiferent dacă ea există sau nu în realitate, dacă a fost declarată formal anterior şi indiferent de actul prin care a fost declarată.
Altfel spus, simpla invocare, ca temei al emiterii unui act administrativ, a stării de epidemie ar determina exceptarea lui de la posibilitatea de suspendare provizorie a executării.
Deşi o astfel de ipoteză este improbabilă, deşi o astfel de normă ar lipsi de previzibilitate acţiunile administraţiei, deşi ea ar trebui să implice în mod necesar şi posibilitatea instanţei de a verifica dacă situaţia de fapt invocată în act, adică epidemia, este reală, deşi pentru aceasta ar fi necesar, după cum s-a arătat mai sus, să existe nişte criterii obiective pe baza cărora să se facă o astfel de analiză, în continuare, se va analiza totuşi cererea de suspendare formulată de reclamant, inclusiv din perspectiva existenţei unei stări de epidemie.
Presupunând deci că starea de epidemie există, instanţa constată că suspendarea executării, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, a măsurilor administrative dispuse într-o astfel de situaţie este imposibilă, date fiind prevederile art. 5 alin. (3) din aceeaşi lege.
Ca atare, persoanei vătămate i-ar rămâne la dispoziţie numai posibilitatea introducerii unei acţiuni în anulare, în condiţiile aceleaşi legi, a cărei finalitate ar fi, în cazul admiterii ei definitive, pe de o parte, constatarea retroactivă a caracterului nelegal al actului administrativ, iar, pe de altă parte, încetarea producerii de efecte vătămătoare pentru viitor (aceasta numai în ipoteza în care la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti actul administrativ nu îşi va fi încetat deja producerea de efecte juridice, de exemplu, prin împlinirea termenului pentru care a fost emis).
Din cele expuse mai sus, rezultă că până la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ emis pentru înlăturarea consecinţelor acesta va continua să îşi producă efectele vătămătoare asupra reclamantului, ele neputând fi paralizate, suspendate.
În schimb, aceste efecte ar putea fi întrerupte după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de anulare, din acel moment reclamantul ieşind din sfera de aplicare a actului vătămător.
O astfel de situaţie materială şi juridică, de vătămare temporară a reclamantului, a fost considerată admisibilă, acceptabilă, de către legiuitor, cel mai probabil în considerarea caracterului excepţional al împrejurărilor de fapt care determinau emiterea actului administrativ (în speţă, starea de epidemie), coroborat cu faptul că, într-un final, reclamantul ar fi ieşit totuşi de sub influenţa actului vătămător şi, eventual, ar fi putut să solicite şi despăgubiri retroactive pentru perioada în care a fost vătămat temporar de acesta.
Interzicerea accesului la o procedură judiciară de suspendare a efectelor vătămătoare ale actului administrativ constituie, evident, o ingerinţă în dreptul de acces la justiţie (recunoscut de art. 21 din Constituţia României, de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, de art. 8 şi 10 din Declaraţia universală a drepturilor omului).
Fiind vorba de o ingerinţă în exercitarea unui drept fundamental, ea trebuie să respecte condiţiile impuse de art. 53 din Constituţia României şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Dacă, în cazul actelor administrative care au o acţiune îndelungată în timp (ce depăşeşte durata obişnuită de soluţionare definitivă a unei acţiuni în anulare în contenciosul administrativ), s-ar putea admite (nu neapărat fără obiecţii, dar acestea excedează acţiunii de faţă) că o astfel de ingerinţă ar fi una prevăzută de lege [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004], că ar urmări un scop legitim (ducerea la bun sfârşit a măsurilor de înlăturare a consecinţelor unei epidemii) şi că ar fi una proporţională (datorită posibilităţii încetării pe viitor a efectelor vătămătoare ca urmare a admiterii definitive a acţiunii în anulare, coroborate cu posibilitatea solicitării de despăgubiri retroactive pentru perioada de acţiune a actului vătămător), în schimb, în cazul actelor administrative cu o durată scurtă de aplicare (ce îşi epuizează efectele înainte de pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului), cel puţin condiţia proporţionalităţii ingerinţei nu mai este îndeplinită.
În aceasta privinţă este incidentă Decizia nr. 392/2021, din al cărei conţinut rezultă că, în viziunea Curţii Constituţionale, dreptul de acces la justiţie (art. 21 din Constituţie) al persoanei vătămate de o autoritate publică (art. 52 din Constituţie), printr-un act administrativ [art. 126, alin. (6) din Constituţie], este unul efectiv numai în măsura în care persoana vătămată poate să „înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte“.
Ca atare, atunci când, într-un caz concret, se analizează dacă reclamantul a avut un drept de acces la justiţie efectiv şi eficient, trebuie cercetat ansamblul mijloacelor legale procesuale puse la dispoziţia acestuia de către stat, mai exact dacă acest ansamblu era apt să ducă la obţinerea rezultatului de mai sus, respectiv să „înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte“.
În consecinţă, analiza efectivităţii dreptului de acces la justiţie nu se face prin raportare numai la dispoziţiile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 (despre care s-ar putea susţine că nu au fost constatate ca neconstituţionale până în prezent), ci atât în raport de acest text, cât şi de celelalte posibile remedii legale prevăzute de Legea nr. 554/2004 (acţiunea în anulare şi acţiunea în despăgubiri), verificându-se efectul cumulat al acestora.
De altfel, în acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curte care, în aprecierea încălcării unui drept protejat de Convenţie (cum ar fi chiar dreptul de acces la justiţie), nu analizează izolat o anumită dispoziţie legală internă sau pe fiecare în parte, ci efectul combinat al tuturor dispoziţiilor relevante, pentru a vedea dacă per ansamblu statul a pus la dispoziţia persoanei interesate suficiente mijloace procesuale pentru atingerea obiectivului protejării dreptului convenţional.
De aceea, în continuarea celor de mai sus, instanţa observă că efectul înlăturării „în mod concret şi eficient a consecinţelor actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte“, adică efectivitatea dreptului de acces la justiţie, se poate realiza prin două modalităţi alternative (dar care pot fi şi cumulate): fie pe calea suspendării provizorii a actului vătămător, până la soluţionarea definitivă a cauzei, fie prin soluţionarea acţiunii în anulare cu celeritate, înainte de epuizarea efectelor actului, în principiu în aproximativ acelaşi interval de timp în care ar fi fost soluţionată şi o cerere de suspendare.
Verificând dacă statul a pus la dispoziţia persoanelor interesate vreunul din aceste mijloace procesuale alternative, Curtea Constituţională reţine cu claritate, în Decizia nr. 392/2021, faptul că în cazul hotărârilor Guvernului de prelungire a stării de alertă, hotărâri ce îşi produc efectele juridice pe o perioadă de maximum 30 de zile, pe de o parte, suspendarea provizorie nu este permisă, iar, pe de altă parte, acţiunea în anulare, reglementată de Legea nr. 554/2004, nu asigură un acces efectiv la justiţie [de natură să compenseze neajunsul impus de art. 5 alin. (3) din aceeaşi lege, privitor la imposibilitatea suspendării executării actului] deoarece, de lege lata, nu se poate pronunţa o hotărâre judecătorească definitivă de anulare a hotărârii Guvernului, în interiorul celor 30 de zile de aplicare a ei.
Curtea conchide că, în atare condiţii, dreptul de acces la justiţie al reclamantului este lipsit de caracterul său efectiv (condiţie intrinsecă de altfel oricărui drept, dat fiind că orice reglementare are ca scop instituirea şi protejarea unor drepturi concrete, reale, nu teoretice, virtuale), cetăţenii neputându-se sustrage practic niciodată aplicării actului vătămător, singura posibilitate de remediu constituind-o solicitarea de despăgubiri post-factum.
Instanţa reţine că această lipsă de efectivitate a accesului la justiţie este şi mai pregnantă în condiţiile în care, după încetarea efectelor actului vătămător, reclamantul intră de îndată sub influenţa unui alt act vătămător (ca efect al prelungirilor succesive ale stării de alertă), o astfel de situaţie putând dura, în lipsa unui control judecătoresc efectiv care sa permită întreruperea efectelor unui astfel de act (fie anterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare - pe calea unei cereri de suspendare, fie ulterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare - prin pronunţarea hotărârii într-un termen foarte scurt, anterior expirării termenului de acţiune a hotărârii Guvernului), teoretic la infinit (realitatea arătând că autoritatea judecătorească nu a putut întrerupe până în prezent starea de alertă, care s-a prelungit pe o perioadă de peste 1 an şi 6 luni, această componentă a accesului la justiţie „scăpând“ practic controlului judecătoresc).
În concluzie, trebuie să se reţină că, în privinţa hotărârilor Guvernului de prelungire a stării de alertă, neputând obţine beneficiul încetării pe viitor a acţiunii vătămătoare, cetăţenii nu beneficiază de un acces efectiv la justiţie şi că ingerinţa în acest drept nu este proporţională, fiind deci o ingerinţă contrară art. 53 din Constituţie.
Mai mult decât atât, ţinând seama de faptul că instanţa constituţională impune legiuitorului să reglementeze o procedură specială de judecare a acţiunilor în anulare, care să asigure obţinerea unei hotărâri definitive înainte de încetarea aplicării hotărârii Guvernului, şi cum o astfel de procedură nu a fost reglementată până în prezent (deşi decizia Curţii Constituţionale a fost publicată în Monitorul Oficial în data de 12.07.2021), se observă că în realitate ingerinţa nu mai este una prevăzută de lege (fiind prevăzută de lege doar ingerinţa în privinţa dreptului de a obţine încetarea efectelor vătămătoare până la data pronunţării hotărârii judecătoreşti definitive, pe calea cererii de suspendare provizorie), ci una bazată inclusiv pe o omisiune legislativă, pe o pasivitate a statului, nefiind deci îndeplinită nici această condiţie impusă de art. 53 din Constituţie.
În final, din moment ce Curtea Constituţională a stabilit că inclusiv efectele hotărârilor Guvernului privitoare la starea de alertă (care, prin ipoteză, presupun existenţa epidemiei) trebuie sa poată fi întrerupte înainte de expirarea duratei lor, rezultă implicit că s-a apreciat că ingerinţa într-un astfel de drept nu îndeplineşte nici condiţia de a fi necesară unuia din scopurile legitime enumerate în art. 53 din Constituţie.
În continuare, vor fi redate pasajele relevante din Decizia nr. 392/2021:
"39. (…) Astfel, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea a subliniat importanţa deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiţie pentru însăşi existenţa unei societăţi democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranşat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condiţiile necesare desfăşurării unui proces echitabil, ci şi dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanţa exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăţi democratice şi al unui stat de drept. Aşa cum s-a subliniat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, simpla sa consacrare legală, chiar şi la nivelul suprem, prin Constituţie, nu este de natură a asigura şi o eficacitate reală a acestuia, atât timp cât, în practică, exercitarea sa întâmpină obstacole. Accesul la justiţie trebuie să fie asigurat, în consecinţă, în mod efectiv şi eficace.
40. În sensul considerentelor expuse mai sus, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale este «să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective», în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunţată în Cauza Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, şi Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României.
(...)
43. Tot în lumina celor statuate în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, Curtea Constituţională, răspunzând criticilor formulate de autoarea excepţiei, reţine că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie trebuie analizată şi prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei. În acest sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reţinut că un drept de acces la justiţie efectiv «nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat».
44. În cazul atacării în justiţie a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucţiunilor miniştrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiţie efectiv, în sensul mai sus reţinut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunţată de instanţa de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia şi a consecinţelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătoreşti nu ar putea fi obţinute decât în măsura în care pronunţarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.
45. Aşa cum Curtea a constatat deja, dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă întrun termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie.
46. Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigenţe. Chiar dacă ar urgenta soluţionarea acţiunilor referitoare la actele normative prin care se instituie starea de alertă, instanţa de judecată este ţinută să asigure îndeplinirea cerinţelor referitoare la citarea legală a părţilor şi a dreptului părţii adverse de a depune întâmpinare, care trebuie comunicată apoi reclamantului cu cel puţin 15 zile înainte de primul termen de judecată [art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Dispoziţiile de lege prevăd un termen de cel mult 30 de zile în care hotărârile pot fi redactate, precum şi faptul că acestea pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare [art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Deşi regula este aceea a suspendării executării actului administrativ atacat până la soluţionarea de urgenţă a recursului [art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], Curtea constată că, în ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004].
47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.
48. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea apreciază că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale, fiind contrare prevederilor art. 1 alin. (5), art. 21 şi ale art. 52 alin. (1) din Constituţie.
49. Curtea subliniază că, în vederea înlăturării viciului de neconstituţionalitate constatat şi a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv şi eficient accesul la justiţie al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor pentru punerea în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat să reglementeze o procedură al cărei conţinut să fie uşor identificabil, clar şi previzibil sub aspectul consecinţelor şi care să asigure posibilitatea soluţionării cauzelor în regim de urgenţă, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunţate să fie apte să înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte.
(...)
55. Curtea observă însă că ansamblul condiţiilor legale care condiţionează declararea şi prelungirea stării de alertă prin hotărâre a Guvernului dobândeşte eficienţă doar în măsura în care există un mecanism de control al respectării acestor condiţii şi de sancţionare a eventualelor încălcări. Altfel spus, garanţia respectării tuturor exigenţelor legale referitoare la instituirea şi prelungirea stării de alertă nu poate fi realizată decât în măsura în care, în aplicarea prevederilor constituţionale ale art. 21, art. 52 şi art. 126 alin. (6), hotărârile Guvernului care dispun aceste măsuri sunt supuse controlului instanţelor de contencios administrativ. În cadrul controlului judecătoresc, instanţele pot analiza dacă există condiţiile obiective care justifică instituirea stării de alertă sau prelungirea acesteia, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege, precum şi dacă respectă exigenţele constituţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.
56. Or, aşa cum Curtea a constatat cu prilejul analizării constituţionalităţii dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020, dispoziţiile acestui act normativ nu asigură un acces efectiv la justiţie, întrucât persoanele interesate să conteste în contencios administrativ o hotărâre a Guvernului de declarare sau prelungire a stării de alertă nu au posibilitatea de a obţine o hotărâre judecătorească în termenul de aplicabilitate al acestei hotărâri, astfel încât efectele nelegale şi consecinţele acestora asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei să poată fi înlăturate în mod eficient.
57. Aceste constatări nu fac decât să sublinieze efectele extinse, cu multiple implicaţii ale viciului de neconstituţionalitate ce afectează dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 55/2020 şi necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie.
58. Prin urmare, Curtea apreciază că afirmaţiile autoarei excepţiei referitoare la posibilitatea permanentizării stării de alertă, cu consecinţa afectării unor drepturi sau libertăţi fundamentale, nu îşi găsesc susţinere în dispoziţiile art. 3 alin. (2)
şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, însă pot fi circumscrise dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 55/2020, în măsura în care acestea nu asigură un acces efectiv la justiţie."
Reţinând deci încălcarea accesului la justiţie al reclamantului [prin efectul cumulat al art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 cu omisiunea legislativă de reglementare a unei proceduri speciale, accelerate, de soluţionare a acţiunilor în anulare], prin aceea că acesta nu poate obţine întreruperea efectelor hotărârii Guvernului până la data încetării aplicabilităţii ei, instanţa constată că singurul remediu posibil pentru asigurarea acestui drept îl constituie aplicarea directă a prevederilor art. 21 din Constituţia României, art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, a art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, respectiv a art. 8 şi 10 din Declaraţia universală a drepturilor omului şi acordarea accesului la posibilitatea de a solicita suspendarea provizorie a executării hotărârii Guvernului (dat fiind că ipoteza remediului constând în soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare până la data încetării aplicabilităţii hotărârii Guvernului este imposibil de realizat practic), în condiţiile prevăzute în mod obişnuit pentru o astfel de cerere de dreptul intern, adică de Legea nr. 554/2004.
Un alt argument în acest sens îl constituie şi dispoziţiile art. 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului, privind dreptul la un recurs efectiv, potrivit cărora „Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul sa se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale“.
Altfel spus, în temeiul acestei dispoziţii convenţionale, reclamantul căruia i se încalcă dreptul de acces la justiţie ar avea dreptul să se adreseze unei instanţe naţionale pentru repararea acestei încălcări.
Or, în speţă, reclamantul s-a adresat instanţei prin prezenta cerere de chemare în judecată, solicitând atât constatarea faptului că legea internă îi încalcă dreptul de acces justiţie, cât şi repararea de îndată a acestei încălcări prin cea mai potrivită formă de reparaţie, respectiv acordarea dreptului de acces la justiţie prin valorificarea aceleiaşi cereri de chemare în judecată prin care se urmărea şi protejarea celorlalte drepturi şi libertăţi (la circulaţie, la muncă, la acces la servicii, la nediscriminare etc.), iniţial sub forma ordonanţei preşedinţiale (ipoteză la care s-a renunţat), iar ulterior sub forma unei cereri de suspendare alăturate acţiunii în anulare.
Nu există niciun argument pentru care instanţele de judecată să refuze dreptul de acces la justiţie (din culpa legiuitorului, precum în cazul de faţă), aşteptându-se introducerea ulterioară a unei acţiunii reparatorii în cadrul căreia să se acorde despăgubiri pentru încălcarea dreptului de acces (căci acordarea la acel moment a unui nou drept de acces devine inutilă, în condiţiile în care hotărârea Guvernului îşi va fi încetat de mult timp efectele), în loc să apeleze la cea mai firească şi adecvată formă de reparare a încălcării, respectiv acordarea de îndată a dreptului de acces.
În acord cu cele de mai sus este şi Recomandarea nr. R(89)8 a Comitetului de Miniştri (Consiliul Europei) către statele membre privind protecţia provizorie acordată de instanţă pe probleme administrative, mai exact principiile I şi III, potrivit cărora:
"PRINCIPII
I. Atunci când o instanţă este sesizată cu o contestaţie referitoare la un act administrativ, iar instanţa nu a pronunţat încă o decizie, solicitantul poate cere aceleiaşi instanţe sau unei alte instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie împotriva actului administrativ. Persoana în cauză trebuie să aibă acelaşi drept de a solicita unei instanţe competente să ia măsuri de protecţie provizorie, înainte de contestarea actului în conformitate cu primul subparagraf, în caz de urgenţă sau atunci când o plângere administrativă, care nu cuprinde în sine niciun efect suspensiv, a fost depusă împotriva actului administrativ şi nu a fost încă soluţionată.
(...)
III Măsurile de protecţie provizorie dispuse de către instanţa competentă pot lua forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parţial, prin care se dispune în totalitate sau parţial restabilirea situaţiei care a existat la momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, şi de impunere asupra administraţiei a oricărei obligaţii corespunzătoare, în conformitate cu competenţele Curţii. Măsurile de protecţie provizorie se acordă pentru perioada stabilită de instanţă. Ele pot fi supuse anumitor condiţii şi pot fi revizuite. Măsurile de protecţie provizorie nu pot aduce în niciun fel atingere deciziei care urmează să fie luată de instanţa sesizată cu privire la contestarea actului administrativ."
Faţă de toate cele expuse mai sus, instanţa va respinge excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării, ca neîntemeiată.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare faţă de reclamant a executării dispoziţiilor din anexele H.G. nr. 1.242/2021 (care condiţionează accesul şi participarea acestuia la servicii şi activităţi, indiferent de persoana fizică sau juridică, de drept privat sau de drept public, care le asigură sau care le organizează, de prezentarea dovezii trecerii prin boală/a dovezii realizării schemei complete de vaccinare/a dovezii testării), până la data încetării aplicabilităţii acestui act normativ, instanţa reţine că este îndeplinită condiţia-premisă a introducerii unei acţiuni în anularea hotărârii Guvernului, fiind îndeplinite şi cerinţele cazului bine justificat şi pagubei iminente.
Cazul bine justificat este dat de faptul că interzicerea accesului la anumite activităţi persoanelor nevaccinate/netrecute oficial prin boală/netestate, inclusiv a celor care deţin anticorpi împotriva virusului SARS-CoV-2 (cum este reclamantul), coroborată cu permiterea accesului celorlalte persoane, constituie, în mod evident, un tratament diferenţiat, pentru care, aparent, pârâţii nu au oferit o justificare obiectivă, cu excepţia afirmaţiei generale că persoanele vaccinate transmit mai greu virusul decât persoanele nevaccinate, şi care deci creează, aparent, o situaţie discriminatorie, adică o încălcare a principiului egalităţii între cetăţeni, al excluderii privilegiilor şi discriminării în exercitarea unora din drepturile prevăzute de art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 137/2000, din care unele reprezintă drepturi şi libertăţi fundamentale recunoscute la nivel constituţional şi a căror exercitare nediscriminatorie este impusă atât de art. 16 alin. (1) din Constituţie, cât şi de art. 14 din Convenţia europeană a drepturilor omului, art. 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene sau de art. 1 şi 2 din Declaraţia universală a drepturilor omului.
Paguba iminentă este dată de imposibilitatea reclamantului de a desfăşura activităţile enumerate în anexele 2 şi 3 ale H.G. nr. 1.242/2021, precum accesul la magazinele situate în centrele comerciale, la activităţile culturale, desfăşurarea de mitinguri şi proteste (care constituie pentru reclamant un exerciţiu profesional) etc.
Din lecturarea anexelor hotărârii Guvernului se observă că activităţile vizate sunt din cele mai obişnuite, acoperind majoritatea formelor de manifestare a vieţii de zi cu zi a oricărei persoane, astfel încât prejudiciul produs prin interzicerea desfăşurării acestor activităţi este unul evident.
De altfel, a se solicita, spre exemplu, dovezi ale intenţiei reclamantului de a merge la un spectacol de teatru sau de a se caza într-o unitate turistică în zilele următoare, reprezintă o sarcină excesivă, în condiţiile în care, dată fiind prelungirea succesivă a stării de alertă, de mai mult de 1 an şi jumătate, precum şi intenţia declarată public de prelungire în continuare a
acesteia, coroborate cu probabilitatea redusă de obţinere a unei suspendări judiciare a hotărârii Guvernului, efectuarea unor demersuri, precum rezervarea de bilete, ar fi reprezentat acte inutile, cel mai probabil prejudiciabile pentru reclamant.
Faţă de cele de mai sus, instanţa va dispune suspendarea executării faţă de reclamant a dispoziţiilor din anexele H.G. nr. 1.242/2021 care condiţionează accesul şi participarea acestuia la servicii şi activităţi, indiferent de persoana fizică sau juridică, de drept privat sau de drept public, care le asigură sau care le organizează, de prezentarea dovezii trecerii prin boală/a dovezii realizării schemei complete de vaccinare/a dovezii testării, până la data încetării aplicabilităţii acestui act normativ.
În ceea ce priveşte acţiunea în anularea celor doua acte
Prin H.G. nr. 1.242/2021 s-a dispus prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, pe o perioada de 30 de zile, cu începere din data de 9.12.2021, fiind stabilite, totodată, măsurile de prevenire şi control ale infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, precum şi instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor.
După cum rezultă din preambulul hotărârii, aceasta s-a întemeiat, în ceea ce priveşte oportunitatea, pe H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 prin care Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a propus prelungirea stării de alertă şi luarea măsurilor aferente.
Mai departe, din preambulul H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 rezultă că aceasta s-a întemeiat, în special în ceea ce priveşte oportunitatea, pe înscrisul intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 5.12.2021“, întocmit de Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.
După cum rezultă cu claritate din conţinutul H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, aceasta conţine doar o propunere de măsuri, nefiind producătoare de efecte juridice prin ea însăşi, art. 3 al acesteia menţionând expres faptul că „Măsurile propuse în prezenta hotărâre produc efecte doar în situaţia aprobării lor prin acte normative ale Guvernului“.
Ca atare, legalitatea acestui act nu va fi analizată separat, ci doar în contextul în care el este privit ca o operaţiune administrativă ce stă la baza H.G. nr. 1.242/2021, potrivit art. 18, alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Analizând motivele de nulitate invocate de reclamant, instanţa constată:
În ceea ce priveşte nemotivarea hotărârii, instanţa reţine că, într-adevăr, argumentele teoretice ale reclamantului cu privire la necesitatea motivării actelor administrative, ca aplicaţie cu titlu particular a dreptului la informare a cetăţenilor şi ca expresie a principiului transparenţei în activitatea administraţiei publice, sunt corecte, însă concluzia că motivarea ar trebui să se regăsească obligatoriu în chiar cuprinsul actului administrativ este eronată.
Motivarea unui act administrativ nu constituie un scop în sine, ci un mijloc, ce serveşte la înţelegerea raţiunilor care au condus la emiterea actului şi, în consecinţă, la posibilitatea exercitării unui control eficace de legalitate atât de către destinatar, cât şi, la nevoie, de către instanţele de judecată.
Or, dezideratul înţelegerii motivelor pentru care s-a emis actul se poate atinge atât prin prezentarea motivelor în chiar conţinutul actului, cât şi prin prezentarea lor într-un înscris premergător sau concomitent actului, esenţial fiind ca aceste motive să poată ajunge efectiv la destinatar.
În cazul hotărârilor Guvernului care, în general, au caracter normativ, având deci un număr foarte mare de potenţiali destinatari şi conţinând un număr ridicat de reglementări, de regulă o motivare detaliată nu se poate realiza chiar în conţinutul hotărârii, ci într-o serie de documente prealabile adoptării hotărârii.
În acest sens, prin art. 30-31 din Legea nr. 24/2000 s-a prevăzut modalitatea de motivare a actelor normative, respectiv prin întocmirea unei documentaţii prealabile momentului adoptării actului, astfel:
"Motivarea proiectelor de acte normative
Art. 30
Instrumentele de prezentare şi motivare
(1) Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare:
a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative;
b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului; ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora;
c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative;
d) studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebite şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.
(2) Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare şi studiile de impact constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse.
(3) În cazul proiectelor de legi pentru care Guvernul îşi angajează răspunderea, documentele de motivare care însoţesc aceste proiecte sunt expunerea de motive şi, după caz, raportul prevăzut la art. 29.
Art. 31
Cuprinsul motivării
(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni:
a) motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse;
b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor;
c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri;
d) impactul asupra sistemului juridic - implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă;
e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite;
f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ;
g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale.
(2) În situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite.
(3) Forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
(4) Guvernul stabileşte structura şi conţinutul detaliat al instrumentelor de prezentare şi motivare pentru actele normative iniţiate de Guvern."
Conţinutul instrumentelor de prezentare este reglementat în mod detaliat de H.G. nr. 1.361/2006, iar procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative, în vederea adoptării/aprobării, sunt reglementate detaliat în H.G. nr. 561/2009.
În speţă, pârâţii au depus la dosar instrumentul de prezentare şi motivare intitulat „Nota de fundamentare“ ce a stat la baza adoptării H.G. nr. 1.242/2021, precum şi avizele solicitate şi obţinute pe parcursul procesului de adoptare a actului.
Ca atare, cerinţa formală a motivării este îndeplinită, neputându-se susţine că actului îi lipseşte motivarea.
În ceea ce priveşte predictibilitatea hotărârii Guvernului, curtea reţine că dezvoltările teoretice realizate de reclamant cu privire la semnificaţia predictibilităţii legii vizează, pe de o parte, o precizie suficientă în redactarea normei, care să le permită destinatarilor să o înţeleagă şi să îşi adapteze conduita la cerinţele noii reglementări, iar, pe de altă parte, asigurarea unei anumite stabilităţi a regulilor instituite, cu limitarea posibilităţilor de modificare, pentru a se respecta şi principiile securităţii juridice şi încrederii legitime.
În privinţa preciziei de redactare a hotărârii, reclamantul nu a învederat dificultăţi de înţelegere a normelor, nici din perspectiva conduitei care îi era impusă, nici din perspectiva consecinţelor la care se expunea în cazul nerespectării ei (consecinţe pe care, de altfel, le-a şi suportat, dovadă fiind numeroasele procese-verbale de sancţionare contravenţională depuse la dosar).
În privinţa stabilităţii normei, împrejurarea că intrarea în vigoare a H.G. nr. 1.242/2021 s-a realizat „de la o zi la alta“ nu a fost în măsură să ducă la o modificare bruscă şi neaşteptată a situaţiei juridice a reclamantului, din moment ce, după cum chiar acesta afirmă, starea de alertă dura deja de peste un an şi jumătate, evoluţia era predictibilă, iar hotărârile Guvernului de prelungire succesivă a acestei stări aveau în esenţă acelaşi conţinut cu cele precedente, fiind de altfel şi dezbătute public.
În ceea ce priveşte iniţiatorul hotărârii Guvernului, se constată următoarele:
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, invocat în preambulul hotărârii Guvernului contestate, „Starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, şi nu poate depăşi 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne“.
Cercetând documentaţia care a stat la baza emiterii H.G. nr. 1.242/2021, se observă ca ea nu a fost adoptată la propunerea ministrului afacerilor interne.
Astfel, în data de 6.12.2021, la nivelul M.A.I. - D.S.U. - Centrul Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei a fost întocmit înscrisul intitulat „Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 5.12.2021“ (înregistrat sub nr. 135.320/6.12.2021), semnat de şeful Centrului (col. X) şi aprobat de comandantul acţiunii - secretar de stat-şef D.S.U. (dr. X) - vol. IV, filele 161-177.
În data de 7.12.2021, în baza înscrisului de mai sus [„Analiza factorilor de risc (…) la data de 5.12.2021“], este emisă H.C.N.S.S.U. nr. 112/7.12.2021, prin care se propun prelungirea stării de alertă cu 30 de zile, cu începere din data de 9.12.2021, precum şi măsurile necesar a fi aplicate în această perioadă (vol. III, filele 148-160).
În aceeaşi zi, 8.12.2021, printr-o Adresă cu nr. 30.175/8.12.2021 (nedepusă la dosar), se solicită Ministerului Justiţiei avizul asupra proiectului de hotărâre a Guvernului.
Ministerul Justiţiei emite Adresa nr. 113.460/2021/8.12.2021 prin care avizează favorabil proiectul, dar cu observaţii, printre acestea menţionându-se existenţa unor discriminări faţă de persoanele care nu pot fi vaccinate din motive medicale, afectarea activităţii operatorilor economici, invocându-se şi câteva sentinţe civile prin care se anulaseră în primă instanţă unele hotărâri anterioare privind starea de alertă şi în care se reţinuse că se aduce atingere existenţei drepturilor şi libertăţilor şi că această atingere este discriminatorie, precum şi faptul că măsurile tind a se permanentiza, ducând la înlocuirea unei legi cu o hotărâre a Guvernului, cu nerespectarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie (vol. III, filele 178-180).
Prin adresa cu acelaşi număr (30.175/08.12.2021), Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, sub semnătura conducătorului acestei structuri, dr. X, transmite secretarului general al Guvernului proiectul de hotărâre a Guvernului în vederea includerii lui pe agenda de lucru, cu menţiunea că proiectul ar fi fost refăcut cu respectarea unora din observaţiile Ministerului Justiţiei (vol. III, fila 102), mai puţin cele referitoare la imposibilitatea restrângerii de drepturi şi libertăţi prin hotărâre a Guvernului (cu motivarea că hotărârea nu face decât să pună în aplicare Legea nr. 55/2020) şi la existenţa unor situaţii de discriminare (cu motivarea ca persoanele care nu se pot vaccina din motive medicale au opţiunea testării).
În data de 8.12.2021, Secretariatul General al Guvernului solicită avizul Consiliului Legislativ (vol. III, fila 100).
În data de 8.12.2021, Consiliul Legislativ emite avizul nr. 970/08.02.2021 favorabil, dar cu o serie de observaţii, atât asupra unor aspecte de tehnică legislativă, cât şi asupra unor chestiuni care ţineau de fondul reglementării, din aceasta ultimă categorie făcând parte menţiuni precum: încălcarea principiului egalităţii în drepturi, consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie, solicitându-se reevaluarea măsurilor propuse, necesitatea includerii în Nota de fundamentare a unei motivaţii ştiinţifice a acestor măsuri prin indicarea rezultatelor studiilor sau cercetărilor care au condus la stabilirea eficacităţii lor, se exprimă dubii asupra posibilităţii luării măsurilor propuse printr-o hotărâre a Guvernului, încălcarea dreptului constituţional la petiţionare, posibila încălcare a legislaţiei privind protejarea datelor cu caracter personal prin scanarea codului QR de către operatori economici care nu sunt operatori de date cu caracter personal etc. (vol. III, filele 87-96).
Printr-o nouă adresă cu acelaşi număr (30.175/08.12.2021), Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, sub semnătura conducătorului acestei structuri, dr. X, retransmite secretarului general al Guvernului proiectul de hotărâre a Guvernului în vederea includerii lui pe agenda de lucru, cu menţiunea că proiectul ar fi fost refăcut cu respectarea unora din observaţiile Consiliului Legislativ, mai puţin cele referitoare la fondul reglementării, motivându-se că hotărârea pune în aplicare Legea nr. 55/2020, că este emisă în baza H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, că limitarea exercitării unor drepturi s-a impus pentru protejarea dreptului la viaţă/integritate şi că se respectă principiul egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile, diversitatea de situaţii atrăgând o diversitate de măsuri (vol. III, filele 81-82).
În aceeaşi zi, 8.12.2021, în şedinţa de Guvern este adoptată H.G. nr. 1.242/2021 (vol. III, filele 58-80).
Se observă că ultimul proiect de hotărâre, refăcut potrivit Avizului nr. 970/8.02.2021 emis de Consiliul Legislativ, nu este însuşit de ministrul afacerilor interne, nefiind semnat şi nici ştampilat de acesta, ci poartă doar ştampila „România-Ministerul Afacerilor Interne-Secretar de Stat“ (vol. III, filele 83-85), fiind încălcate dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 sus-amintite.
De asemenea, după cum s-a arătat, nici adresa de înaintare a proiectului final de hotărâre, conţinând explicaţiile privitoare la nepreluarea în integralitate a observaţiilor Consiliului Legislativ, nu este semnată de ministrul afacerilor interne, ci de şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, dr. X, rezultând astfel că varianta finală a proiectului este doar rezultatul voinţei acestei din urmă structuri.
Pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a susţinut că dovada faptului că proiectul a fost promovat la propunerea ministrului afacerilor interne o constituie împrejurările că acesta face parte din cadrul C.N.S.S.U., că a semnat nota de fundamentare şi că ar fi înaintat proiectul hotărârii Guvernului.
Cu privire la aceste apărări, instanţa reţine:
Sintagma „la propunerea ministrului afacerilor interne“, utilizată de textul legal, nu poate avea decât o singură semnificaţie, respectiv aceea că persoana care ocupă funcţia de ministru al afacerilor interne să fie cea care înaintează Guvernului propunerea de prelungire a stării alertă, fiind evident că atât înscrisul care materializează propunerea în sine, cât şi adresa de înaintare a lui trebuie să fie asumate prin semnătură de către titularul dreptului de iniţiativă.
În acelaşi sens sunt şi prevederile H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării (hotărâre emisă în temeiul art. 82 din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia „Parlamentul, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă prevăzute în prezenta lege, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competenţă“), prevederi care de altfel au şi fost invocate în cadrul adreselor de înaintare a propunerilor către Guvern.
Astfel, potrivit art. 15 din H.G. nr. 561/2009, în cadrul etapei de elaborare şi consultare a proiectelor de acte normative:
"(1) Iniţiatorul elaborează o formă iniţială a proiectului de act normativ sau a proiectului de documente de politici publice, pe care are obligaţia să o supună concomitent atât consultării publice, în condiţiile Legii nr. 52/2003, cât şi consultării preliminare interinstituţionale.
(2) Consultarea preliminară interinstituţională se realizează în urma afişării proiectului de act normativ sau a proiectului de documente de politici publice, însuşit de conducătorul acestuia, pe site-ul iniţiatorului, cu respectarea termenului prevăzut de art. 6 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, precum şi prin transmiterea concomitentă, în format electronic/PDF, către Secretariatul General al Guvernului.
(3) Forma electronică transmisă Secretariatului General al Guvernului va fi însoţită de o adresă de înaintare al cărei model este prevăzut în anexa nr. 1.
(4) La primirea formei electronice, Secretariatul General al Guvernului afişează de îndată, pe site-ul propriu, proiectul de act normativ sau proiectul de document de politici publice.
(5) Desfăşurarea întregului proces de consultare, atât cu cetăţenii şi cu asociaţiile legal constituite, cât şi consultarea preliminară interinstituţională, cade în sarcina exclusivă a iniţiatorului.
(6) Proiectele de acte normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare sunt supuse consultării însoţite de instrumentele de prezentare şi motivare elaborate conform prevederilor legale în vigoare, precum şi de documentul de politică publică aferent.
(7) Proiectele de hotărâre a Guvernului care nu au impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare, sunt supuse consultării însoţite de instrumentele de prezentare şi motivare elaborate conform art. 2 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1.361/2006."
Se observă cu claritate că textul impune condiţia ca „forma iniţială a proiectului de act normativ“ să fie însuşită de conducătorul instituţiei iniţiatoare, în speţă de ministrul afacerilor interne.
Se observă, de asemenea, că textul face o distincţie clară între „proiectul de act normativ“ şi „instrumentele de prezentare şi motivare“ care îl însoţesc (adică Nota de fundamentare, notă care reprezintă unul din instrumentele de prezentare şi motivare reglementate de H.G. nr. 1.361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului), impunând condiţia ca însuşi proiectul de act normativ să fie semnat de către iniţiator, nu doar nota de fundamentare.
Distincţia de mai sus este consecventă distincţiei realizate la nivel legal de art. 30 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia:
"(1) Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare:
a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative;
b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului; ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora"
În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 17 din aceeaşi hotărâre a Guvernului (H.G. nr. 561/2009), referitoare la etapa de avizare/adoptare a proiectelor de acte normative, potrivit cărora:
"(1) La finalizarea procedurii de elaborare şi consultare, autoritatea publică iniţiatoare are obligaţia de a transmite Secretariatului General al Guvernului, atât pe suport hârtie, cât şi în format electronic/PDF, în vederea înregistrării, proiectele de documente de politici publice şi proiectele de acte normative însuşite, prin semnare, de către conducătorul/conducătorii autorităţii/autorităţilor publice iniţiatoare, împreună cu o adresă de înaintare, al cărei model este prevăzut în anexa nr. 2.
(2) Adresa de înaintare prevăzută la alin. (1) va fi însoţită de următoarele documente, după caz:
a) proiectul de document de politică publică sau proiectul de act normativ;
b) instrumentul de prezentare şi motivare;
c) tabelul de concordanţă între actul normativ comunitar propus să fie transpus şi proiectul de act normativ naţional care îl transpune, elaborat conform modelului prevăzut în anexa nr. 3;
d) tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare şi reglementarea propusă, în situaţia în care proiectele de acte normative conţin modificări şi/sau completări ale actelor normative în vigoare."
În acelaşi sens, al însuşirii proiectului prin semnătură şi al faptului că acesta este distinct de nota de fundamentare, sunt şi dispoziţiile art. 23 din hotărâre, potrivit cărora:
"După obţinerea avizelor instituţiilor prevăzute la art. 22, iniţiatorul va transmite Secretariatului General al Guvernului, în original, forma finală a proiectului de document de politici publice sau, după caz, a proiectului de act normativ, însoţit de eventualele observaţii şi propuneri ale tuturor instituţiilor avizatoare, precum şi de nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea acestora, dacă este cazul."
ale art. 28, potrivit cărora:
"(1) Proiectul de act normativ finalizat conform dispoziţiilor prezentului regulament este transmis Secretariatului General al Guvernului, în original, pe suport hârtie, în copie certificată, precum şi pe e-mail, în fişier electronic certificat, în vederea includerii la lit. a) a agendei reuniunii de lucru pregătitoare, fiind însoţit, după caz, de:
a) adresa de înaintare, care va cuprinde în mod obligatoriu: lista documentelor anexate, proprietăţile documentelor referitoare la numărul de caractere şi data ultimei salvări, menţionarea documentului de politică publică la care se referă proiectul de act normativ aprobat de Guvern;
b) instrumentul de prezentare şi motivare;
(…)
g) observaţiile instituţiilor avizatoare şi nota justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea acestora;
(…)“,"
precum şi ale art. 44, potrivit cărora:
"Iniţiatorul are obligaţia de a transmite Secretariatului General al Guvernului formele refăcute ale proiectelor de acte normative atât pe suport hârtie, în copie certificată, însoţite de o adresă care să cuprindă proprietăţile documentelor referitoare la numărul de caractere şi data ultimei salvări, cât şi pe e-mail, în fişier electronic certificat."
Mai mult decât atât, se observă că H.G. nr. 561/2009 impune ca şi adresele prin care sunt înaintate proiectele de acte normative către Secretariatul General al Guvernului să fie semnate de către conducătorii acestora, cu menţionarea distinctă a persoanei care le-a redactat (a se vedea adresa din anexa nr. 1 aplicabilă în fază de elaborare şi consultare a actelor normative şi adresa din anexa nr. 2 aplicabilă în faza de avizare/adoptare a actelor normative). A fortiori, această regulă urmează a se aplica şi în etapa în care iniţiatorul înaintează Secretariatului General al Guvernului forma finală a proiectului de act normativ.
Toate aceste condiţii sunt absolut fireşti, deoarece numai prin semnarea proiectului de act normativ şi a adresei de înaintare a lui există certitudinea că iniţiatorul îi cunoaşte conţinutul, că este de acord cu el şi că voinţa lui este aceea de a-l propune spre adoptare Guvernului.
Or, după cum s-a arătat, în speţă proiectul final de hotărâre a Guvernului şi adresa de înaintare a lui către Secretariatul General al Guvernului nu au fost semnate de către ministrul afacerilor interne.
În cauza de faţă nu se contestă că ministrul afacerilor interne a semnat nota de fundamentare şi că a contrasemnat hotărârea adoptată în şedinţa Guvernului, ci problema care se pune este aceea că nu a semnat proiectul de hotărâre în varianta refăcută, finală, ce a fost înaintată Guvernului şi nici adresa de înaintare a acestor proiecte.
Or, exact acestea erau înscrisurile care dovedeau exercitarea de către ministrul afacerilor interne a dreptului de iniţiativă normativă.
În ceea ce priveşte împrejurarea ca hotărârea C.N.S.S.U., prin care s-au propus prelungirea stării de alertă şi măsurile aferente, a fost semnată de ministrul afacerilor interne (aspect care, de altfel, nici nu rezultă din dosar), aceasta nu are nicio semnificaţie din perspectiva art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, din moment ce, potrivit acestui text legal, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nu are niciun rol în procedura de emitere a hotărârii Guvernului.
Conchizând, instanţa reţine că au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (2), art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (3), art. 5 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 prin raportare la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, precum şi ale art. 84 din Legea nr. 24/2000, coroborate cu H.G. nr. 561/2009.
În ceea ce priveşte avizul Consiliului Economic şi Social
Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social:
"Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaţilor ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative."
În speţă, proiectele de hotărâri ale Guvernului nu sunt iniţiate de Guvern (ci adoptate de acesta), ci de ministrul afacerilor interne [potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020].
Ca atare, în cazul hotărârilor Guvernului nu este obligatorie consultarea Consiliului Economic şi Social.
Deciziile Curţii Constituţionale la care s-a făcut trimitere reliefează, într-adevăr, caracterul obligatoriu al acestei consultări, dar se referă doar la proiecte de legi sau la avizul C.S.M. ori al Consiliului Legislativ (deciziile Curţii Constituţionale nr. 772/2020, nr. 140/2019, nr. 141/2019, nr. 393/2019, nr. 239/2020, nr. 139/2019, nr. 681/2019 etc.).
Ca atare, chiar dacă domeniul în care a fost emisă hotărârea Guvernului s-ar regăsi între domeniile de specialitate ale Consiliului Economic şi Social [enumerate la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013], pentru ca solicitarea acestui aviz să fie obligatorie este necesar şi ca actul normativ pus în discuţie să fie din cele prevăzute la art. 2 alin. (1) din lege, ceea ce nu este cazul în speţă.
În consecinţă, această critică este neîntemeiată.
În ceea ce priveşte avizul Consiliului Legislativ
Potrivit art. 9 şi 10 din Legea nr. 24/2000:
"Avizarea proiectelor
ART. 9
(1) În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării.
(2) După elaborarea lor şi încheierea procedurii de avizare prevăzute la alin. (1), proiectele de legi, propunerile legislative, precum şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului se supun în mod obligatoriu avizării Consiliului Legislativ.
(3) Procedura de avizare şi obiectul avizului Consiliului Legislativ sunt prevăzute în legea sa organică şi în regulamentul său de organizare şi funcţionare.
Avizul Consiliului Legislativ
ART. 10
(1) Avizul Consiliului Legislativ se formulează şi se transmite în scris. El poate fi: favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori negativ.
(2) Avizele favorabile care cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele negative se motivează şi pot fi însoţite de documentele sau de informaţiile pe care se sprijină.
(3) Avizul Consiliului Legislativ este un aviz de specialitate şi are caracter consultativ.
(4) Observaţiile şi propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare."
Una din normele de tehnică legislativă, a cărei respectare este verificată de Consiliul Legislativ şi cu privire la care acesta poate face observaţii şi propuneri ce trebuie avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ şi a căror eventuală neacceptare trebuie motivată, o constituie cea de la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit căreia:
"Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."
Ca atare, Consiliul Legislativ verifică, printre altele, dacă proiectele de hotărâri ale Guvernului respectă actele normative de nivel superior în aplicarea cărora sunt elaborate, în speţă în principal Legea nr. 55/2020 şi Constituţia României.
În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 4 şi ale art. 3 alin. (3) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, potrivit cărora:
"ART. 3
(...)
(3) Avizul este consultativ şi are ca obiect:
a) concordanţa reglementării propuse cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii Europene şi cu actele internaţionale la care România este parte, iar, în cazul proiectelor de lege şi al propunerilor legislative, natura legii şi care este prima Cameră ce urmează a fi sesizată;
b) asigurarea corectitudinii şi clarităţii exprimării juridice, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor din cuprinsul proiectului de act normativ, asigurarea caracterului complet al prevederilor sale, respectarea normelor de tehnică legislativă, precum şi a limbajului normativ;
c) prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite.
ART. 4
(1) Proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate şi la modul în care sunt realizate cerinţele prevăzute la art. 3 alin. (3), care se aplică în mod corespunzător."
În speţă, după cum s-a arătat, Avizul nr. 970/8.12.2021 emis de Consiliul Legislativ, deşi a fost favorabil, a conţinut observaţii şi propuneri cu privire la fondul reglementării, evidenţiindu-se în primul rând încălcarea principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi cel al interzicerii discriminării [art. 16 alin. (1) din Constituţie, art. 14 din Convenţia europeana a drepturilor omului, art. 20 şi 21 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene], cu referire la măsurile cuprinse în anexele legii, prin aceea că accesul la o multitudine de activităţi a fost rezervat doar persoanelor vaccinate/trecute prin boală/testate RT-PCR/testate antigen rapid sau chiar numai unora din aceste categorii, precum numai celor vaccinate.
S-au mai făcut, printre altele, şi următoarele observaţii:
- „Menţionăm că nota de fundamentare trebuie să cuprindă precizări referitoare la motivarea ştiinţifică a acestor măsuri, prin indicarea rezultatelor studiilor sau cercetărilor care au condus la stabilirea eficacităţii lor, fiind necesară completarea corespunzătoare a acesteia“ (pct. 7 din aviz)
– „(…) întrucât nu toţi organizatorii/operatorii economici care desfăşoară activităţi potrivit anexei nr. 3 sunt operatori de date cu caracter personal în sensul dispoziţiilor Regulamentului UE 2016/679 (…), norma propusă trebuie reanalizată, sub aspectul respectării prevederilor obligatorii ale acestui act juridic al Uniunii Europene. Avem în vedere faptul că, prin scanarea codului QR, se accesează date cu caracter personal“ (pct. 8 al avizului).
Aceste critici de fond privind încălcarea principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor, respectiv interzicerea discriminării, privind lipsa din „Nota de fundamentare“ a argumentelor ştiinţifice pentru măsurile preconizate, precum şi privind încălcarea Regulamentului UE 2016/679 privind protecţia datelor cu caracter personal nu au fost „avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ“, ele fiind ignorate cu o motivare cu un grad foarte mare de generalitate, ceea ce dovedeşte caracterul pur formal al răspunsului şi lipsa practic a unei analize reale, fiind încălcate deci prevederile art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.
Astfel, după cum s-a menţionat mai sus, în cuprinsul Adresei nr. 30.175/8.12.2021 de înaintare către Secretariatul General al Guvernului a formei finale a proiectului de act normativ, Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă (şi nu ministrul afacerilor interne) justifică neluarea în considerare a observaţiilor prin aceea că hotărârea pune în aplicare Legea nr. 55/2020, că este emisă în baza H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, că limitarea exercitării unor drepturi s-a impus pentru protejarea dreptului la viaţă/integritate şi că se respectă principiul egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile, diversitatea de situaţii atrăgând o diversitate de măsuri (vol. III, filele 81-82).
Or, împrejurarea că hotărârea Guvernului era emisă în temeiul Legii nr. 55/2020 şi că se întemeia pe H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 constituia un aspect cunoscut, necontestat de nimeni, afirmaţia neputând reprezenta o contraargumentaţie la observaţiile Consiliului Legislativ din moment ce nu avea legătură cu acestea.
În ceea ce priveşte argumentul că „diversitatea de situaţii atrage o diversitate de măsuri“ (argument menit să răspundă observaţiilor Consiliului Legislativ privitoare la caracterul discriminatoriu al unor reglementări), se observă că el nu este detaliat prin reliefarea particularităţilor ce caracterizau diferitele situaţii concrete avute în vedere şi care ar fi justificat aplicarea unui tratament juridic diferit, el rezumându-se practic la o simplă negare a observaţiei Consiliului Legislativ, fără o motivare corespunzătoare.
Faţă de cele de mai sus, se reţine că şi acest motiv de nelegalitate este întemeiat.
Suplimentar celor de mai sus, instanţa apreciază, cu referire atât la cerinţa iniţierii actelor normative de către persoanele/instituţiile prevăzute de lege, cât şi la cerinţa solicitării şi luării în considerare a avizului Consiliului Legislativ, că se impune şi evidenţierea unor repere stabilite de Curtea Constituţională, repere care relevă importanţa respectării, într-un stat de drept, a exigenţelor de ordin procedural.
Astfel, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 722/2020 este relevată importanţa respectării exigenţelor de ordin procedural în activitatea de legiferare, ca expresie a principiului legalităţii:
"84. Curtea, prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, paragraful 85, a subliniat că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituţiile prevăzute de lege nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică. În acelaşi sens Curtea Constituţională s-a mai pronunţat, de exemplu, prin Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 32, când a reţinut că, în ansamblul normelor constituţionale, dispoziţiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează şi sunt subsumate principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie. De altfel, şi Comisia de la Veneţia, în raportul intitulat Rule of law checklist,
adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), reţine că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct. II A5). Sub acest aspect sunt relevante, între altele, potrivit aceluiaşi document, existenţa unor reguli constituţionale clare în privinţa procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvată, existenţa evaluărilor de impact de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia reţine că statul de drept este legat de democraţie prin faptul că promovează responsabilitatea şi accesul la drepturile care limitează puterile majorităţii."
În Decizia Curţii Constituţionale nr. 229/2020, referitoare la solicitarea formală de către Guvern a avizului Consiliului Legislativ, ulterior adoptării unei ordonanţe de urgenţă, a fost evidenţiată atât importanţa avizului, cât şi obligaţia Guvernului de a ţine seama de observaţiile făcute (cel puţin în sensul motivării ignorării lor), ca expresie atât a loialităţii Constituţionale, cât şi a loialităţii interinstituţionale:
"49. Deşi avizul Consiliului Legislativ este consultativ, art. 10 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 prevede că observaţiile şi propunerile privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, iar neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau într-o notă însoţitoare.
50. Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (3) ultima teză din Legea nr. 73/1993, în cazul ordonanţelor de urgenţă, Consiliul Legislativ trebuie să emită avizul său în 24 de ore, dar dacă avizul nu este dat în acest termen aceasta nu împiedică desfăşurarea procedurii legislative.
51. Prin urmare, Curtea reţine că avizul Consiliului Legislativ este unul deosebit de important pentru că observaţiile formulate au drept finalitate sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii, astfel că acesta trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. Urmărirea şi implementarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 asigură coerenţa întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate. Consiliul Legislativ are obligaţia de a contribui la asigurarea coerenţei şi unificării legislaţiei (Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, paragraful 27). Avizul Consiliului Legislativ este de natură să contribuie la unitatea şi coerenţa textului actului normativ care urmează a fi adoptat, astfel că art. 79 alin. (1) din Constituţie nu se poate interpreta decât în sensul că solicitarea avizului trebuie să fie anterioară adoptării actului normativ vizat.
52. Examinând fişa procesului legislativ pentru emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2020, Curtea constată că, prin Adresa nr. 35 din 4 februarie 2020, Guvernul a trimis spre avizare Consiliului Legislativ proiectul de ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii. Această solicitare a fost primită de Consiliul Legislativ pe data de 5 februarie 2020, fiind înregistrată cu nr. D84 din 5 februarie 2020. Curtea constată totodată că, la aceeaşi dată la care a solicitat avizul Consiliului Legislativ, respectiv 4 februarie 2020, şi cu o zi înainte ca această solicitare să ajungă la organul consultativ mai sus arătat, Guvernul a emis ordonanţa de urgenţă supusă analizei de constituţionalitate.
53. Curtea reţine că termenul în care trebuie exprimat punctul de vedere al Consiliului Legislativ curge de la data înregistrării la Consiliul Legislativ a solicitării de avizare a proiectului de act normativ. Nu este suficient ca solicitarea de aviz privind proiectul de ordonanţă de urgenţă să fie înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în ziua emiterii ordonanţei de urgenţă şi să se considere că de la această dată curge termenul de emitere a avizului, ci ea trebuie dublată, în mod obligatoriu, de înregistrarea solicitării la Consiliul Legislativ înainte de emiterea ordonanţei de urgenţă, pentru că altfel s-ar compromite chiar rolul Consiliului Legislativ, deoarece ar putea apărea situaţia ca la momentul primirii solicitării de aviz actul normativ să fi fost deja adoptat, aşa cum s-a întâmplat în cauza de faţă. Astfel, data înregistrării la Consiliul Legislativ a adresei de solicitare a avizului său este certă, şi anume 5 februarie 2020, iar Curtea nu poate decât să concluzioneze că, la data emiterii ordonanţei de urgenţă, Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Legislativ şi astfel a încălcat art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi art. 79 alin. (1) din Constituţie.
54. Curtea mai reţine şi faptul că, în ceea ce priveşte respectarea prevederilor legale şi constituţionale care stabilesc competenţa autorităţilor, prin Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 106, a arătat că statul de drept presupune punerea în aplicare a prevederilor explicite şi formale ale legii şi ale Constituţiei. Cu alte cuvinte, «sub aspectul colaborării loiale între instituţiile/autorităţile statului, o primă semnificaţie a conceptului o constituie respectarea normelor de drept pozitiv, aflate în vigoare într-o anumită perioadă temporală, care reglementează în mod expres sau implicit competenţe, prerogative, atribuţii, obligaţii sau îndatoriri ale instituţiilor/autorităţilor statului». Prin urmare, «colaborarea loială presupune, dincolo de respectul faţă de lege, respectul reciproc al autorităţilor/instituţiilor statului, ca expresie a unor valori constituţionale asimilate, asumate şi promovate, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului. Loialitatea constituţională poate fi caracterizată deci ca fiind o valoare-principiu intrinsecă Legii fundamentale, în vreme ce colaborarea loială între autorităţile/instituţiile statului are un rol definitoriu în implementarea Constituţiei» (paragraful 107).
55. Or, raportând aceste repere stabilite în jurisprudenţa Curţii Constituţionale la modul în care Guvernul a înţeles să îşi îndeplinească obligaţia de a solicita avizul Consiliului Legislativ cu prilejul emiterii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2020, Curtea apreciază că legiuitorul delegat nu a fost interesat şi nu a permis ca acest organ consultativ să-şi îndeplinească rolul său constituţional, ignorând dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituţie ce urmăresc asigurarea calităţii actelor normative.
56. Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă, reţinută prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 79 alin. (1) din Constituţie, care afectează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2020 în ansamblul său, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze şi celelalte motive de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate."
În ceea ce priveşte autorul documentului intitulat „Analiza factorilor de risc (...) la data de 5.12.2021“
Cu privire la acest aspect, reclamantul a susţinut că această analiză trebuia întocmită de Grupul de Suport Tehnico-Ştiinţific şi nu de Centrul Naţional de Conducere şi Combatere a Intervenţiei.
Instanţa reţine că, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, „Starea de alertă se declară la nivel local, judeţean sau naţional, atunci când analiza factorilor de risc indică necesitatea amplificării răspunsului la o situaţie de urgenţă, pentru o perioadă limitată de timp, care nu poate fi mai mare de 30 de zile“, iar alineatul (3) al aceluiaşi articol prevede că factorii de risc „se analizează cumulativ“, fără ca legea să prevadă cine îi analizează.
În această situaţie, după cum şi reclamantul a arătat, este necesar a se apela la dispoziţiile generale privind managementul situaţiilor de urgenţă, respectiv la O.U.G. nr. 21/2004.
Potrivit art. 4 alin. (1) lit. b) şi c) din O.U.G. nr. 21/2004:
"Pe durata situaţiilor de urgenţă sau a stărilor potenţial generatoare de situaţii de urgenţă se întreprind, în condiţiile legii, după caz, acţiuni şi măsuri pentru:
b) declararea stării de alertă;
c) punerea în aplicare a măsurilor de prevenire şi de protecţie specifice tipurilor de risc şi, după caz, hotărârea evacuării din zona afectată sau parţial afectată;"
Potrivit art. 4^3 alin. (3) şi (4) din aceeaşi ordonanţă:
"(3) Comitetul naţional pentru situaţii de urgenţă declară, cu acordul prim-ministrului, starea de alertă la nivelul mai multor judeţe ori la nivel naţional, precum şi prelungirea sau încetarea acesteia.
(4) Hotărârile privind declararea, prelungirea sau încetarea stării de alertă se fundamentează în baza analizei factorilor de risc prevăzuţi la art. 4^1 de către grupurile de suport tehnico-ştiinţific constituite pe tipuri de risc."
Potrivit celor menţionate în preambulul său, H.C.N.S.U. nr. 112/2021 nu a fost emisă în temeiul art. 4 alin. (1) lit. b) (privind declararea stării de alertă), ci în temeiul lit. c) (privind punerea în aplicare a măsurilor de prevenire şi de protecţie specifice tipurilor de risc) şi, pe cale de consecinţă, acesteia nu îi vor fi aplicabile dispoziţiile art. 4^3 alin. (3) şi (4) privitoare la fundamentarea deciziilor de către grupurile de suport tehnico-ştiinţific, ci dispoziţiile derogatorii prevăzute de art. 8^1 alin. (4) potrivit cărora „În cazul situaţiilor de urgenţă de amploare şi intensitate deosebită sau în cazul dezastrelor, suportul decizional al Comitetului naţional se asigură prin Centrul naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei“ şi ale art. 15^1 alin. (1) potrivit cărora „Atunci când comandantul acţiunii este şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă sau persoana desemnată de acesta, coordonarea operaţională a situaţiilor de urgenţă la nivel naţional se realizează prin Centrul naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei, care asigură suportul decizional pentru comandantul acţiunii la nivel naţional şi pentru Comitetul naţional.“
Din această perspectivă se reţine că, într-adevăr, „Analiza factorilor de risc“ putea fi realizată de această structură - Centrul naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei.
În continuare, reclamantul critică semnarea „Analizei (...)“ de către o singură persoană, respectiv colonel X, a cărei modalitate de numire ca şef al acestei structuri nu se cunoaşte, precizând totodată şi faptul că nu se cunosc celelalte persoane care fac parte din această structură, neexistând astfel garanţia realizării acestei analize de către experţi în domeniul respectiv.
Cu privire la acest aspect, curtea reţine că această structură a fost reglementată prin O.U.G. nr. 1/2014, art. VI lit. c) din ordonanţă prevăzând că „În termen de 15 zile de la data publicării prezentei ordonanţe de urgenţă, prin hotărâre a Guvernului se reglementează: (...) c) organizarea şi funcţionarea Centrului naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei şi a centrelor judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti de coordonare şi conducere a intervenţiei, precum şi relaţia acestora cu comitetele pentru situaţii de urgenţă“.
Aceeaşi obligaţie, de emitere a unei hotărâri a Guvernului pentru organizarea şi funcţionarea Centrului naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei, era stabilită şi prin art. 15^1 alin. (2) din O.U.G. nr. 21/2004, potrivit căruia:
"Organizarea, funcţionarea şi componenţa Centrului naţional de coordonare şi conducere a intervenţiei se stabilesc prin hotărâre a Guvernului"
Or, în cauză se constată că până la data emiterii H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, hotărârea Guvernului de mai sus nu a fost adoptată, neexistând deci cadrul infralegal necesar pentru constituirea şi funcţionarea acestei structuri, astfel încât înscrisul intitulat „Analiza factorilor de risc (...) la data de 5.12.2021“ a fost întocmit de către o entitate ce nu îşi putea desfăşura activitatea, motiv pentru care nu putea fi luat în considerare la fundamentarea respectivei hotărâri.
În ceea ce priveşte împrejurarea că hotărârea Parlamentului de încuviinţare a stării de alertă fost declarată neconstituţională,
Reclamantul a arătat că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 672/2021 (publicată în Monitorul Oficial nr. 1030 din 28 octombrie 2021) a fost admisă sesizarea de neconstituţionalitate formulată de un număr de 50 de parlamentari şi s-a constatat că Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 este neconstituţională.
Acesta a susţinut că nu se poate prelungi o stare de alertă a cărei încuviinţare iniţială s-a dispus printr-un act normativ declarat neconstituţional.
Cu privire la această critică, instanţa constată că raţionamentul reclamantului face abstracţie de considerentele deciziei Curţii Constituţionale, mai exact de cele expuse în paragraful 33, potrivit căruia:
"33. Curtea reţine că neconstituţionalitatea Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 nu are nicio consecinţă asupra existenţei Hotărârii Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ de sine stătător, adoptat în executarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 şi care continuă să producă efecte juridice în forma nemodificată prin dispoziţiile Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020."
Ca atare, dispoziţiile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 394/2020 potrivit cărora „Începând cu data de 18 mai 2020 se instituie starea de alertă pe întreg teritoriul ţării pe o durată de 30 de zile“ nu au fost afectate de neconstituţionalitatea Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020, constituind astfel suport pentru prelungirile ulterioare ale stării de alertă.
Faţă de cele de mai sus, critica reclamantului este neîntemeiată.
În ceea ce priveşte lipsa unei evaluări preliminare de impact a reglementărilor (asupra libertăţilor şi drepturilor fundamentale afectate, precum şi asupra efectelor economice şi sociale)
Potrivit art. 7 din Legea nr. 24/2000:
"(1) Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de lege, a propunerilor legislative şi a celorlalte proiecte de acte normative reprezintă un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative. Evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse.
(2) Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de acte normative este considerată a fi modalitatea de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse şi trebuie realizată înainte de adoptarea actelor normative.
(3) Fundamentarea noii reglementări trebuie să aibă în vedere atât evaluarea impactului legislaţiei specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act normativ, cât şi evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementează.
(3^1) Propunerile legislative, proiectele de legi şi celelalte proiecte de acte normative vor fi însoţite, în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
(4) Evaluarea preliminară a impactului este realizată de iniţiatorul proiectului de act normativ."
Având în vedere că măsurile dispuse pe perioada stării de alertă au vizat întreaga populaţie a României, că ele au presupus restricţii în desfăşurarea majorităţii activităţilor, atât pentru persoanele fizice, cât şi persoanele juridice, în special agenţi economici, corelativ cu impunerea indirectă a realizării unor cheltuieli pentru operaţiunile de testare RT-PCR/antigen rapid, în mod evident aceste măsuri au avut un puternic impact social şi economic, a cărui evaluare se impunea în raport cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) citate mai sus.
Or, în cauză se constată că în cuprinsul Notei de fundamentare a hotărârii Guvernului, la Secţiunea a 3-a „Impactul socioeconomic al proiectului de act normativ“ se menţionează că „Proiectul de act normativ nu se referă la acest subiect“.
De asemenea, având în vedere că hotărârea Guvernului afectează în mod direct drepturi şi libertăţi fundamentale ale persoanei, acest aspect constituind de altfel însuşi obiectul ei de reglementare, era obligatorie realizarea evaluării preliminare a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, cu atât mai mult cu cât dispoziţiile art. 7 alin. (3^1) din Legea nr. 24/2000 impun o astfel de evaluare în cazul tuturor proiectelor de acte normative, indiferent de obiectul lor de reglementare.
În speţă, se observă că nota de fundamentare nu conţine nicio rubrică dedicată acestui aspect.
Faţă de cele de mai sus, curtea va reţine încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000.
În ceea ce priveşte neîndeplinirea condiţiilor legale pentru prelungirea stării de alertă
Acestei critici reclamantul i-a subsumat mai multe argumente, respectiv faptul că presupusul pericol (şi chiar starea de alertă) durează de peste un an şi jumătate, astfel încât măsura nu mai are caracter temporar, că evoluţia situaţiei epidemiologice este predictibilă, astfel încât ameninţarea nu mai este iminentă, iar măsura nu mai este oportună, precum şi faptul că numărul cazurilor active şi rata medie de incidenţă nu justificau prelungirea acestei stări.
Cu privire la primele două argumente, instanţa reţine că potrivit art. 1 şi 2 din Legea nr. 55/2020:
"Art. 1
Prezenta lege are ca obiect instituirea, pe durata stării de alertă declarate în condiţiile legii, în vederea prevenirii şi combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, a unor măsuri temporare şi, după caz, graduale, în scopul protejării drepturilor la viaţă, la integritate fizică şi la ocrotirea sănătăţii, inclusiv prin restrângerea exerciţiului altor drepturi şi libertăţi fundamentale.
(2) Măsurile restrictive de drepturi prevăzute în prezenta lege, precum şi, după caz, cele de renunţare sau de relaxare a acestora se dispun cu respectarea principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.
Art. 2
Starea de alertă reprezintă răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii."
Se observă că legiuitorul a impus, într-adevăr, pe de o parte condiţia ca ameninţarea ce trebuie înlăturată (prin instituirea stării de urgenţă) să fie iminentă, iar, pe de altă parte, condiţia ca măsurile luate pentru înlăturarea acestei ameninţări să fie temporare.
Iminenţa unei ameninţări nu are însă legătură cu caracterul ei neaşteptat/imprevizibil sau cu durata ori persistenţa în timp a acesteia, ci cu existenţa ei, asociată cu un grad foarte mare de probabilitate ca riscul/efectele negative ale acesteia să se producă.
Altfel spus, este posibil ca o ameninţare să persiste o perioadă îndelungată de timp, ea fiind în toată această perioadă iminentă.
Ca atare, ceea ce trebuie cercetat este dacă ameninţarea invocată este reală sau nu, neavând relevanţă intervalul de timp de când ea există (desigur, durata ameninţării poate prezenta relevanţă atunci când se analizează proporţionalitatea măsurilor luate, din perspectiva conduitei avute de autorităţi în tot acest interval sau a existenţei unor posibile remedii alternative).
În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 3 alin. (2) din lege care permit prelungirea stării de alertă „ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu poate fi mai mare de 30 de zile“.
Faţă de cele de mai sus, reţinând că persistenţa stării de alertă pe o perioadă de un an şi jumătate, precum şi existenţa, în esenţă a aceluiaşi tip de ameninţare, nu constituie argumente care să se opună de plano prelungirii stării de alertă, instanţa va înlătura această argumente, ca neîntemeiate.
În ceea ce priveşte argumentul întemeiat pe numărul cazurilor active şi rata medie de incidenţă, instanţa reţine că datele indicate de reclamant (număr de cazuri confirmate COVID la data de 7.12.2021 = 1.421, respectiv rata medie de incidenţă naţională pe ultimele 14 zile = 1,19) nu coincid cu datele menţionate în Nota de fundamentare (număr de cazuri confirmate Covid la 5.12.2021 = 27.210 persoane, cu o medie de 1.667 cazuri/zi în ultimele 14 zile, respectiv rata medie de incidenţă naţională pe ultimele 14 zile = 1,30), observându-se că datele indicate de pârâtul Guvernul României indică o situaţie mai gravă decât cea afirmată de reclamant.
Ca atare, nici acest argument al reclamantului nu poate fi avut în vedere pentru demonstrarea neîndeplinirii condiţiilor legale de fond pentru declararea stării de alertă, instanţa neputând extinde analiza dincolo de limitele şi argumentele prezentate în cererea de chemare în judecată.
În ceea ce priveşte faptul că măsurile aduc atingere existenţei drepturilor sau libertăţilor
Mai exact, este vorba de acele măsuri cuprinse în anexa H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021 şi în anexele nr. 2 şi 3 din H.G. nr. 1.242/2021, prin care se interzice participarea la anumite activităţi persoanelor care nu sunt vaccinate împotriva virusului SARS-CoV-2 (şi pentru care au trecut 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare), nu sunt trecute oficial prin boală (nu se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2) sau nu sunt testate (nu prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore).
Analizând această critică, instanţa constată că, într-adevăr, în anexele celor două acte există o serie de dispoziţii care interzic accesul la anumite activităţi persoanelor nevaccinate/netrecute oficial prin boală/netestate, în timp ce permit accesul la aceste activităţi persoanelor care se încadrează în una dintre cele 3 categorii.
În particular, prezintă importanţă situaţia persoanelor care nu se încadrează în cele trei categorii, dar fac dovada, prin analize de specialitate, a faptului că deţin anticorpi neutralizanţi SARS-CoV-2, reclamantul invocând apartenenţa la această categorie de persoane.
Spre exemplu, potrivit art. 4 alin. (1) din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.242/2021:
"(1) În condiţiile art. 5 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare, este permisă participarea
la una dintre activităţile prevăzute în anexa nr. 3 art. 1 pct. 4, 6, 7, 9, 12 şi 15, art. 6 pct. 1-3, 7-9 şi 11, art. 9 pct. 1, 2, 4, 6 şi 7, art. 11 alin. (2), precum şi art. 12 alin. (4) numai persoanelor care se află în una dintre următoarele situaţii:
a) sunt vaccinate împotriva virusului SARS-CoV-2 şi pentru care au trecut 10 zile de la finalizarea schemei complete de vaccinare;
b) prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore;
c) se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2."
De asemenea, se observă că o mare parte din aceste interdicţii vizează drepturi şi libertăţi fundamentale (de exemplu, dreptul la libera circulaţie, dreptul la muncă, dreptul la întruniri paşnice etc.) protejate atât la nivel constituţional, cât şi la nivelul instrumentelor juridice internaţionale, iar altele vizează drepturi sociale sau economice, precum accesul la diverse servicii, evenimente etc.
În ceea ce priveşte faptul că măsurile aduc atingere drepturilor şi libertăţilor, se constată că, într-adevăr, din perspectiva persoanelor care nu sunt vaccinate/trecute oficial prin boală/testate, dar deţin anticorpi neutralizanţi SARSCoV2, dispoziţiile de mai sus nu constituie restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor, ci negări, anihilări ale lor, persoanelor în cauză fiindu-le refuzată în mod absolut exercitarea acestor drepturi/libertăţi.
Or, un drept care nu poate fi exercitat nu există, dat fiind că, după cum s-a arătat în privinţa dreptului de acces la justiţie, orice reglementare îşi propune recunoaşterea unor drepturi reale, concrete, efective, adică exercitabile, şi nu teoretice, abstracte, virtuale, neexercitabile.
O eventuală susţinere în sensul că drepturile şi libertăţile continuă să existe în patrimoniul persoanelor în cauză şi că doar exerciţiul lor este suspendat temporar, până când persoanele respective se vaccinează/obţin dovada trecerii prin boală/se testează, nu poate fi primită, deoarece, pe de o parte nu există nicio perspectivă asupra momentului de final al acestei „suspendări“, realitatea obiectivă dovedind că ea tinde să se permanentizeze (aspect susţinut atât de durata de aproape 2 ani scursă până în prezent sub imperiul unei „suspendări temporare“, cât şi de perspectivele declarate public şi de iniţiativele autorităţilor legiuitoare primare şi delegate), iar pe de altă parte „condiţiile“ impuse pentru încetarea suspendării sunt strâns legate de persoanele în cauză (impunându-li-se modificarea unor parametri personali de natură preponderent fizică) şi nu exclusiv de împrejurări exterioare legate de ameninţarea ce a determinat prelungirea stării de alertă.
În consecinţă, instanţa reţine că nu a fost respectată cerinţa impusă de art. 53 alin. (2) din Constituţie, aceea ca măsurile de restrângere să nu aducă atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
În ceea ce priveşte faptul că măsurile de interdicţie sunt aplicate discriminatoriu, se constată:
Cerinţa ca măsurile de restrângere (în cazul de faţă, de interdicţie) să fie aplicate nediscriminatoriu este prevăzută la nivel intern de art. 53 alin. (2) din Constituţie, de preambulul Legii nr. 55/2020 şi de art. 1 alin. (2) al acesteia („Măsurile restrictive de drepturi prevăzute în prezenta lege, precum şi, după caz, cele de renunţare sau de relaxare a acestora se dispun cu respectarea principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.“), iar principiul egalităţii de tratament în exercitarea drepturilor şi libertăţilor este dezvoltat în O.G. nr. 137/2000.
Discriminarea presupune, în esenţă, supunerea persoanelor la un tratament diferit din perspectiva accesului la drepturi şi libertăţi, în funcţie de un anumit criteriu, fără că această diferenţiere să fie justificată obiectiv, adică fără ca ea să urmărească un scop legitim şi fără ca mijloacele folosite pentru atingerea lui să fie adecvate şi necesare.
Reclamantul a invocat existenţa unei discriminări între categoria persoanelor vaccinate cu schemă completă/testate/dovedite ca trecute prin boală şi categoria persoanelor care nu îndeplinesc condiţiile anterioare, dar au dovada, în urma analizelor medicale, a deţinerii de anticorpi neutralizanţi SARS-CoV-2.
Acesta a susţinut că cele două categorii de persoane sunt tratate în mod diferit, primei categorii permiţându-i-se participarea la diferite activităţi, iar celei de-a doua nu, deşi ambele îndeplinesc cerinţa esenţială a deţinerii de anticorpi neutralizanţi SARS-CoV-2, ceea ce face ca diferenţa de tratament juridic să nu fie justificată obiectiv.
În ceea ce priveşte existenţa unui tratament diferenţiat, din perspectiva accesului la anumite drepturi şi libertăţi, susţinerea reclamantului este reală şi ea rezultă cu evidenţă, din moment ce dispoziţiile cuprinse în anexele celor două acte contestate plasează, într-adevăr, persoanele nevaccinate/netrecute oficial prin boală/netestate într-o categorie diferită de restul persoanelor, printre care şi cele care deţin anticorpi neutralizanţi.
În ceea ce priveşte existenţa unei justificări obiective pentru stabilirea acestui tratament diferenţiat, instanţa reţine că ea nu a fost probată de către pârâţi.
Astfel, plecându-se de la premisa că scopul acestui tratament diferenţiat ar fi cel declarat oficial, respectiv combaterea şi împiedicarea răspândirii virusului (deci asigurarea sănătăţii publice), aspect necontestat de reclamant, urmează a se verifica în ce măsură interdicţiile aplicate persoanelor care nu se încadrează în prima categorie, dar deţin anticorpi neutralizanţi, constituie măsuri adecvate (sunt apte, au capacitatea de a duce la atingerea scopului urmărit) şi necesare (constituie cea mai mică ingerinţă din cele posibile, fiind deci o măsură în lipsa căreia nu s-ar putea atinge scopul legitim în alt mod).
Trebuie de asemenea precizat că o eventuală constatare a caracterului inadecvat al tratamentului diferenţiat face inutilă cercetarea caracterului necesar al acestuia.
În final, trebuie precizat că, fiind vorba de o diferenţiere, statului îi revine sarcina de a demonstra caracterul adecvat şi necesar al acesteia şi, mai mult, este necesar ca demonstraţia să fie una clară, convingătoare, mai presus de dubii.
Susţinerea pârâţilor, în sensul că statul deţine o marjă semnificativă de apreciere cu privire la mijloacele de rezolvare a unei situaţii de interes public, este reală, dar trebuie precizat că această marjă de apreciere se referă doar la posibilitatea statului de a alege între mai multe soluţii posibile pentru rezolvarea unei situaţii, ceea ce nu îl scuteşte, ci, dimpotrivă, îl obligă pe acesta să demonstreze că fiecare dintre soluţiile între care optează este cu adevărat adecvată situaţiei şi poate duce la rezolvarea acesteia, având, în plus, obligaţia de a o alege pe aceea care aduce cea mai mică atingere drepturilor, libertăţilor şi intereselor particularilor.
În această privinţă, instanţa constată că pârâţii nu au fost în măsură să dovedească aptitudinea acestui tratament diferenţiat de a atinge scopul urmărit, respectiv combaterea şi împiedicarea răspândirii virusului şi, cu atât mai puţin, să dovedească faptul că el era necesar.
Astfel, pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă recunoaşte faptul că scopul vaccinării îl constituie producerea de către organismul uman de anticorpi neutralizanţi care, potrivit ghidurilor Centrului European de Prevenire şi Control al Bolilor, ar fi „protectori pe o perioadă medie de 90 de zile şi maximum 8 luni“.
La fel, şi în cazul contractării bolii, pârâtul afirmă că urmarea o constituie „dobândirea imunităţii“, pe o perioadă cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi de la confirmarea infectării.
Similar, în cazul testării RT-PCR/antigen rapid, pârâtul afirmă că testele relevă prezenţa virusului în corpul uman, care ar fi urmată logic de producerea de către organism de anticorpi care, mai departe, ar garanta existenţa unei protecţii pe o perioadă de 72/48 de ore.
Din cele de mai sus rezultă cu claritate că împrejurarea de fapt pe care s-a întemeiat concluzia pârâţilor că o persoană ar fi protejată (ar prezenta un risc scăzut de îmbolnăvire pentru ea însăşi şi de transmitere a virusului către alte persoane) îl constituie exclusiv prezenţa în corpul acesteia a anticorpilor neutralizanţi SARS-CoV-2.
După cum s-a dovedit până acum în practică, aceşti anticorpi se dobândesc fie prin stimularea organismului pe calea vaccinurilor, fie prin stimularea acestuia pe calea contactului direct cu virusul SARS-CoV-2, adică prin îmbolnăvire.
În ceea ce priveşte ultima categorie, a persoanelor care produc anticorpii în urma îmbolnăvirii (contractării virusului), pârâţii au făcut distincţie între persoanele care au declarat oficial îmbolnăvirea (fie prin declaraţie la direcţiile judeţene de sănătate publică, fie prin efectuarea unei testări oficiale) şi persoanele care nu au declarat îmbolnăvirea.
Astfel, în cazul primelor persoane, respectiv a celor care fac dovada înregistrării în evidenţele D.S.P. sau a realizării unei testări autorizate, s-a permis accesul la diverse activităţi, în timp ce în cazul persoanelor care deşi s-au îmbolnăvit, nu au declarat acest lucru, li s-a interzis accesul.
În cuprinsul întâmpinării, pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a prezentat o dublă argumentaţie pentru justificarea tratamentului juridic diferit la care sunt supuse cele două categorii de persoane.
Astfel, printr-o primă argumentaţie, acesta a admis implicit că tratamentul diferit reprezintă, în realitate, o sancţiune aplicată persoanelor care nu declară îmbolnăvirea, afirmând că acestea îşi invocă propria culpă, deoarece nu sunt cunoscute condiţiile contractării bolii, evită să se supună carantinării şi nu îi protejează pe cei din jur.
Or, acest argument nu are legătură cu justificarea publică oferită în mod constant de autorităţi pentru tratamentul diferenţiat, respectiv aceea că persoanele nevaccinate/netestate/netrecute oficial prin boală pot răspândi virusul.
Chiar dacă s-ar accepta că poate fi oferit şi acest argument, instanţa reţine că, deşi aparent adecvată pentru a atinge scopul protejării sănătăţii publice (prin aceea că, fiindu-le interzis accesul la activităţi, persoanele îmbolnăvite ar fi constrânse să îşi declare oficial starea şi, astfel, să atragă carantinarea lor şi a contacţilor şi deci încetinirea răspândirii virusului), măsura nu este necesară, ea nefiind, nici pe departe, cel mai puţin intruzivă pentru atingerea aceluiaşi scop.
Astfel, determinarea declarării îmbolnăvirii se putea face, spre exemplu, prin aplicarea unei sancţiuni pecuniare persoanelor care, dorind să acceadă la anumite activităţi, şi-ar invoca propria îmbolnăvire nedeclarată sau pur şi simplu prin introducerea lor în carantină etc., interzicerea totală a accesului la activităţi pentru care, pe fond, aveau aptitudinea de a participa (deţinând anticorpii necesari) constituind, în mod evident, o sancţiune disproporţionată.
Printr-o a doua argumentaţie, pârâtul susţine că „analizele privind anticorpii neutralizanţi nu au fost recunoscute nici legal, nici ştiinţific“ (făcând referire la faptul că ele nu sunt vizate de certificatul digital al Uniunii Europene), că „nu există garanţii că rezultatul care indică prezenţa anticorpilor reprezintă un factor relevant prin care această persoană poate fi considerată imunizată“.
Curtea reţine că, în realitate, pârâtul subsumează acestui argument două motive diferite: inexistenţa unui suport ştiinţific pentru considerarea anticorpilor ca o dovadă a imunizării şi inexistenţa unei recunoaşteri legale a mijlocului de probă constând în analizele care atestă prezenţa anticorpilor.
În privinţa primului motiv, cel al inexistenţei unui suport ştiinţific pentru susţinerile reclamantului referitoare la imunizarea prin anticorpi, curtea reţine că pârâtul contrazice înseşi fundamentele care l-au determinat să propună măsurile restrictive.
Susţinerile pârâtului, în sensul că prezenţa anticorpilor SARS-CoV-2 nu ar constitui o dovadă a imunizării, sunt ilogice, din moment ce tot acesta afirmă că scopul vaccinării, al trecerii oficiale prin boală şi, indirect, şi al testării, este acela de a determina organismul uman să producă anticorpii SARS-CoV-2 care ar proteja atât persoana în cauză, cât şi pe cei din jur.
Ceea ce pârâtul ar putea afirma ar fi, eventual, că nu se cunoaşte nivelul minim necesar de anticorpi pentru neutralizarea virusului, dar această afirmaţie este valabilă în egală măsură şi pentru cazurile de vaccinare/trecere oficială prin boală/testare.
Pe de altă parte, dacă acest nivel ar fi cunoscut, iar atingerea lui ar fi garantată persoanelor vaccinate/trecute oficial prin boală/testate, atunci acelaşi nivel ar trebui cerut şi acceptat şi în cazul persoanelor care prezintă rezultatul analizelor privind nivelul anticorpilor.
În acelaşi sens este şi Adresa nr. 16.404/22.09.2021 prin care Institutul Naţional de Sănătate Publică, răspunzând unei solicitări a Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă, transmite acestuia „un punct de vedere argumentat ştiinţific“ în cuprinsul căruia precizează modul de acţiune a vaccinurilor, arătând că „vaccinurile (...) administrate, determină producerea de anticorpi şi/sau răspuns imun asemănător celui produs de infecţia naturală“ (vol. IV, fila 11).
În privinţa celui de-al doilea motiv, referitor la lipsa unei recunoaşteri legale a analizelor anticorpilor ca dovadă a imunizării, curtea reţine că pârâtul invocă propria culpă a statului, nimic neîmpiedicându-l pe acesta să menţioneze şi aceste analize printre cele care fac dovada nivelului de anticorpi (eventual, chiar cu impunerea unei autorizări prealabile a unităţilor sanitare care realizează aceste analize).
Împrejurarea că certificatul digital al Uniunii Europene nu cuprinde menţiuni privind aceste analize este nerelevantă din mai multe motive.
Pe de o parte, potrivit preambulului (în special, paragraful 8) şi art. 3 alin. (1) din Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului, rolul certificatului digital al UE privind COVID este acela de a facilita circulaţia transfrontalieră, prin „eliberarea, verificarea şi acceptarea la nivel transfrontalier“ a unei dovezi privind vaccinarea/testarea/trecerea oficială prin boală, recunoscute de toate statele membre, regulamentul urmărind să faciliteze doar circulaţia transfrontalieră (şi nu să o îngreuneze, după cum se prevede cu claritate în paragrafele 12-14 din preambulul regulamentului), nevizând sub nicio formă circulaţia în interiorul unui stat membru.
Pe de altă parte, certificatul digital constituie un mijloc prin care se probează doar una dintre cele 3 situaţii amintite mai sus (vaccinarea, testarea şi trecerea oficială prin boală), regulamentul nereferindu-se şi la mijloacele prin care se pot proba alte situaţii, precum prezenţa anticorpilor ca urmare a trecerii nedeclarate prin boală, această situaţie neintrând în sfera lui de reglementare.
În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 82/2021 (prin care s-a realizat transpunerea naţională a Regulamentului comunitar de mai sus), potrivit cărora certificatele digitale ale Uniunii Europene privind COVID „atestă vaccinarea, testarea sau vindecarea titularilor“, ordonanţa neinterzicând ca pentru alte situaţii să fie emise alte mijloace de probă.
Similare sunt şi dispoziţiile art. 4 alin. (2) din anexa nr. 2 a H.G. nr. 1.242/2021 potrivit cărora:
"Persoanele fizice sunt obligate să facă dovada situaţiilor prevăzute la alin. (1) prin intermediul certificatelor digitale ale Uniunii Europene privind COVID, în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare."
Cum situaţiile „prevăzute la alin. (1)“ se refereau doar la vaccinare/testare/trecere oficială prin boală, rezultă că alte situaţii (deţinerea de anticorpi) pot fi dovedite prin alte mijloace de probă (analize obişnuite).
Ca atare, Regulamentul (UE) 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului şi, implicit, legislaţia internă subsecventă au avut ca unic scop reglementarea unui mijloc de dovedire a unor situaţii limitativ enumerate, care să fie recunoscut în toate statele membre.
Regulamentul nu a avut ca obiect de reglementare condiţiile de exercitare a dreptului de circulaţie şi de şedere pe teritoriul Uniunii Europene (facilitarea acestuia fiind doar o consecinţă presupusă prin instituirea unui mijloc unic de probă a unor situaţii determinate), preambulul acestuia precizând foarte clar faptul că aceste condiţii fac obiectul Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului.
S-a mai arătat faptul că pentru o abordare coordonată a restricţionării liberei circulaţii ca răspuns la pandemia de COVID-19, Consiliul a adoptat Recomandarea (UE) 2020/1475.
De asemenea, s-a precizat că doar statele membre sunt cele care, individual, au dreptul de a impune restricţii de circulaţie din motive de sănătate publică (cu respectarea dreptului Uniunii).
În plus, prin art. 3 alin. (6) din Regulament s-a precizat că „Deţinerea certificatelor menţionate la alineatul (1) nu este o condiţie prealabilă pentru exercitarea dreptului de liberă circulaţie.“
Din cele de mai sus, rezultă că se impune o disociere clară între condiţiile de exercitare a dreptului de circulaţie şi şedere pe teritoriul Uniunii şi faptul deţinerii sau nedeţinerii unui certificat digital COVID, cele două aspecte făcând obiectul unor reglementări diferite.
Ca atare, împrejurarea invocată de pârât, în sensul că „Nici certificatul digital al Uniunii Europene privind COVID-19 nu recunoaşte posibilitatea prezentării unor astfel de analize, în condiţii similare cu testarea/vaccinarea/trecerea prin boală“ este nerelevantă şi nu poate constitui un argument nici legal, nici logic pentru a justifica interzicerea accesului la activităţi persoanelor care deţin astfel de analize, Regulamentul 2021/953 neputând fi invocat în scopul restrângerii drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Faţă de toate cele expuse mai sus, curtea va concluziona că tratamentul diferenţiat aplicat de pârâţi persoanelor care dovedesc prin analize că deţin anticorpi neutralizanţi SARS-CoV-2, în raport de persoanele care fac dovada vaccinării/testării/trecerii oficiale prin boală, nu are o justificare obiectivă, el întemeindu-se pe un criteriu de diferenţiere nerelevant pentru atingerea scopului legitim urmărit.
În consecinţă, în raport de modul de dezlegare a tuturor criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa va admite acţiunea şi va dispune anularea H.G. nr. 1.242/2021 şi a H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
Corelativ, va fi admisă şi cererea de intervenţie accesorie în interesul reclamantului formulată de intervenientul X (cu precizarea că instanţa nu va analiza criticile suplimentare de nelegalitate formulate de intervenient, dat fiind că pe calea intervenţiei accesorii nu se poate extinde cauza acţiunii principale, ci se pot formula doar apărări în susţinerea motivelor invocate deja prin acţiunea principală, mijlocul procesual al cererii de intervenţie accesorie neputând fi utilizat pentru a evita dispoziţiile legale privitoare la condiţiile completării sau modificării cererii de chemare în judecată).
În baza art. 453 din Codul de procedură civilă, instanţa va obliga pârâţii Guvernul României şi C.N.S.S.U., în solidar, la plata către reclamant a sumei de 70 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată constând în taxa de timbru.
În ceea ce priveşte cererea reclamantului privind obligarea la plata cheltuielilor derivate din factura seria AV nr. 0152/31.12.2021, respectiv cheltuieli realizate de cabinetul de avocatură cu achiziţia de combustibil în datele de 28.12.2021 şi 2.01.2021, aceasta va fi respinsă ca neîntemeiată, pe de o parte neexistând dovada că părţile ar fi convenit la încheierea contractului de asistenţă juridică suportarea de către client a acestor cheltuieli, iar pe de altă parte neexistând certitudinea că ele s-au realizat în interesul reprezentării clientului în proces (spre exemplu, o achiziţie de 75 litri de motorină, realizată în Bucureşti, în data de 28.12.2021, la ora 23.01, după terminarea şedinţei de judecată din aceeaşi zi, în condiţiile în care cabinetul de avocatură are sediul în Bucureşti).
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În numele legii,
HOTĂRĂŞTE:
Respinge excepţia lipsei calităţii Direcţiei Generale Juridice a Ministerului Afacerilor Interne de reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.
Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Afacerilor Interne.
Respinge acţiunea introdusă de reclamantul X, cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură în X, împotriva pârâtului Ministerul Afacerilor Interne, cu sediul în municipiul Bucureşti, Piaţa Revoluţiei nr. 1A, sector 1, ca fiind promovată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, în privinţa capătului de cerere având ca obiect anularea H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021, ca lipsită de obiect.
Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în privinţa capetelor de cerere având ca obiect suspendarea şi anularea H.G. nr. 1.242/2021, ca lipsită de obiect.
Respinge excepţia autorităţii de lucru judecat, ca neîntemeiată.
Respinge excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, ca neîntemeiată.
Respinge excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, ca neîntemeiată.
Respinge excepţia lipsei de interes, ca neîntemeiată.
Admite acţiunea introdusă de reclamantul X, cu domiciliul ales pentru comunicarea actelor de procedură în X, împotriva pârâţilor Guvernul României, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Victoriei nr. 1, sector 1 şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Revoluţiei nr. 1A, sector 1.
Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul X, cu domiciliul în X, în interesul reclamantului.
În baza art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, a art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, a deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021, suspendă executarea faţă de reclamant a dispoziţiilor din anexele H.G. nr. 1.242/2021 care condiţionează accesul şi participarea reclamantului la servicii şi activităţi, indiferent de persoana fizică sau juridică, de drept privat sau de drept public, care le asigură sau care le organizează, de prezentarea dovezii trecerii prin boală/a dovezii realizării schemei complete de vaccinare/a dovezii testării, până la data încetării aplicabilităţii acestui act normativ.
Anulează H.G. nr. 1.242/2021 şi H.C.N.S.S.U. nr. 112/2021.
Obligă pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 70 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată constând în taxă de timbru.
Respinge cererea reclamantului privind obligarea la plata cheltuielilor derivate din factura seria AV nr. 0152/31.12.2021, ca neîntemeiată.
Obligă pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă la plata către intervenient a câte unei sume de 10 lei fiecare, cu titlu de cheltuieli de judecată constând în taxă de timbru.
Prezenta hotărâre se va publica în Monitorul Oficial, în ipoteza rămânerii ei definitive, în condiţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004.
Cu recurs în 5 zile de la comunicare în privinţa cererii de suspendare.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare în privinţa cererii de anulare.
Recursul se va depune la Curtea de Apel Bucureşti, sub sancţiunea nulităţii.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin intermediul grefei instanţei, azi, 4.01.2022.
Preşedinte,
X
Grefier
X
------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
