Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 28 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.
ARTICOL UNIC
Se aprobă tezele prealabile ale proiectului Codului administrativ, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
PRIM-MINISTRU
DACIAN JULIEN CIOLOŞ
Contrasemnează:
---------------
Viceprim-ministru, ministrul dezvoltării
regionale şi administraţiei publice,
Vasile Dîncu
Ministrul finanţelor publice,
Anca Dana Dragu
Ministrul afacerilor interne,
Petre Tobă
p. Ministrul muncii, familiei, protecţiei
sociale şi persoanelor vârstnice,
Gabriel Lungu,
secretar de stat
Secretarul general al Guvernului,
Sorin Sergiu Chelmu
Bucureşti, 23 martie 2016.
Nr. 196.
ANEXĂ
TEZELE PREALABILE
ale proiectului Codului administrativ
I. Informaţii generale relevante
În domeniul administraţiei publice, adoptarea unui cod permite folosirea unei terminologii unitare pentru aceleaşi realităţi juridice, instituţii, principii şi concepte, reducându-se astfel riscul interpretării lor diferenţiate şi contradictorii.
Adoptarea unor coduri, stabile în timp, sporeşte încrederea cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor legale. În egală măsură, favorizează mediul de afaceri, încurajând potenţialii investitori preocupaţi în permanenţă de existenţa unui cadru legislativ stabil şi coerent.
Privită ca o preocupare constantă a politicii guvernamentale româneşti, încă din perioada de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană, necesitatea sistematizării legislaţiei a fost dublată adesea de o dinamică a schimbărilor ce a condus, în timp, la unele paralelisme, contradicţii şi inadvertenţe în conţinutul actelor normative, însoţită, uneori, în mod paradoxal, de vid legislativ, de absenţa unor texte legale care să răspundă unor probleme concrete apărute în practica administrativă atât de diversificată.
Problemele cadrului legislativ românesc, inclusiv în domeniul administraţiei publice, sunt cunoscute de autorităţile statului, care, prin intermediul mai multor documente strategice şi programatice, statuează necesitatea raţionalizării şi sistematizării reglementărilor, inclusiv prin instrumente de codificare. Această necesitate este, de asemenea, semnalată în contextul impus de Uniunea Europeană, care pune un accent deosebit pe "buna guvernare" şi "o reglementare inteligentă".
Intenţia Guvernului României de a codifica cadrul legal din domeniul administraţiei publice, prin intermediul unui Cod administrativ şi al unui Cod de procedură administrativă, a fost statuată încă din anul 2001, în cadrul programelor de guvernare şi al programelor legislative ale Guvernului. În prezent, prioritatea Guvernului României privind elaborarea celor două coduri, privite ca instrument principal de simplificare a legislaţiei în domeniul administraţiei publice, este reiterată în Strategia pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014; Strategia reprezintă atât documentul de viziune al Guvernului pentru reforma administraţiei publice, cât şi condiţionalitate ex-ante în dialogul cu Comisia Europeană pentru perioada de programare 2014-2020. De asemenea, codificarea legislaţiei este avută în vedere, ca măsură de creştere a calităţii actului decizional, în Strategia privind mai buna reglementare 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.076/2014.
Procesul de codificare a actelor normative ce reglementează aspectele procedurale ale administraţiei publice a cunoscut o dezvoltare mai accentuată pe parcursul anului 2008, acţiunile întreprinse fiind materializate prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 1.360/2008 privind aprobarea tezelor prealabile ale Codului de procedură administrativă.
Procesul de codificare a actelor normative care reglementează aspectele de drept substanţial, concretizat prin Codul administrativ, a demarat propriu-zis în anul 2008, debutând cu o amplă etapă de analiză a cadrului legal în vigoare în vederea unei fundamentări riguroase a Codului.
Domeniile care fac obiectul de reglementare al proiectului Codului administrativ sunt:
a) administraţia publică centrală;
b) prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate;
c) administraţia publică locală;
d) statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică;
e) exercitarea dreptului de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
f) răspunderea administrativă;
g) serviciile publice.
II. Rezultatele cercetărilor, studiilor şi documentărilor ştiinţifice efectuate
Prima etapă a procesului de codificare a vizat fundamentarea proiectului Codului administrativ prin intermediul a trei analize:
1. Studiul privind disfuncţionalităţile generate de reglementările în vigoare din domeniul administraţiei publice româneşti, care a vizat aspectele de tehnică legislativă - paralelisme, necorelări, contradicţii, situaţii de vid legislativ - prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi disfuncţionalităţi generate de aplicarea reglementărilor în practică;
2. Raportul de cercetare sociologică privind identificarea de disfuncţionalităţi ale cadrului legislativ din administraţia publică, realizat pe baza unor chestionare completate de instituţiile din cadrul Grupului-ţintă;
3. Analiza comparativă privind cadrul normativ din domeniul administraţiei publice la nivelul a şapte state membre ale Uniunii Europene care au recurs la instrumente de sistematizare şi eficientizare a cadrului normativ, cu accent pe codificarea legislaţiei - Marea Britanie, Franţa, Germania, Portugalia, Olanda, Polonia şi Cehia.
De asemenea, în luna aprilie 2015 a fost supusă consultării ministerelor varianta actualizată a documentului care se referă la principalele concluzii ale studiilor cuprinzând liniile directoare ale concepţiei de ansamblu a proiectului Codului administrativ. Propunerile şi observaţiile formulate de către acestea au fost luate în considerare în elaborarea prezentului document.
Pe baza documentelor de analiză elaborate în cursul procesului de fundamentare a proiectului Codului administrativ, a altor analize*1) realizate cu privire la sistemul administraţiei publice (analize pe domenii, analize funcţionale, analize privind aplicarea unor acte normative etc.) şi în urma reuniunilor de consultare cu reprezentanţii administraţiei publice centrale şi locale, organizate, în perioada 2012-2014, în contextul procesului de modificare şi completare a legislaţiei-cadru aplicabile administraţiei publice locale şi al procesului de descentralizare, au reieşit o serie de disfuncţionalităţi ale legislaţiei aplicabile administraţiei publice, expuse şi în Documentul cuprinzând principalele concluzii ale studiilor cuprinzând liniile directoare ale concepţiei de ansamblu a proiectului Codului administrativ şi care, în esenţă, au în vedere:
──────────
*1) Analiza socioeconomică realizată la nivelul Comitetului Consultativ Tematic Administraţie şi Bună Guvernanţă, http://www.fonduriadministratie.ro/wp-content/uploads/2013/11/analiza.pdf
Raport privind concluziile evaluării necesităţilor/oportunităţilor de reglementare în domeniul funcţiei publice şi propuneri de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999 transmise de instituţii publice - 2013, http://www.anfp.gov.ro/R/Doc/2014/Materiale%20utile/Rapoarte/RAPORT%20FINAL%20CHESTIONAR%20LEGEA%20188%20(cu%20anexe).doc
Analiza actelor normative care cuprind dispoziţii referitoare la statutele speciale aplicabile funcţionarilor publici, 2013, http://www.anfp.gov.ro/R/Doc/Studiu%20statute%20speciale.pdf
──────────
A. Disfuncţionalităţi de tehnică legislativă:
a) inexistenţa unor definiţii unitare ale principalelor concepte din administraţia publică, în prezent existând concepte care fie nu sunt definite la nivelul legislaţiei în vigoare (de exemplu, regim de putere publică, instituţie publică), fie sunt abordate în mod diferit la nivelul mai multor acte normative (de exemplu, serviciu public), fie sunt definite "în înţelesul" actelor normative care le reglementează, dar au devenit de aplicabilitate generală (de exemplu, act administrativ, autoritate publică etc.);
b) prevederi legale redundante şi paralele, mai frecvente în domeniul administraţiei publice locale (de exemplu, procedura de constituire a consiliului local - Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 673/2002, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare);
c) norme juridice contradictorii (de exemplu, statutul viceprimarului raportat la calitatea sa de consilier local - menţinerea calităţii prin Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv pierderea ei prin Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 673/2002, regimul sancţionator aplicabil preşedintelui consiliului judeţean - similar primarului, dar şi similar viceprimarilor şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean - Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare);
d) vid legislativ în special în ceea ce priveşte regimul juridic cadru al serviciilor publice (definiţia serviciului public, prevederi-cadru referitoare la înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice, criterii de clasificare şi categorii de servicii relevante etc.);
e) dificultăţi în aplicarea prevederilor legale în vigoare generate de norme juridice neclare şi necorelate.
B. Disfuncţionalităţi privind fondul reglementărilor
B.1. Administraţia publică centrală
La nivelul administraţiei publice centrale, disfuncţionalităţile de fond evidenţiate în urma analizei reglementărilor incidente vizează:
Preşedintele României
Cadrul normativ privind Preşedintele României este definit exclusiv în Constituţia României, republicată. Analiza deciziilor Curţii Constituţionale în materie denotă aplicarea în mod diferenţiat în practică a unor aspecte privind această instituţie, ceea ce poate impune necesitatea aducerii de clarificări, cu respectarea prevederilor constituţionale.
Între acestea se regăseşte regimul juridic al actelor emise de Preşedinte care generează probleme în ceea ce priveşte determinarea competenţei materiale a instanţelor la care pot fi atacate (instanţe de contencios administrativ pentru actele administrative sau, în mod izolat, instanţe de drept penal - de exemplu, situaţia identificată în doctrina de specialitate cu privire la decretele de graţiere).
Scopul cuprinderii în mod coerent în textul proiectului Codului administrativ a unor prevederi legale referitoare la anumite aspecte privind funcţionarea instituţiei prezidenţiale determină necesitatea codificării prevederilor legale în vigoare care vizează organizarea şi funcţionarea Administraţiei Prezidenţiale.
Guvernul
Unele din atribuţiile enumerate de legiuitor în sarcina acestuia sunt interpretabile, fie datorită caracterului prea general, fie datorită faptului că reprezintă mai mult decât o atribuţie, fiind vorba chiar de rolul acestuia:
a) actuala atribuţie prevăzută de Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la "conducerea generală a administraţiei publice", reprezintă de fapt rolul Guvernului, statuat de art. 102 alin. (1) din Constituţie;
b) emiterea actelor normative (hotărâri pentru îndeplinirea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei) nu poate fi enumerată ca atribuţie a Guvernului, aceasta fiind, de fapt, modalitatea prin care Guvernul îşi exercită atribuţiile.
Ministerele
Toate actele normative (legi, ordonanţe, ordonanţe de urgenţă, hotărâri ale Guvernului) privind organizarea şi funcţionarea ministerelor prevăd comparabil aceleaşi funcţii, cu excepţii care pot fi incluse în funcţiile comune (de exemplu, funcţiile de strategie, reglementare, control sau monitorizare); aceste funcţii comune pot fi reglementate în mod unitar în Codul administrativ, în timp ce unele funcţii specifice (de exemplu, funcţia de comunicare, funcţia de autoritate de management etc.) urmează să fie reglementate în actele normative de organizare şi funcţionare ale fiecărui minister.
În ceea ce priveşte actele pe care le emit miniştrii, prevederile legale incidente necesită clarificări, din perspectiva stabilirii caracterului de "act administrativ" al acestora, în integralitatea lor - inclusiv prin raportare la anexele acestora.
Autorităţile administrative autonome
Autorităţile administrative autonome sunt organizate şi funcţionează în diferite domenii, o parte a acestora fiind reglementate în mod expres în Constituţie, în timp ce multe altele sunt înfiinţate şi reglementate prin acte normative specifice; numărul destul de mare al acestora din urmă face ca reglementarea lor disparată să contribuie la neclaritatea regimului juridic aplicabil (inclusiv regimul juridic al actelor pe care le emit şi poziţia acestora în ierarhia actelor normative).
B.2. Prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate
Prefectul şi instituţia prefectului
1. Din perspectiva eficientizării modului de funcţionare a instituţiei prefectului, este necesară o reglementare clară şi coerentă a statutului prefectului în sensul întăririi rolului prefectului în calitate de reprezentant al Guvernului în plan local. Mobilitatea în funcţie, caracteristică statutului actual de înalt funcţionar public al prefectului, a generat o serie de efecte, contribuind la crearea şi extinderea unei categorii profesionale distincte - inspectorii guvernamentali - categorie insuficient reglementată şi valorificată la nivelul autorităţilor publice.
2. Legislaţia şi aplicarea acesteia generează probleme în special în ceea ce priveşte atribuţia prefectului prevăzută la art. 123 din Constituţie, de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Astfel, modalităţile de colaborare - control între ministere (faţă de care serviciile publice deconcentrate sunt subordonate) şi prefect sunt neclare. De asemenea, relaţia prefectului cu Guvernul, ministerele şi serviciile publice deconcentrate ale acestora este insuficient reglementată şi neclară.
Serviciile publice deconcentrate
Atribuţiile serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale diferă de la un sector la altul - atât atribuţii de inspecţie şi control, cât şi atribuţii de prestare propriu-zisă de servicii publice. Astfel, aceleaşi entităţi juridice sunt însărcinate atât cu aplicarea legii prin măsuri de administraţie activă, cât şi cu controlul ulterior cu privire la implementarea legii.
Relaţia dintre serviciile deconcentrate şi prefect necesită clarificări în contextul rolului constituţional al prefectului de a "conduce serviciile publice deconcentrate", în condiţiile în care în practică serviciile publice deconcentrate fac subiectul unei duble subordonări - pe de o parte, prefectului (care emite doar un aviz consultativ privind proiectul bugetului şi situaţiile financiare ale serviciului public deconcentrat) şi, pe de altă parte, ministerului de resort (care le aprobă).
B.3. Administraţia publică locală
Disfuncţionalităţile evidenţiate de analiza reglementărilor privitoare la administraţia publică locală vizează:
1. dispoziţii paralele în acte normative diferite (Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 673/2002, etc.) cu privire la: exercitarea mandatului de ales local; tipurile de competenţă ale autorităţilor administraţiei publice locale; prevederi referitoare la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale (procedura de constituire a autorităţilor deliberative, cvorumul şi majoritatea necesare pentru adoptarea hotărârilor autorităţilor deliberative, indemnizaţiile acordate consilierilor locali/judeţeni, constituirea şi funcţionarea comisiilor de specialitate, alegerea viceprimarului);
2. necorelări: definirea zonei metropolitane; reglementări disparate în ceea ce priveşte asocierea/cooperarea unităţilor administrativ-teritoriale din perspectiva modalităţii de organizare şi funcţionare a acestora;
3. neclarităţi cu privire la:
a) actele juridice ale autorităţilor administraţiei publice locale supuse controlului de legalitate al prefectului; legislaţia aplicabilă prefectului vizează actele administrative, în general, iar Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, vizează limitativ actele care sunt supuse controlului de legalitate, respectiv hotărârile consiliului local/judeţean şi dispoziţiile primarului, excluzând astfel, spre exemplu, dispoziţiile preşedintelui consiliului judeţean, din perspectiva emitentului, şi contractele administrative, autorizaţiile, din perspectiva tipului de act juridic etc., iar Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează dreptul prefectului de a ataca actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, fără a face distincţie între tipul actelor şi emitenţi;
b) răspunderea juridică aferentă adoptării/emiterii actelor administrative - legislaţia aplicabilă administraţiei publice nu delimitează în mod clar şi neechivoc răspunderea juridică aferentă adoptării/emiterii actelor administrative: răspunderea semnatarilor (respectiv a conducătorului instituţiei şi a persoanelor cărora acesta le deleagă atribuţii ale sale), răspunderea contrasemnatarilor şi a personalului tehnic/de specialitate;
c) cazurile şi modalităţile de constatare a suspendării, respectiv încetării de drept a mandatelor aleşilor locali şi procedurile aplicabile:
- deşi legea-cadru în domeniul administraţiei publice locale - Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede în mod expres un singur caz de suspendare de drept a mandatului aleşilor locali (în cazul arestării preventive), Statutul aleşilor locali reglementat prin Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare, consacră o situaţie suplimentară de suspendare de drept a mandatului: nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind interesele personale; având în vedere faptul că procedura aplicabilă declaraţiei de interese personale prevăzută de Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este diferită de cea prevăzută de Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, coroborat cu faptul că fiecare procedură determină efecte juridice distincte, respectiv suspendarea mandatului (Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare) şi, în acelaşi timp, contravenţie sancţionată cu amendă (Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare), se impune reglementarea unei abordări unitare;
- de asemenea, se constată o situaţie de vid legislativ în ceea ce priveşte sancţiunea concretă aplicabilă în cazul aleşilor locali care se află în situaţie de conflict de interese; astfel, deşi Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare, califică drept abatere disciplinară emiterea unui act administrativ într-o situaţie de conflict de interese, indicând faptul că sancţionarea acesteia se realizează conform reglementării aplicabile demnităţii, respectiv Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare, aceasta din urmă nu prevede sancţiunea aferentă unei astfel de abateri disciplinare;
- în practică există diferenţe în funcţie de evenimente şi de autorităţile constatatoare raportate la momentul constatării încetării de drept a mandatului aleşilor locali (de exemplu, în cazul decesului sau al condamnării la o pedeapsă privativă de libertate, momentul încetării mandatului nu este cel al decesului, respectiv momentul rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de condamnare, ci momentul la care consiliul local/judeţean ia act prin hotărâre);
- procedura de constatare a încetării mandatului aleşilor locali ca urmare a constatării unei stări de incompatibilitate nu este clară, în practică generând o serie de probleme (spre exemplu: data la care mandatul aleşilor locali încetează raportat la procedura reglementată de Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare, şi la cea prevăzută de Legea nr. 393/2004, cu modificările şi completările ulterioare);
4. totodată, sunt identificate şi inadvertenţe în procedura de validare a mandatului consilierilor locali/judeţeni. Actuala procedură de validare presupune numeroase etape. Comisia de validare este constituită din consilieri nevalidaţi, iar în practică se întâlnesc cazuri de subiectivism din partea acestora în ceea ce priveşte validarea sau invalidarea mandatelor consilierilor.
La acestea se adaugă şi reglementarea insuficientă şi neclară privind alegerea şi atribuţiile viceprimarului/ vicepreşedintelui consiliului judeţean, precum şi absenţa unui cadru unitar al competenţelor şi atribuţiilor autorităţilor locale.
Disfuncţionalităţile privind forma reglementărilor la nivelul administraţiei publice locale rezultă şi din concluziile Raportului de cercetare sociologică privind identificarea de disfuncţionalităţi ale cadrului legislativ din administraţia publică, menţionat mai sus, aproape 90% dintre respondenţi evidenţiind faptul că legislaţia aferentă acestui domeniu prezintă deficienţe, iar peste 80% menţionând că este greoaie şi prezintă neclarităţi.
B.4. Statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică
Concluziile Raportului de cercetare sociologică privind identificarea de disfuncţionalităţi ale cadrului legislativ din administraţia publică evidenţiază faptul că la nivelul legislaţiei privind personalul din administraţia publică sunt semnalate cele mai multe deficienţe (cca 90% dintre răspunsuri au indicat acest domeniu ca fiind unul cu deficienţe semnificative).
De asemenea, alte analize şi studii*2) semnalează o serie de deficienţe, în special de ordin funcţional, cu impact asupra calităţii personalului şi activităţii administraţiei publice. Astfel, un aspect major avut în vedere de analizele şi studiile menţionate vizează managementul resurselor umane din administraţia publică (mecanisme de dezvoltare şi coordonare a politicilor de resurse umane în administraţia publică insuficient corelate, evidenţe şi management fragmentat, competenţe împărţite între mai multe instituţii, utilizarea de mecanisme temporare în locul unor reguli clare şi transparente, schimbări frecvente la nivelul unor funcţii-cheie).
──────────
*2) Analiza activităţilor de dezvoltare a capacităţii în administraţia publică - Banca Mondială, 2013, Reforma administraţiei publice - o perspectivă asupra problemelor transversale - Banca Mondială, 2011.
──────────
Aspectele menţionate în analize reprezintă în practică şi un efect al insuficientei separări între palierul politic şi cel administrativ, corelat cu un rol/atribuţii şi un statut insuficient de clar al categoriei destinate să facă legătura între cele două paliere, respectiv categoria înalţilor funcţionari publici. Astfel, utilizarea mecanismelor de ocupare temporară a funcţiilor aparţinând categoriei înalţilor funcţionari publici şi aplicarea mecanismului mobilităţii la nivelul acestei categorii au generat o serie de efecte neaşteptate, contribuind la crearea şi extinderea unei categorii profesionale distincte - inspectorii guvernamentali. De asemenea, din perspectiva asigurării unei colaborări eficiente între prefect şi Guvern, respectiv între prefect şi autorităţile locale, a fost semnalată necesitatea unei reglementări mai eficiente a statutului acestuia.
Printre cele mai importante aspecte rezultate din rapoartele şi analizele menţionate enumerăm:
1. La nivelul legislaţiei aplicabile domeniului există definiţii neunitare, incomplete sau prezentând necorelări pentru unele funcţii de demnitate publică de la nivelul administraţiei publice centrale, precum:
a) reglementarea diferenţiată a statutului secretarului general şi al secretarului general adjunct al Guvernului (rang de ministru, respectiv de secretar de stat sau înalt funcţionar public), care creează în practică o serie de probleme în legătură cu relaţiile de subordonare şi, respectiv, supraordonare, din perspectiva regimului juridic aplicabil funcţiilor conducătorilor instituţiilor aflate în subordinea ori coordonarea Secretariatului General al Guvernului;
b) utilizarea unor noţiuni, fără definirea lor în mod clar, precum cea de "asimilat" sau, după caz, de "cu rang de", are impact asupra modalităţii de exercitare a relaţiilor de supraordonare/subordonare pentru funcţii de demnitate publică de nivel similar asociate îndeplinirii calităţii de ordonator de credite.
2. Clasificarea funcţiilor publice în funcţii de stat, teritoriale şi locale instituită prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, creează o ierarhizare a funcţiilor care produce atât necorelări de ordin juridic, cât şi practic, influenţând inclusiv coeficienţii de salarizare prevăzuţi în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (spre exemplu, în cazul funcţiilor de prefect şi subprefect încadrate prin Hotărârea Guvernului nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici, cu modificările şi completările ulterioare, în categoria funcţiilor publice teritoriale).
3. Totodată, există o serie de disfuncţionalităţi în ceea ce priveşte reglementarea rolului/atribuţiilor anumitor categorii de funcţionari publici, astfel:
a) pentru mai multe funcţii publice definirea se face prin clasificare sau prin indicarea unui rol general ori a unor atribuţii mai mult sau mai puţin detaliate (lipsa unor precizări exprese privind diferenţele dintre funcţiile publice de execuţie de consilier, inspector şi expert);
b) de asemenea, modalitatea de reglementare a funcţiilor componente ale fiecărei categorii de funcţii publice, cu excepţia categoriei funcţiilor de conducere, este de natură a crea interpretări diferite în ceea ce priveşte ierarhizarea acestora (de exemplu, în cadrul categoriei funcţiilor publice de execuţie în raport cu gradul profesional: asistent, principal, superior), mai ales în condiţiile în care nu sunt încă definite standarde ocupaţionale sau cadre de competenţă aferente funcţiilor publice.
4. De asemenea, trebuie menţionate o serie de disfuncţionalităţi ce au ca bază necorelarea, din punct de vedere juridic sau funcţional, a unor prevederi cu privire la ocuparea funcţiilor publice precum:
a) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice vacante din categoria înalţilor funcţionari publici de către funcţionari neaparţinând acestei categorii (deşi prevăzută de lege ca o modalitate de excepţie de ocupare a unei funcţii din categoria înalţilor funcţionari publici, în practică este utilizată foarte des);
b) condiţii de vechime necorelate pentru ocuparea funcţiilor de execuţie, respectiv de conducere (1, 5 şi, respectiv, 9 ani, după caz, pentru funcţii de execuţie, comparativ cu 2 şi, respectiv, 3 ani, după caz, pentru funcţiile de conducere);
c) situaţia juridică a funcţionarului public al cărui raport de serviciu a fost suspendat de drept pentru situaţia încadrării la cabinetul unui demnitar (norme contradictorii la nivelul Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede reluarea activităţii funcţionarului public pe acelaşi post cu cel deţinut anterior suspendării şi Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede reîncadrarea funcţionarului public pe funcţia deţinută sau o funcţie similară).
5. În ceea ce priveşte cariera funcţionarului public pot fi evidenţiate o serie de disfuncţionalităţi precum:
a) necorelări în materia modificării raporturilor de serviciu (de exemplu, prevederile neunitare aplicabile diferitelor categorii de funcţionari publici la ocuparea unei funcţii de demnitate sau de autoritate publică, Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, stabilind necesitatea suspendării raporturilor de serviciu, respectiv încetării raporturilor de serviciu pentru înalţii funcţionari publici şi funcţionarii publici de conducere);
b) proceduri birocratice/rigide în gestionarea funcţiei publice şi a carierei funcţionarului public (de exemplu, în ceea ce priveşte organizarea concursurilor de recrutare şi promovare, unele dintre modalităţile de modificare a raporturilor de serviciu, redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă etc.), care produc decalaje şi afectează activitatea în special la nivel local, unde numărul funcţiilor publice vacante este superior celor de la nivel central; proceduri care în practică sunt mai greu de aplicat sau nu au fost aplicate niciodată (de exemplu, promovarea rapidă).
6. Disfuncţionalităţi privind drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici şi regulile privind etica şi integritatea în exercitarea funcţiei publice deţinute:
a) lipsa unei reglementări unitare în ceea ce priveşte definirea "conflictului de interese"; definirea conflictului de interese este raportată fie exclusiv la interesul patrimonial (la nivelul Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare), fie prin raportare la orice situaţie în care interesul personal direct ori indirect, al funcţionarului public/angajatului contractual contravine interesului public (Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată, şi Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice);
b) utilizarea sintagmei "legătură indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar" aferentă regimului incompatibilităţilor şi conflictului de interese, fără o explicitare a acesteia, produce o serie de dificultăţi în interpretare de către instituţia responsabilă în practică cu gestionarea situaţiilor de incompatibilitate şi transferă responsabilitatea în domeniu asupra instanţelor, creând, de asemenea, situaţii de incertitudine pentru funcţionarii publici.
7. Statutul juridic aplicabil personalului contractual care îşi desfăşoară activitatea la nivelul autorităţilor administraţiei publice prezintă o serie de neclarităţi determinate de:
a) reglementarea prin mai multe acte normative a unor aspecte privind cariera personalului contractual: Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările şi completările ulterioare, care conţine în acest sens prevederi care excedează însuşi obiectului său de reglementare, Codul muncii etc. şi inexistenţa unei structuri responsabile de gestiunea informaţiilor privind această categorie de personal;
b) insuficienta reglementare cu privire la personalul contractual, în special în ceea ce priveşte atribuţiile acestuia (de exemplu, administratorul public), contractul care stă la baza desfăşurării activităţii acestuia (în special, contractul de management), limitele delegării/exercitării de competenţe pe domenii ce implică un control asupra activităţii funcţionarilor publici şi răspunderea sa.
B.5. Exercitarea dreptului de proprietate publică şi privată al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale
Elementele definitorii ale regimului proprietăţii în general, inclusiv al proprietăţii publice, se regăsesc în Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, (Codul civil), act normativ care reglementează raporturile între persoane de drept privat, fiind completate de Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cu modificările şi completările ulterioare, în special în ceea ce priveşte modalităţile specifice de dobândire, procedura de inventariere şi lista unor bunuri care alcătuiesc domeniul public, în timp ce proprietatea privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este reglementată prin extrapolarea aspectelor privind proprietatea persoanelor private din Codul civil.
În ce priveşte forma reglementărilor, disfuncţionalităţile privesc paralelismele, necorelările şi contradicţiile dintre diversele acte normative incidente în domeniul proprietăţii. Multitudinea de acte normative, în cea mai mare parte cuprinzând doar referiri punctuale la acest domeniu, precum şi existenţa unei legislaţii a retrocedărilor, care, în mod inevitabil, prevede excepţii de la cadrul general de reglementare a dreptului de proprietate, au condus la apariţia unor disfuncţionalităţi, grupate după cum urmează:
1. paralelisme cu privire la: titularii dreptului de proprietate publică; caracterele bunurilor proprietate publică; enumerarea tipurilor de bunuri incluse în domeniul public;
2. contradicţii privind: titularii dreptului de proprietate publică (includerea, în mod eronat, în această categorie a sectoarelor municipiului Bucureşti, a consiliilor locale, a consiliilor judeţene sau a primăriilor); utilizarea inadecvată a expresiei "caracter inalienabil"; persoanele care pot primi în folosinţă gratuită bunuri proprietate publică; dreptul de a reprezenta unităţile administrativ-teritoriale în instanţă în litigiile privind dreptul de proprietate publică;
3. reglementarea incompletă cu privire la unele aspecte privind regimul juridic al proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale a creat condiţiile pentru proliferarea unei practici administrative neunitare şi, uneori, contradictorii, lipsind în acelaşi timp persoanele particulare de un reper juridic ferm şi neechivoc în raporturile lor cu administraţia publică.
Cu titlu de exemplu, există reglementare incompletă/ neclarităţi în ce priveşte:
a) exercitarea dreptului de proprietate privată de către stat şi de unităţile administrativ-teritoriale, căruia, suplimentar Codului civil, i se aplică o serie de reguli specifice persoanelor juridice de drept public; astfel, aşa cum arată şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 1/2014, "dată fiind caracteristica statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale de a fi atât persoane juridice civile, cât şi subiecte de drept public, regimul juridic de drept comun al bunurilor din domeniul privat al acestora este marcat de elemente de drept public";
b) regimul juridic al contractelor de închiriere a bunurilor proprietate publică sau al dării în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică;
c) criteriile în baza cărora autorităţile competente pot aproba trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
d) trecerea bunurilor din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, cu privire la care prin aceeaşi decizie menţionată anterior, Curtea Constituţională observă că "nu există niciun act normativ care să reglementeze în mod expres condiţiile în care se poate face acest transfer", subliniind totodată faptul că în această privinţă raporturile dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale sunt "marcate de scopul, destinaţia acestor bunuri, care, spre deosebire de cele din domeniul public, pot fi exploatate în scopul realizării unui profit, destinat tot realizării intereselor generale ale societăţii";
4. o disfuncţionalitate semnificativă în materia proprietăţii publice şi private a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale o constituie inexistenţa în cadrul legal incident a sancţiunilor aplicate în cazul nerespectării prevederilor legale privind întocmirea/actualizarea inventarelor bunurilor din domeniul public, ceea ce a condus la o inventariere inadecvată, neunitară, inexactă a bunurilor din domeniul public şi din cel privat.
B.6. Răspunderea administrativă
În pofida existenţei unor norme care reglementează sancţiunile pentru nerespectarea obligaţiilor impuse de lege, la nivelul practicii administraţiei publice se resimte necesitatea clarificării răspunderii juridice pentru toate categoriile de personal.
În timp ce răspunderea civilă, penală, administrativ-disciplinară şi administrativ-contravenţională sunt conturate în legislaţia specifică, răspunderea administrativ-patrimonială nu cunoaşte o dezvoltare pe măsură. Astfel, Constituţia reglementează la nivel de principiu acest tip de răspundere, Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte cadrul juridic procedural din faţa instanţelor, iar actele normative sectoriale doar enunţă sau stabilesc în linii foarte generale subiecţii răspunderii administrativ-patrimoniale şi condiţiile angajării acestei răspunderi.
În prezent:
a) răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată expres în anumite sectoare de activitate (achiziţii publice, construcţii, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice etc.), neexistând un regim juridic cadru aplicabil oricărei activităţi/proceduri din administraţia publică;
b) răspunderea administrativ-disciplinară este reglementată în actele normative care reglementează statutul funcţionarilor publici/aleşilor locali/personalului contractual. Pentru membrii Guvernului, deşi este statuată răspunderea administrativ-disciplinară la nivel de principiu, nu sunt reglementate formele şi condiţiile acestui tip de răspundere;
c) răspunderea administrativ-contravenţională este reglementată printr-un act normativ special (Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare), precum şi prin reglementări specifice în funcţie de categoriile de subiecte active ale răspunderii contravenţionale: Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare - pentru funcţionarii publici, Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată, cu modificările ulterioare - pentru membrii Guvernului, Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare - instituie o serie de contravenţii şi sancţiuni pentru primari şi preşedinţii consiliilor judeţene (Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, nu prevede în mod expres răspunderea contravenţională, fiind statuată generic răspunderea administrativă a aleşilor locali).
B.7. Serviciile publice
Disfuncţionalităţile de formă privesc paralelisme între legea-cadru într-un anumit sector de servicii publice şi legile speciale (de exemplu, serviciile comunitare de utilităţi publice), suprapuneri de prevederi privind aceleaşi activităţi în legi speciale diferite, contradicţii între prevederile legale sectoriale şi normele generale din domeniul administraţiei publice, neactualizarea prevederilor legilor speciale odată cu modificarea legii-cadru sectoriale.
Nu există o definire uniformă a conceptului de serviciu public. În legislaţia naţională se utilizează atât o abordare funcţională, cât şi o abordare organică a conceptului de serviciu public. De asemenea, nu există prevederi generale/unitare în domeniul serviciilor publice referitoare la: înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice, criterii de clasificare şi categorii de servicii relevante, modalităţi de gestiune.
Principalele concluzii ale Raportului de cercetare sociologică privind identificarea de disfuncţionalităţi ale cadrului legislativ din administraţia publică:
a) 75% dintre instituţiile respondente au sesizat cazuri de contradicţii între anumite prevederi ale actelor normative;
b) 50% dintre instituţiile participante la studiu s-au confruntat cu cazuri de suprapuneri între acte normative;
c) peste 50% dintre instituţii au declarat că au existat situaţii în care au constatat vid legislativ;
d) peste 60% dintre instituţiile chestionate au declarat că au existat cazuri în care au constatat necorelări între actele normative.
O altă concluzie importantă a analizelor efectuate cu privire la elaborarea şi aplicarea cadrului normativ în domeniul administraţiei publice vizează existenţa unor disfuncţionalităţi transversale generate de interdependenţa privind organizarea şi funcţionarea, rolul şi funcţiile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.
Principalele concluzii ale analizei comparative a sistemelor administrative din şapte state membre ale Uniunii Europene
În paralel cu analiza cadrului legislativ din România a fost elaborată o analiză comparativă a cadrului normativ din domeniul administraţiei publice la nivelul a şapte state membre ale Uniunii Europene, cu accent pe codificare. Statele europene vizate au fost: Marea Britanie, Franţa, Germania, Portugalia, Olanda, Polonia şi Cehia, atât state unitare, cât şi state federale, atât state caracterizate prin sistemul de drept romano-germanic, dreptul continental, cât şi modelul britanic.
Elementul comun legislaţiei incidente administraţiei publice în toate cele şapte state constă în inflaţia de acte normative emise, desele modificări ale reglementărilor, aspect ce generează paralelisme, suprapuneri şi, implicit, în practică, dificultăţi în aplicare. Ca posibile soluţii, guvernele îşi propun: simplificarea şi restrângerea legislaţiei, realizarea unui cadru legal unitar într-un anumit domeniu şi clarificarea unei tematici specifice; simplificarea accesului beneficiarilor la legislaţia în vigoare, îmbunătăţirea aplicării acesteia.
În ceea ce priveşte iniţiativele de codificare, opţiunile avute în vedere merg de la elaborarea unor legi unice pe domeniu (Portugalia), la culegeri de legi pe domenii (codexuri - Franţa) şi până la codificare sectorială (Franţa, Germania), dar în niciunul dintre aceste state nu există un Cod administrativ unic care să înglobeze într-o manieră unitară şi sistematizată legislaţia din mai multe domenii ale administraţiei publice.
Codificarea dreptului administrativ - ca o caracteristică generală la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene - se opreşte la uniformizarea regulilor de procedură administrativă, combinată uneori cu codificarea regulilor de procedură în faţa justiţiei administrative; excepţie face Franţa, unde s-a realizat o codificare parţială a regulilor substanţiale, fragmentată pe foarte multe domenii, iar în domeniul contenciosului administrativ există un vast Cod al justiţiei administrative.
Actele normative codificate integral în procesul de elaborare a proiectului Codului administrativ
În procesul de elaborare a proiectului Codului administrativ sunt analizate actele normative relevante din domeniul administraţiei publice, dintre care următoarele sunt supuse codificării integrale:
1. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare;
2. Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preşedintelui României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 aprilie 2011, cu modificările şi completările ulterioare;
3. Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare;
4. Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 23 martie 2007, cu modificările ulterioare;
5. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 17/2009 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 9 martie 2009, aprobată cu modificări prin Legea nr. 198/2013;
6. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare;
7. Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 673/2002;
8. Ordonanţa Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 633 din 27 august 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 96/2002;
9. Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare;
10. Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006;
11. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare;
12. Ordonanţa Guvernului nr. 32/1998 privind organizarea cabinetului demnitarului din administraţia publică centrală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 42 din 30 ianuarie 1998, aprobată cu modificări prin Legea nr. 760/2001, cu modificările şi completările ulterioare;
13. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007;
14. Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.105 din 26 noiembrie 2004;
15. Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările şi completările ulterioare;
16. Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 5 iulie 2011;
17. Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 20 decembrie 2010, cu modificările şi completările ulterioare;
18. Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 10 aprilie 2014.
III. Componenţa comisiei de elaborare conform dispoziţiilor art. 27 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
Prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 84/2010, cu modificările şi completările ulterioare, a fost constituit Grupul de lucru pentru elaborarea proiectului Codului administrativ al României, alcătuit din reprezentanţi ai: Consiliului Legislativ, Secretariatului General al Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Administraţiei şi Internelor, comisiilor pentru administraţie publică ale celor două Camere ale Parlamentului României, Asociaţiei Comunelor din România (ACoR), Asociaţiei Oraşelor din România (AOR), Asociaţiei Municipiilor din România (AMR), Uniunii Naţionale a Consiliilor Judeţene din România (UNCJR), Instituţiei Prefectului Municipiului Bucureşti, Transparency Internaţional România, Societăţii Academice din România, Asociaţiei pentru Implementarea Democraţiei, Academiei de Studii Economice.
Rolul Grupului de lucru a fost acela de a asigura o fundamentare cât mai solidă şi transparentă a proiectului, prin analiza documentelor elaborate în cadrul proiectului, formularea de puncte de vedere, opinii şi comentarii.
În contextul reorganizării Ministerului Administraţiei şi Internelor şi creării Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, precum şi în conformitate cu angajamentele asumate de către România ca stat membru al Uniunii Europene (măsurile referitoare la Codul administrativ şi Codul de procedură administrativă, asumate în Programul naţional de reformă), prin Ordinul viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, nr. 2.394 din 29 iulie 2013 s-a constituit Grupul de lucru pentru definitivarea proiectului Codului administrativ şi elaborarea proiectului Codului de procedură administrativă. Grupul de lucru este alcătuit din reprezentanţi ai: Consiliului Legislativ, Parlamentului României, Secretariatului General al Guvernului, Ministerului Justiţiei, Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, Ministerului Afacerilor Interne, Asociaţiei Comunelor din România (ACoR), Asociaţiei Oraşelor din România (AOR), Asociaţiei Municipiilor din România (AMR), Uniunii Naţionale a Consiliilor Judeţene din România (UNCJR), Institutului de Politici Publice, Transparency Internaţional România, Societăţii Academice din România, Asociaţiei pentru Implementarea Democraţiei, Academiei de Studii Economice şi ai Universităţii din Bucureşti - Facultatea de Drept.
IV. Descrierea succintă a soluţiilor şi a variantelor propuse de actul normativ preconizat
În doctrina de specialitate dreptul administrativ este definit ca acea ramură a dreptului public care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice - forma de realizare a persoanelor juridice de drept public: statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
Astfel, Codul administrativ, în virtutea obiectului său de reglementare, are menirea de a reprezenta legea de bază a administraţiei publice, prin stabilirea unui regim juridic cadru, unitar, clar şi coerent pentru autorităţile publice care constituie puterea executivă (Preşedintele României, Guvernul) - care exercită conducerea administraţiei publice, precum şi pentru autorităţile publice centrale şi locale care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, prestează servicii publice - autorităţile administraţiei publice centrale şi locale. Codul administrativ urmăreşte să asigure cadrul juridic necesar asigurării stabilităţii şi, totodată, supleţei şi eficienţei autorităţilor administraţiei publice atât de la nivel central, cât şi de la nivel local, astfel încât acestea să răspundă principiilor bunei guvernări.
În calitatea sa de lege cu caracter fundamental în domeniul administraţiei publice, Codul administrativ se circumscrie priorităţilor şi obiectivelor stabilite de Guvernul României prin Strategia pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, fiind prima intervenţie normativă amplă din procesul de implementare a acestei strategii care stabileşte cadrul general de răspuns la obiectivele generale privind adaptarea structurii şi mandatelor administraţiei publice centrale şi locale la nevoile cetăţenilor, asigurarea cadrului optim pentru repartizarea competenţelor între administraţia publică centrală şi cea locală, adaptarea sistemului de resurse umane la exigenţele unei administraţii moderne, debirocratizarea şi simplificarea la nivelul administraţiei publice, consolidarea capacităţii administraţiei publice de a asigura calitatea şi accesul la serviciile publice.
În acest context, Codul administrativ urmăreşte definirea în mod unitar a conceptelor şi principiilor fundamentale care stau la baza funcţionării autorităţilor în cadrul puterii executive şi abordează rolul, funcţiile, organizarea şi funcţionarea celor două paliere administrative: administraţia publică centrală şi administraţia publică locală, precum şi principalii piloni ai activităţii acestora: personalul încadrat la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale şi serviciile publice furnizate de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale. De asemenea, Codul administrativ creează cadrul general, principial, aplicabil răspunderii administrative pentru toate categoriile de personal din administraţia publică.
Astfel, abordarea agreată în procesul de elaborare a Codului administrativ de către Grupul de lucru urmează liniile directoare prevăzute de Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul concentrării legislaţiei preexistente, prin reunirea reglementărilor din domeniul administraţiei publice şi din cadrul ramurii de drept administrativ, subordonându-le unor principii comune, pe baza unei structuri unitare, şi aducând, totodată, o serie de soluţii legislative de fond, impuse de evoluţia sistemului administraţiei publice.
În acest sens, în calitatea sa de reglementare de bază în cadrul ramurii dreptului administrativ, Codul administrativ îşi propune definirea, în mod unitar, a:
a) conceptelor care stau la baza funcţionării autorităţilor în cadrul puterii executive: administraţie publică, autoritate publică, act administrativ, serviciu public, putere publică etc.;
b) principiilor fundamentale aplicabile autorităţilor în cadrul puterii executive: legalitatea, subsidiaritatea, autonomia locală, transparenţa, proporţionalitatea, prioritatea interesului public etc.
Principalele soluţii cu privire la cele şapte domenii de reglementare ale Codului administrativ vizează:
1. Administraţia publică centrală
În ceea ce priveşte administraţia publică centrală, Codul administrativ, pornind de la prevederile constituţionale, îşi propune să dezvolte un cadru juridic unitar aplicabil unor categorii de autorităţi publice care în prezent sunt reglementate doar în Constituţie, respectiv Preşedintele României şi autorităţile administrative autonome, cu un accent deosebit pe regimul juridic al actelor administrative pe care acestea le emit.
Referitor la Guvern, ministere, alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, Codul administrativ are în vedere clarificarea rolurilor, funcţiilor şi competenţelor acestora, astfel încât ele să îşi poată îndeplini misiunile fundamentale de elaborare, implementare şi evaluare, în mod coerent şi corelat, a politicilor naţionale, de reglementare în domeniile de competenţă, de reprezentare şi de autoritate de stat*3).
──────────
*3) Strategia pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 834 şi 834 bis din 17 noiembrie 2014.
──────────
Astfel, în mod concret, Codul administrativ va avea în vedere:
a) unificarea prevederilor referitoare la autorităţile administraţiei publice centrale (Preşedinte, Guvern, ministere, servicii publice deconcentrate, prefect, autorităţi administrative autonome) şi eliminarea paralelismelor, contradicţiilor şi necorelărilor;
b) reglementarea expresă a caracterului de act administrativ al unora dintre actele juridice ale Preşedintelui României, corelativ cu prevederile constituţionale şi cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale;
c) clarificarea rolului Guvernului în sensul delimitării de atribuţiile principale ale Guvernului şi reformularea unora dintre atribuţii;
d) codificarea şi clarificarea prevederilor referitoare la funcţiile de demnitate publică de la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale şi la statutul juridic al acestora;
e) reglementarea în mod unitar a funcţiilor comune ale ministerelor şi a atribuţiilor generale ale miniştrilor, funcţiile specifice rămânând să fie reglementate la nivelul actelor normative de organizare şi funcţionare ale fiecărui minister;
f) crearea unui regim juridic cadru privind autorităţile administrative autonome a căror înfiinţare este lăsată de Constituţie la nivelul legilor organice, în sensul precizării relaţiei acestora cu alte autorităţi publice şi stabilirii unor reguli generale privind conducerea autorităţilor administrative autonome, tipul şi forţa juridică a actelor pe care le pot emite/adopta.
2. Prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate
Având în vedere importanţa prefectului, a instituţiei prefectului şi a serviciilor publice deconcentrate la nivel teritorial în urmărirea şi aplicarea politicilor guvernamentale, Codul administrativ, pornind de la prevederile constituţionale, îşi propune să clarifice rolurile, funcţiile şi competenţele acestora, astfel încât să îşi poată îndeplini misiunile în domeniile de competenţă.
Astfel, în mod concret, Codul administrativ, în ceea ce priveşte prefectul, va avea în vedere:
a) consolidarea statutului juridic al acestuia ce derivă din calitatea sa de reprezentant al Guvernului pe plan local;
b) clarificarea rolului constituţional al prefectului de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, în sensul delimitării conducerii exercitate de prefect de cea exercitată de către ministere.
3. Administraţia publică locală
Pentru a crea premisele unei repartizări optime a competenţelor, la nivelul palierelor administrativ-teritoriale şi în cadrul acestora, prin Codul administrativ se urmăreşte ca funcţia de prestare/furnizare de servicii publice să fie preponderent atributul administraţiei publice locale, degrevând astfel activitatea administraţiei publice centrale, care prin esenţă trebuie să fie axată pe funcţia de planificare strategică, reglementare şi control, cu respectarea principiului subsidiarităţii.
În acest context, în intenţia de a consolida aplicarea Cartei europene a autonomiei locale, Codul administrativ propune o abordare comprehensivă asupra organizării administrativ-teritoriale a României şi a modului de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale, urmărind clarificarea rolurilor, competenţelor şi atribuţiilor la fiecare nivel administrativ-teritorial, cu respectarea principiilor descentralizării, subsidiarităţii şi autonomiei locale.
În mod concret, Codul administrativ va avea în vedere:
a) unificarea, cu eliminarea paralelismelor şi a contradicţiilor, a reglementărilor referitoare la organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, organizarea administrativ-teritorială, asocierea şi cooperarea, prin gruparea reglementărilor în capitole distincte;
b) revizuirea procedurii de constituire a autorităţilor administraţiei publice locale, în special din perspectiva procedurii de validare a mandatelor consilierilor locali/judeţeni;
c) reglementarea răspunderii juridice pentru fundamentarea, elaborarea, adoptarea/emiterea actelor administrative, în sensul clarificării răspunderii juridice a semnatarilor actelor administrative (respectiv a conducătorului instituţiei şi a persoanelor cărora acesta le deleagă atribuţii ale sale), a contrasemnatarilor şi a personalului tehnic/de specialitate;
d) crearea unui cadru juridic unitar aplicabil asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, din perspectiva modalităţii de organizare şi funcţionare, în sensul armonizării regimului juridic aplicabil organelor de conducere ale acestora, raportat la regimul-cadru prevăzut de legislaţia privind asociaţiile şi fundaţiile; de asemenea, vor fi aduse clarificări cu privire la funcţia de reprezentare a unităţilor administrativ-teritoriale, exercitată de către primari în cadrul operatorilor regionali şi al asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară;
e) clarificarea cazurilor de suspendare a mandatului aleşilor locali, în special din perspectiva necesităţii de corelare a prevederilor privind declaraţia de avere şi interese cuprinse în Statutul aleşilor locali şi în Legea nr. 176/2010, cu modificările ulterioare;
f) clarificarea modalităţilor şi procedurii aplicabile încetării de drept a mandatelor aleşilor locali, în sensul stabilirii în mod neechivoc a momentului la care încetează mandatele aleşilor locali în funcţie de evenimentele care generează cazurile de încetare, corelativ cu stabilirea unor interdicţii pentru cei cărora le-a încetat mandatul, în vederea asigurării continuităţii activităţii autorităţilor administraţiei publice locale (desfăşurarea în condiţiile legii).
4. Statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică
Pornind de la necesităţile evoluţiei sistemului administraţiei publice şi de la exigenţele practicii, Codul administrativ îşi propune să contribuie la atingerea, prin crearea cadrului legal general, a unora dintre obiectivele stabilite prin Strategia pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014, privind clarificarea rolurilor şi mandatelor instituţionale în managementul resurselor umane, concomitent cu consolidarea capacităţii administrative pentru o abordare strategică, unitară şi integrată a politicilor de personal. Astfel, Codul urmăreşte dezvoltarea unei abordări unitare asupra resurselor umane din administraţia publică ca sistem, prin identificarea unor mecanisme instituţionale şi procedurale de management corelate vizând personalul contractual şi funcţionarii publici şi a unor reguli generale aplicabile acestor două categorii de personal. De asemenea, Codul are în vedere flexibilizarea şi simplificarea sistemului de management şi gestiune privind funcţia publică, pentru a permite atât o reacţie mai rapidă la nevoile instituţiilor publice, cât şi dezvoltarea şi aplicarea mecanismelor de motivare şi stimulare a personalului.
Astfel, în mod concret, Codul administrativ va avea în vedere:
a) definirea clară şi fără echivoc (prin clarificarea prevederilor în vigoare, fie prin modificarea acestora, fie prin formularea unor definiţii noi) a unor noţiuni precum: funcţie publică, putere publică, funcţionar public, corp al funcţionarilor publici, funcţie de demnitate publică, conflict de interese, carieră, promovare, răspundere, contract de management, personal contractual etc.;
b) clarificarea rolurilor şi responsabilităţilor asociate fiecărei categorii de personal care îşi desfăşoară activitatea în autorităţi şi instituţii publice (demnitari, aleşi locali, funcţionari publici şi angajaţi pe bază de contract individual de muncă sau contract de management) şi o mai bună delimitare a competenţelor decizionale între nivelul politic şi cel administrativ, potrivit Strategiei pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014;
c) redefinirea categoriilor de funcţii publice în raport cu necesitatea separării mai clare a atribuţiilor/rolului/funcţiilor de nivel politic de cele de nivel administrativ/tehnic, inclusiv din perspectiva cadrului juridic şi a funcţionării practice ale funcţiilor publice aferente în prezent categoriei înalţilor funcţionari publici, precum şi cu privire la necesităţile de reformare a statutului juridic al acestei categorii;
d) flexibilizarea managementului personalului din administraţia publică din perspectiva clarificării/redefinirii rolurilor, responsabilităţilor şi atribuţiilor instituţiilor de la nivel central şi local implicate în acest proces (în domeniul organizării concursurilor de recrutare şi promovare, al transferurilor, al reorganizării instituţionale, corpul de rezervă etc.);
e) crearea unor pârghii/instrumente/structuri care să faciliteze o mai bună implementare a prevederilor Codului (de exemplu: reducerea termenelor şi avizelor aferente, instituirea de mecanisme care să vizeze încurajarea performanţei);
f) stabilirea de reguli general aplicabile/armonizarea unor prevederi aplicabile funcţionarilor publici, respectiv funcţionarilor publici şi personalului contractual, inclusiv în ceea ce priveşte domeniul eticii în exercitarea funcţiilor, şi completarea acestora, acolo unde se justifică şi cu respectarea regimului juridic diferit al celor două categorii de personal, cu reguli speciale sau, după caz, condiţiile în care se pot stabili reguli speciale;
g) asigurarea unei abordări sistemice a resurselor umane din administraţia publică, prin corelarea unor elemente privind managementul funcţiei publice şi personalului contractual.
5. Exercitarea dreptului de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale
Abordarea Codului administrativ cu privire la acest domeniu urmăreşte detalierea regimului juridic cadru reglementat de Codul civil pentru proprietatea publică şi privată a persoanelor de drept public, din perspectiva raporturilor juridice de drept administrativ, soluţionând/clarificând astfel o serie de deficienţe semnalate în practica administraţiei publice.
Astfel, complementar Codului civil, Codul administrativ va reglementa în mod unitar şi coerent aspectele referitoare la exercitarea dreptului de proprietate publică şi privată de către persoanele juridice de drept public (statul şi unităţile administrativ-teritoriale), în vederea unei aplicări unitare şi facile şi consolidării securităţii juridice a proprietăţii acestei categorii de persoane juridice care acţionează în scopul destinat realizării interesului public.
În mod concret, Codul administrativ va avea în vedere în principal:
a) reglementarea elementelor definitorii ale dreptului de proprietate publică şi privată al persoanelor de drept public, în concordanţă cu prevederile Codului civil;
b) reglementarea detaliată a unora dintre modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică: darea în administrare, închirierea şi darea în folosinţă gratuită;
c) reglementarea detaliată a modalităţilor de exercitare a dreptului de proprietate privată al persoanelor de drept public, în calitatea acestora de subiecte de drept public;
d) introducerea obligativităţii justificării temeinice a trecerii unui bun din domeniul public în domeniul privat, sub sancţiunea nulităţii absolute a actului administrativ respectiv;
e) clarificarea contradicţiilor şi neclarităţilor cu privire la reprezentarea în instanţă a unităţilor administrativ-teritoriale în litigiile referitoare la dreptul de proprietate;
f) eficientizarea procedurii de atestare a bunurilor din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale.
6. Răspunderea administrativă
Codul administrativ îşi propune reglementarea, la nivel de principiu, a răspunderii administrative, din perspectiva:
a) principalelor concepte şi principii aplicabile;
b) tipurilor de răspundere administrativă (disciplinară, contravenţională şi patrimonială);
c) subiecţilor şi condiţiilor răspunderii administrative.
7. Serviciile publice
Serviciile publice, privite ca activităţi organizate sau autorizate de o autoritate a administraţiei publice în scopul satisfacerii unui interes public, fac parte, de asemenea, din obiectul de reglementare al Codului administrativ, care va cuprinde un set de reguli-cadru, de generală aplicare, inexistent în prezent, cu privire la înfiinţarea, gestiunea şi desfiinţarea serviciilor publice, corelativ cu liniile directoare generale aplicabile la nivelul Uniunii Europene. Astfel, în mod concret, Codul administrativ va avea în vedere:
a) definirea serviciului public având în vedere atât tradiţia naţională, cât şi legislaţia Uniunii Europene şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, precum şi definirea altor concepte fundamentale pentru domeniul serviciilor publice: servicii de interes economic general, servicii noneconomice de interes general, obligaţii de serviciu public;
b) reglementarea expresă şi definirea principiilor care stau la baza organizării şi prestării serviciilor publice (de exemplu, principiul tratamentului egal, principiul continuităţii, principiul adaptabilităţii, principiul accesibilităţii, principiul solidarităţii etc.);
c) includerea unor precizări privind înfiinţarea şi desfiinţarea serviciilor publice, în vederea creării unui cadru de reglementare pentru acest domeniu.
V. Descrierea impactului social şi economic asupra mediului de afaceri sau asupra mediului înconjurător, după caz
Studiul de oportunitate realizat în vederea identificării alternativelor de soluţionare a disfuncţionalităţilor cadrului legislativ în domeniul administraţiei publice a avut la bază inclusiv două criterii referitoare la impactul economic şi social al fiecărei alternative. Nu au fost identificate prevederi de natură a produce un impact cuantificabil semnificativ asupra mediului economic, social şi asupra mediului înconjurător.
VI. Prezentarea succintă a conţinutului proiectului Codului administrativ
Codul administrativ este structurat în părţi, titluri, capitole şi secţiuni şi va aborda cele şapte domenii: administraţia publică centrală, prefectul şi serviciile publice deconcentrate, administraţia publică locală, statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică, proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, răspunderea administrativă şi serviciile publice.
Prima parte a Codului administrativ va cuprinde obiectul de reglementare, domeniul de aplicare, definiţiile şi principiile aplicabile administraţiei publice.
Cele două paliere administrative (administraţia publică centrală şi administraţia publică locală) vor fi reglementate în partea a II-a, respectiv partea a IV-a. În cadrul acestor părţi vor fi reglementate: Preşedintele, Guvernul, ministerele, autorităţile administrative autonome, organizarea administrativ-teritorială, procesul de descentralizare, autonomia locală, autorităţile administraţiei publice locale, secretarul unităţii administrativ-teritoriale, aparatul de specialitate de la nivelul unităţii administrativ-teritoriale, administratorul public, regimul juridic al actelor emise/adoptate, statutul demnitarilor şi aleşilor locali.
Statutul juridic aplicabil prefectului, precum şi regimul juridic aplicabil instituţiei prefectului şi serviciilor publice deconcentrate vor fi abordate în cadrul părţii a III-a.
În partea a V-a vor fi reglementate statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică - categorii de funcţii publice, intrarea în corpul funcţionarilor publici, drepturi şi obligaţii ale funcţionarilor publici, managementul funcţiei publice şi gestiunea raporturilor de serviciu, regulile aplicabile personalului contractual din administraţia publică (drepturi, obligaţii, regimul contractului de management).
Partea a VI-a va cuprinde prevederi aplicabile exercitării dreptului de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale - elemente definitorii, modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică şi privată, apărarea dreptului de proprietate publică şi privată, încetarea dreptului de proprietate publică şi privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Partea a VII-a va aborda răspunderea administrativă din perspectiva tipurilor, subiecţilor şi condiţiilor angajării sale.
Partea a VIII-a, serviciile publice, va cuprinde reglementări generale referitoare la principiile, clasificarea, înfiinţarea, desfiinţarea şi gestiunea serviciilor publice.
Partea a IX-a şi partea a X-a vor cuprinde modificările şi completările aduse altor acte normative în vigoare corelativ cu prevederile Codului administrativ, precum şi dispoziţii tranzitorii şi finale.
VII. Descrierea capitolelor şi a aspectelor care urmează să fie reglementate
Structura Codului administrativ va cuprinde părţi, titluri, capitole şi secţiuni, după cum urmează:
1. Partea I. Dispoziţii generale - vor fi reglementate definiţiile şi principiile administraţiei publice. Printre conceptele definite se regăsesc: administraţie publică, autoritate a administraţiei publice, instituţie publică, proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, serviciu public, bun public, putere discreţionară etc. Printre principiile aplicabile administraţiei publice, reglementate în proiectul Codului administrativ, se regăsesc: legalitatea, egalitatea, transparenţa, proporţionalitatea, imparţialitatea şi prioritatea interesului public.
2. Partea a II-a. Administraţia publică centrală - vor fi regrupate reglementări referitoare la Preşedintele României, Guvern, ministere şi autorităţile administrative autonome, structurate în capitole.
În ceea ce priveşte Preşedintele României vor fi reglementate aspecte referitoare la regimul juridic aplicabil actelor pe care le emite, precum şi la Administraţia Prezidenţială (organizare şi funcţionare).
Prevederile referitoare la Guvern vor viza următoarele aspecte: rolul, funcţiile, structura, atribuţiile, modul de funcţionare, actele, raporturile cu alte autorităţi publice, răspunderea politică şi juridică.
Reglementările privind ministerele şi alte organe centrale de specialitate vor privi: funcţiile de demnitate publică şi funcţiile de conducere de la nivelul acestora; raporturile cu alte autorităţi publice; organizare şi funcţionare (înfiinţare, desfiinţare, rol, funcţii, atribuţii, colegiul ministerului, cabinetul ministrului); organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului şi organe centrale de specialitate din subordinea ministerelor.
Capitolul Autorităţile administrative autonome va cuprinde prevederi referitoare la: înfiinţare şi desfiinţare, rol, clasificare, organizare şi funcţionare, acte, control şi răspundere.
3. Partea a III-a va cuprinde administraţia de stat în teritoriu, respectiv prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate.
În ceea ce priveşte prefectul vor fi reglementate aspecte referitoare la: rol, atribuţii, acte, drepturi şi îndatoriri, răspundere, cancelaria şi oficiile prefecturale.
Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor vor fi reglementate în cadrul unui capitol care va viza următoarele: înfiinţare, desfiinţare, conducere, acte, răspundere.
4. Partea a IV-a. Administraţia publică locală - vor fi cuprinse reglementări referitoare la: regulile procesului de descentralizare, regimul general al autonomiei locale, organizarea administrativ-teritorială, autorităţile administraţiei publice locale (constituire, rol, atribuţii, funcţionare, acte administrative), secretarul unităţii administrativ-teritoriale (numire, rol şi atribuţii), administratorul public, iniţiativa cetăţenească, statutul şi răspunderea aleşilor locali.
5. Partea a V-a. Statutul funcţionarilor publici şi statutul juridic aplicabil personalului contractual din administraţia publică - vor fi cuprinse reglementări referitoare la: principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, categorii de funcţii publice, intrarea în corpul funcţionarilor publici, drepturi şi obligaţii ale funcţionarilor publici (dreptul la carieră, formarea profesională, alte elemente ale statutului acestora), răspunderea funcţionarilor publici, managementul funcţiei publice şi gestiunea raporturilor de serviciu, personalul contractual din administraţia publică (rol, relaţia cu corpul funcţionarilor publici, tipuri de raporturi juridice, drepturi şi obligaţii, răspunderea, regimul juridic aplicabil contractului de management).
6. Partea a VI-a. Exercitarea dreptului de proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale - vor fi cuprinse reglementări referitoare la: elementele definitorii, modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, apărarea dreptului de proprietate publică şi privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, încetarea dreptului de proprietate publică şi privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
7. Partea a VII-a va aborda răspunderea administrativă din perspectiva tipurilor, subiecţilor şi condiţiilor angajării sale.
8. Partea a VIII-a - Serviciile publice - vor fi cuprinse reglementări la nivel general referitoare la: înfiinţarea serviciilor publice, clasificarea serviciilor publice, modalităţi de gestiune, desfiinţarea serviciilor publice.
9. Partea a IX-a - va cuprinde dispoziţii tranzitorii şi finale.
10. Partea a X-a - va cuprinde modificările şi completările aduse altor acte normative în vigoare corelativ cu prevederile Codului administrativ.
VIII. Descrierea activităţilor planificate pentru desfăşurarea discuţiilor publice
În scopul asigurării unei colaborări permanente cu toţi factorii interesaţi şi pentru o fundamentare cât mai solidă şi transparentă a proiectului Codului administrativ a fost constituit un grup de lucru (prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 84 din 31 martie 2010) şi un grup-ţintă (care reuneşte 119 autorităţi şi instituţii) din a căror componenţă fac parte reprezentanţi ai autorităţilor şi instituţiilor publice cu atribuţii relevante pentru cele cinci domenii supuse codificării şi pentru procesul de codificare în sine, reprezentanţi ai societăţii civile şi ai mediului academic. Cele două grupuri au fost informate şi consultate cu privire la etapa de fundamentare şi de elaborare a proiectului Codului administrativ în cadrul unor reuniuni de lucru organizate pe parcursul anului 2011 în Bucureşti şi în teritoriu (ateliere de lucru, seminare şi forumuri de dezbatere).
În desfăşurarea activităţii Grupului de lucru pentru definitivarea proiectului Codului administrativ şi elaborarea proiectului Codului de procedură administrativă (Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 2.394/2013) se vor organiza o serie de consultări/sesiuni de lucru cu factorii relevanţi (autorităţi şi instituţii publice, societatea civilă, mediul academic şi universitar).
De asemenea, se va desfăşura etapa de transparenţă decizională, în conformitate cu procedura prevăzută de legislaţia în vigoare.
IX. Prezentarea informaţiilor privind estimările financiare
Demersul legislativ nu are implicaţii financiare.
X. Concordanţa cu legislaţia comunitară şi cu cea naţională
Legislaţia Uniunii Europene nu conţine prevederi privind codificarea actelor normative din administraţia publică. Există doar iniţiative la nivelul Uniunii Europene privind codificarea regulilor dreptului civil sau de adoptare a unor principii comune de bună guvernare.
XI. Măsuri de implementare a modificărilor propuse
Implementarea acestor propuneri va fi monitorizată de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, care va actualiza permanent studiile şi analizele pe care le-a elaborat în contextul codificării legislaţiei din administraţia publică şi va monitoriza aplicarea prevederilor legale ale Codului administrativ.
XII. Rezultate preconizate în urma implementării modificărilor propuse
Este unanim acceptată în doctrina administrativă românească necesitatea codificării dreptului administrativ, implicit a legislaţiei administrative, dar şi a procedurii administrative. Codul administrativ este privit ca o reuniune a celor mai importante domenii ale activităţii din administraţia publică, ca un act normativ ce înglobează principalele norme de drept material, substanţial, ce privesc atât organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, cât şi funcţionarii publici şi personalul contractual din administraţia publică, proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale şi serviciile publice. Rezultatele preconizate constau în eliminarea disfuncţionalităţilor de tehnică legislativă şi de aplicare a normelor juridice identificate în etapa de fundamentare a Codului administrativ, în asigurarea coerenţei legislative în domeniul dreptului administrativ material, clarificarea unor concepte reglementate diferit în actuala legislaţie, îmbunătăţirea unor prevederi legale actuale, precum şi în simplificarea legislaţiei din administraţia publică prin sistematizarea şi unificarea reglementărilor disparate din diferite domenii ale administraţiei publice.
-------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
