Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
(Cererea nr. 3.594/19)
Strasbourg
Definitivă
5 august 2020
Art. 6 (civil) • Acces la o instanţă • Imposibilitatea procurorului-şef de a contesta efectiv încetarea prematură a mandatului • Neîndeplinirea ambelor condiţii ale criteriului Eskelinen • Absenţa controlului jurisdicţional asupra legalităţii deciziei de revocare care nu este în interesul statului • Calea de atac limitată la o examinare formală nu este suficientă în aceste împrejurări. • Esenţa dreptului de acces la instanţă afectată
Art. 10 • Libertatea de exprimare • Încetarea prematură a mandatului procurorului-şef în urma criticilor publice la adresa reformelor legislative • Măsură contestată care nu urmăreşte un obiectiv legitim • Critici, în contextul dezbaterii de interes public, care nu conţin atacuri la adresa sistemului judiciar • Declaraţii care impun un grad ridicat de protecţie • Efect descurajator al măsurii care face inaplicabil însuşi scopul menţinerii independenţei sistemului judiciar • Ingerinţă care nu este însoţită de garanţii eficiente şi adecvate împotriva abuzurilor
Hotărârea a devenit definitivă în condiţiile prevăzute la art. 44 § 2 din Convenţie. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În Cauza Kövesi împotriva României,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a patra), reunită într-o cameră compusă din:
Jon Fridrik Kjolbro, preşedinte, Faris Vehabović, Iulia Antoanella Motoc, Branko Lubarda, Stéphanie Mourou-Vikström, Georges Ravarani, Péter Paczolay, judecători, şi Andrea Tamietti, grefier de secţie,
având în vedere:
- cererea sus-menţionată îndreptată la 28 decembrie 2018 împotriva României, în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („Convenţia“) de către un resortisant al acestui stat, doamna Laura-Codruţa Kövesi („reclamanta“);
– observaţiile prezentate de Guvernul pârât şi cele prezentate în replică de reclamantă;
– observaţiile prezentate de Fundaţia pentru o Societate Deschisă, International Bar Association’s Human Rights Institute şi Fundaţia Helsinki pentru Drepturile Omului, ale căror cereri de a interveni în procedură au fost aprobate de preşedintele Secţiei,
constatând că, la 30 ianuarie 2019, cererea a fost comunicată Guvernului şi că s-a decis ca cererea să fie examinată cu prioritate, în conformitate cu art. 41 din Regulamentul Curţii,
după ce a deliberat în camera de consiliu, la 24 martie 2020,
pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la aceeaşi dată:
INTRODUCERE
Reclamanta s-a plâns că i s-a refuzat accesul la o instanţă pentru a contesta încetarea prematură a mandatului său de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie. De asemenea, s-a plâns că mandatul său a încetat ca urmare a opiniilor şi poziţiilor pe care le-a exprimat în mod public în calitatea sa profesională cu privire la reformele legislative care afectau sistemul judiciar. Aceasta a invocat art. 6 § 1, art. 10 şi art. 13 din Convenţie.
ÎN FAPT
1. Reclamanta s-a născut în 1973 şi locuieşte în Bucureşti. A fost reprezentată de doamna N.T. Popescu, avocat în Bucureşti.
2. Guvernul român („Guvernul“) a fost reprezentat de agentul guvernamental, domnul V. Mocanu, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
I. Numirea reclamantei în funcţia de procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie
3. La 15 mai 2013, după şaptesprezece ani de activitate ca procuror - inclusiv şase ani în calitate de procuror general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie -, reclamanta a fost numită de Preşedintele României, prin Decretul nr. 483/2013, procuror-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie (denumită în continuare „DNA“) pentru un mandat de trei ani, până la 16 mai 2016.
4. În această calitate, reclamanta a îndeplinit atribuţii manageriale şi a coordonat întreaga activitate a DNA, o structură a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie specializată în investigarea infracţiunilor de corupţie de nivel mediu şi înalt.
5. La 12 noiembrie 2015, Secţia pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii (denumit în continuare „CSM“), organismul responsabil de aspectele de management şi disciplinare din cadrul sistemului judiciar, a elaborat un raport de evaluare a activităţii profesionale a reclamantei din perioada 1 ianuarie 2005-2 octombrie 2006, în calitate de procuror-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism - Biroul teritorial Sibiu, şi din perioada 16 mai 2013-14 august 2014, în calitate de procuror-şef al DNA. Raportul menţiona că reclamanta a reuşit să sporească eficienţa structurilor aflate în coordonarea sa şi că şi-a îndeplinit atribuţiile manageriale cu promptitudine şi în termenele stabilite. Menţiona de asemenea că a mobilizat şi motivat personalul aflat în coordonarea sa prin comunicare constantă şi exemplu personal, încurajând rezultatele bune din partea acestora. În plus, a respectat criteriile demnităţii şi onoarei profesiei şi a dat dovadă de imparţialitate şi obiectivitate în îndeplinirea atribuţiilor sale. Raportul concluziona că reclamanta a atins nivelul maxim al tuturor parametrilor, iar calificativul acordat pentru evaluarea sa finală a fost „Foarte bine“.
6. La începutul anului 2016, ministrul justiţiei a înaintat CSM spre avizare o propunere pentru reînvestirea reclamantei în funcţia de procuror-şef al DNA pentru un nou mandat de trei ani. În susţinerea propunerii sale, ministrul a menţionat că reclamanta a organizat instituţia pe care a condus-o cu cea mai mare eficienţă şi că a abordat problema corupţiei la cel mai înalt nivel, aspecte recunoscute atât la nivel naţional, cât şi la nivel internaţional. Eforturile sale au fost de asemenea orientate către îndeplinirea obligaţiilor asumate de România în cadrul mecanismului de cooperare şi de verificare al Comisiei Europene în ceea ce priveşte reforma sistemului judiciar.
7. La 28 martie 2016, Secţia pentru procurori din cadrul CSM a emis un aviz favorabil propunerii ministrului justiţiei. Pentru a ajunge la o decizie, CSM a examinat propunerea ministrului, un raport elaborat de Direcţia resurse umane din cadrul Ministerului Justiţiei, CV-ul reclamantei şi declaraţiile sale de interese şi de necolaborare cu serviciile secrete înainte de 1990. În plus, reclamanta a susţinut un interviu la Secţia pentru procurori din cadrul CSM. CSM a observat că, în 2015, numărul rechizitoriilor a fost mai mare decât în 2012, în timp ce numărul persoanelor aflate în poziţii înalte trimise în judecată a crescut comparativ cu 2012. Numărul de dosare soluţionate în 2015 a crescut, de asemenea, comparativ cu 2014. CSM a concluzionat că activitatea reclamantei în calitate de procuror-şef al DNA a fost remarcabilă, rezultatele fiind apreciate şi la nivel internaţional. Comisia a aprobat în unanimitate propunerea ministrului.
8. La 7 aprilie 2016, pe baza propunerii ministrului justiţiei (a se vedea supra, pct. 6) şi a aprobării CSM (a se vedea supra, pct. 7), Preşedintele României a reînvestit-o pe reclamantă în funcţia de procuror-şef al DNA pentru un nou mandat de trei ani, de la 16 mai 2016 la 16 mai 2019.
II. Alegerile parlamentare din 2016 şi evoluţiile ulterioare
9. După alegerile parlamentare care au avut loc la 11 decembrie 2016 a fost formată o nouă majoritate parlamentară şi a fost numit un nou guvern în ianuarie 2017.
10. La 31 ianuarie 2017, guvernul nou format a adoptat o ordonanţă de urgenţă care modifica anumite dispoziţii ale Codului penal şi ale Codului de procedură penală (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017). Principalele modificări aduse de ordonanţă se referă la dezincriminarea abuzului în serviciu săvârşit cu ocazia aprobării sau adoptării tuturor tipurilor de legislaţie atunci când se cauzează o pagubă materială mai mică de 200.000 lei [ROL - aproximativ 44.000 euro (EUR)] şi o pedeapsă mai mică pentru respectiva infracţiune atunci când paguba era mai mare decât pragul de 200.000 ROL. Ordonanţa prevedea de asemenea dezincriminarea tuturor actelor de favorizare comise de rude până la gradul II.
11. Adoptarea ordonanţei de mai sus a generat demonstraţii de protest în toată ţara şi pe plan internaţional.
12. În acest context, la 2 februarie 2017, DNA a emis un comunicat de presă prin care informa publicul că fusese depusă o plângere cu privire la modul în care au fost adoptate anumite acte normative şi că au fost efectuate verificări în această privinţă.
13. La 27 februarie 2017, într-un alt comunicat de presă, DNA a informat publicul că, după examinarea împrejurărilor care au stat la baza plângerii menţionate anterior, nu a fost identificată nicio faptă de corupţie. Cu toate acestea, s-a decis să se trimită dosarul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autoritatea competentă să continue investigarea eventualelor infracţiuni care constau în prezentarea intenţionată a unor date înşelătoare Parlamentului sau preşedintelui în ceea ce priveşte activitatea Guvernului sau a unui minister pentru a ascunde comiterea de fapte împotriva intereselor statului, sustragerea sau distrugerea documentelor, sustragerea sau distrugerea probelor şi falsificarea. Comunicatul de presă a prezentat pe scurt faptele pe care se bazează decizia menţionată anterior, astfel cum au fost puse în lumină de anchetă. A menţionat că Ordonanţa nr. 13/2017 (a se vedea supra, pct. 10) fusese adoptată de Guvern fără a fi inclusă pe agenda şedinţei de guvern şi fără a acorda timpul necesar pentru avizarea de către instituţiile competente. În plus, un aviz negativ fusese distrus şi înscrierile în registrul de corespondenţă de la cabinetul ministrului justiţiei fuseseră modificate pentru a ascunde primirea proiectului de ordonanţă spre avizare.
14. La 3 iulie 2017, la solicitarea ministrului justiţiei, CSM a dispus efectuarea unei inspecţii la DNA cu scopul de a stabili eficienţa managerială şi modul de îndeplinire a atribuţiilor ce decurg din legi şi regulamente, de către conducere, precum şi respectarea normelor procedurale şi regulamentare de către personal. Inspecţia a vizat perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2016 şi 30 iunie 2017. Concluziile inspecţiei au fost incluse într-un raport de 509 de pagini elaborat la 15 septembrie 2017 de Direcţia de inspecţie judiciară pentru procurori din cadrul CSM. Raportul inspecţiei a arătat că reclamanta îndeplinise toate cerinţele poziţiei sale prin crearea unei echipe armonioase, capabile să atingă un nivel bun de performanţă în investigarea infracţiunilor de corupţie. Ea a fost descrisă ca având bune competenţe de comunicare şi în materia soluţionării conflictelor, eficienţă şi autoritate. Raportul a concluzionat că reclamanta a îndeplinit pe deplin toate cerinţele necesare pentru a continua să îşi desfăşoare activitatea.
15. La 23 august 2017, ministrul justiţiei a anunţat că este planificată o reformă în profunzime a sistemului judiciar. Ulterior, la 27 septembrie 2017, Parlamentul a decis să creeze o comisie parlamentară specială cu scopul de a recomanda modificarea anumitor dispoziţii legale în domeniul dreptului penal şi civil şi justiţiei.
16. Activitatea comisiei sus-menţionate a început la 25 octombrie 2017 cu reforma celor trei legi de bază ale sistemului judiciar român: Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (a se vedea infra, pct. 73), Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (a se vedea infra, pct. 74) şi Legea nr. 317/2004 privind CSM (a se vedea infra, pct. 75).
17. Amendamentele la cele trei legi sus-menţionate şi procesul legislativ aferent au atras critici în România şi pe plan internaţional. La nivel intern, acest lucru a luat forma, printre altele, a: două avize negative ale CSM; unui memoriu pentru retragerea amendamentelor semnat de aproximativ 4.000 de judecători şi procurori; proteste mute ale judecătorilor şi procurorilor în faţa sediilor instanţelor şi parchetelor; întrebări parlamentare şi discursuri ale reprezentanţilor opoziţiei în Parlamentul României, la Curtea Constituţională şi, de asemenea, la instituţiile internaţionale, inclusiv la Comisia de la Veneţia; proteste ale organizaţiilor societăţii civile.
III. Cererea ministrului justiţiei de revocare a reclamantei din funcţia sa de procuror-şef al DNA
18. La 23 februarie 2018, ministrul justiţiei a trimis CSM un document intitulat „Raport privind activitatea managerială de la DNA“ (denumit în continuare „Raportul“) care conţinea o propunere de revocare din funcţie a reclamantei. Raportul evidenţia propunerea în introducerea sa după cum urmează:
"Raportul de faţă reprezintă luarea de poziţie a ministrului justiţiei, determinată de rolul său constituţional, consfinţit prin art. 132 din [Constituţia României] care, referindu-se la statutul procurorilor, stabileşte în alin. (1) faptul că «Procurorii [trebuie să] îşi desfăşoare activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei». Elaborarea acestuia a fost realizată pe fondul dezbaterilor care au căpătat o amploare deosebită în spaţiul public, în ultimul an de zile, respectiv februarie 2017 - februarie 2018, dezbateri care au divizat profund opinia publică, au ridicat la cote nemaiîntâlnite în istoria recentă a României atacurile la persoană şi punerea în discuţie a unor valori constituţionale, europene şi universale... [Acestea] au polarizat atenţia forurilor europene şi internaţionale asupra României, au declanşat mecanisme de evaluare ce nu au mai fost utilizate faţă de ţara noastră, ameninţând realizarea obiectivelor asumate, de ridicare a altor mecanisme de evaluare, punând în pericol statul de drept."
19. Raportul menţiona, de asemenea, că constatările şi concluziile sale s-au referit exclusiv la perioada februarie 2017 - februarie 2018 şi au vizat în mod specific activitatea managerială desfăşurată de reclamantă în calitate de procuror-şef al DNA. Raportul menţiona că se baza pe un raport anterior al ministrului justiţiei privind evaluarea eficienţei manageriale şi a modului de îndeplinire a obligaţiilor sale de către procurorul-şef al DNA, precum şi pe raportul de inspecţie al CSM din 15 septembrie 2017 (a se vedea supra, pct. 14). Acesta concluziona însă că „hotărârea nu va fi luată exclusiv pe baza raportului Inspecţiei Judiciare“. Introducerea raportului se încheia astfel:
"Partea de concluzii a prezentului Raport se bazează, aşadar, pe acumulările de la începutul perioadei de referinţă şi până în prezent, pe analiza actelor, faptelor, acţiunilor concrete, inclusiv a declaraţiilor publice ale procurorului-şef DNA, reflectate în documente ale autorităţilor publice, la finalul unei perioade vizate prin Raportul Direcţiei de inspecţie judiciară pentru procurori menţionat."
20. Raportul continua prin detalierea motivelor care justificau revocarea din funcţie a reclamantei. În primul rând, se menţiona că, într-un singur an, la Curtea Constituţională au fost înaintate trei plângeri referitoare la pretinse încălcări ale Constituţiei de către DNA. În două din aceste cazuri au fost constatate încălcări ale Constituţiei.
21. Primul caz priveşte Decizia Curţii Constituţionale nr. 68 din 27 februarie 2017, din cuprinsul căreia Raportul citează următoarele:
"Ministerul Public, ca parte a autorităţii judecătoreşti, s-a considerat competent să verifice oportunitatea, respectarea procedurii legislative şi, implicit, legalitatea adoptării ordonanţei de urgenţă a Guvernului. O astfel de conduită echivalează cu o încălcare gravă a principiului separaţiei puterilor în stat, garantat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, deoarece Ministerul Public nu doar că îşi depăşeşte atribuţiile prevăzute de Constituţie şi de lege, dar îşi arogă atribuţii ce aparţin puterii legislative sau Curţii Constituţionale. [...] Prin verificarea circumstanţelor în care a fost adoptată Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 [...] Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a arogat competenţa de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, ce poate conduce la un blocaj instituţional [...]. Prin urmare, Curtea constată existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public [- Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie] - DNA, pe de o parte, şi Guvernul României, pe de altă parte..."
Pe baza constatărilor din decizia de mai sus şi a faptului că reclamanta declarase în mod public că şi-a asumat personal responsabilitatea pentru realizarea anchetei respective, Raportul concluziona că reclamanta a depăşit limitele competenţelor sale în calitate de procuror-şef.
22. Al doilea caz priveşte Decizia Curţii Constituţionale nr. 611 din 3 octombrie 2017, în care Curtea a concluzionat că a existat un conflict juridic de natură constituţională între Parlamentul României, pe de o parte, şi Ministerul Public [-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie], pe de altă parte, generat de refuzul reclamantei de a se prezenta în faţa Comisiei speciale de anchetă constituite de Parlamentul României pentru verificarea aspectelor ce ţin de organizarea alegerilor din 2009 şi de rezultatul scrutinului prezidenţial. Curtea Constituţională a statuat că reclamanta, în calitate de procuror-şef al DNA, a refuzat să dea curs celor trei invitaţii de a se prezenta în faţa comisiei sus-menţionate şi a informat comisia în scris că nu are cunoştinţă de niciunul dintre aspectele care fac obiectul anchetei parlamentare respective. Curtea Constituţională a considerat că comportamentul reclamantei - în special refuzul de a răspunde la două întrebări specifice adresate de comisie - a blocat activitatea acestei comisii. Raportul cita, de asemenea, din decizia Curţii Constituţionale următoarele:
"[...] [P]rin conduita sa, procurorul-şef al DNA nu numai că înlătură a priori orice colaborare loială cu autoritatea care exercită suveranitatea poporului - Parlamentul României, ci refuză să participe la clarificarea unor aspecte legate de un eveniment de interes public (participarea în seara zilei de 6 decembrie 2009, dată la care s-a desfăşurat scrutinul naţional pentru alegerea Preşedintelui României, alături de alte persoane care deţineau funcţii publice - directorul Serviciului Român de Informaţii, directorul adjunct al Serviciului Român de Informaţii şi senatori, în locuinţa domnului senator G. O. [...]"
În această privinţă, raportul concluziona că reclamanta, prin conduita descrisă în decizia Curţii Constituţionale, a refuzat să colaboreze cu autorităţile publice reprezentante şi a refuzat clarificarea unor aspecte de interes public. Aceasta a demonstrat „confuzia făcută de procurorul-şef al DNA între viaţa sa privată şi funcţia sa importantă într-o autoritate publică a statului“.
23. Al treilea caz priveşte Decizia nr. 757 din 23 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea Constituţională ca urmare a cererii formulate de preşedintele Senatului de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, pe de o parte, şi Ministerul Public, pe de altă parte. S-a susţinut că conflictul juridic de natură constituţională a fost generat de începerea de către DNA a unei anchete împotriva câtorva funcţionari publici, inclusiv un membru al Guvernului, pentru corupţie în legătură cu adoptarea unei hotărâri de guvern. În această cauză, Curtea Constituţională a decis că nu a existat un conflict juridic de natură constituţională şi că procurorii aveau competenţa de a cerceta posibile infracţiuni săvârşite în legătură cu emiterea actului administrativ individual, precum hotărârea în discuţie. În această privinţă, ministrul a considerat că decizia susmenţionată a Curţii Constituţionale reprezenta un motiv în plus care justifica revocarea reclamantei, deoarece a demonstrat că DNA îşi depăşise limitele competenţelor sale atunci când a decis să ancheteze oportunitatea adoptării unei hotărâri de guvern.
24. Ministrul a afirmat, de asemenea, că această constatare a fost susţinută şi de comunicatul de presă emis de DNA în legătură cu ancheta menţionată anterior, în care s-a arătat că iniţierea hotărârii de guvern în cauză a avut loc cu încălcarea procedurii pentru elaborarea, avizarea şi prezentare proiectelor de acte normative. Ministrul a considerat că, prin emiterea comunicatului de presă în discuţie, reclamanta depăşise limitele de competenţă. În plus, a susţinut că reclamanta a retras ulterior acest comunicat de presă, ceea ce, în opinia sa, arăta că aceasta a refuzat să îşi asume eroarea.
25. Un alt motiv care justifică revocarea reclamantei din funcţia sa este faptul că aceasta se implicase personal în anchetele desfăşurate de procurorii aflaţi în coordonarea sa. În susţinerea acestei declaraţii, ministrul a citat părţi dintr-o declaraţie publică făcută de reclamantă în legătură cu ancheta privind Ordonanţa nr. 13/2017 (a se vedea supra, pct. 10) după cum urmează:
"Eu mi-am asumat acest dosar împreună cu [procurorii] D şi U. N-am făcut un milimetru la stânga sau la dreapta fără ca eu să spun da."
Acest lucru, în opinia ministrului, a demonstrat lipsa aptitudinilor manageriale în cazul reclamantei.
26. În continuare, Raportul menţiona că raportul de inspecţie al CSM (a se vedea supra, pct. 14) a constatat existenţa unei posibile abateri disciplinare comise de reclamantă, precum şi a unui caz de comportament autoritar, ambele în domeniul resurselor umane.
27. Un alt aspect care justifica revocarea reclamantei s-a bazat pe un comunicat de presă emis la 12 ianuarie 2018 de Direcţia de inspecţie judiciară din cadrul CSM, în care se arăta că acţiunea disciplinară faţă de reclamantă era pendinte pentru mai multe abateri disciplinare în legătură cu onoarea profesională şi comportamentul acesteia faţă de colegi.
28. În continuare, raportul detalia, pe douăsprezece din cele nouăsprezece pagini rămase, diferitele declaraţii făcute în public de reclamantă. Părţile relevante din Raport sunt următoarele:
"Astfel, de exemplu, în discursul la Forumul Republica Moldova - România în domeniul justiţiei, ediţia a II-a, Bucureşti, 23-24 noiembrie 2017, în calitatea sa de reprezentant al instituţiei pe care o conduce, procurorul-şef DNA a susţinut că instanţa constituţională «[...] pronunţa[se] în 2016 o decizie privind infracţiunea de abuz în serviciu prin care aceasta s-a declarat constituţională în măsura în care prin sintagma în mod defectuos se înţelege cu încălcarea legii. Din acest motiv, procurorii mai pot investiga doar acele fapte de abuz în serviciu în care s-a încălcat legislaţia primară, respectiv legi sau ordonanţe», conchizând că «reiese că societatea rămâne neapărată în faţa unor astfel de practici după decizia Curţii Constituţionale de anul trecut». În continuare a dat câteva exemple din dosarele DNA, subliniind că, «urmare a deciziei Curţii Constituţionale anterior menţionate, în anul 2017, au fost închise 245 de dosare şi 188 milioane euro [EUR] - prejudiciile din bani publici - nu mai pot fi recuperate pentru bugetul statului. Pe lângă pierderile de milioane de euro din bugetul statului, întreaga societate va privi cum cei cu funcţii publice vor fi ocupaţi cu satisfacerea unor interese foarte diferite de interesul comunităţii. Şi atunci lansăm o legitimă întrebare: În contextul modificărilor preconizate ale legislaţiei referitoare la abuzul în serviciu şi în condiţiile în care milioane de euro sunt pierdute de societate prin astfel de fapte, se justifică limitarea acestor investigaţii?"
În Raport se menţiona că aceste afirmaţii, reluate de reclamantă în mai multe rânduri în mass-media, demonstrează că a contestat, practic, caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale şi că aceasta s-a erijat „şi în legiuitor şi în Curte Constituţională deopotrivă“.
29. În continuare, Raportul menţiona că, la începutul anului 2017, reclamanta a declarat pentru postul British Broadcasting Corporation că se temea de desfiinţarea DNA, referindu-se la un „risc uriaş la adresa sistemului judiciar, zilnic“, evocând că se temea de modificări legislative care pot afecta lupta împotriva corupţiei, modifica jurisdicţia sau desfiinţa direcţia pe care o conducea. Mai mult, Raportul preciza că într-un interviu acordat Euronews, reclamanta „s-a lansat într-o critică dură la adresa unor proiecte de legi aflate [la momentul respectiv] în dezbatere parlamentară, acuzând deopotrivă politicienii şi oamenii de afaceri că lovesc împotriva efortului de curăţare a uneia dintre cele mai corupte ţări din Uniunea Europeană“. În plus, Raportul arăta că într-un interviu acordat ziarului Libertatea, reclamanta a susţinut că modificările legislative discutate în Parlament sunt de fapt „un pretext pentru a elimina capacitatea organelor de urmărire penală de a descoperi şi de a dovedi infracţiuni“ şi că „lupta anticorupţie va fi terminată“. Raportul concluziona că aceste declaraţii relevau o „temere obsesivă“ a reclamantei pentru pierderea conducerii instituţiei DNA.
30. În partea sa finală, Raportul menţiona de asemenea că în ultima perioadă numărul de achitări în dosarele trimise în instanţă de DNA crescuse, situaţie care a pus în discuţie modul în care conducerea DNA asigura respectarea drepturilor fundamentale. Mai mult, reclamanta a fost criticată pe scurt şi pentru un exemplu de lipsă de implicare în identificarea şi eliminarea comportamentelor abuzive ale procurorilor aflaţi în coordonarea sa, un exemplu de tergiversare a soluţionării unei cauze şi un exemplu de lipsă de reacţie faţă de o plângere privind pretinsul comportament lipsit de deontologie profesională depusă împotriva unui procuror aflat în coordonarea sa.
31. Raportul a concluzionat următoarele:
"DNA nu se identifică cu procurorul-şef al acesteia, ale cărei acţiuni, în cursul ultimului an, au demonstrat că pot pune în pericol chiar instituţia pe care o conduce, prin excesul de autoritate, comportamentul discreţionar, sfidarea autorităţii Parlamentului, a rolului şi competenţelor Guvernului, [şi] contestarea deciziilor Curţii Constituţionale şi a autorităţii acesteia. [...] Or, conduita [reclamantei] a fost şi este creatoarea unei crize fără precedent în istoria recentă a acestei ţări, care a făcut din România, în mod fals, ţinta unor îngrijorări, acte, fapte, declaraţii, [şi] reacţii instituţionale, la nivel naţional, european, internaţional, cu efecte în plan economic şi social.
Procurorul-şef DNA s-a folosit de buna-credinţă a reprezentanţilor forurilor internaţionale, a cetăţenilor acestei ţări, răspândind în spaţiul public informaţii fără niciun suport real, legal, constituţional. Şi-a creat o imagine de erou al luptei anticorupţie pe acest fundament al bunei-credinţe şi al lipsei de informare. Această situaţie nu poate continua întrucât vorbim, deja, de interesele naţionale şi protejarea acestora..."
32. Raportul s-a încheiat după cum urmează:
"Toate elementele prezentate susţin cu prisosinţă că procurorul-şef DNA, prin toate faptele aici reţinute, şi-a exercitat şi îşi exercită în mod discreţionar funcţia, deturnând activitatea de combatere a corupţiei şi instituţia DNA de la rolul său constituţional şi legal. Pentru aceste acte şi fapte, de netolerat într-un stat de drept, în temeiul prevederilor art. 54 alin. (4) coroborat cu art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, declanşez procedura de revocare [a reclamantei] din funcţi[a de ...] procuror[...] şef DNA.
Prezentul raport însoţit de propunerea de revocare a procurorului-şef DNA vor fi transmise către secţia de procurori a CSM, precum şi Preşedintelui României, pentru a decide, potrivit competenţelor legale."
IV. Procedura în faţa CSM
33. Printr-o scrisoare din 26 februarie 2018 şi care poartă ştampila DNA „primit“ la 27 februarie 2018, reclamanta a fost informată de CSM că a fost invitată să se prezinte în cadrul şedinţei Secţiei pentru procurori la 27 februarie 2018 pentru a-şi prezenta punctul de vedere cu privire la propunerea de revocare din funcţie prezentată de ministrul justiţiei. O copie a Raportului a fost anexată scrisorii.
34. La 27 februarie 2018 a avut loc şedinţa Secţiei pentru procurori din cadrul CSM în cadrul căreia au fost ascultate declaraţii ale ministrului justiţiei şi ale reclamantei.
35. Reclamanta a susţinut, atât oral, cât şi în scris, că ministrul nu i-a solicitat niciodată un punct de vedere sau clarificări cu privire la elementele pe care se întemeia propunerea de revocare. Mai mult, Raportul s-a referit la perioada februarie 2017 - februarie 2018, însă raportul Direcţiei de inspecţie judiciară la care s-a făcut trimitere s-a referit la o perioadă care s-a încheiat în primul trimestru al anului 2017 (a se vedea supra, 14 şi 19). În această privinţă, reclamanta a prezentat o copie a raportului de evaluare favorabil privind activitatea sa din perioada cuprinsă între 2016 şi primul trimestru al anului 2017.
36. Reclamanta a răspuns în continuare la fiecare dintre criticile formulate în Raport.
37. În ceea ce priveşte Deciziile nr. 68 şi 611 ale Curţii Constituţionale (a se vedea supra, pct. 21 şi 22), reclamanta a arătat că pe site-ul acestei instanţe au existat cincizeci de decizii prin care s-au admis excepţii de neconstituţionalitate, inclusiv cele două decizii în cauză. Cu toate acestea, nu a existat nicio situaţie în care să se fi solicitat sancţionarea sau schimbarea din funcţie a persoanelor care au condus instituţiile implicate sau a autorităţilor legislative care au adoptat dispoziţiile legale considerate a încălca Constituţia. Faptul că din cele treisprezece conflicte juridice de natură constituţională constatate de Curtea Constituţională în ultimii paisprezece ani doar două s-au referit la DNA nu demonstrează că această instituţie s-a angajat în încălcări sistematice ale Constituţiei. Reclamanta a arătat că Decizia nr. 68, prin care Curtea Constituţională a constatat un conflict juridic de natură constituţională între DNA şi Guvern, fusese prima de acest fel din sistemul juridic român şi prima dată când Curtea Constituţională examina legalitatea unei decizii de a începe o anchetă. Cu toate acestea, întrucât deciziile Curţii Constituţionale nu au avut efect retroactiv, la momentul începerii anchetei respective, ea nu putea să prevadă interpretarea dată de Curtea Constituţională dispoziţiilor legale relevante în decizia sa ulterioară. În ceea ce priveşte Decizia nr. 611, reclamanta a explicat că refuzul acesteia de a se prezenta în faţa comisiei parlamentare în cauză şi răspunsul său scris ulterior la întrebările acestei comisii au devenit de asemenea obiectul unei anchete disciplinare a Direcţiei de inspecţie judiciară din cadrul CSM, finalizată cu decizia de clasare întrucât nu a fost constatată nicio încălcare a legii sau a standardelor de conduită impuse procurorilor.
38. În ceea ce priveşte criticile potrivit cărora depăşise limitele de competenţă prin emiterea unui anumit comunicat de presă (a se vedea supra, pct. 24), reclamanta a explicat că, la 22 septembrie 2017, ca răspuns la întrebările primite din partea presei, DNA a emis un comunicat de presă prin care informa publicul că o anchetă faţă de mai mulţi suspecţi (inclusiv un număr de persoane care deţineau înalte funcţii publice, membri ai Guvernului şi membri ai Parlamentului) era în curs pentru infracţiuni de corupţie. Reclamanta a explicat de asemenea că respectivul comunicat de presă, care nu conţinea nicio referire la oportunitatea adoptării hotărârii de guvern în cauză, nu fusese niciodată retras şi că putea fi încă consultat pe site-ul DNA.
39. În ceea ce priveşte posibila abatere disciplinară şi comportamentul autoritar menţionate în raportul inspecţiei judiciare din cadrul CSM (a se vedea supra, pct. 26), reclamanta a explicat că aceste două chestiuni au fost ulterior investigate de CSM şi s-a constatat că sunt nefondate.
40. În ceea ce priveşte trimiterea la comunicatul de presă al CSM referitor la obiectul unor acţiuni disciplinare faţă de reclamantă (a se vedea supra, pct. 27), reclamanta a clarificat că procedura disciplinară nu fusese încă finalizată şi, prin urmare, faptele reţinute împotriva sa erau încă în curs de investigare şi nu fuseseră încă probate.
41. În ceea ce priveşte declaraţiile publice citate în Raport (a se vedea supra, pct. 28 şi 29), reclamanta a susţinut că şi-a exprimat propriul punct de vedere în legătură cu propunerile legislative şi modul în care aceste propuneri ar fi putut afecta activitatea procurorilor, ceea ce nu fusese interzis prin lege.
42. Raportul menţiona de asemenea faptul că declaraţiile sale au afectat grav imaginea României (a se vedea supra, pct. 31). În acest sens, reclamanta a susţinut că această acuzaţie nu s-a întemeiat pe niciun element obiectiv. În plus, era de notorietate că fusese susţinută în declaraţiile sale despre modificările legislative în discuţie de către alte instituţii judiciare, precum şi de mii de judecători şi procurori şi asociaţiile profesionale ale acestora. Mai mult, chiar CSM emisese un aviz negativ cu privire la aceleaşi modificări legislative (a se vedea supra, pct. 17).
43. Reclamanta a făcut de asemenea trimitere la evaluările pozitive ale DNA în perioada în care a condus instituţia. În acest sens a menţionat raportul de conformitate GRECO (Groupe d’États contre la corruption - Group of States Against Corruption - Grupul de state împotriva corupţiei) aferent rundei a patra de evaluare din 22 ianuarie 2016 şi Raportul anticorupţie al UE publicat de Comisia Europeană la 3 februarie 2014, care a considerat DNA drept unul dintre cele cinci exemple de bune practici în domeniul anticorupţiei la nivelul UE, precum şi Rapoartele privind progresele înregistrate în România în cadrul Mecanismului de cooperare şi de verificare din 2016 şi 2017 (a se vedea infra, pct. 83-86).
44. În sfârşit, reclamanta a făcut trimitere la date statistice care arată rezultatele bune obţinute de DNA în cursul anilor 2016 şi 2017, în special în ceea ce priveşte rata scăzută a achitărilor în dosarele trimise în judecată, precum şi rata mare de recuperare a prejudiciilor produse bugetului de stat prin infracţiuni de corupţie. A concluzionat oferind exemple care demonstrează eficienţa sa managerială în mai multe domenii de activitate.
45. La 27 februarie 2018, în urma unei şedinţe organizate în prezenţa ministrului justiţiei şi a reclamantei, Secţia pentru procurori din cadrul CSM a emis hotărârea sa, răspunzând negativ la propunerea ministrului.
46. În hotărârea menţionată anterior, CSM a reţinut că art. 51 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (a se vedea infra, pct. 73) instituia un cadru legal special privind revocarea din funcţiile de conducere, stabilind nu doar situaţiile în care aceasta poate interveni, ci şi aspectele care trebuie analizate pentru evaluarea celor patru componente manageriale, şi anume organizarea eficientă a activităţii, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţii şi aptitudinile manageriale. Cu toate acestea, CSM a constatat că, în cuprinsul propunerii de revocare, nu s-a făcut referire punctual la nicio încălcare a obligaţiilor legale şi nu s-a specificat expres componenta managerială vizată. CSM a subliniat că, şi după clarificările oferite de ministru în cursul şedinţei, nu existau exemple concrete privind pretinsele resurse utilizate în mod nelegal, deficienţe comportamentale, obligaţii legale neîndeplinite sau aptitudini manageriale inadecvate. Prin urmare, pe baza documentelor aflate în posesia sa (Raportul ministrului justiţiei, deciziile Curţii Constituţionale şi alte documente menţionate în raport, dosarul de personal al reclamantei, deciziile CSM şi celelalte documente menţionate în observaţiile reclamantei), CSM a examinat în continuare cele patru componente ale aptitudinilor manageriale prevăzute de lege prin raportare la motivele invocate de ministru.
47. În primul rând, s-a susţinut că interpretarea de către DNA a anumitor dispoziţii legale într-un mod diferit de cea adoptată ulterior de Curtea Constituţională nu poate fi înţeleasă ca o încălcare sistematică a Constituţiei, astfel cum se susţine în raportul ministrului. CSM a reţinut că deciziile Curţii Constituţionale, precum cele în discuţie, nu au avut efect retroactiv, iar respectarea acestor decizii de către autorităţile publice putea fi evaluată doar după pronunţarea deciziilor în cauză. În această privinţă, CSM a subliniat că deciziile Curţii Constituţionale în discuţie includeau de asemenea opinii separate, care demonstrau că dispoziţiile legale supuse controlului au făcut obiectul unor interpretări diferite. În plus, s-a menţionat că nicio altă decizie similară Deciziei nr. 68, în care Curtea Constituţională a examinat legalitatea unei anchete penale (a se vedea supra, pct. 21), nu fusese vreodată pronunţată de Curtea Constituţională.
48. În ceea ce priveşte Decizia nr. 611 (a se vedea supra, pct. 22), CSM a subliniat de asemenea că o anchetă disciplinară a fost efectuată de direcţia sa de inspecţie judiciară, care a concluzionat că nu se putea stabili vreo abatere din partea reclamantei pentru refuzul acesteia de a se prezenta în faţa comisiei parlamentare speciale în cauză. Mai mult, acţiunile reclamantei în contextul respectiv au fost conforme cu jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, precum şi cu o hotărâre anterioară adoptată de Plenul CSM la 24 mai 2007, ideea principală a ambelor fiind că judecătorii şi procurorii nu pot fi citaţi să se prezinte în faţa comisiilor parlamentare întrucât, potrivit Constituţiei, fac parte din autoritatea judecătorească.
49. În ceea ce priveşte Decizia nr. 757 (a se vedea supra, pct. 23), CSM a subliniat că, astfel, Curtea Constituţională a reţinut că DNA nu avea competenţa de a ancheta oportunitatea adoptării actelor administrative individuale, ci avea, de fapt, competenţa de a cerceta orice acte sau fapte săvârşite în legătură cu emiterea unui act administrativ individual. Prin urmare, în opinia CSM, această decizie a Curţii Constituţionale nu putea justifica susţinerea ministrului potrivit căreia reclamanta depăşise limitele sale de competenţă. În ceea ce priveşte lipsa de asumare a răspunderii pentru erorile sale, reţinută în Raport împotriva reclamantei ca urmare a unei pretinse retrageri a unui comunicat de presă (a se vedea supra, pct. 24), CSM a observat că respectivul comunicat de presă era încă disponibil pe site-ul DNA şi, prin urmare, că afirmaţiile formulate au fost infirmate.
50. În ceea ce priveşte abaterea disciplinară şi comportamentul autoritar menţionate în raportul inspecţiei judiciare din 15 septembrie 2017 (a se vedea supra, pct. 26), s-a considerat că aceste chestiuni fuseseră examinate şi considerate nefondate în cadrul şedinţelor în faţa CSM cu ocazia adoptării raportului inspecţiei judiciare în discuţie.
51. În ceea ce priveşte menţionarea acţiunii disciplinare pendinte împotriva reclamantei ca motiv pentru revocarea sa (a se vedea supra, pct. 27), CSM a reţinut că acest aspect nu putea fi examinat întrucât procedura disciplinară era în curs de desfăşurare.
52. CSM a continuat cu o analiză a declaraţiilor publice făcute de reclamantă, invocate ca fiind motive care justifică revocarea acesteia din funcţie (a se vedea supra, pct. 28 şi 29). În acest sens s-a concluzionat că declaraţiile la care s-a făcut trimitere în Raport nu pot fi înţelese ca o contestare a caracterului obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale. În plus, citând din Cauza Baka împotriva Ungariei ([(MC), nr. 20261/12, 23 iunie 2016], CSM a concluzionat că:
"Formularea unui punct de vedere ori a unei critici asupra unui text de lege ferenda nu poate fi asimilată cu o contestare a autorităţii sau actelor Parlamentului: pe de o parte, întrucât dezbaterea publică este o componentă a procesului legislativ, iar dezbaterea implică, prin premisă, şi formularea unor opinii critice; pe de altă parte, elaborarea unui punct de vedere (în conferinţe, dezbateri, articole de specialitate sau interviuri de aceeaşi natură) asupra unui text propus pentru adoptare nu pune în discuţie autoritatea ori actele Parlamentului, nici dreptul constituţional al acestuia de a legifera, ci reprezintă exprimarea unei opinii profesionale, asupra unui aspect de ordin tehnic juridic."
53. În continuare, restul argumentelor din Raport, precum şi datele statistice pe care se bazau acestea au fost respinse unul câte unul de CSM, care a concluzionat că nu existau dovezi că managementul reclamantei era inadecvat.
54. Având în vedere cele de mai sus, CSM a decis cu majoritatea voturilor (modul de repartizare a voturilor nu este public) să avizeze nefavorabil propunerea ministrului justiţiei de revocare din funcţie, în temeiul dispoziţiilor art. 54 alin. (4) raportat la art. 51 alin. (2) lit. B) şi alin. (3)-(6) din Legea nr. 303/2004 (a se vedea infra, pct. 73).
V. Refuzul Preşedintelui de a semna decretul de revocare a reclamantei şi plângerea adresată Curţii Constituţionale
55. La 16 aprilie 2018, Preşedintele României a susţinut o declaraţie de presă în care a explicat că, având în vedere avizul nefavorabil al CSM şi ca urmare a motivelor neconvingătoare prezentate, nu va da curs propunerii de revocare din funcţie a reclamantei înaintată de ministrul justiţiei.
56. La 23 aprilie 2018, prim-ministrul a depus la Curtea Constituţională o cerere de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre ministrul justiţiei, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, în principal, şi dintre Guvernul României şi Preşedintele României, în subsidiar, determinat de refuzul preşedintelui de a da curs cererii de revocare din funcţie a procurorului-şef al DNA. În cerere se arăta că, în procedura de numire şi de revocare a procurorilor-şefi, rolul principal aparţine ministrului justiţiei, în timp ce Preşedintele, care nu are un drept de veto faţă de propunere, este obligat să dea curs propunerii.
57. Curtea Constituţională a comunicat cererea Preşedintelui României şi ministrului justiţiei, care au fost invitaţi să transmită punctele de vedere.
58. Preşedintele României a argumentat că, de fapt, prin folosirea noţiunii „propunerea ministrului justiţiei“, Legea nr. 303/2004 i-a acordat Preşedintelui, în calitate de autoritate administrativă, competenţa de a examina legalitatea şi oportunitatea unei astfel de propuneri. A apreciat că nu exista un conflict juridic de natură constituţională în prezenta cauză şi că avea dreptul legal de a refuza să dea curs propunerii ministrului, mai ales în condiţiile avizului nefavorabil al CSM.
59. Ministrul justiţiei a argumentat că cererea depusă de prim-ministru trebuie admisă, iar Curtea Constituţională trebuie să statueze conduita de urmat de către Preşedinte, şi anume emiterea decretului de revocare.
60. Dezbaterile au avut loc la 10 mai 2018, în cadrul unei şedinţe publice organizate în prezenţa ministrului justiţiei şi a reprezentantului Preşedintelui României.
61. La 30 mai 2018, Curtea Constituţională, întrunită în complet format din nouă judecători, a pronunţat decizia în această cauză cu trei opinii separate.
62. Ca răspuns la afirmaţia Preşedintelui României potrivit căreia refuzul său de a semna decretul de revocare ar fi trebuit contestat de ministrul justiţiei în faţa instanţelor de contencios administrativ, Curtea Constituţională a reţinut că relaţia dintre Preşedinte şi ministrul justiţiei intră în sfera dreptului constituţional. Instanţele de contencios administrativ au competenţa de a examina numai legalitatea unui act administrativ, mai exact, în speţă, legalitatea procedurii de revocare din funcţie a reclamantei. În acest context, Curtea Constituţională a explicat:
"69. Faptul că decretul Preşedintelui este un act administrativ nu înseamnă că toate raporturile pe care acesta le are cu celelalte autorităţi publice, care conduc la emiterea decretului, sunt raporturi de drept administrativ [...]
72. Din cele de mai sus rezultă că, într-o primă fază, între ministrul justiţiei şi Preşedintele României se stabilesc raporturi de drept constituţional, iar actul emis de Preşedintele României sau refuzul emiterii acestuia dă naştere unui raport de drept administrativ numai în limitele verificării legalităţii desfăşurării procedurii de revocare din funcţia de conducere. De aceea, în prima fază, este angajată competenţa Curţii Constituţionale, iar, în cea de-a doua, cea a instanţei de contencios administrativ.
73. Problema de drept cu care Curtea Constituţională a fost sesizată este aceea de a determina întinderea şi conţinutul sintagmei „sub autoritatea ministrului justiţiei“ din cuprinsul art. 132 alin. (1) din Constituţie, prin raportare la art. 94 lit. c) din Constituţie, aspect care se subsumează unui raport de drept constituţional pur. În funcţie de interpretarea dată de către Curtea [Constituţională] acestei sintagme, se obiectivizează şi întinderea competenţei ministrului justiţiei, respectiv a Preşedintelui României. Prin urmare, cele două autorităţi vor aplica decizia Curţii Constituţionale, iar controlul aplicării şi respectării deciziei de către acestea nu va reveni instanţei de contencios administrativ, ci tot celei constituţionale. Astfel, instanţa de contencios administrativ va reţine numai competenţa de control stricto sensu a legalităţii decretului/refuzului emiterii acestuia, respectiv: emitent, temei de drept, existenţa propunerii ministrului justiţiei de revocare a procurorului din funcţia de conducere şi a comunicării acesteia în vederea emiterii avizului de către Consiliul Superior al Magistraturii - Secţia pentru procurori, semnătura şi, după caz, publicarea în Monitorul Oficial al României, în timp ce instanţa constituţională are competenţa de a soluţiona conflictele de competenţă dintre cele două autorităţi rezultate ca urmare a unor interpretări diferite date de către acestea a textelor constituţionale incidente, precum în cazul de faţă. [...]
78. [...] De asemenea, având în vedere amploarea, importanţa şi întinderea raportului de drept constituţional constatat, raportul de drept administrativ se reduce numai la aspectele de legalitate referite la paragraful 73 al prezentei decizii."
63. Curtea reţine că este evident că Preşedintele României a constatat regularitatea şi legalitatea procedurii de revocare, singurele obiecţii ale acestuia vizând oportunitatea măsurii. De aceea, atribuţia Preşedintelui României, în cazul revocării din funcţie dispuse în temeiul art. 94 lit. c) din Constituţie (a se vedea infra, pct. 71), se subsumează numai unor condiţii de regularitate strict stabilite de lege, şi nu unei puteri discreţionare proprii de apreciere a oportunităţii revocării. În ceea ce priveşte decizia CSM de a emite un aviz nefavorabil pentru propunerea ministrului, Curtea Constituţională a reţinut că acesta este un reper pentru ministrul justiţiei în decizia sa de a-şi susţine sau nu în continuare propunerea de revocare. Cu toate acestea, Curtea Constituţională a reţinut că niciunul dintre aceste aspecte nu poate denatura autoritatea ministrului în materia numirii sau revocării procurorilor-şefi, astfel cum prevede Constituţia. Aceasta a subliniat că nu este nici rolul Preşedintelui României şi nici cel al Curţii Constituţionale de a efectua un control al motivelor invocate de ministrul justiţiei în propunerea sa.
64. Curtea Constituţională a concluzionat după cum urmează:
"117. [...] Astfel, Preşedintele României, în mod deschis, şi-a arogat o putere discreţionară proprie, inexistentă potrivit Constituţiei, care a anihilat, pe cale de consecinţă, competenţa discreţionară minimală a ministrului justiţiei, ceea ce reprezintă eo ipso o încălcare a prevederilor art. 132 alin. (1) din Constituţie.
118. Prin urmare, analizând textele constituţionale şi legale subsumate acestora, Curtea constată că procedura de revocare iniţiată de ministrul justiţiei, în condiţiile în care Preşedintele României nu a avut nicio obiecţie cu privire la regularitatea acesteia, îndeplineşte criteriile de legalitate, astfel încât Preşedintele României ar fi trebuit să emită decretul de revocare din funcţie a [reclamantei]. [...] Prin urmare, conduita Preşedintelui României de a nu-şi exercita competenţele potrivit Constituţiei a determinat imposibilitatea ministrului justiţiei să îşi exercite competenţele constituţionale conferite de art. 132 alin. (1) din Constituţie. A rezultat astfel un blocaj instituţional între cele două autorităţi, care a împiedicat valorizarea şi finalizarea propunerii ministrului justiţiei de revocare potrivit art. 132 alin. (1) din Constituţie, în sensul ca aceasta să producă efecte depline în conformitate cu textul constituţional antereferit. În consecinţă, propunerea ministrului justiţiei de revocare a produs numai efecte procedurale, respectiv a fost iniţiată, avizată de către Consiliul Superior al Magistraturii şi transmisă Preşedintelui României, fiindu-i refuzate, însă, efectele substanţiale. [...]"
65. Având în vedere cele de mai sus, Curtea Constituţională a confirmat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională şi a dispus preşedintelui să semneze decretul de revocare a reclamantei din funcţia de procuror-şef al DNA.
66. Decizia a fost publicată în Monitorul Oficial la 7 iunie 2018, dată la care a devenit definitivă şi obligatorie.
VI. Revocarea reclamantei din funcţia de procuror-şef
67. La 9 iulie 2018, prin Decretul nr. 526 (denumit în continuare „decretul prezidenţial“), Preşedintele României a revocat-o din funcţie pe reclamantă. Decretul prezidenţial a fost publicat în Monitorul Oficial şi a intrat în vigoare în aceeaşi zi.
VII. Alte aspecte
68. Ca urmare a adoptării de către CSM a hotărârii sale din 27 februarie 2018 (a se vedea supra, pct. 45-54), mai multe organizaţii neguvernamentale au sesizat instanţele cu cereri de suspendare a propunerii de revocare şi a Raportului ministrului justiţiei. Aceste cereri au fost respinse, fără a fi examinate pe fond, ca fiind lipsite de obiect după adoptarea decretului prezidenţial (a se vedea supra, pct. 67).
69. Prin scrisorile din 20 mai 2019, ca răspuns la o solicitare din partea Agentului guvernamental, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curtea de Apel Bucureşti au arătat că pe rolul lor nu era înregistrată nicio cauză cu privire la o plângere formulată de reclamantă împotriva Raportului, Deciziei Curţii Constituţionale nr. 358/2018 sau a decretului prezidenţial. În plus, Curtea de Apel Bucureşti a arătat că nu a avut alte cauze anterioare cu situaţii similare.
70. Prin scrisoarea din 20 mai 2019, ca răspuns la o solicitare din partea Agentului guvernamental, CSM a menţionat că Secţia pentru procurori a soluţionat în trecut două acţiuni disciplinare exercitate împotriva reclamantei la sesizarea Direcţiei de inspecţie judiciară. În ambele cazuri, acţiunile disciplinare au fost respinse ca nefondate. În scrisoare se menţiona de asemenea că, la acea dată, existau alte două acţiuni disciplinare pendinte împotriva reclamantei. Potrivit informaţiilor făcute publice de CSM, la 13 şi 24 iunie 2019, aceste două acţiuni disciplinare au fost, de asemenea, respinse de Secţia pentru procurori.
CADRUL JURIDIC ŞI PRACTICA RELEVANTE
I. Cadrul juridic şi practica interne relevante
A. Constituţia României
71. Articolele relevante din Constituţie prevăd următoarele:
" CAP. II
Preşedintele României
ART. 94
Alte atribuţii
Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii:
[...]
c) numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege; [...]
CAP. VI
Autoritatea judecătorească
SECŢIUNEA 1
Instanţele judecătoreşti
ART. 126
Instanţele judecătoreşti
[...]
(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. [...] SECŢIUNEA a 2-a
Ministerul Public
ART. 131
Rolul Ministerului Public
(1) În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor.
ART. 132
Statutul procurorilor
(1) Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei. SECŢIUNEA a 3-a
Consiliul Superior al Magistraturii
ART. 133
Rolul şi structura
(1) Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei.
TITLUL V
Curtea Constituţională
ART. 146
Atribuţii
Curtea Constituţională are următoarele atribuţii:
[...]
e) soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a prim-ministrului sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii; [...]
ART. 147
Deciziile Curţii Constituţionale
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor."
B. Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale
72. Legea nr. 47/1992, astfel cum era în vigoare la momentul respectiv, prevede următoarele:
"ART. 11
(1) Curtea Constituţională pronunţă decizii, hotărâri şi emite avize, după cum urmează:
A. Decizii, în cazurile în care:
a) se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;
b) se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, înainte de ratificarea acestora de Parlament, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori;
c) se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori;
d) hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, precum şi a celor ridicate direct de Avocatul Poporului;
e) soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a prim-ministrului sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii;
f) hotărăşte asupra contestaţiilor care au ca obiect constituţionalitatea unui partid politic
(...)
ART. 34
(1) Curtea Constituţională soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a prim-ministrului sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. [...]
ART. 35
(1) Primind cererea, preşedintele Curţii Constituţionale o va comunica părţilor aflate în conflict, solicitându-le să îşi exprime, în scris, în termenul stabilit, punctul de vedere asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia, şi va desemna judecătorul-raportor.
(2) La data primirii ultimului punct de vedere, dar nu mai târziu de 20 de zile de la primirea cererii, preşedintele Curţii Constituţionale stabileşte termenul pentru şedinţa de judecată şi citează părţile implicate în conflict. Dezbaterea va avea loc la data stabilită de preşedintele Curţii Constituţionale chiar dacă vreuna dintre autorităţile publice implicate nu respectă termenul stabilit pentru prezentarea punctului de vedere.
(3) Dezbaterea are loc pe baza raportului prezentat de judecătorul-raportor, a cererii de sesizare, a punctelor de vedere prezentate potrivit alin. (1), a probelor administrate şi a susţinerilor părţilor.
ART. 36
Decizia prin care se soluţionează conflictul juridic de natură constituţională este definitivă şi se comunică autorului sesizării, precum şi părţilor aflate în conflict, înainte de publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I."
C. Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor
73. La momentul respectiv, Legea nr. 303/2004 a inclus următoarele dispoziţii în ceea ce priveşte cariera procurorilor:
"ART. 1
(1) Magistratura este activitatea judiciară desfăşurată de judecători în scopul înfăptuirii justiţiei şi de procurori în scopul apărării intereselor generale ale societăţii, a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
(...)
ART. 3
(1) Procurorii numiţi de Preşedintele României se bucură de stabilitate şi sunt independenţi, în condiţiile legii.
(2) Procurorii care se bucură de stabilitate pot fi mutaţi prin transfer, detaşare sau promovare, numai cu acordul lor.
Ei pot fi delegaţi, suspendaţi sau eliberaţi din funcţie în condiţiile prevăzute de prezenta lege.
(...)
ART. 11
(1) Judecătorii şi procurorii pot participa la elaborarea de publicaţii, pot elabora articole, studii de specialitate, lucrări literare ori ştiinţifice şi pot participa la emisiuni audiovizuale, cu excepţia celor cu caracter politic.
(2) Judecătorii şi procurorii pot fi membri ai unor comisii de examinare sau de întocmire a proiectelor de acte normative, a unor documente interne sau internaţionale.
(3) Judecătorii şi procurorii pot fi membri ai societăţilor ştiinţifice sau academice, precum şi ai oricăror persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial.
(...)
ART. 51
[...]
(2) Revocarea din funcţia de conducere a judecătorilor se dispune de Consiliul Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea adunării generale [a judecătorilor] ori a preşedintelui instanţei, pentru următoarele motive:
a) în cazul în care nu mai îndeplinesc una dintre condiţiile necesare pentru numirea în funcţia de conducere;
b) în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale;
c) în cazul aplicării uneia dintre sancţiunile disciplinare.
(3) La verificarea organizării eficiente a activităţii vor fi avute în vedere, în principal, următoarele criterii: folosirea adecvată a resurselor umane şi materiale, evaluarea necesităţilor, gestionarea situaţiilor de criză, raportul resurse investite - rezultate obţinute, gestionarea informaţiilor, organizarea pregătirii şi perfecţionării profesionale şi repartizarea sarcinilor în cadrul instanţelor sau parchetelor.
(4) La verificarea comportamentului şi comunicării vor fi avute în vedere, în principal, comportamentul şi comunicarea cu judecătorii, procurorii, personalul auxiliar, justiţiabilii, persoanele implicate în actul de justiţie, alte instituţii, mass-media, asigurarea accesului la informaţiile de interes public din cadrul instanţei sau parchetului şi transparenţa actului de conducere.
(5) La verificarea asumării responsabilităţii vor fi avute în vedere, în principal, îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege şi regulamente, implementarea strategiilor naţionale şi secvenţiale în domeniul justiţiei şi respectarea principiului distribuirii aleatorii sau, după caz, al repartizării pe criterii obiective a cauzelor.
(6) La verificarea aptitudinilor manageriale vor fi avute în vedere, în principal, capacitatea de organizare, capacitatea rapidă de decizie, rezistenţa la stres, autoperfecţionarea, capacitatea de analiză, sinteză, previziune, strategie şi planificare pe termen scurt, mediu şi lung, iniţiativă şi capacitatea de adaptare rapidă. [...]
(...)
ART. 54
(1) Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul general al Parchetului Naţional Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorii şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi procurorul şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestora sunt numiţi de Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 10 ani în funcţia de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată.
(2) Dispoziţiile art. 48 alin. (10)-(12) se aplică în mod corespunzător.
(3) Preşedintele României poate refuza motivat numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului.
(4) Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele României, la propunerea ministrului justiţiei care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale [a procurorilor] sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Parchetului Naţional Anticorupţie, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător."
D. Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară
74. Art. 64 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, astfel cum era în vigoare la momentul respectiv, prevede că procurorul este independent în soluţiile dispuse. Mai mult, art. 69 din lege prevede următoarele:
"ART. 69
(1) Ministrul justiţiei, când consideră necesar, din proprie iniţiativă sau la cererea Consiliului Superior al Magistraturii, exercită controlul asupra procurorilor, prin procurori anume desemnaţi de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, de procurorul-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, de procurorul-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism ori de ministrul justiţiei.
(2) Controlul constă în verificarea eficienţei manageriale, a modului în care procurorii îşi îndeplinesc atribuţiile de serviciu şi în care se desfăşoară raporturile de serviciu cu justiţiabilii şi cu celelalte persoane implicate în lucrările de competenţa parchetelor. Controlul nu poate viza măsurile dispuse de procuror în cursul urmăririi penale şi soluţiile adoptate.
(3) Ministrul justiţiei poate să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sau, după caz, procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, procurorului-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism informări asupra activităţii parchetelor şi să dea îndrumări scrise cu privire la măsurile ce trebuie luate pentru prevenirea şi combaterea eficientă a criminalităţii."
E. Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii
75. Art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 prevede că hotărârile luate de CSM privind cariera şi drepturile judecătorilor şi procurorilor pot fi atacate cu contestaţie de orice persoană interesată la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
F. Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
76. Dispoziţiile relevante ale Legii nr. 554/2004, astfel cum erau în vigoare la momentul respectiv, sunt formulate după cum urmează:
"ART. 1
(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. [...]"
G. Practica internă relevantă
77. Guvernul a prezentat mai multe exemple din jurisprudenţa instanţelor naţionale, după cum urmează. Trei exemple de hotărâri pronunţate de instanţe în cauze în care judecătorii au solicitat, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004 (a se vedea supra, pct. 76), anularea decretelor prezidenţiale adoptate ca urmare a hotărârilor CSM de eliberare din funcţie în urma pensionării, demisiei şi, respectiv, din motive disciplinare. În toate aceste cauze, decretele prezidenţiale, împreună cu hotărârile CSM, au fost considerate decizii administrative care puteau fi contestate în temeiul dreptului administrativ. În două dintre aceste cauze, cererile reclamanţilor au fost respinse, deoarece au fost respectate toate cerinţele legale pentru adoptarea decretelor atacate. Într-una din cauze, decretul prezidenţial fusese anulat întrucât judecătorul în cauză îşi retrăsese, între timp, demisia. Două exemple de hotărâri adoptate de instanţe în cauze în care reclamanţii au contestat decrete prezidenţiale de retragere a decoraţiilor sau a onorurilor. Un exemplu de hotărâre prin care instanţa a anulat un decret prezidenţial privind demiterea reclamantului din Ministerul de Interne, întrucât, la momentul adoptării decretului, reclamantul era în concediu medical, iar în astfel de situaţii concedierea era interzisă prin lege.
78. În Decizia nr. 375 adoptată la 6 iulie 2005, Curtea Constituţională a avut ocazia să examineze atribuţiile preşedintelui în procedura de numire a procurorilor în funcţii de conducere. Ca răspuns la sesizările privind conformitatea cu Constituţia a anumitor dispoziţii ale Legii nr. 303/2004, instanţa a reţinut că numirea procurorilor se face la propunerea CSM. Dacă Preşedintele României nu ar avea niciun drept de examinare şi de apreciere asupra propunerilor pentru numirea în anumite funcţii de conducere ori dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat şi nici măcar o singură dată, atribuţiile Preşedintelui României, prevăzute de art. 94 lit. c) coroborat cu art. 125 alin. (1) din Constituţie, ar fi golite de conţinut şi importanţă.
79. În Decizia nr. 866 adoptată la 28 noiembrie 2006, Curtea Constituţională a reţinut că Ministerul Public este, în temeiul art. 131 şi 132 din Constituţie, o componentă a sistemului naţional de justiţie, care face parte din autoritatea judecătorească. Procurorii şi judecătorii au acelaşi statut în temeiul Constituţiei (magistraţi). Curtea a mai reţinut că Legea nr. 303/2004 a stabilit, pe baza principiilor constituţionale menţionate mai sus, norme identice sau similare privind incompatibilităţile şi interdicţiile aplicabile atât judecătorilor, cât şi procurorilor, admiterea lor în magistratură, numirea lor, drepturile şi îndatoririle acestora, răspunderea juridică a acestora. În circumstanţele cauzei, instanţa a constatat că judecătorii şi procurorii se află în aceeaşi situaţie juridică prin statutul lor constituţional similar şi a menţionat că un procuror poate fi promovat în funcţia de judecător la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
II. Documente internaţionale relevante
A. Documentele internaţionale relevante privind independenţa procurorilor
1. Consiliul Europei
80. Extrasele relevante din Avizul privind proiectele de lege pentru modificarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (a se vedea supra, pct. 73), a Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (a se vedea supra, pct. 74) şi a Legii nr. 317/2004 privind CSM (a se vedea supra, pct. 75), adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 116-a sesiuni plenare (Veneţia, 19-20 octombrie 2018), au următorul cuprins:
"12. Funcţionarea generală a sistemului judiciar din România a făcut obiectul unei evaluării anuale (şi al unor recomandări) în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare al UE, instituit la momentul aderării României la UE. Deşi în rapoartele anterioare elaborate în cadrul acestui mecanism s-a constatat înregistrarea unor progrese considerabile în ceea ce priveşte reforma sistemului judiciar, în cel mai recent raport (din noiembrie 2017) a fost exprimată îngrijorarea că acest progres ar putea fi afectat de situaţia politică şi de evoluţii precum adoptarea, în ianuarie 2017, a unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului pentru dezincriminarea anumitor infracţiuni de corupţie şi, mai recent, controversa generată de revizuirea celor trei proiecte de legi.
13. Procesul legislativ s-a desfăşurat într-un context caracterizat de un climat politic tensionat, puternic marcat de rezultatele eforturilor (întreprinse la nivelul) ţării pentru combaterea corupţiei. Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) a realizat un număr ridicat de anchete împotriva unor politicieni importanţi privind pretinse fapte de corupţie şi infracţiuni conexe şi un număr considerabil de miniştri sau membri ai Parlamentului au fost condamnaţi. Această reuşită a luptei împotriva corupţiei s-a bucurat de o largă apreciere la nivel internaţional [...]
15. În acelaşi timp, au fost semnalate presiuni şi manevre de intimidare asupra judecătorilor şi procurorilor, inclusiv din partea unor politicieni de rang înalt şi prin intermediul unor campanii mass-media. Modificările care urmează să fie aduse Codului penal şi Codului de procedură penală, aflate în discuţie, şi care vor face obiectul unui aviz separat al Comisiei de la Veneţia riscă să submineze lupta împotriva corupţiei.
16. În aceste condiţii, controversa recentă privind revocarea procurorului-şef al DNA - dincolo de întrebările pe care le ridică referitor la mecanismele actuale şi viitoare de numire sau revocare din funcţii de conducere în cadrul sistemului judiciar din România - ilustrează clar dificultăţile şi blocajele existente în dialogul şi cooperarea interinstituţionale.
17. În acest context, orice iniţiativă legislativă, susceptibilă să sporească riscul ingerinţelor politice în activitatea judecătorilor şi a procurorilor, devine extrem de sensibilă. [...]"
81. În ceea ce priveşte numirea sau revocarea din funcţii de conducere în cadrul Ministerului Public, în avizul menţionat anterior se reţin următoarele aspecte:
"46. Cu privire la Ministerul Public, Comisia de la Veneţia observă, în Lista de verificare a criteriilor privind statul de drept (Rule of Law Checklist), că «[n]u există un standard comun privind organizarea Ministerului Public, în special în ceea ce priveşte autoritatea responsabilă cu numirea procurorilor sau organizarea internă a Ministerului Public. Totuşi, trebuie să se asigure suficientă autonomie parchetelor pentru a le proteja de imixtiuni politice. [...]»
47. În cadrul evaluării mecanismelor de numire existente, Comisia de la Veneţia a acordat o atenţie deosebită echilibrului necesar între nevoia de legitimitate democratică a numirii şefului Ministerului Public, pe de o parte, şi cerinţa de depolitizare, pe de altă parte. Din această perspectivă, în opinia sa, un mecanism de numire care implică puterea executivă şi/sau legislativă are avantajul de a conferi legitimitate democratică numirii procurorului-şef. Totuşi, în această situaţie, sunt necesare garanţii suplimentare pentru a diminua riscul de politizare a parchetului. Ca şi în cazul numirii judecătorilor, deşi pot exista diferite mecanisme practice, implicarea efectivă a unui consiliu judiciar (sau a unui consiliu pentru procurori), dacă o astfel de structură există, este esenţială, reprezentând o garanţie de neutralitate şi de expertiză profesională apolitică. [...]
55. Acestea fiind spuse, sistemul de numire propus nu poate fi examinat fără a lua în considerare evoluţiile recente legate de propunerea ministrului justiţiei de revocare din funcţie a procurorului-şef al DNA şi refuzul acesteia de către Preşedintele României, precum şi decizia Curţii Constituţionale în această privinţă (Decizia CCR nr. 358 din 30 mai 2018).
56. În decizia sa, Curtea a declarat în mod explicit, interpretând astfel articolul 94 litera c) şi articolul 132 alineatul (1) din Constituţie (aceste dispoziţii nu fac nicio referire la chestiunile numirii/[revocării] procurorilor-şefi, care sunt reglementate de Legea nr. 303/2014), că Preşedintele nu are nicio atribuţie de refuz în procedura de revocare. Curtea a explicat, în special, că atribuţia Preşedintelui în procedura de revocare se limitează la verificarea legalităţii propunerii [...] şi nu include atribuţia Preşedintelui de a analiza pe fond propunerea de revocare şi oportunitatea acesteia. În opinia Curţii, realizând o «evaluare a evaluării» făcute de către ministrul justiţiei privind activitatea şefului DNA, Preşedintele s-a plasat deasupra autorităţii ministrului în această procedură, ceea ce a fost neconstituţional.
57. Curtea a declarat, de asemenea, că avizul emis de [CSM] (în viitor, Secţia pentru procurori) va servi ministrului justiţiei drept reper consultativ atât în privinţa legalităţii, cât şi a temeiniciei propunerii de revocare, în timp ce Preşedintele - dată fiind competenţa sa mai limitată în cadrul procedurii - o poate valorifica, tot cu valoare consultativă, numai pe aspecte de legalitate a procedurii (pct. 115 din decizie).
58. Aceste interpretări sunt deosebit de importante pentru viitoarele dispoziţii relevante în materie de [revocare] şi, aparent, şi pentru numirea procurorilor-şefi. În concluzie, decizia îi conferă ministrului justiţiei puterea decisivă de a elibera din funcţie procurorii de rang înalt, mărginind totodată rolul Preşedintelui la unul mai degrabă ceremonial, care se limitează la atestarea legalităţii procedurii în cauză. Ponderea [CSM] (a Secţiei sale pentru procurori, în cadrul sistemului propus în prezent) este, de asemenea, diminuată considerabil, având în vedere puterea sporită a ministrului justiţiei şi sfera limitată a influenţei pe care o poate exercita asupra poziţiei Preşedintelui (numai cu privire la aspecte de legalitate).
59. Într-o decizie anterioară, Curtea Constituţională, examinând constituţionalitatea proiectului de lege pentru modificarea Legii nr. 303/2014, a concluzionat că modificarea prin care se reducea (la un singur refuz) competenţa Preşedintelui de a refuza propunerea de numire făcută de ministrul justiţiei pentru funcţia de procuror-şef nu ridică probleme de constituţionalitate. În contextul respectiv, Curtea a subliniat că ministrul justiţiei joacă un rol central în numirea procurorilor-şefi. În schimb, într-o decizie anterioară din 2005, Curtea a hotărât că rolul Preşedintelui în procedura de numire a procurorilor nu poate fi unul pur formal. Aceste hotărâri diferite sunt greu de conciliat şi exact situaţia constituţională privind numirile rămâne aşadar oarecum neclară.
60. Cu toate acestea, este probabil ca impactul deciziei să depăşească problema eliberării din funcţie a procurorilor-şefi, întrucât aceasta conţine şi elemente de interpretare a prevederilor constituţionale relevante privind relaţia dintre Ministerul Public/procurori şi executiv. În special, rolul şi competenţele ministrului justiţiei în raport cu Ministerul Public şi procurorii sunt abordate pe larg în decizie [aşa cum s-a menţionat anterior, Curtea a analizat în special articolul 132 alineatul (1) din Constituţie, în relaţie cu articolul 94 litera c) din Constituţie].
61. Decizia conduce la o consolidare evidentă a competenţelor ministrului justiţiei în raport cu Ministerul Public, deşi, dimpotrivă, ar fi important, în special în contextul actual, să fie consolidată independenţa procurorilor şi să se menţină şi sporească rolul instituţiilor, precum Preşedintele sau [CSM], susceptibile să contrabalanseze influenţa ministrului. Curtea Constituţională are autoritatea de a interpreta Constituţia, deciziile sale având caracter obligatoriu, şi nu este de competenţa Comisiei de la Veneţia să conteste interpretarea Constituţiei de către aceasta. Curtea Constituţională şi-a întemeiat decizia pe articolul 132 alineatul (1) din Constituţie («Procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei»), în raport cu articolul 94 litera c) din Constituţie, care prevede că Preşedintele îndeplineşte, printre altele, următoarea atribuţie: «numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege». Prin urmare, pentru a consolida independenţa parchetelor şi a procurorilor, o măsură esenţială ar consta în revizuirea, în contextul unei viitoare revizuiri a Constituţiei României, a prevederilor articolului 132 alineatul (1) din Constituţia României. La nivel legislativ, în ceea ce priveşte chestiunea revocării, s-ar putea avea în vedere modificarea Legii nr. 303 astfel încât avizul [CSM] să capete caracter obligatoriu.
63. Comisia de la Veneţia admite că nu există standarde comune care să necesite mai multă independenţă pentru Ministerul Public şi că «există o pluralitate de modele» în materie. Cu toate acestea, numai în câteva dintre statele membre ale Consiliului Europei, Ministerul Public este plasat în autoritatea executivă şi subordonat Ministerului Justiţiei (de exemplu, Austria, Danemarca, Germania, Ţările de Jos) şi se poate constata că există «o tendinţă larg răspândită de a acorda mai multă independenţă parchetelor, mai degrabă decât a le subordona sau lega de executiv». [...]
65. Mai general, având în vedere dificultăţile evidenţiate în cadrul discuţiilor pe care le-a avut în România, Comisia a subliniat importanţa unei «reglementări unitare şi coerente a statutului procurorilor, însoţită de garanţii clare, puternice şi eficiente privind independenţa acestora» şi a solicitat autorităţilor române «să revizuiască sistemul» (existent) pentru a remedia deficienţele identificate. De asemenea, Comisia a sugerat ca, în contextul unei reforme mai ample, principiul independenţei să fie adăugat în lista principiilor care guvernează funcţiile procurorilor.
66. Până în prezent, în România nu s-a făcut nicio modificare de asemenea amploare, deşi o astfel de schimbare ar fi cu atât mai importantă în contextul conflictului actual dintre procurori şi unii politicieni, generat de lupta împotriva corupţiei."
82. În avizul său recent adoptat în cadrul celei de-a 119-a sesiuni plenare (Veneţia, 21-22 iunie 2019) privind ordonanţele de urgenţă de modificare a celor trei legi ale justiţiei (a se vedea supra, pct. 17), Comisia de la Veneţia a menţionat că:
"[...] Mecanismul de numire şi revocare a procurorilor de rang înalt rămâne în esenţă acelaşi, ministrul justiţiei jucând un rol decisiv în acest proces, fără ca Preşedintele României sau [CSM] să dispună de competenţe de contrabalansare. Se recomandă elaborarea unui mecanism de numire care să confere Secţiei pentru procurori din cadrul [CSM] un rol-cheie şi proactiv în procesul de numire a candidaţilor pentru orice funcţie înaltă din cadrul sistemului de urmărire penală."
83. Părţile relevante din Raportul de evaluare privind prevenirea corupţiei în rândul membrilor Parlamentului, judecătorilor şi procurorilor din România, adoptat de GRECO (Grupul Statelor împotriva Corupţiei) în cadrul Rundei a patra de evaluare, în decembrie 2015, sunt redactate după cum urmează:
"3. [...] [c]ondiţiile pentru numirea şi revocarea unora dintre titularii funcţiilor de conducere de la vârful parchetelor îi expun excesiv la o posibilă influenţă din partea executivului [...]
13. Recent, au existat câteva încercări din partea Parlamentului de a modifica mecanismele de drept penal şi de a submina autoritatea şi atribuţiile unor agenţii precum Agenţia Naţională de Integritate şi Direcţia Naţională Anticorupţie. Asemenea încercări au eşuat, de regulă, datorită opoziţiei prompte şi reacţiilor venite atât din interiorul, cât şi din exteriorul ţării. [...]
130. În opinia GET [echipa de evaluare a GRECO], deşi independenţa individuală a procurorilor este garantată în legislaţie, subordonarea acestora ministrului justiţiei încă mai presupune un risc de presiune politică necuvenită, de exemplu prin reînnoirea mandatului (limitat la trei ani) şi prin mecanismul revocării, care oglindeşte procesul de numire. [...] GRECO recomandă ca procedura pentru numirea şi revocarea din funcţiile cele mai înalte din parchete, cu excepţia celei de procuror general, prevăzută la articolul 54 din Legea nr. 303/2004, să includă un proces transparent şi bazat pe criterii obiective, iar Consiliului Superior al Magistraturii să i se atribuie un rol mai important în această procedură."
84. Părţile relevante din Raportul de evaluare privind prevenirea corupţiei în rândul membrilor Parlamentului, judecătorilor şi procurorilor din România, adoptat ulterior de GRECO în decembrie 2017, se citesc după cum urmează:
"11. GRECO reaminteşte că amendamentele excesiv de urgente, fără consultări adecvate, fie din partea Guvernului, fie a Parlamentului (distincţia nu este întotdeauna clară - a se vedea informaţiile contextuale din recomandarea xiii) rămân o problemă în România, mai ales atunci când măsurile sunt percepute ca subminând eforturile ţării în materie de integritate şi anticorupţie şi servind unor interese partizane. În ultimul timp au existat mai multe astfel de situaţii, de exemplu definirea infracţiunii de abuz în serviciu, care a declanşat proteste stradale de amploare şi a fost abrogată câteva zile mai târziu, iar doi miniştri au demisionat, inclusiv ministrul justiţiei. [...]
77. [...] GRECO recomandă ca procedura pentru numirea în şi revocarea din funcţiile cele mai înalte din parchete, cu excepţia celei de procuror general, prevăzută la articolul 54 din Legea nr. 303/2004, să includă un proces transparent şi bazat pe criterii obiective, iar Consiliului Superior al Magistraturii să i se atribuie un rol mai important în această procedură. [...]
79. În actualizarea transmisă la 13 noiembrie, autorităţile se referă doar la faptul că, în data de 31 octombrie 2017, o propunere legislativă de modificare şi completare a Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor a fost iniţiată de 10 deputaţi şi senatori şi depusă la Camera Deputaţilor. Prezenta propunere are drept scop să confere [CSM] un rol mai important în numirea şi revocarea procurorilor din funcţiile de conducere. Cu toate acestea, procedura de numire a) a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, b) a prim-adjunctului şi adjunctului acestuia, c) a procurorului-şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, procurorului-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi d) a adjuncţilor acestora rămâne aceeaşi cu cea prevăzută de legislaţia în vigoare.
80. Referitor la toate celelalte funcţii de conducere importante din parchet, se propune ca numirea să se realizeze exclusiv de către Secţia pentru procurori a [CSM]. Propunerea legislativă prezentată Camerei Deputaţilor prevede, de asemenea, că revocarea procurorilor din toate funcţiile de conducere importante se face exclusiv de către [Secţia pentru procurori a CSM].
81. GRECO ia act de informaţiile transmise de autorităţile române. Înţelege că propunerea de mai sus a [CSM] [...], menţionată în informaţiile transmise de România în iunie 2017, nu a fost susţinută de Guvern, în ciuda faptului că a abordat preocupările care au condus la această recomandare.
82. GRECO nu poate ignora faptul că, ulterior furnizării de informaţii în luna iunie, Guvernul a prezentat, în august 2017, o propunere legislativă/un pachet privind sistemul judiciar care a condus la un nou val de proteste masive şi reacţii negative, considerându-se că propunerile respective reprezintă o ameninţare la adresa independenţei sistemului judiciar. Un număr mare de magistraţi s-au alăturat protestelor. În cadrul unei mişcări descrise ca fiind fără precedent, peste jumătate dintre judecătorii şi procurorii din România au semnat un memorandum în care s-a solicitat renunţarea la acest proiect legislativ, subliniind că acesta fusese iniţiat fără consultări prealabile corespunzătoare, fără efectuarea unor evaluări de impact, fără să fie furnizate detalii privind conţinutul şi motivele proiectului etc. Propunerile vizau acordarea unui rol mai important Guvernului, mai precis să elimine implicarea Preşedintelui în numiri (acordând, astfel, o responsabilitate mai mare ministrului justiţiei) şi să includă Inspecţia Judiciară sub umbrela Ministerului Justiţiei.
83. Având în vedere obiectivele specifice ale prezentei recomandări xiii, aceste propuneri par să fie orientate, la prima vedere, în direcţia opusă. La 19 octombrie 2017, mass-media a raportat că proiectele de propuneri controversate ale Guvernului - în ciuda unor opinii predominant negative - urmau să ajungă totuşi la Parlament şi, la începutul lunii noiembrie 2017, în presa românească au fost raportate proteste publice (care au implicat şi partide şi personalităţi din opoziţie) împotriva propunerilor din Parlament. [...]"
2. Uniunea Europeană
85. Părţile relevante din Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi de verificare („MCV“) din 27 ianuarie 2016 sunt formulate astfel:
"Bilanţul de activitate al instituţiilor implicate în combaterea corupţiei la nivel înalt este în continuare solid, incluzând cu regularitate puneri sub acuzare şi soluţionări ale unor cazuri care vizează politicieni de marcă şi funcţionari publici de nivel înalt. Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) a raportat o creştere a numărului de sesizări din partea populaţiei: acest lucru pare să reflecte încrederea publicului în instituţie, care este evidenţiată şi de sondajele de opinie. [...] Rezultatele obţinute de principalele instituţii judiciare şi de integritate în ceea ce priveşte combaterea corupţiei la nivel înalt sunt în continuare impresionante."
86. În raportul din anul următor, Raportul Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare, publicat la 25 ianuarie 2017, s-au menţionat următoarele aspecte:
"Rapoartele MCV au putut reflecta de-a lungul anilor un bilanţ cu un caracter pozitiv în creştere constantă în ceea ce priveşte cercetarea şi urmărirea cazurilor de corupţie la nivel înalt şi pronunţarea de hotărâri în astfel de cazuri, cu o clară accelerare după anul 2011. [...] Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ÎCCJ) au înregistrat un bilanţ impresionant în ceea ce priveşte rezolvarea cazurilor de corupţie la nivel mediu şi înalt."
87. Recomandarea nr. 1 din Raportul MCV al Comisiei Europene din 15 noiembrie 2017 a reiterat recomandarea înaintată de Comisia Europeană în rapoartele MCV anterioare privind România, şi anume „Punerea în practică a unui sistem robust şi independent de numire a procurorilor de rang înalt, pe baza unor criterii clare şi transparente, cu sprijinul Comisiei de la Veneţia“. În opinia Comisiei Europene, punerea în aplicare a acestei recomandări „ar trebui, de asemenea, să asigure garanţii corespunzătoare în ceea ce priveşte transparenţa, independenţa şi sistemul de control şi echilibru al puterilor în stat, chiar dacă decizia finală ar aparţine în continuare nivelului politic“.
88. La 23 februarie 2018, Comisia Europeană a emis următoarea declaraţie în legătură cu propunerea ministrului român al justiţiei de revocare din funcţie a procurorului-şef al DNA:
"Comisia urmăreşte cu atenţie şi îngrijorare cele mai recente evoluţii. Independenţa sistemului judiciar din România şi capacitatea acestuia de a lupta eficient împotriva corupţiei sunt pietrele de temelie ale unei Românii puternice în cadrul Uniunii Europene, aşa cum au reamintit preşedintele şi prim-vicepreşedintele în declaraţia lor comună de luna trecută. Comisia va urmări cu atenţie evoluţia procedurilor declanşate împotriva procurorului-şef al DNA.
În rapoartele MCV anterioare, faptul că DNA a menţinut un bilanţ pozitiv în ciuda presiunilor interne a fost considerat un semn de durabilitate. Comisia a mai notat în raportul său că, dacă această presiune va începe să afecteze lupta împotriva corupţiei, ar putea fi nevoită să reevalueze această concluzie."
3. Organizaţia Naţiunilor Unite
89. În Observaţiile finale privind Cel de-al cincilea raport periodic al României din 11 decembrie 2017, Comitetul ONU pentru Drepturile Omului a declarat următoarele:
"7. Comitetul îşi exprimă îngrijorarea legată de acuzaţiile privind persistenţa corupţiei la nivelul tuturor ramurilor de guvernare, inclusiv cea judecătorească şi la nivelul procurorilor, precum şi de impactul negativ al acesteia asupra exercitării depline a drepturilor garantate de Pact şi de iniţiativele parlamentare de eliminare a unor elemente din legislaţia împotriva corupţiei. Comitetul îşi exprimă, de asemenea, îngrijorarea cu privire la rapoartele conform cărora şefa Direcţiei Naţionale Anticorupţie (DNA) a fost hărţuită în legătură cu activitatea sa [...]
Statul parte ar trebui să îşi consolideze eforturile de combatere a corupţiei la nivelul tuturor ramurilor de guvernare şi să asigure protecţia necesară funcţionarilor implicaţi în eforturile de combatere a corupţiei."
B. Documentele internaţionale relevante privind libertatea de exprimare a procurorilor
90. În Recomandarea cu privire la rolul procurorilor în cadrul sistemului de justiţie penală [REC(2000)19, adoptată la 6 octombrie 2000, în cadrul celei de-a 724-a reuniuni a Delegaţilor Miniştrilor], Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei a recomandat statelor membre să ia măsuri pentru „a se asigura că procedurile disciplinare iniţiate împotriva procurorilor sunt prevăzute de lege şi să garanteze o evaluare şi un proces decizional echitabile şi obiective, care ar trebui să fie supuse unui control independent şi imparţial, şi că procurorii au acces la o procedură adecvată de soluţionare a reclamaţiilor, inclusiv accesul la o instanţă, după caz, dacă statutul lor juridic [a fost] afectat“. În ceea ce priveşte libertatea de exprimare, Comitetul de Miniştri a recomandat următoarele:
"6. Statele ar trebui, de asemenea, să ia măsuri pentru a se asigura că procurorii au dreptul efectiv la libertatea de exprimare, asociere şi întrunire şi dreptul de a avea anumite convingeri. În special, aceştia ar trebui să aibă dreptul de a participa la dezbateri publice cu privire la chestiuni care privesc legea, administrarea justiţiei, precum şi promovarea şi protejarea drepturilor omului şi dreptul de a fonda organizaţii locale, naţionale sau internaţionale, de a se alătura unor astfel de organizaţii şi de a participa cu titlu privat la reuniunile acestora, fără a suferi un prejudiciu profesional ca urmare a acţiunii lor legale sau a apartenenţei lor la o organizaţie legală. Drepturile menţionate mai sus nu pot fi limitate decât în măsura în care acest lucru este prevăzut de lege şi este necesar pentru menţinerea poziţiei constituţionale a procurorilor. În cazurile în care sunt încălcate drepturile menţionate mai sus, ar trebui să fie disponibilă o cale de atac eficientă.
[...]
16. Procurorii ar trebui să poată, în orice caz şi fără nicio obstrucţionare, să fie în măsură să urmărească penal funcţionarii publici care au comis infracţiuni, în special fapte de corupţie, abuz de putere şi încălcări grave ale drepturilor omului, precum şi alte infracţiuni recunoscute de dreptul internaţional."
În ceea ce priveşte relaţia dintre procurori şi executiv şi legislativ, Comitetul de Miniştri a recomandat următoarele:
"11. Statele ar trebui să ia măsurile adecvate pentru a se asigura că procurorii sunt în măsură să îşi îndeplinească îndatoririle şi responsabilităţile profesionale fără ingerinţe nejustificate şi că nu fac în mod nejustificat obiectul răspunderii civile, penale sau de altă natură. Cu toate acestea, Ministerul Public ar trebui să răspundă periodic şi în mod public pentru activităţile sale în ansamblu şi, în special, pentru modul în care au fost realizate priorităţile sale."
91. În Avizul nr. 9 (2014) din 17 decembrie 2014 privind normele şi principiile europene referitoare la procurori, Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni a recunoscut că procurorii se bucură de dreptul la libertatea de exprimare şi de asociere la fel ca şi ceilalţi membri ai societăţii şi a subliniat că, în exercitarea acestor drepturi, „ei trebuie să ia în considerare obligaţia de a asigura discreţia şi să fie atenţi să nu pericliteze imaginea publică a independenţei, imparţialităţii şi echităţii, pe care un procuror trebuie să o păstreze întotdeauna“. În ceea ce priveşte independenţa procurorilor, Consiliul Consultativ al Procurorilor Europeni a declarat următoarele:
"IV. Independenţa şi autonomia Ministerului Public constituie un corolar indispensabil pentru independenţa sistemului judiciar. Aşadar, ar trebui încurajată tendinţa generală de consolidare a independenţei şi autonomiei efective a Ministerului Public.
V. Procurorii ar trebui să fie autonomi în luarea deciziilor şi ar trebui să îşi îndeplinească sarcinile fără să fie supuşi unor presiuni externe sau ingerinţe, în conformitate cu principiile separării puterilor şi responsabilităţii. [...]
33. Independenţa procurorilor - care este esenţială pentru statul de drept - trebuie să fie garantată prin lege, la cel mai înalt nivel posibil, în mod similar cu cea a judecătorilor. În ţările în care Ministerul Public este independent de Guvern, statul trebuie să ia măsuri efective pentru a garanta că natura şi întinderea acestei independenţe se stabilesc prin lege. În ţările în care Ministerul Public este subordonat Guvernului ori se bucură de un alt statut decât cel descris mai sus, statul trebuie să se asigure că natura şi întinderea competenţelor Guvernului în raport cu Ministerul Public sunt, de asemenea, stabilite prin lege şi că Guvernul îşi exercită atribuţiile în mod transparent şi în conformitate cu tratatele internaţionale, legislaţia naţională şi principiile generale de drept. [...]
35. Independenţa Ministerului Public nu este o prerogativă sau un privilegiu acordat în interesul procurorilor, ci reprezintă o garanţie pentru o justiţie echitabilă, imparţială şi eficientă, care protejează atât interesele publice, cât şi cele private, ale persoanelor în cauză.
36. Statele ar trebui să ia măsurile adecvate pentru a se asigura că procurorii sunt în măsură să îşi îndeplinească îndatoririle şi responsabilităţile profesionale fără ingerinţe nejustificate şi că nu fac în mod nejustificat obiectul răspunderii civile, penale sau de altă natură.
37. Procurorii ar trebui să fie în măsură, în orice caz şi fără nicio obstrucţionare, să urmărească penal funcţionarii publici care au comis infracţiuni, în special fapte de corupţie, abuz de putere şi încălcări grave ale drepturilor omului.
38. Procurorii trebuie să fie independenţi nu numai faţă de executiv şi legislativ, dar şi faţă de alţi actori şi alte instituţii, inclusiv cele din sectorul economic, financiar şi mass-media. [...]
53. Misiunile de judecător şi procuror sunt similare şi complementare în ceea ce priveşte cerinţele şi garanţiile referitoare la statutul şi condiţiile de muncă ale acestora, şi anume recrutarea, formarea, evoluţia în carieră, remunerarea, impunerea de măsuri disciplinare şi transferul (care se pot realiza numai în conformitate cu legea sau cu acordul lor). Pentru aceste motive, este necesar să se prevadă un mandat corespunzător şi reglementări adecvate cu privire la promovare, măsurile disciplinare şi revocare."
92. Orientările Organizaţiei Naţiunilor Unite privind rolul procurorilor, adoptate în 1990 (sesiunea 27 august-7 septembrie), conţin următoarele dispoziţii relevante:
"8. Procurorii, la fel ca şi alţi cetăţeni, au dreptul la libertatea de exprimare, asociere şi întrunire, precum şi libertatea de a avea anumite convingeri. În special, aceştia trebuie să aibă dreptul de a participa la dezbateri publice cu privire la chestiuni care privesc legea, administrarea justiţiei, precum şi promovarea şi protejarea drepturilor omului şi dreptul de a fonda organizaţii locale, naţionale sau internaţionale, de a se alătura unor astfel de organizaţii şi de a participa la reuniunile acestora, fără a suferi un prejudiciu profesional ca urmare a acţiunii lor legale sau a apartenenţei lor la o organizaţie legală."
93. În Raportul privind libertatea judecătorilor şi procurorilor de exprimare, de asociere şi de întrunire paşnică, prezentat Consiliului pentru Drepturile Omului al Organizaţiei Naţiunilor Unite, la 24 iunie 2019, Raportorul Special al ONU privind independenţa judecătorilor şi avocaţilor a recomandat următoarele:
"98. Orice acuzaţie sau plângere împotriva unor judecători sau procurori, referitoare la exercitarea libertăţilor lor fundamentale, ar trebui să fie introdusă în faţa unei autorităţi independente, cum ar fi un consiliu judiciar sau un consiliu pentru procurori, ori o instanţă. Deciziile pronunţate în procedurile disciplinare ar trebui să fie adoptate în conformitate cu legea, codul deontologic şi alte standarde şi reguli de etică stabilite în materie.
99. Măsura revocării din funcţie ar trebui impusă numai în cazurile cele mai grave de abatere disciplinară, astfel cum se prevede în codul deontologic, şi numai după o audiere în cadrul unui proces echitabil, care să îi asigure inculpatului toate garanţiile necesare.
100. Deciziile adoptate în cadrul procedurilor disciplinare ar trebui să facă obiectul unui control independent.
102. Ca principiu general, judecătorii şi procurorii nu ar trebui să se implice în controverse publice. Cu toate acestea, în circumstanţe limitate, aceştia îşi pot exprima punctele de vedere şi opiniile cu privire la aspecte sensibile din punct de vedere politic, de exemplu atunci când participă la dezbateri publice referitoare la legi şi politici care pot să afecteze sistemul judiciar sau Ministerul Public."
ÎN DREPT
I. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 6 § 1 din Convenţie
94. Reclamanta s-a plâns că i s-a refuzat accesul la o instanţă pentru a-şi apăra drepturile în legătură cu revocarea disciplinară din funcţia de procuror-şef al DNA. Aceasta a invocat 6 § 1 din Convenţie, care, în măsura în care este relevant, prevede următoarele:
"Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil [...] a cauzei sale, de către o instanţă [...], care va hotărî [...] asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil"
A. Cu privire la admisibilitate
1. Cu privire la aplicabilitatea art. 6 § 1 din Convenţie
(a) Excepţia ridicată de Guvern
95. Guvernul a susţinut că art. 6 § 1 din Convenţie nu era aplicabil în speţă.
96. Acesta a explicat că procedura finalizată prin Decizia nr. 358 a Curţii Constituţionale (a se vedea supra, pct. 61-66) nu s-a referit la reclamantă, nici direct, nici indirect, ci la autorităţile publice implicate în conflictul de natură constituţională, şi anume Preşedintele României şi ministrul justiţiei. Reclamanta, nefiind o autoritate publică, nu ar fi putut să fie considerată în mod legal parte la procedura menţionată anterior. Guvernul a susţinut că, în sistemul juridic românesc, Curtea Constituţională a realizat o soluţionare obiectivă, bazată pe norme, în măsura în care a stabilit sau a clarificat, în raport cu norma constituţională, întinderea şi limitele competenţei autorităţilor publice şi conduita pe care acestea trebuiau să o urmeze. O astfel de procedură nu a implicat niciun drept individual subiectiv. Faptul că deciziile Curţii Constituţionale erau, în general, obligatorii pentru autorităţile publice implicate în procedură şi că acestea din urmă trebuiau să acţioneze în conformitate cu deciziile Curţii Constituţionale nu însemna că deciziile respective priveau un drept individual subiectiv.
97. Guvernul a explicat că procedura finalizată prin Decizia din 30 mai 2018 era reglementată de dispoziţiile articolelor 34-36 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale (a se vedea supra, pct. 72). În conformitate cu aceste dispoziţii, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra conflictelor dintre autorităţile publice. Prin urmare, în speţă, Curtea Constituţională nu a examinat fondul cauzei din acţiunea îndreptată împotriva reclamantei, considerând că o astfel de analiză nu ar fi fost de competenţa sa (a se vedea supra, pct. 63). Prin urmare, nu a fost abordat niciun drept civil în cadrul procedurii menţionate. În consecinţă, această procedură nu putea fi examinată din perspectiva art. 6 din Convenţie. În această privinţă, Guvernul a mai menţionat că reclamanta nu a depus la Curtea Constituţională nicio cerere de intervenţie şi niciun memoriu amicus curiae. Totuşi, acesta a afirmat, de asemenea, că nu s-a pus niciodată problema posibilităţii unei intervenţii în faţa Curţii Constituţionale din partea unei persoane vizate de o decizie a acestei instanţe şi că, într-adevăr, această chestiune nu ar fi putut fi ridicată, întrucât, în acest tip de procedură, nu se afla în joc niciun drept subiectiv.
98. Având în vedere cele de mai sus, Guvernul nu a negat faptul că este posibil ca, în prezenta cauză, să fi fost în joc un drept civil al reclamantei, dar a concluzionat că aceasta ar fi putut şi ar fi trebuit să îşi exercite dreptul civil respectiv în faţa instanţelor de contencios administrativ.
(b) Răspunsul reclamantei
99. Reclamanta a susţinut că art. 6 § 1 era aplicabil în cauza sa, întrucât dreptul de a-şi exercita funcţiile în calitate de procuror-şef până la expirarea mandatului său de trei ani era prevăzut în mod clar de legislaţia internă relevantă, în special la articolul 54 alineatul (1) din Legea nr. 303/2004 (a se vedea supra, pct. 73).
100. Reclamanta a mai susţinut că exista, de asemenea, un drept de contestare a decretului de revocare prevăzut la articolul 54 alineatul (4) din Legea nr. 303/2004 (ibid.), dar că, în circumstanţele specifice ale cauzei sale, acest drept fusese limitat prin Decizia nr. 358 a Curţii Constituţionale din 30 mai 2018.
101. Conflictul din prezenta cauză implicase o sancţiune disciplinară. Motivele invocate de ministru pentru revocarea acesteia au fost examinate de organul judiciar disciplinar şi considerate neîntemeiate. În aceste condiţii, reclamanta a concluzionat că prezenta cauză privea în mod clar un litigiu referitor la un drept civil care intră sub incidenţa art. 6 § 1 din Convenţie.
102. Reclamanta a susţinut, de asemenea, că al doilea mandat de procuror-şef al acesteia ar fi expirat la 16 mai 2019 (a se vedea supra, pct. 8); totuşi, mandatul a încetat prematur, cu opt luni înainte de încheierea acestuia, ca urmare a unei decizii a Curţii Constituţionale. Această situaţie a fost unică în istoria contemporană a României. Totuşi, invocând jurisprudenţa vastă a Curţii, printre care cauzele Baka împotriva Ungariei [(MC), nr. 20.264/12, 23 iunie 2016], Olujić împotriva Croaţiei (nr. 22.330/05, 5 februarie 2009) şi Kamenos împotriva Ciprului (nr. 147/07, 31 octombrie 2017), reclamanta a susţinut că respectivele criterii stabilite de Curte în hotărârea în Cauza Vilho Eskelinen şi alţii [(MC), nr. 63.235/00, CEDO 2007-II] erau aplicabile şi în cauza sa.
(c) Poziţia terţului intervenient
103. Open Society Justice Initiative a susţinut că revocarea unui procuror-şef constituia un conflict referitor la un drept civil şi intra în sfera de aplicare a art. 6 § 1 din Convenţie, deoarece aceasta trebuia să fie însoţită de garanţiile prevăzute de articolul menţionat pentru a asigura independenţa procurorilor şefi, ca şi componentă a statului de drept.
(d) Motivarea Curţii
104. Curtea reaminteşte, în primul rând, că, întrucât aplicabilitatea este o chestiune care ţine de competenţa ratione materiae a Curţii, ar trebui respectată regula generală de examinare a cererilor, iar analiza relevantă ar trebui efectuată în etapa admisibilităţii, cu excepţia cazului în care există un motiv special pentru a uni această chestiune cu fondul cererii [a se vedea, în ceea ce priveşte aplicabilitatea art. 8 din Convenţie, Denisov împotriva Ucrainei (MC), nr. 76.639/11, pct. 93-94, 25 septembrie 2018]. În prezenta cauză nu există niciun astfel de motiv special, iar problema aplicabilităţii art. 6 § 1 trebuie să fie examinată în etapa admisibilităţii.
(i) Principii generale
105. Curtea reiterează că, pentru ca latura „civilă“ a art. 6 § 1 să fie aplicabilă, trebuie să existe un „conflict“ referitor la un drept cu privire la care se poate pretinde, cel puţin în mod credibil, că este recunoscut în dreptul intern, indiferent dacă acest drept este protejat sau nu de Convenţie. Trebuie să fie vorba despre o contestaţie reală şi serioasă, care poate privi atât însăşi existenţa unui drept, cât şi domeniul său de aplicare şi modalitatea de exercitare a acestuia; în cele din urmă, rezultatul procedurii trebuie să fie în mod direct decisiv pentru dreptul în cauză, o legătură foarte slabă sau consecinţe îndepărtate asupra dreptului nefiind suficiente pentru ca art. 6 § 1 să fie aplicabil [a se vedea Regner împotriva Republicii Cehe (MC), nr. 35.289/11, pct. 99, 19 septembrie 2017, şi Baka, citată anterior, pct. 100].
106. În ceea ce priveşte existenţa unui drept, Curtea a statuat în mod constant că trebuie să se ia ca punct de plecare dispoziţiile din legislaţia naţională relevantă şi interpretarea pe care instanţele interne o dau acesteia. Art. 6 § 1 din Convenţie nu asigură „drepturilor şi obligaţiilor“ niciun conţinut material specific în ordinea juridică a statelor contractante: Curtea nu poate crea, prin interpretarea art. 6 § 1, un drept material care nu are niciun temei legal în statul respectiv (a se vedea hotărârea Regner, citată anterior, pct. 100, cu trimiterile citate acolo).
107. În această privinţă, Curtea constată că drepturile astfel conferite de legislaţiile naţionale pot să fie materiale, procedurale sau o combinaţie a celor două. Nu poate exista nicio îndoială în ceea ce priveşte existenţa unui drept în sensul art. 6 § 1, în cazul în care un drept material, recunoscut de legislaţia naţională, este însoţit de un drept procedural care permite impunerea confirmării acestui drept în instanţă. Simpla prezenţă a unui element discreţionar în formularea unei dispoziţii legale nu exclude, în sine, existenţa unui drept. Într-adevăr, Curtea a constatat că art. 6 se aplică în cazul în care procedura judiciară priveşte o decizie discreţionară care aduce atingere unui drept al reclamantului (ibid., pct. 101-102).
108. De asemenea, Curtea a statuat că, în anumite cazuri, dreptul naţional, deşi nu îi recunoaşte unui individ un drept subiectiv, în schimb, îi conferă dreptul la o procedură de examinare a cererii sale, solicitând instanţei competente să se pronunţe asupra unor capete de cerere, cum ar fi o decizie arbitrară, un abuz de putere sau vicii de procedură. Acesta este cazul anumitor decizii pentru care autorităţile dispun de o putere pur discreţionară de a acorda sau de a refuza un avantaj sau un privilegiu, legea conferind persoanei în cauză dreptul de a formula o acţiune în justiţie, instanţa putând să pronunţe anularea deciziei în cauză în cazul în care constată caracterul ilegal al acesteia. În astfel de cazuri, art. 6 § 1 din Convenţie este aplicabil cu condiţia ca avantajul sau privilegiul respectiv, odată acordat, să creeze un drept civil (ibid., pct. 105).
109. În ceea ce priveşte funcţionarii care ocupă o funcţie publică, Curtea a reţinut că statutul de funcţionar public al unui reclamant nu îl exclude în mod automat de la protecţia oferită de art. 6, cu excepţia cazului în care au fost îndeplinite două condiţii. În primul rând, dreptul intern al statului respectiv trebuie să excludă în mod expres accesul la o instanţă pentru postul sau categoria de salariaţi în cauză. În al doilea rând, această derogare trebuie să se bazeze pe motive obiective legate de interesul statului. Pentru ca excluderea să fie justificată nu este suficient ca statul să demonstreze că funcţionarul în cauză participă la exercitarea puterii publice sau că există o legătură specială de încredere şi de loialitate între persoana în cauză şi statul angajator (ibid., pct. 107; a se vedea şi Vilho Eskelinen şi alţii, citată anterior, pct. 62).
110. În cele din urmă, Curtea a hotărât că, deşi accesul la un loc de muncă şi la funcţiile exercitate (de un reclamant) constituie, în principiu, un privilegiu care nu poate fi confirmat pe cale judiciară, alta este situaţia în ceea ce priveşte continuarea sau condiţiile de exercitare a unui astfel de raport de muncă. În sectorul privat, dreptul muncii conferă, în general, salariaţilor dreptul de a contesta în justiţie concedierea lor, atunci când aceştia consideră că a fost abuzivă sau în cazul în care au fost aduse modificări unilaterale substanţiale la contractele acestora de muncă. Acelaşi lucru este valabil mutatis mutandis şi pentru personalul din sectorul public, cu excepţia cazurilor în care este aplicabilă excepţia enunţată în hotărârea în Cauza Vilho Eskelinen şi alţii (citată anterior) (a se vedea Regner, citată anterior, pct. 117). În hotărârea pronunţată în Cauza Baka, de exemplu, Curtea a recunoscut dreptul preşedintelui Curţii Supreme a Ungariei de a-şi duce la capăt în integralitate mandatul de şase ani, în absenţa unor motive specifice pentru care i s-ar fi putut pune capăt, prevăzute de dreptul maghiar (a se vedea Baka, citată anterior, pct. 107-111).
(ii) Aplicarea principiilor sus-menţionate în prezenta cauză
(α) Existenţa unui drept
111. Reclamanta s-a plâns de lipsa unui control judecătoresc asupra revocării din funcţia pe care o ocupa şi pe care o consideră abuzivă.
112. Curtea trebuie să examineze în primul rând dacă reclamanta putea să invoce un drept sau dacă se afla într-o situaţie în care dorea să obţină un simplu avantaj sau privilegiu, pe care autoritatea competentă i-l putea acorda sau refuza în mod discreţionar, fără să îşi motiveze decizia (a se vedea Regner, citată anterior, pct. 116).
113. Curtea observă că, la 7 aprilie 2016, reclamanta a fost numită de Preşedintele României procuror-şef al DNA pentru o perioadă de trei ani, în conformitate cu articolul 54 alineatul (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (a se vedea supra, pct. 8). Articolul menţionat anterior prevedea că procurorul-şef al DNA trebuia să fie numit pentru o perioadă de trei ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată (a se vedea supra, pct. 73). Prin urmare, mandatul reclamantei ar fi trebuit, în principiu, să fie de trei ani, de la 16 mai 2016 până la 16 mai 2019. Cu toate acestea, la 9 iulie 2018, reclamanta a fost demisă din această funcţie (a se vedea supra, pct. 67).
114. Curtea constată, de asemenea, că respectivele condiţii de angajare a reclamantei erau reglementate de Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor şi de Legea nr. 317/2004 privind organizarea şi funcţionarea CSM. Articolul 51 alineatele (2)-(6) din Legea nr. 303/2004 conţinea o listă exhaustivă de motive şi elemente care trebuiau luate în considerare pentru revocarea din funcţia de conducere a procurorilor sau a judecătorilor (a se vedea supra, pct. 73). În plus, articolul 29 alineatul (7) din Legea nr. 317/2004 prevedea că hotărârile privind cariera şi drepturile judecătorilor şi procurorilor puteau fi atacate cu contestaţie de orice persoană interesată la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (a se vedea supra, pct. 75). Astfel, din formularea dispoziţiilor menţionate rezultă că exista un drept al procurorului-şef al DNA de a-şi exercita mandatul judiciar până la încheierea acestuia; în cazul în care mandatul încetează înainte de expirarea acestuia, fără consimţământul persoanei în cauză, prin demiterea acesteia, trebuie să fie invocate motive specifice, iar persoana respectivă ar avea calitatea procesuală de a solicita un control judecătoresc al acestei decizii.
115. În aceste condiţii, Curtea consideră că, deşi accesul la funcţiile exercitate de reclamantă în prezenta cauză constituie, în principiu, un privilegiu care poate fi acordat în mod discreţionar de autoritatea competentă şi nu poate fi confirmat pe cale judiciară, alta este situaţia în ceea ce priveşte încetarea unui astfel de raport de muncă (a se vedea, mutatis mutandis, Regner, citată anterior, pct. 117). În plus, Curtea observă că revocarea prematură din funcţie a reclamantei a avut un impact decisiv asupra situaţiei sale personale şi profesionale, împiedicând-o să continue să îndeplinească anumite atribuţii în cadrul DNA (a se vedea, mutatis mutandis, Regner, citată anterior, pct. 115).
116. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că în prezenta cauză exista o contestaţie reală şi serioasă cu privire la un „drept“ care putea fi invocat de reclamantă, cel puţin în mod credibil, în temeiul dreptului intern, în special dreptul de a nu fi demisă din funcţia sa în alte situaţii decât cele prevăzute în mod specific de lege (a se vedea, mutatis mutandis, Regner, citată anterior, pct. 118-119, şi Denisov, citată anterior, pct. 47-49).
(β) Caracterul civil al dreptului
117. În continuare, Curtea trebuie să stabilească dacă „dreptul“ invocat de reclamantă avea un caracter „civil“ în sensul autonom al art. 6 § 1, având în vedere criteriile stabilite în hotărârea Vilho Eskelinen.
118. Curtea reiterează că, potrivit jurisprudenţei sale, litigiile dintre stat şi funcţionarii publici intră, în principiu, în domeniul de aplicare al art. 6, cu excepţia cazului în care sunt îndeplinite cumulativ ambele condiţii menţionate la punctul 109 de mai sus.
119. În ceea ce priveşte prima condiţie a criteriului Eskelinen, şi anume dacă dreptul naţional „excludea în mod expres“ accesul la o instanţă pentru postul sau categoria de salariaţi în cauză, Curtea observă că, în puţinele cazuri în care a constatat că această condiţie fusese îndeplinită, excluderea de la accesul la o instanţă pentru postul în cauză a fost prevăzută clar şi „în mod expres“. De exemplu, în hotărârea pronunţată în Cauza Suküt împotriva Turciei [(dec.), nr. 59.773/00, 11 septembrie 2007], care privea pensionarea anticipată a unui ofiţer al armatei din motive disciplinare, în dreptul constituţional turc se specifica în mod clar faptul că deciziile Consiliului Militar Suprem nu făceau obiectul unui control judecătoresc. Acelaşi lucru era valabil şi pentru deciziile Consiliului Suprem al Judecătorilor şi Procurorilor din Turcia [a se vedea Serdal Apay împotriva Turciei (dec.), nr. 3.964/05, 11 decembrie 2007, şi Nazsiz împotriva Turciei (dec.), nr. 22.412/05, 26 mai 2009, privind numirea şi, respectiv, revocarea disciplinară a procurorilor; a se vedea şi Özpınar împotriva Turciei, nr. 20.999/04, pct. 30, 19 octombrie 2010, privind revocarea din funcţie a unui judecător din motive disciplinare]. În hotărârea Nedeltcho Popov împotriva Bulgariei (nr. 61.360/00, pct. 38, 22 noiembrie 2007) o dispoziţie din Codul muncii bulgar prevedea în mod clar că instanţele naţionale nu aveau competenţa de a examina litigii referitoare la demiterea din anumite funcţii din cadrul Consiliului de Miniştri, inclusiv din funcţia deţinută de reclamant (consilier-şef). Deşi această restricţie a fost ulterior declarată neconstituţională, fără efect retroactiv, Curtea a subliniat că „la momentul demiterii reclamantului“, acesta nu avea un drept de acces la o instanţă în temeiul dreptului intern, pentru a introduce o acţiune pentru demitere abuzivă.
120. Curtea consideră că ar trebui să se facă distincţie între prezenta speţă şi cauzele menţionate mai sus, în măsura în care, în sistemul juridic intern, nu exista nicio dispoziţie care să excludă „în mod expres“ reclamanta de la dreptul de acces la o instanţă. Dimpotrivă, dreptul intern prevedea în mod expres dreptul de acces la o instanţă în cazul aspectelor legate de cariera procurorilor (a se vedea supra, pct. 114).
121. În consecinţă, în lumina cadrului legislativ intern, Curtea consideră că reclamanta putea să susţină în mod întemeiat că avea dreptul la protecţie împotriva pretinsei revocări nelegale din funcţia de procuror-şef al DNA, în timpul mandatului său (a se vedea, mutatis mutandis, Baka, citată anterior, pct. 109).
122. În această privinţă, trebuie remarcat, de asemenea, că, susţinând că reclamanta nu a epuizat căile de atac interne disponibile în situaţia sa (a se vedea infra, pct. 132), Guvernul a confirmat faptul că dreptul naţional nu excludea în mod formal accesul la o instanţă în cazul reclamantei. Trebuie adăugat faptul că, în Decizia nr. 358 (a se vedea supra, pct. 61-66), Curtea Constituţională nu a exclus, ca regulă generală, dreptul reclamantei de a introduce o cale de atac în instanţă, ci a limitat competenţa instanţelor de contencios administrativ la o examinare stricto sensu a legalităţii deciziei administrative în cauză, şi anume decretul prezidenţial.
123. Prin urmare, având în vedere cele de mai sus, nu se poate concluziona că dreptul naţional „excludea în mod expres accesul la o instanţă“ în cazul unei cereri întemeiate pe pretinsa nelegalitate a încetării mandatului reclamantei. Prima condiţie a criteriului Eskelinen nu este aşadar îndeplinită.
124. Acest lucru este, în sine, suficient pentru a concluziona că art. 6 § 1 din Convenţie este aplicabil sub aspect civil (a se vedea, de exemplu Baka, citată anterior, pct. 118). Cu toate acestea, în circumstanţele prezentei cauze, Curtea consideră util să continue examinarea cu privire la îndeplinirea celei de-a doua condiţii a criteriului Eskelinen. Prin urmare, chiar presupunând că, în situaţia reclamantei, accesul la o instanţă era exclus în mod expres de dreptul intern, aplicând în continuare criteriul Eskelinen, Curtea consideră că, în speţă, nu a fost îndeplinită nici a doua condiţie, care constă în existenţa unei justificări obiective pentru această excludere, în interesul statului. Într-un cadru juridic în care demiterea din funcţie a procurorului-şef al DNA a fost decisă de Preşedinte, în urma unei propuneri a ministrului justiţiei, avizată de CSM, absenţa oricărui control jurisdicţional asupra legalităţii deciziei de revocare nu poate fi în interesul statului. Membrii de rang înalt ai corpului judiciar ar trebui să se bucure - ca şi alţi cetăţeni - de protecţie împotriva deciziilor arbitrare din partea puterii executive şi doar controlul efectuat de către un organism judiciar independent asupra legalităţii unei astfel de decizii de revocare poate face ca acest drept să fie efectiv. Decizia Curţii Constituţionale cu privire la respectivele competenţe ale organelor constituţionale nu privează aceste consideraţii de pertinenţa lor.
125. În aceste condiţii, Curtea consideră că art. 6 se aplică sub aspectul său civil şi că excepţia ridicată de Guvern cu privire la lipsa competenţei ratione materiae trebuie respinsă.
2. Termenul de şase luni
(a) Excepţia ridicată de Guvern
126. Guvernul a ridicat, de asemenea, excepţia de nerespectare a termenului de şase luni. Acesta a susţinut că documentele şi faptele relevante contestate în prezenta cerere au fost întocmite şi au avut loc cu mai mult de şase luni înainte de introducerea acesteia. Mai exact, Raportul ministrului justiţiei a fost datat 22 februarie 2018 (a se vedea supra, pct. 18) şi, în ceea ce priveşte acest document, termenul de şase luni a început să curgă de la 26 februarie 2018, când reclamanta a fost informată cu privire la conţinutul său (a se vedea supra, pct. 33). În ceea ce priveşte Decizia nr. 358 a Curţii Constituţionale, Guvernul a susţinut că termenul de şase luni a început să curgă la 30 mai 2018, data adoptării acesteia (a se vedea supra, pct. 61).
(b) Răspunsul reclamantei
127. Reclamanta a susţinut că termenul de şase luni a început să curgă la 9 iulie 2018, data intrării în vigoare, prin publicarea în Monitorul Oficial, a Decretului prezidenţial nr. 526/2018, care a constituit decizia oficială de revocare a acesteia din funcţie (a se vedea supra, pct. 67). Nici raportul ministrului justiţiei, nici decizia Curţii Constituţionale nu au avut efecte imediate asupra mandatului său de procuror-şef. Reclamanta a subliniat că, potrivit Constituţiei, numirea şi revocarea din funcţie a judecătorilor şi procurorilor se fac prin decret prezidenţial. Prin urmare, aceasta a solicitat Curţii să respingă excepţia ridicată de Guvern şi să constate că a respectat termenul de şase luni.
(c) Motivarea Curţii
128. Curtea observă că respectivul capăt de cerere formulat de reclamantă în temeiul art. 6 § 1 se referă la lipsa de acces la o instanţă în ceea ce priveşte revocarea sa din funcţia de procuror-şef al DNA, pe care a considerat-o ca fiind întemeiată pe opiniile sale cu privire la reformele legislative propuse sau adoptate, care afectau sistemul judiciar.
129. Curtea constată, de asemenea, că, în conformitate cu articolul 54 alineatul (4) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (a se vedea supra, pct. 73), revocarea procurorilor din funcţiile de conducere „se face de către Preşedintele României“. Raportul ministrului justiţiei şi Decizia nr. 358 a Curţii Constituţionale erau nişte elemente anterioare revocării din funcţie a reclamantei. Această concluzie este susţinută de faptul că plângerile depuse de mai multe organizaţii neguvernamentale împotriva raportului în cauză au fost respinse de instanţele naţionale fără să fi fost examinate pe fond, acestea nemaiavând niciun scop după adoptarea decretului prezidenţial (a se vedea supra, pct. 68). În plus, în decizia sa, Curtea Constituţională a menţionat în mod expres că propunerea ministrului de revocare din funcţie putea produce efecte substanţiale abia după semnarea decretului de revocare de către Preşedintele României (a se vedea supra, pct. 65).
130. Prin urmare, Curtea consideră că termenul de şase luni, în ceea ce priveşte obiectul prezentei cauze, a început să curgă la data adoptării şi publicării în Monitorul Oficial a decretului prezidenţial de revocare din funcţie a reclamantei, şi anume 9 iulie 2018.
131. Rezultă că prezenta cerere, introdusă la 28 decembrie 2018, a respectat termenul menţionat anterior. Excepţia Guvernului în această privinţă trebuie aşadar să fie respinsă.
3. Epuizarea căilor de atac interne
132. Guvernul a susţinut, de asemenea, că reclamanta nu a epuizat căile de atac interne disponibile în privinţa capetelor sale de cerere formulate în temeiul art. 6 § 1 din Convenţie.
133. Curtea consideră că, în circumstanţele particulare ale cauzei, excepţia ridicată de Guvern este strâns legată de fondul capătului de cerere formulat de reclamantă în temeiul art. 6 § 1 din Convenţie şi, prin urmare, ar trebui unită cu fondul cauzei.
4. Alte motive de inadmisibilitate
134. Curtea observă, de asemenea, că respectivul capăt de cerere formulat în temeiul art. 6 § 1 din Convenţie nu este în mod vădit nefundat în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie. Constată, de asemenea, că nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, trebuie să fie declarat admisibil.
B. Cu privire la fond
5. Observaţiile părţilor şi comentariile terţilor intervenienţi
(a) Reclamanta
135. Reclamanta a explicat, în primul rând, că, în circumstanţele specifice ale cauzei sale, nu a avut la dispoziţie nicio cale de atac efectivă în sistemul juridic intern.
136. Aceasta a susţinut că raportul ministrului justiţiei nu putea fi considerat o decizie administrativă care intra în domeniul de aplicare al dreptului administrativ, deoarece acesta nu a produs niciun efect de sine stătător, necesitând, în schimb, intervenţia preşedintelui sau a Curţii Constituţionale. Raportul era doar un act preliminar, o propunere care trebuia mai întâi să fie supusă controlului CSM şi ulterior să fie transpusă într-un decret emis de Preşedintele României. Reclamanta a menţionat că şi Curtea Constituţională a recunoscut acest lucru în Decizia nr. 358 din 30 mai 2018 (a se vedea supra, pct. 64).
137. În ceea ce priveşte decretul prezidenţial, reclamanta a susţinut că articolul 126 alineatul (6) din Constituţie şi Legea nr. 544/2004 garantau dreptul de a formula o plângere, în general, împotriva oricărei decizii administrative (a se vedea supra, pct. 71 şi 76). Prin urmare, decretul prezidenţial ar fi putut să fie contestat în faţa instanţelor de contencios administrativ. Cu toate acestea, în cazul său, instanţele ar fi fost limitate în examinarea lor prin decizia general obligatorie pronunţată la 30 mai 2018 de Curtea Constituţională.
138. În opinia reclamantei, accesul său la o instanţă nu a fost obstrucţionat printr-o excludere expresă, ci prin simplul fapt că măsura contestată - încetarea prematură a mandatului său de procuror-şef - a fost impusă printr-o decizie cu caracter general obligatoriu a Curţii Constituţionale şi, prin urmare, nu ar fi putut să fie revizuită de o instanţă de contencios administrativ. În această privinţă, reclamanta a făcut referire la dispozitivul deciziei Curţii Constituţionale în cauză (a se vedea supra, pct. 65).
139. Reclamanta a subliniat că şi contextul în care a fost adoptată decizia menţionată anterior (a se vedea supra, pct. 80-89) era important pentru examinarea cauzei sale. Făcând referire la rapoartele Comisiei Europene, ale Organizaţiei Naţiunilor Unite, la deciziile CSM şi la numeroase articole de ziar, aceasta a subliniat, de asemenea, faptul că realizările sale şi ale DNA în perioada în care a fost procuror-şef s-au bucurat de o largă apreciere atât la nivel naţional, cât şi internaţional. Reclamanta a solicitat Curţii să ia act de referirea făcută de către Comisia de la Veneţia la pretinsa demitere controversată a acesteia (a se vedea supra, pct. 81).
140. De asemenea, reclamanta a susţinut că, pe parcursul întregului proces de evaluare şi de revocare iniţiat de ministrul justiţiei, nu i s-a cerut niciodată să prezinte documente sau informaţii şi nu i s-a oferit posibilitatea de a-şi prezenta propriile opinii. Prin urmare, în opinia sa, procesul care a condus la propunerea ministrului de revocare a acesteia a fost lipsit de transparenţă şi integritate şi nu a respectat cerinţele legale. Ca urmare a avizului nefavorabil exprimat de CSM cu privire la propunerea ministrului şi a refuzului Preşedintelui de a adopta decretul de revocare, procedura în faţa Curţii Constituţionale a fost iniţiată de către ministrul justiţiei şi prim-ministru. Această procedură constituţională, prin natura specifică prevăzută de Legea nr. 47/1992, nu a implicat-o în niciun fel pe reclamantă. Totuşi, aceasta a examinat chestiunea legalităţii procedurii de revocare şi a avut un efect direct asupra reclamantei, ca urmare a obligării Preşedintelui la emiterea decretului de revocare. Prin urmare, în opinia reclamantei, aceasta a fost privată de garanţiile unui proces echitabil, astfel cum se prevede la art. 6 § 1.
141. În cele din urmă, reclamanta a susţinut că încetarea prematură a mandatului său de procuror-şef al DNA a fost solicitată de ministrul justiţiei, fără avizul favorabil din partea organismului profesional competent, în ciuda faptului că articolul 54 alineatul (4) din Legea nr. 303/2004 (a se vedea supra, pct. 73) îi permitea în mod clar ministrului să îi propună Preşedintelui revocarea numai cu un astfel de aviz. Revocarea a fost pusă în executare ca urmare a deciziei adoptate de Curtea Constituţională, în cadrul unei proceduri la care aceasta nu a fost şi nu ar fi putut fi parte. Prin urmare, revocarea sa din funcţia pe care o ocupa nu a fost supusă controlului unei instanţe în sensul art. 6 § 1 din Convenţie.
(b) Guvernul
142. Guvernul a susţinut că reclamanta ar fi putut să îşi revendice drepturile civile în faţa instanţelor de contencios administrativ. Acesta a argumentat că reclamanta ar fi putut contesta, direct în faţa instanţelor de contencios administrativ, raportul ministrului justiţiei, decizia CSM din 27 februarie 2018 (a se vedea supra, pct. 45-54) sau decretul de revocare din funcţie emis de Preşedinte.
(c) Terţul intervenient
143. Open Society Justice Initiative a susţinut că există un consens general conform căruia sistemul de numire şi revocare a procurorilor-şefi ar trebui să fie suficient de solid pentru a asigura independenţa acestora şi ar trebui să evite nominalizările politice sau procesele de revocare care îi expun presiunilor sau influenţelor politice. În acest sens, organisme internaţionale şi regionale, precum Comisia de la Veneţia, GRECO, Biroul Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru Droguri şi Criminalitate (UNODC), Raportorul special al Organizaţiei Naţiunilor Unite privind independenţa judecătorilor şi avocaţilor, Comisia Interamericană a Drepturilor Omului şi Comisia Europeană, au considerat că independenţa procurorilor este legată de existenţa unor proceduri transparente şi responsabile, bazate pe merit, de numire şi de revocare a şefilor acestora.
144. Open Society Justice Initiative a observat, de asemenea, că o serie de organisme internaţionale şi regionale au recunoscut dreptul procurorilor la o cale de atac efectivă în cadrul procedurilor disciplinare şi de revocare din funcţie. De exemplu, Orientările ONU privind rolul procurorilor stabilesc că deciziile adoptate în cadrul audierilor disciplinare trebuie să facă obiectul unui „control independent“. În raportul său privind statutul şi rolul procurorilor, UNODC a citat şi a confirmat acest standard stabilit în Orientări. De asemenea, Raportorul Special al ONU privind independenţa judecătorilor şi avocaţilor a subliniat că „demiterea procurorilor ar trebui să fie supusă unor cerinţe stricte, care nu ar trebui să submineze desfăşurarea independentă şi imparţială a activităţilor lor“. În consecinţă, procurorii „ar trebui, în orice caz, să aibă dreptul de a contesta - inclusiv în instanţă - toate deciziile privind cariera lor, inclusiv cele adoptate în urma unor proceduri disciplinare“. Comisia Interamericană pentru Drepturile Omului a susţinut că ar trebui să existe posibilitatea controlului deciziei de revocare a unui procuror de către un organism superior, care să examineze faptele cauzei şi situaţia în drept şi să asigure „un recurs judiciar adecvat şi eficace împotriva posibilelor încălcări ale drepturilor, care au avut loc în timpul procedurii disciplinare“. Comisia a subliniat, de asemenea, importanţa dreptului la un control în cazurile în care demiterea „poate fi o sancţiune implicită“, care constituie o „folosire abuzivă a competenţei de a sancţiona un agent al sistemului judiciar pentru o anumită acţiune întreprinsă sau decizie luată de acesta sau aceasta“.
6. Motivarea Curţii
(a) Principii generale
145. Curtea reiterează faptul că, în materie civilă, se poate concepe cu greu existenţa statului de drept fără posibilitatea de a avea acces la instanţe. Principiul potrivit căruia o acţiune civilă trebuie să poată fi introdusă în faţa unui judecător se numără printre principiile fundamentale de drept universal „recunoscute“; acelaşi lucru este valabil şi în ceea ce priveşte principiul de drept internaţional care interzice denegarea de justiţie. Art. 6 § 1 trebuie să fie interpretat în lumina acestor principii (a se vedea Golder împotriva Regatului Unit, 21 februarie 1975, pct. 34 şi 35, seria A nr. 18). Art. 6 § 1 garantează că orice persoană are dreptul de a formula pretenţia sa cu privire la drepturi civile sau obligaţii în faţa unei instanţe. Astfel, acesta ia forma „dreptului la o instanţă“, dreptul de acces - adică dreptul de a institui o procedură în materie civilă în faţa instanţelor - constituind doar un aspect al acestui drept (ibid., pct. 36).
146. Cu toate acestea, dreptul de acces la instanţă nu este absolut şi poate fi supus unor limitări, atât timp cât ele nu restrâng şi nici nu reduc accesul liber al unui individ într-o asemenea măsură sau până în punctul în care să fie afectată însăşi esenţa acestui drept. În plus, o astfel de limitare nu este compatibilă cu art. 6 § 1 dacă nu urmăreşte un scop legitim şi dacă nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit (a se vedea Baka, citată anterior, pct. 120, şi cauzele citate acolo).
147. Curtea reiterează, de asemenea, că, pentru ca o instanţă să hotărască asupra drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil, pentru a fi respectat art. 6 § 1 din Convenţie, „instanţa“ în cauză trebuie să aibă competenţa de a examina toate problemele de fapt şi de drept relevante pentru litigiul cu care a fost sesizată. Cerinţa ca o instanţă să aibă „jurisdicţie deplină“ este îndeplinită în cazul în care se constată că organul judiciar în cauză a exercitat „competenţă suficientă“ sau a asigurat „un control suficient“ în cadrul procedurii introduse în faţa acestuia [a se vedea Ramos Nunes de Carvalho e Sá împotriva Portugaliei (MC), nr. 55.391/13 şi alte 2 cereri, pct. 176, 6 noiembrie 2018].
(b) Aplicarea acestor principii în prezenta cauză
148. În speţă, Guvernul nu a contestat lipsa unui control jurisdicţional în cauza reclamantei, dar a susţinut că aceasta s-a datorat faptului că reclamanta nu a epuizat diferitele căi de atac disponibile în situaţia în cauză (a se vedea supra, pct. 142).
149. Curtea observă, în ceea ce priveşte posibilitatea reclamantei de a contesta raportul ministrului justiţiei în faţa instanţelor, că s-a considerat de către Curtea Constituţională că raportul respectiv nu putea să producă efecte de sine stătător şi că era doar un act preliminar care a condus la adoptarea decretului prezidenţial (a se vedea supra, pct. 62, 64 şi 129). În plus, chiar presupunând că o plângere împotriva acestui act ar fi fost admisibilă în faţa instanţelor de contencios administrativ, din documentele prezentate de Guvern reiese că organizaţii neguvernamentale din întreaga ţară au exercitat această cale fără succes (a se vedea supra, pct. 68) şi că nu a fost prezentat niciun alt exemplu de procedură administrativă iniţiată împotriva unui document similar (a se vedea supra, pct. 69). Prin urmare, Curtea consideră că nu s-a stabilit, în contextul prezentei cauze, că o plângere adresată instanţelor de contencios administrativ împotriva raportului ministrului justiţiei ar fi constituit o cale de atac internă efectivă pentru reclamantă.
150. În al doilea rând, Guvernul a susţinut că reclamanta ar fi putut să conteste în faţa instanţelor Decizia CSM din 27 februarie 2018. În această privinţă, Curtea observă că articolul 29 alineatul (7) din Legea nr. 317/2004 prevede întradevăr în mod expres dreptul de a contesta în faţa unei instanţe deciziile adoptate de CSM cu privire la cariera şi drepturile procurorilor (a se vedea supra, pct. 75). Cu toate acestea, întrucât, în speţă, decizia adoptată de CSM a fost favorabilă reclamantei, Curtea apreciază că aceasta nu avea niciun interes să o conteste.
151. În cele din urmă, Guvernul a susţinut că reclamanta ar fi trebuit să conteste în faţa instanţelor de contencios administrativ decretul de revocare emis de Preşedinte, în temeiul dispoziţiilor generale ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (a se vedea supra, pct. 76), şi a prezentat exemple de jurisprudenţă internă pentru a susţine această afirmaţie (a se vedea supra, pct. 77). În opinia sa, aceste exemple arătau că decretele prezidenţiale din diferite domenii, inclusiv cele referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, puteau fi contestate în faţa instanţelor de contencios administrativ.
152. Curtea observă că dreptul intern prevede într-adevăr o posibilitate generală de a contesta în faţa instanţelor de contencios administrativ orice decizie administrativă, iar un decret prezidenţial este o decizie administrativă în sensul acestei legi (a se vedea supra, pct. 76). Cu toate acestea, exemplele prezentate de Guvern nu se referă la situaţii similare celei a reclamantei, mai exact adoptarea de către Preşedinte a unui decret de revocare a unui procuror dintr-o funcţie de conducere, ca urmare a unei dispoziţii specifice a Curţii Constituţionale în această privinţă.
153. Cu privire la acest aspect, Curtea subliniază că, în Decizia din 30 mai 2018, Curtea Constituţională a menţionat în mod expres că, în circumstanţele particulare ale cauzei reclamantei, instanţele de contencios administrativ aveau competenţe limitate de a controla decretul prezidenţial de revocare a reclamantei. Într-adevăr, Curtea Constituţională a considerat că un astfel de control se limita la legalitatea stricto sensu a decretului, respectiv, emitent, temei de drept, existenţa propunerii ministrului justiţiei de revocare din funcţie şi a comunicării acestei propuneri în vederea emiterii avizului de către CSM, semnătura şi, după caz, publicarea în Monitorul Oficial al României (a se vedea supra, pct. 62). Având în vedere aceste limite specifice stabilite de Curtea Constituţională, Curtea consideră că o plângere în faţa instanţelor de contencios administrativ ar fi fost eficientă doar pentru a obţine examinarea legalităţii externe a decretului prezidenţial, oferind astfel doar un control formal. O astfel de acţiune nu ar fi constituit o cale de atac eficientă pentru esenţa plângerii reclamantei - faptul că revocarea sa a fost o sancţiune disciplinară nelegală, declanşată de opiniile sale exprimate public în contextul reformelor legislative - care ar fi necesitat o examinare a fondului şi a legalităţii interne a decretului în cauză.
154. Având în vedere cele de mai sus, în absenţa unor exemple de cauze similare din jurisprudenţa internă şi având în vedere caracterul obligatoriu şi specific al deciziei adoptate de Curtea Constituţională în speţă, Curtea nu este convinsă că reclamanta dispunea de o cale de atac internă pentru a ataca eficient în instanţă ceea ce intenţiona să conteste cu adevărat, şi anume motivele revocării sale din funcţia de procuror-şef al DNA, prin decretul prezidenţial din 9 iulie 2018, în conformitate cu Decizia Curţii Constituţionale din 30 mai 2018. Orice posibilitate de control jurisdicţional se limita la controlul formal al decretului de revocare, fiind exclusă în mod expres orice examinare a caracterului adecvat al motivelor, a relevanţei pretinselor fapte pe care se întemeiase revocarea sau a îndeplinirii condiţiilor legale pentru validitatea acesteia, în special avizul propunerii ministrului justiţiei din partea CSM, în conformitate cu articolul 54 alineatul (4) din Legea nr. 303/2004 (a se vedea supra, pct. 73). Prin urmare, amploarea controlului judecătoresc de care dispunea reclamanta în circumstanţele prezentei cauze nu poate fi considerată „suficientă“.
155. În opinia Curţii, acest lucru ar fi dificil de conciliat cu esenţa dreptului de acces la o instanţă, care nu include doar dreptul de a institui proceduri, ci şi dreptul de a obţine o „soluţionare“ a litigiului de către o instanţă [a se vedea Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României (MC), nr. 76.943/11, pct. 86, 29 noiembrie 2016]. În cazul în care există o contestaţie serioasă şi reală cu privire la legalitatea unei ingerinţe în exercitarea drepturilor civile ale unei persoane, care priveşte fie însăşi existenţa dreptului civil revendicat, fie domeniul său de aplicare, art. 6 § 1 îndreptăţeşte persoana în cauză „să supună această problemă de drept intern examinării unei instanţe“ (ibid., pct. 85).
156. În acest context, Curtea constată, de asemenea, importanţa tot mai mare pe care instrumentele Consiliului Europei şi ale Uniunii Europene o acordă echităţii procedurale în cauzele care privesc revocarea sau demiterea procurorilor, inclusiv intervenţia din partea unei autorităţi independente de executiv şi de legislativ în ceea ce priveşte deciziile care afectează numirea şi demiterea procurorilor (a se vedea supra, pct. 80-88).
157. Pe baza considerentelor sus-menţionate, Curtea respinge excepţia ridicată de Guvern cu privire la neepuizarea căilor de atac interne şi concluzionează că statul pârât a afectat însăşi esenţa dreptului reclamantei de acces la o instanţă, ca urmare a limitelor specifice stabilite în decizia Curţii Constituţionale în privinţa examinării cauzei sale.
158. În consecinţă, a fost încălcat dreptul reclamantei de acces la o instanţă, astfel cum este garantat de art. 6 § 1 din Convenţie.
II. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 10 din Convenţie
159. Reclamanta s-a plâns că mandatul său de procuror-şef al DNA a încetat ca urmare a opiniilor pe care le-a exprimat în mod public, în calitatea sa profesională, cu privire la reformele legislative care afectau sistemul judiciar. Aceasta a susţinut că a fost încălcat art. 10 din Convenţie, care, în părţile sale relevante, prevede:
"1. Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii ori idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără a ţine seama de frontiere. [...]
2. Exercitarea acestor libertăţi ce comportă îndatoriri şi responsabilităţi poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrângeri sau sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii sau a moralei, protecţia reputaţiei sau a drepturilor altora pentru a împiedica divulgarea de informaţii confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judecătoreşti."
A. Cu privire la admisibilitate
160. Guvernul a ridicat aceleaşi excepţii ca acelea referitoare la art. 6 § 1 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 126 şi 132). Mai precis, acesta a susţinut că raportul ministrului justiţiei din 22 februarie 2018 era singurul document care examina chestiuni de fapt legate de activitatea profesională a reclamantei (a se vedea supra, pct. 18-32). Prin urmare, în opinia sa, punctul de plecare pentru calcularea termenului de şase luni, în legătură cu respectivul capăt de cerere formulat de reclamantă în temeiul art. 10, era 26 februarie 2018, data la care i-a fost comunicat reclamantei raportul ministrului (a se vedea supra, pct. 33). În plus, acesta a susţinut că reclamanta nu a epuizat căile de atac interne, întrucât nu a contestat raportul ministrului în faţa instanţelor de contencios administrativ.
161. Reclamanta şi-a reiterat argumentele formulate în temeiul art. 6 § 1 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 127 şi 135-137).
162. Curtea consideră că respectivele constatări cu privire la admisibilitatea art. 6 § 1 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 128-131, 149-154 şi 157) sunt, de asemenea, relevante în contextul art. 10 în ceea ce priveşte respectarea termenului de şase luni şi epuizarea căilor de atac interne. Având în vedere aceste constatări, excepţiile ridicate de Guvern cu privire la admisibilitatea art. 10 trebuie, de asemenea, respinse.
163. Curtea constată că acest capăt de cerere nu este în mod vădit nefondat în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie. Constată, de asemenea, că nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, trebuie să fie declarat admisibil.
B. Cu privire la fond
1. Observaţiile părţilor şi comentariile terţilor intervenienţi
(a) Reclamanta
164. Bazându-se pe constatările Curţii în cauzele Wille împotriva Liechtensteinului [ (MC) nr. 28.396/95, 28 octombrie 1999], Kayasu împotriva Turciei (nr. 64.119/00 şi 76.292/01, 13 noiembrie 2008), Poyraz împotriva Turciei (nr. 15.966/06, 7 decembrie 2010) şi Harabin împotriva Slovaciei (nr. 58.688/11, 20 noiembrie 2012], reclamanta a susţinut că art. 10 a fost aplicat anterior funcţionarilor publici şi, mai important, membrilor puterii judiciare.
165. Reclamanta a susţinut că, în fapt, în raportul său, ministrul justiţiei a evaluat aptitudinile sale manageriale, din punctul său de vedere personal, pe baza opiniilor exprimate de aceasta în mod public. Ea a considerat că aceste opinii legate de modificările legislative propuse sau adoptate au fost exprimate în conformitate cu obligaţia legală a procurorului-şef de a furniza publicului informaţii de interes general. De asemenea a argumentat că ministrul însuşi a recunoscut că opiniile exprimate de ea fuseseră motivul aflat la baza revocării sale din funcţie (a se vedea supra, pct. 18 şi 19). În opinia sa, acest lucru a constituit o ingerinţă clară în exercitarea dreptului ei la libertatea de exprimare.
166. Reclamanta a mai susţinut că ingerinţa în exercitarea drepturilor sale în temeiul art. 10 nu era prevăzută de lege, întrucât dispoziţiile legale pe care s-a întemeiat revocarea ei au fost lipsite de predictibilitate şi claritate. În această privinţă, a subliniat că textul articolului 51 alineatul (2) litera (b) din Legea nr. 303/2004 prevedea că revocarea dintr-o funcţie de conducere putea fi dispusă „în cazul exercitării necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea“ (a se vedea supra, pct. 73). În opinia reclamantei, sensul termenilor „comportament“ şi „comunicare“ nu era suficient de clar pentru a-i permite să considere că aceştia includeau exprimarea opiniilor în spaţiul public, astfel cum s-a argumentat în raportul ministrului.
167. În plus, reclamanta a susţinut că încălcarea dreptului său la libertatea de exprimare nici nu a urmărit un scop legitim. Ea a argumentat că declaraţiile făcute în raportul ministrului, potrivit cărora opiniile sale au afectat imaginea României şi au subminat anumite instituţii, nu au fost susţinute de nicio dovadă. Reclamanta a făcut referire la rapoartele unor importante instituţii internaţionale (a se vedea supra, pct. 80-89), precum şi la numeroase premii şi onoruri pe care le-a primit pentru realizările sale în lupta împotriva corupţiei din partea unor organizaţii neguvernamentale, guverne şi misiuni diplomatice din ţări europene şi din Statele Unite.
168. În cele din urmă, reclamanta a susţinut că Guvernul nu a prezentat niciun argument convingător pentru a dovedi că revocarea sa din funcţia de conducere, care a fost în mod evident o măsură disproporţionată, a urmărit o nevoie socială imperioasă.
(b) Guvernul
169. Guvernul a susţinut că respectivul capăt de cerere formulat de reclamantă nu intră în domeniul de aplicare al art. 10 din Convenţie. În această privinţă a susţinut că, la fel ca în Cauza Harabin (citată anterior), reclamanta a fost demisă din funcţie în principal din motive legate de calificările sale profesionale şi de capacitatea sa de a-şi îndeplini funcţiile. Mai precis, managementul reclamantei nu a fost evaluat din perspectiva libertăţii de exprimare, ci pe baza elementelor prevăzute la articolul 54 alineatul (4), coroborat cu articolul 51 alineatul (2) litera (b) din Legea nr. 303/2004 (a se vedea supra, pct. 73).
170. Acesta a susţinut că evaluarea din raportul ministrului justiţiei a abordat toate aspectele avute în vedere de legiuitor: organizarea eficientă a muncii, comportamentul, abilităţile de comunicare, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale. Declaraţiile publice ale reclamantei au fost analizate în conformitate cu legea, în virtutea autorităţii juridice a ministrului justiţiei de a examina aspecte referitoare la comunicare, ca parte a întregului proces de evaluare. De asemenea, Guvernul a subliniat că reclamanta nu a fost împiedicată să participe la programe de televiziune şi radio şi că niciun procuror, cu atât mai puţin unul cu o funcţie atât de importantă, nu ar fi trebuit să aibă apariţii de natură politică şi/sau apariţii care ar fi putut pune sub semnul întrebării independenţa sistemului judiciar sau a judecătorilor şi procurorilor retrogradaţi ori a altor persoane. În aceste circumstanţe, era clar că abilităţile de comunicare ale reclamantei au fost evaluate din perspectiva funcţiei deţinute de aceasta şi a necesităţii unor competenţe manageriale de nivel foarte înalt.
171. Guvernul a concluzionat că dreptul reclamantei la libertatea de exprimare nu a fost încălcat.
(c) Terţii intervenienţi
(i) International Bar Association’s Human Rights Institute
172. International Bar Association’s Human Rights Institute („IBAHRI“) a susţinut că, în conformitate cu Orientările Organizaţiei Naţiunilor Unite privind rolul procurorilor, procurorii sunt agenţi cu un rol esenţial în administrarea justiţiei. Principiul independenţei procurorilor cuprinde o serie de componente, dintre care, în primul rând, cerinţa ca parchetul să fie strict separat de funcţiile judiciare, dar şi independent de orice altă autoritate a statului şi, prin urmare, dispus să investigheze şi să urmărească penal infracţiunile suspectate a fi fost săvârşite de persoane care acţionează în exercitarea atribuţiilor lor oficiale. Statele trebuie să se asigure că procurorii sunt în măsură să îşi îndeplinească funcţiile fără intimidare, impedimente, hărţuire, ingerinţe neadecvate şi fără să fie supuşi în mod nejustificat răspunderii civile, penale sau de altă natură. Procurorii au dreptul la libertatea de exprimare, asociere şi întrunire, precum şi la libertatea de a avea anumite convingeri. În conformitate cu Orientarea nr. 8, procurorii au „dreptul de a participa la discuţii publice cu privire la chestiuni care privesc legea, administrarea justiţiei, precum şi promovarea şi protejarea drepturilor omului“ (a se vedea supra, pct. 92). IBAHRI a afirmat, de asemenea, că discuţiile privind mijloacele de investigare, modificările aduse legislaţiei şi ameninţările la adresa independenţei sistemului judiciar şi a avocaţilor sunt aspecte care fac obiectul Orientării nr. 8.
173. De asemenea, IBAHRI a susţinut că, potrivit jurisprudenţei Curţii, de exemplu, Cauza Brisc împotriva României (nr. 26.238/10, 11 decembrie 2018), ingerinţa în dreptul la libertatea de exprimare în privinţa chestiunilor de interes public nu poate fi considerată necesară într-o societate democratică. În opinia sa, atunci când restricţiile impuse libertăţii de exprimare a procurorilor iau forma demiterii unei persoane din funcţiile sale oficiale de procuror, acestea sunt totodată disproporţionate. Astfel de restricţii nejustificate sunt distructive şi nu îşi găsesc locul într-o societate democratică, în care respectarea statului de drept şi a drepturilor omului este primordială.
174. În plus, IBAHRI a făcut referire la faptul că toţi profesioniştii din domeniul juridic au nu doar dreptul, ci şi datoria de a ridica probleme de interes public, dacă motivaţia lor este dorinţa de a îmbunătăţi sistemul juridic. Procurorii, în calitate de actori ai sistemului judiciar, au o obligaţie faţă de sistemul juridic şi faţă de interesul public. Prin urmare, aceştia au libertatea de a discuta, critica sau ridica în mod public acuzaţii legate de funcţionarii publici, acţiunile instituţiilor de stat, practicile juridice sau administrative deficitare existente şi sistemul judiciar, dacă sunt motivaţi de dorinţa de a îmbunătăţi sistemul juridic. IBAHRI a considerat că este de la sine înţeles faptul că ridicarea problemei privind existenţa, la nivelul ţării, a unor pretinse practici de corupţie, abuzuri de putere sau încălcări majore ale statului de drept ori ameninţări la adresa acestuia trebuie să facă parte dintr-o dezbatere necesară şi permisă într-o societate democratică.
175. IBAHRI a menţionat, de asemenea, că în Garanţiile pentru independenţa profesioniştilor justiţiei, adoptate de Comisia Interamericană pentru Drepturile Omului, se afirmă că, „în calitate de funcţionari publici, [...] procurorii [...] se bucură de un drept la libertatea de exprimare destul de extins, întrucât acest drept este necesar pentru a explica societăţii, de exemplu, anumite aspecte de interes şi relevanţă naţionale“. În plus, în Avizul consultativ OC-5/85, Curtea Interamericană a Drepturilor Omului a subliniat că libertatea de exprimare este „o condiţie sine qua non pentru dezvoltarea [...] sindicatelor“. Prin urmare, în acelaşi mod, libertatea de exprimare a procurorilor este o condiţie sine qua non pentru administrarea echitabilă a justiţiei şi un sistem de justiţie eficient.
(ii) Fundaţia Helsinki pentru Drepturile Omului
176. Fundaţia Helsinki pentru Drepturile Omului („HFHR“ - Helsinki Foundation for Human Rights) a prezentat un rezumat al celor mai importante standarde privind independenţa procurorilor, începând cu Orientările Organizaţiei Naţiunilor Unite privind rolul procurorilor, adoptate în 1990 (a se vedea supra, pct. 92), şi Ghidul privind statutul şi rolul procurorilor, publicat în 2014 de către Biroul ONU pentru Droguri şi Criminalitate şi Asociaţia Internaţională a Procurorilor. Aceasta a remarcat că au fost elaborate standarde semnificative şi în cadrul sistemului Consiliului Europei. Aici merită menţionată în special Recomandarea Comitetului de Miniştri (2000)19 privind rolul Ministerului Public în sistemul de justiţie penală (a se vedea supra, pct. 90). Recomandarea nu se opune ca Ministerul Public să fie subordonat Guvernului. Cu toate acestea, atribuţiile guvernamentale ar trebui exercitate într-un mod transparent şi în conformitate cu legea. Orice instrucţiuni adresate procurorilor ar trebui să fie comunicate în scris şi să fie însoţite de garanţii adecvate. În plus, instrucţiunile privind neînceperea urmăririi penale în cazuri specifice nu ar trebui să fie permise, în principiu.
177. HFHR a remarcat că majoritatea actelor fără caracter obligatoriu adoptate în cadrul organizaţiilor internaţionale şi a documentelor privind independenţa procurorilor, elaborate de asociaţiile profesionale de procurori, au subliniat importanţa respectării şi protejării libertăţii de exprimare a procurorilor. De exemplu, în nota explicativă a Statutului de la Roma al Curţii Penale Internaţionale se afirma că procurorii sunt liberi să participe „la dezbateri publice cu privire la aspecte juridice, sistemul judiciar sau administrarea justiţiei“, deşi aceştia nu trebuie să comenteze asupra cauzelor pendinte sau să submineze integritatea instanţelor.
178. HFHR a oferit, de asemenea, exemple privind influenţa excesivă a Guvernului asupra funcţionării Ministerului Public în Polonia şi impactul negativ al acesteia asupra eficacităţii protejării drepturilor omului, începând cu reforma Ministerului Public din 2016.
2. Motivarea Curţii
(a) Existenţa unei ingerinţe
179. Curtea a recunoscut în jurisprudenţa sa aplicabilitatea art. 10 în cazul funcţionarilor publici în general [a se vedea Vogt împotriva Germaniei, 26 septembrie 1995, pct. 53, seria A nr. 323, şi Guja împotriva Moldovei (MC), nr. 14.277/04, pct. 52, CEDO 2008] şi al membrilor sistemului judiciar (a se vedea Wille, pct. 41-42, şi Harabin, pct. 149, ambele citate anterior; a se vedea, de asemenea, hotărârea în Cauza Brisc, citată anterior, pct. 89, referitoare la un procuror căruia i-a fost aplicată o sancţiune disciplinară şi care a fost revocat din funcţia de prim-procuror pentru că a împărtăşit presei informaţii privind o anchetă penală în curs).
180. În plus, Curtea reiterează faptul că refuzul de a numi o persoană într-un post de funcţionar public nu poate constitui, în sine, baza unei plângeri formulate în temeiul Convenţiei. Totuşi, acest lucru nu înseamnă că o persoană care a fost numită întrun post de funcţionar public nu se poate plânge de o concediere, dacă această concediere încalcă unul dintre drepturile sale prevăzute de Convenţie (a se vedea Wille, pct. 41, şi Kayasu, pct. 79, ambele citate anterior).
181. În Cauza Wille, Curtea a constatat că scrisoarea trimisă reclamantului (preşedintele Tribunalului Administrativ al Principatului Liechtenstein) de către Prinţul Liechtensteinului, prin care acesta din urmă îl anunţa că intenţiona să nu îl mai numească în nicio funcţie publică, a constituit o „mustrare pentru modul în care reclamantul şi-a exercitat anterior dreptul la libertatea de exprimare“ (a se vedea Wille, citată anterior, pct. 50). Curtea a observat că, în această scrisoare, Prinţul a criticat conţinutul unei conferinţe publice a reclamantului cu privire la competenţele Curţii Constituţionale şi şi-a anunţat intenţia de al sancţiona din cauza opiniei sale cu privire la anumite chestiuni de drept constituţional. Prin urmare, Curtea a concluzionat că art. 10 era aplicabil şi că a existat o ingerinţă în dreptul reclamantului la libertatea de exprimare.
182. În hotărârea Kayasu (citată anterior, pct. 80), Curtea a constatat că sancţiunile disciplinare aplicate reclamantului s-au întemeiat atât pe conţinutul şi formatul textelor redactate de reclamant (o plângere penală împotriva unui general de armată şi o decizie de începere a urmăririi penale faţă de acelaşi general, adoptată de reclamant în calitatea sa de procuror), cât şi pe comunicarea acestor texte în mass-media, ambele aspecte fiind considerate ca având legătură cu dreptul reclamantului la libertatea de exprimare, care includea şi libertatea de a comunica opinii şi informaţii.
183. Revenind la prezenta cauză, Curtea trebuie mai întâi să verifice dacă măsura contestată a constituit o ingerinţă în exercitarea de către reclamantă a libertăţii de exprimare.
184. Curtea observă că motivele invocate de ministrul justiţiei pentru revocarea reclamantei din funcţia sa de conducere au fost detaliate în Raportul privind activitatea managerială de la DNA, care a fost trimis CSM de către ministru la 23 februarie 2018 (a se vedea supra, pct. 18-32).
185. Curtea observă în primul rând că raportul menţiona în introducere că acesta „reprezintă luarea de poziţie a ministrului justiţiei“ şi că „elaborarea acestuia a fost realizată pe fondul dezbaterilor care au căpătat o amploare deosebită în spaţiul public, în ultimul an de zile, respectiv februarie 2017 - februarie 2018, dezbateri care au divizat profund opinia publică, au ridicat la cote nemaiîntâlnite în istoria recentă a României atacurile la persoană şi punerea în discuţie a unor valori constituţionale, europene şi universale [...]“ (a se vedea supra, pct. 18). În introducerea sa, raportul menţiona, în continuare, că acesta se bazează „pe analiza actelor, faptelor, acţiunilor concrete, inclusiv a declaraţiilor publice ale procurorului-şef DNA [...]“ (a se vedea supra, pct. 19).
186. Curtea constată, de asemenea, că majoritatea motivelor invocate de ministru în raportul privind revocarea reclamantei se refereau la opiniile exprimate de aceasta în calitate profesională în diferite ocazii. Mai precis, motivele prezentate în Deciziile Curţii Constituţionale nr. 68 (a se vedea supra, pct. 21) şi 757 (a se vedea supra, pct. 23) făceau referire la anchetele începute sub supravegherea reclamantei în legătură cu pretinse acte de corupţie săvârşite de membri ai Guvernului şi la divulgarea unor detalii privind aceste anchete către mass-media, prin intermediul unor comunicate de presă (a se vedea supra, pct. 24). În privinţa acestor aspecte, prezenta cauză este similară cu Kayasu (citată anterior). În plus, declaraţiile publice făcute de reclamantă cu privire la reformele legislative propuse de Guvern şi anchetele penale legate de aceste reforme au fost enumerate ca motive specifice pentru revocarea reclamantei şi au fost citate şi comentate pe larg în douăsprezece pagini ale raportului (a se vedea supra, pct. 28 şi 29).
187. Restul argumentelor în favoarea revocării reclamantei, astfel cum au fost prezentate de ministru, au fost examinate de organul profesional al sistemului judiciar, CSM, constatându-se că acestea nu aveau niciun temei faptic sau juridic şi că aveau legătură cu anchete disciplinare în curs (a se vedea supra, pct. 50, 51 şi 53).
188. Prin urmare, având în vedere cele de mai sus şi luând în considerare mai degrabă succesiunea evenimentelor în ansamblul lor (a se vedea supra, pct. 9-18) şi nu ca incidente separate şi distincte, există probe prima facie privind existenţa unei legături de cauzalitate între exercitarea de către reclamantă a libertăţii sale de exprimare şi încetarea mandatului său.
189. Curtea a statuat deja că, din moment ce există probe prima facie în favoarea versiunii faptelor prezentate de reclamantă şi a existenţei unei legături de cauzalitate, sarcina probei trebuie să fie răsturnată şi să revină Guvernului (a se vedea Baka, citată anterior, pct. 149). În speţă, motivele invocate de Guvern pentru a justifica măsura contestată în faţa Curţii - în special faptul că revocarea reclamantei s-a întemeiat în principal pe motive legate de managementul său neadecvat şi numai în subsidiar pe motive legate de opiniile pe care aceasta le-a făcut publice în numeroase ocazii (a se vedea supra, pct. 169 şi 170) - nu sunt susţinute de probe specifice şi, prin urmare, nu pot fi considerate convingătoare, ţinând seama de întregul context al cauzei.
190. Având în vedere cele de mai sus, Curtea concluzionează că principalele motive pentru revocarea reclamantei din funcţia de procuror-şef al DNA au fost legate de dreptul său la libertatea de exprimare, care include libertatea de a comunica opinii şi informaţii (a se vedea Kayasu, citată anterior, pct. 80). Prin urmare, încetarea prematură a mandatului reclamantei a constituit o ingerinţă în exercitarea dreptului său la libertatea de exprimare, astfel cum este garantat de art. 10 din Convenţie (a se vedea, mutatis mutandis, Baka, citată anterior, pct. 152). Astfel, în continuare este necesar să se examineze dacă ingerinţa a fost justificată în temeiul art. 10 § 2.
(b) Cu privire la chestiunea dacă ingerinţa a fost justificată
(i) Prevăzute de lege
191. Reclamanta a mai susţinut că ingerinţa în exercitarea drepturilor sale în temeiul art. 10 nu era prevăzută de lege, întrucât dispoziţiile legale pe care s-a întemeiat revocarea ei au fost lipsite de predictibilitate şi claritate (a se vedea supra, pct. 166).
192. În ceea ce priveşte cerinţa de predictibilitate, care decurge din expresia „prevăzută de lege“, Curtea a statuat anterior că o normă nu poate fi considerată „lege“ în sensul art. 10 § 2 decât dacă este formulată cu suficientă precizie pentru a-i permite cetăţeanului să îşi adapteze conduita; acesta trebuie să fie în măsură - la nevoie, cu ajutorul unor îndrumări corespunzătoare - să prevadă, într-un grad rezonabil în circumstanţe respective, consecinţele pe care le poate avea o acţiune. Acele consecinţe nu trebuie neapărat să fie previzibile cu o certitudine absolută. Deşi certitudinea este de dorit, aceasta poate avea drept consecinţă o rigiditate excesivă, iar legea trebuie să fie capabilă să ţină pasul cu evoluţia circumstanţelor. În consecinţă, numeroase legi sunt formulate inevitabil în termeni care, într-o mai mare sau mică măsură, sunt vagi şi a căror interpretare şi aplicare constituie chestiuni (care ţin) de practică [a se vedea, de exemplu, Karácsony şi alţii împotriva Ungariei (MC), nr. 42.461/13 şi 44.357/13, pct. 124, 17 mai 2016]. Curtea a mai statuat, în numeroase ocazii, că nu este sarcina sa de a se substitui instanţelor interne şi că în primul rând autorităţile naţionale, în special instanţele, trebuie să interpreteze şi să aplice legislaţia internă. De asemenea, nu este de competenţa Curţii să exprime o opinie cu privire la caracterul adecvat al metodelor alese de legiuitorul unui stat pârât pentru reglementarea într-un anumit domeniu (a se vedea, printre multe altele, Gîrleanu împotriva României, nr. 50.376/09, pct. 76, 26 iunie 2018).
193. Revenind la prezenta cauză, Curtea constată că revocarea reclamantei din funcţia de procuror-şef al DNA era prevăzută la articolul 54 alineatul (4) şi la articolul 51 alineatul (2) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor (a se vedea supra, pct. 73).
194. Din argumentele reclamantei rezultă că problema principală în speţă nu este dacă dispoziţiile legale sus-menţionate sunt, în principiu, suficient de previzibile, în special în ceea ce priveşte utilizarea termenilor „comportament“ şi „comunicare“, ci dacă opiniile exprimate de reclamantă au fost motivul aflat la baza revocării sale din funcţie. În opinia Curţii, acest aspect este strâns legat de întrebarea dacă ingerinţa a fost necesară într-o societate democratică în circumstanţele prezentei cauze şi în lumina scopului legitim urmărit.
195. Prin urmare, Curtea consideră că nu este necesar să abordeze problema dacă articolul 54 alineatul (4) şi articolul 51 alineatul (2) din Legea nr. 303/2004 ar putea, in abstracto, să constituie un temei juridic previzibil pentru ingerinţa contestată şi va continua examinarea cauzei abordând întrebările dacă ingerinţa a urmărit un scop legitim şi dacă a corespuns vreunei „nevoi sociale imperioase“.
(ii) Scop legitim
196. Curtea observă că, în raportul său, ministrul justiţiei a susţinut că revocarea reclamantei din funcţia sa de conducere avea ca scop protejarea statului de drept (a se vedea supra, pct. 32). Curtea remarcă, de asemenea, că măsura în litigiu a fost înaintată de ministrul justiţiei în urma criticilor formulate de reclamantă cu privire la propunerile legislative iniţiate de acelaşi ministru şi după deschiderea de către reclamantă a anchetelor penale în legătură cu iniţierea anumitor acte normative în care fusese implicat acelaşi ministru. În plus, în raportul său, ministrul a susţinut de asemenea că, prin conduita sa, reclamanta a creat o criză fără precedent în istoria recentă a României, care a făcut din această ţară obiectul unor îngrijorări la nivel naţional, european şi internaţional (a se vedea supra, pct. 31). Curtea observă, din materialul prezentat de reclamantă, că, dimpotrivă, au fost exprimate preocupări la nivel naţional, european şi internaţional cu privire la revocarea reclamantei din funcţie (a se vedea supra, pct. 80, 81, 88 şi 89). În acest context, Curtea consideră că nu a fost prezentată nicio probă care să demonstreze că măsura contestată a avut ca scop protejarea statului de drept sau orice alt scop legitim. Măsura a fost o consecinţă a exercitării anterioare a dreptului la libertatea de exprimare de către reclamantă, care deţinea cea mai înaltă funcţie anticorupţie din cadrul sistemului judiciar. Astfel cum s-a menţionat anterior în contextul art. 6, aceasta a fost totodată o măsură care a adus atingere dreptului reclamantei de a-şi îndeplini integral mandatul de trei ani în calitate de procuror-şef al DNA (a se vedea supra, pct. 114 şi 116).
197. În cele din urmă, Curtea constată că Guvernul nu a invocat niciun scop legitim pentru a justifica ingerinţa de care sa plâns reclamanta.
198. Rezultă că, ţinând seama de observaţiile părţilor şi de înscrisurile aflate la dosar, Curtea nu poate admite că ingerinţa contestată a urmărit un scop legitim în sensul art. 10 § 2.
199. În cazurile în care a concluzionat că o ingerinţă nu a urmărit un „scop legitim“, Curtea a constatat o încălcare a Convenţiei fără să mai examineze în continuare dacă această ingerinţă era „necesară într-o societate democratică“ (a se vedea, de exemplu şi din perspectiva art. 8 din Convenţie, Khuzhin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 13.470/02, pct. 117, 23 octombrie 2008). Cu toate acestea, în circumstanţele prezentei cauze, Curtea consideră util să continue examinarea şi să stabilească, de asemenea, dacă ingerinţa a fost necesară într-o societate democratică.
(iii) Necesară într-o societate democratică
([ ]) Principii generale
200. Principiile generale referitoare la necesitatea unei ingerinţe în exercitarea libertăţii de exprimare, reiterate de Curte în numeroase rânduri, au fost reafirmate, printre altele, în Baka (citată anterior, pct. 158-161).
201. În ceea ce priveşte libertatea de exprimare a membrilor sistemului judiciar, Curtea a recunoscut că este de aşteptat ca funcţionarii publici care îşi exercită activitatea în cadrul sistemului judiciar să dea dovadă de reţinere în exercitarea libertăţii de exprimare în toate cazurile în care autoritatea şi imparţialitatea sistemului judiciar sunt susceptibile să fie puse sub semnul întrebării (a se vedea Wille, citată anterior, pct. 64; Kayasu, citată anterior, pct. 92; Kudeshkina împotriva Rusiei, nr. 29.492/05, pct. 86, 26 februarie 2009; şi Di Giovanni împotriva Italiei, nr. 51.160/06, pct. 71, 9 iulie 2013). Obligaţia de loialitate şi discreţie, pe care trebuie să o respecte membrii sistemului judiciar, impune ca diseminarea informaţiilor, fie ele şi exacte, să se realizeze cu moderaţie şi justeţe (a se vedea Kudeshkina, citată anterior, pct. 93). Curtea a subliniat în repetate rânduri rolul special pe care îl are în societate sistemul judiciar, care, în calitate de garant al justiţiei - o valoare fundamentală într-un stat de drept - trebuie să se bucure de încrederea publicului, dacă se doreşte îndeplinirea cu succes a sarcinilor sale [a se vedea ibid., pct. 86, şi Morice împotriva Franţei (MC), nr. 29.369/10, pct. 128, CEDO 2015]. În acelaşi timp, Curtea a subliniat, de asemenea, că problemele referitoare la funcţionarea sistemului de justiţie ţin de interesul public, a cărui dezbatere se bucură, în general, de un grad ridicat de protecţie în temeiul art. 10 (a se vedea Kudeshkina, citată anterior, pct. 86, şi Morice, citată anterior, pct. 128). Chiar dacă o chestiune supusă dezbaterii are implicaţii politice, acest lucru nu este suficient în sine pentru a împiedica, de exemplu, un judecător să facă o declaraţie cu privire la aceasta (a se vedea Wille, citată anterior, pct. 67). Într-un sistem democratic, acţiunile sau omisiunile guvernării trebuie să facă obiectul unei analize atente nu doar din partea autorităţilor legislative şi judiciare, ci şi din partea mass-mediei şi a opiniei publice. Chestiunile legate de separarea puterilor pot implica aspecte foarte importante într-o societate democratică, cu privire la care publicul are un interes legitim să fie informat şi care intră în sfera dezbaterii politice (a se vedea, mutatis mutandis, Guja, citată anterior, pct. 74 şi 88).
202. În contextul art. 10 din Convenţie, Curtea trebuie să ţină seama de circumstanţele şi de contextul general în care au fost făcute declaraţiile în cauză. Aceasta trebuie să analizeze ingerinţa contestată în lumina cauzei în ansamblul său, acordând o importanţă deosebită funcţiei ocupate de reclamant, declaraţiilor sale şi contextului în care acestea au fost făcute (a se vedea Baka, citată anterior, pct. 166, cu trimiterile suplimentare).
203. În cele din urmă, pentru a evalua justificarea unei măsuri contestate, trebuie să se ţină cont de faptul că echitatea procedurii şi garanţiile procedurale acordate reclamantului sunt factori care trebuie luaţi în considerare atunci când se apreciază proporţionalitatea unei ingerinţe în exercitarea libertăţii de exprimare, garantată de art. 10. Curtea a afirmat deja că lipsa unui control jurisdicţional eficient ar putea justifica o constatare a unei încălcări a art. 10 (a se vedea Baka, citată anterior, pct. 161, precum şi cauzele citate acolo).
([ ]) Aplicarea acestor principii în prezenta cauză
204. Revenind la prezenta cauză, Curtea reiterează constatarea sa potrivit căreia ingerinţa contestată a fost determinată de opiniile şi criticile exprimate public de reclamantă în exercitarea dreptului său la libertatea de exprimare (a se vedea supra, pct. 190). În această privinţă, observă că reclamanta şi-a exprimat opiniile cu privire la reformele legislative în cauză în calitatea sa profesională de procuror-şef al DNA. Reclamanta şi-a folosit, de asemenea, competenţa legală pentru a începe anchete privind suspiciuni legate de infracţiuni de corupţie săvârşite de membri ai Guvernului, în legătură cu acte legislative foarte contestate, şi pentru a informa publicul cu privire la aceste anchete (a se vedea supra, pct. 12, 13 şi 24). De asemenea, a făcut uz de posibilitatea de a-şi exprima opinia direct în mass-media sau în cadrul reuniunilor profesionale (a se vedea supra, pct. 28 şi 29).
205. Curtea acordă o importanţă deosebită postului ocupat de reclamantă (şefa Parchetului Naţional Anticorupţie), ale cărei funcţii şi atribuţii includeau exprimarea opiniei sale cu privire la reformele legislative care ar fi putut avea un impact asupra sistemului judiciar şi a independenţei acestuia şi, mai precis, asupra luptei împotriva corupţiei desfăşurate de departamentul său. În acest sens, Curtea face referire la Recomandarea REC (2000)19 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în care se recunoaşte că procurorii ar trebui să aibă dreptul de a participa la discuţii publice cu privire la chestiuni care privesc legea, administrarea justiţiei, precum şi promovarea şi protejarea drepturilor omului şi ar trebui să fie în măsură să urmărească penal, fără nicio obstrucţionare, funcţionarii publici care au comis infracţiuni, în special fapte de corupţie (a se vedea supra, pct. 90).
206. Prezenta cauză ar trebui, de asemenea, să se distingă de alte cauze în care problema în litigiu este încrederea publicului în sistemul judiciar şi necesitatea de a proteja această încredere împotriva atacurilor distructive (a se vedea Kudeshkina, citată anterior, pct. 86). Opiniile şi declaraţiile exprimate public de reclamantă nu conţineau atacuri împotriva altor membri ai sistemului judiciar (a se compara cu Di Giovanni, citată anterior, pct. 81) şi nici nu conţineau critici cu privire la conduita membrilor sistemului judiciar în timpul examinării procedurilor aflate în curs (a se compara cu Kudeshkina, citată anterior, pct. 94).
207. Dimpotrivă, reclamanta şi-a exprimat opiniile şi criticile cu privire la reformele legislative care afectau sistemul judiciar, la aspecte legate de funcţionarea şi reforma sistemului judiciar, precum şi la competenţa procurorului de a investiga infracţiunile de corupţie, toate acestea fiind chestiuni de interes public. Declaraţiile sale nu au depăşit simpla critică dintr-o perspectivă strict profesională. În consecinţă, Curtea consideră că funcţia şi declaraţiile reclamantei, care intrau în mod clar în sfera unei dezbateri privind probleme de mare interes public, impuneau asigurarea unui grad ridicat de protecţie a libertăţii sale de exprimare, efectuarea unui control riguros al oricărei ingerinţe şi acordarea autorităţilor statului pârât a unei marje de apreciere limitate în mod corespunzător.
208. În plus, procedura de revocare a reclamantei din funcţia de procuror-şef al DNA a fost iniţiată de ministrul justiţiei la 23 februarie 2018 (a se vedea supra, pct. 18), cu puţin mai mult de un an şi două luni înainte de încheierea mandatului său cu durată determinată, aplicabil în temeiul legislaţiei în vigoare la data numirii sale (16 mai 2019 - a se vedea supra, pct. 8). Deşi reclamanta a rămas în postul de procuror, aceasta a fost în cele din urmă revocată din funcţia sa de procuror-şef la 9 iulie 2018 (a se vedea supra, pct. 67) înainte de încheierea mandatului său. Această revocare şi motivele care o justifică sunt dificil de conciliat cu atenţia deosebită care trebuie acordată naturii funcţiei judiciare, ca ramură independentă a puterii de stat, şi cu principiul independenţei procurorilor, care, potrivit Consiliului Europei şi altor instrumente internaţionale, reprezintă un element-cheie pentru menţinerea independenţei judiciare (a se vedea supra, pct. 90-93). În acest context, se pare că revocarea prematură a reclamantei din funcţia sa de procuror-şef al DNA a contravenit însuşi scopului de menţinere a independenţei sistemului judiciar.
209. În plus, încetarea prematură a mandatului reclamantei a constituit o sancţiune deosebit de severă, care, fără îndoială, a avut un „efect descurajator“, în sensul că, foarte probabil, nu doar reclamanta, ci şi alţi procurori şi judecători au fost descurajaţi să participe, în viitor, la dezbateri publice cu privire la reformele legislative care afectează sistemul judiciar şi, în general, cu privire la probleme legate de independenţa sistemului judiciar (a se vedea, mutatis mutandis, Guja, pct. 95, şi Kayasu, pct. 106, ambele citate anterior).
210. În cele din urmă, ar trebui să se ţină seama în mod corespunzător de aspectul procedural al art. 10 (a se vedea supra, pct. 203). Având în vedere consideraţiile care au condus la constatarea unei încălcări a art. 6 § 1 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 145-158), Curtea consideră că restricţiile contestate privind exercitarea de către reclamantă a dreptului său la libertatea de exprimare, prevăzut la art. 10 din Convenţie, nu au fost însoţite de garanţii eficace şi adecvate împotriva abuzurilor.
(iv) Concluzie
211. Pe baza argumentelor de mai sus şi ţinând seama de importanţa crucială a libertăţii de exprimare în ceea ce priveşte chestiunile de interes general, Curtea consideră că revocarea reclamantei din funcţia de procuror şef al DNA nu a urmărit niciunul dintre scopurile legitime enumerate la art. 10 § 2 şi, în plus, nu a fost o măsură „necesară într-o societate democratică“ în sensul acestei dispoziţii.
212. În consecinţă, Curtea concluzionează că a fost încălcat art. 10 din Convenţie.
III. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 13 coroborat cu art. 6 § 1 şi art. 10 din Convenţie
213. Reclamanta s-a plâns, de asemenea, în temeiul art. 13 coroborat cu art. 6 § 1 şi art. 10 din Convenţie, că nu a dispus de o cale de atac internă efectivă în ceea ce priveşte încetarea prematură a mandatului său de procuror şef al DNA. Art. 13 prevede următoarele:
"Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de Convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale."
214. Guvernul a susţinut în primul rând că reclamanta dispunea de o cale de atac internă efectivă pentru capetele sale de cerere, în special procedura prevăzută de Legea contenciosului administrativ. În al doilea rând, acesta a susţinut că, întrucât ar trebui să se constate că nu a existat nicio încălcare în temeiul art. 6 § 1 şi art. 10 din Convenţie, nu exista o plângere care să poată fi întemeiată pe art. 13.
215. Curtea reaminteşte că art. 13 impune existenţa unei căi de atac în legislaţia internă doar în ceea ce priveşte plângerile care pot fi considerate „întemeiate“ în sensul Convenţiei (a se vedea Boyle şi Rice împotriva Regatului Unit, 27 aprilie 1988, pct. 52, seria A nr. 131).
216. Cu toate acestea, Curtea observă că rolul art. 6 în raport cu art. 13 este cel al unei lex specialis, cerinţele art. 13 fiind înglobate în cerinţele, mai stricte, ale art. 6 (a se vedea, de exemplu, Kuznetsov şi alţii împotriva Rusiei, nr. 184/02, pct. 87, 11 ianuarie 2007, şi Efendiyeva împotriva Azerbaidjanului, nr. 31.556/03, pct. 59, 25 octombrie 2007). Având în vedere constatările Curţii în temeiul art. 6 § 1 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 158), prezentul capăt de cerere nu ridică nicio problemă distinctă (a se vedea, de exemplu, Baka, citată anterior, pct. 181).
217. În consecinţă, Curtea decide că nu este necesară examinarea separată a admisibilităţii şi a fondului capătului de cerere formulat în temeiul art. 13, coroborat cu art. 6 § 1 şi art. 10 din Convenţie.
IV. Aplicarea art. 41 din Convenţie
218. Art. 41 din Convenţie prevede:
"În cazul în care Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă."
219. Reclamanta nu a formulat o cerere de acordare a unei reparaţii echitabile. În consecinţă, Curtea consideră că nu este necesar să i se acorde nicio sumă în această privinţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În unanimitate,
CURTEA:
1. uneşte cu fondul excepţia preliminară ridicată de Guvern cu privire la neepuizarea căilor de atac interne şi o respinge;
2. declară admisibile capetele de cerere formulate de reclamantă în temeiul art. 6 § 1 şi art. 10 din Convenţie;
3. hotărăşte că a fost încălcat art. 6 § 1 din Convenţie;
4. hotărăşte că a fost încălcat art. 10 din Convenţie;
5. hotărăşte că nu este necesară examinarea separată a admisibilităţii şi a fondului capătului de cerere formulat în temeiul art. 13, coroborat cu art. 6 § 1 şi art. 10 din Convenţie.
Redactată în limba engleză, apoi comunicată în scris, la 5 mai 2020, în temeiul art. 77 § 2 şi § 3 din Regulamentul Curţii.
PREŞEDINTE
JON FRIDRIK KJOLBRO
Grefier,
Andrea Tamietti
-----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
