Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, Guvernul României adoptă prezenta hotărâre. ARTICOL UNIC Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009, cu modificările ulterioare, se completează după cum urmează: 1. La articolul 31, după alineatul (6) se introduce un nou alineat, alineatul (7), cu următorul cuprins: "(7) Metodologia cuprinzând bunele practici de elaborare şi fundamentare a proiectelor de ordonanţă de urgenţă a Guvernului ca instrument de reglementare este prevăzută în anexa nr. 6." 2. La articolul 63, după litera e) se introduce o nouă literă, litera f), cu următorul cuprins: "f) anexa nr. 6, cuprinzând Metodologia cuprinzând bunele practici de elaborare şi fundamentare a proiectelor de ordonanţă de urgenţă a Guvernului ca instrument de reglementare." 3. După anexa nr. 5 se introduce o nouă anexă, anexa nr. 6, al cărei conţinut este prevăzut în anexa la prezenta hotărâre. PRIM-MINISTRU NICOLAE-IONEL CIUCĂ Contrasemnează: Secretarul general al Guvernului, Marian Neacşu Bucureşti, 21 septembrie 2022. Nr. 1.173. ANEXA 1 (Anexa nr. 6 la regulament) METODOLOGIE cuprinzând bunele practici de elaborare şi fundamentare a proiectelor de ordonanţă de urgenţă a Guvernului ca instrument de reglementare CAP. I Circumstanţele utilizării ordonanţelor de urgenţă ca instrument de reglementare 1. Delegarea legislativă Instituţia delegării legislative, reglementată de prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată, constituie, în esenţă, un transfer al unor atribuţii legislative pe cale constituţională, în situaţii extraordinare, către autoritatea publică a puterii executive. Atât ca origine, cât şi ca actuală consacrare constituţională, delegarea legislativă se individualizează prin statutul său de excepţie în materia legiferării, plenitudinea competenţei sub acest aspect revenind Parlamentului, în calitate de organ reprezentativ suprem şi unică autoritate legiuitoare a ţării [art. 61 alin. (1) din Constituţie^1], iar nu Guvernului, al cărui rol este ca, „potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament“, să asigure „realizarea politicii interne şi externe a ţării“ şi să exercite „conducerea generală a administraţiei publice“ [art. 102 alin. (1) din Constituţie^2]. ^1Art. 61 alin. (1) din Constituţie: "(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării." ^2Art. 102 alin. (1) din Constituţie: "(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice." Raţiunea utilizării ordonanţelor de urgenţă se deduce din normele constituţionale de referinţă: necesitatea adoptării, în situaţii extraordinare, a unor măsuri urgente, prin norme de nivelul legii, organice sau ordinare. Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau nu a exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională, în calitate de garant al supremaţiei Constituţiei [art. 102 alin. (1) din Constituţie^3]. ^3 Art. 142 alin. (1) din Constituţie: "(1) Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei." Astfel, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, regimul ordonanţei de urgenţă se referă la: - cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia [art. 115 alin. (4)^4]; ^4 Art. 115 alin. (4) din Constituţie: "(4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora." – domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie; ordonanţa de urgenţă nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică [art. 115 alin. (6) din Constituţie^5]; ^5 Art. 115 alin. (6) din Constituţie: "(6) Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică." – intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la prima Cameră sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă acesta nu se află în sesiune [art. 115 alin. (5)^6]. ^6 Art. 115 alin. (5) din Constituţie: "(5) Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1)." Ordonanţele de urgenţă cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping prin lege [art. 115 alin. (7)^7]. ^7 Art. 115 alin. (7) din Constituţie: "(7) Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3)." Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională. Odată cu Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, Curtea Constituţională a adus în balanţă un nou element care limitează sfera de acţiune a Guvernului prin adoptarea ordonanţelor de urgenţă. Prin decizia menţionată, Curtea a statuat că „adoptarea de către Guvern a Ordonanţei de urgenţă nr. 136/2008 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ adoptată de Parlament. Aşa fiind, în condiţiile în care legiuitorul primar a stabilit deja prin Legea nr. 221/2008 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 28 octombrie 2008, condiţiile şi criteriile de acordare a acestor creşteri salariale, Guvernul, prin intervenţia sa ulterioară, intră în conflict cu prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora «Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării»“. De asemenea, prin deciziile nr. 842 din 2 iunie 2009, nr. 984 din 30 iunie 2009 şi nr. 989 din 30 iunie 2009, Curtea a stabilit că „adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în scopul contracarării unei măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ adoptată de Parlament încalcă art. 1 alin. (4),art. 61 alin. (1),art. 115 alin. (4)“. Din cele patru decizii, menţionate cu titlu exemplificativ, rezultă cu evidenţă că Guvernul, cu ocazia adoptării ordonanţelor de urgenţă, pe lângă respectarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, trebuie să ţină cont şi de dispoziţiile constituţionale ale art. 61 alin. (1). Guvernul, prin adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, nu poate în mod făţiş să se opună unei legi deja adoptate de Parlament^8. ^8 Drd. Benke Károly: Dezvoltări recente în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României în privinţa limitelor de care este ţinut Guvernul în adoptarea ordonanţelor de urgenţă, https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2021/01/benke.pdf Totodată, ordonanţa de urgenţă nu poate confirma o soluţie legislativă neconstituţională. Curtea, prin Decizia nr. 983 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009, constatând neconstituţionalitatea unei ordonanţe simple pe motiv că prin adoptarea ei Guvernul a depăşit limitele abilitării acordate, a statuat că „modificarea sau completarea dispoziţiei legale criticate de către legiuitorul ordinar sau delegat nu poate acoperi neconstituţionalitatea constatată de către Curtea Constituţională, actele normative succesive de modificare sau completare fiind lovite de acelaşi viciu de neconstituţionalitate în măsura în care confirmă soluţia legislativă declarată neconstituţională din punct de vedere intrinsec sau extrinsec“. Într-o atare situaţie, este neconstituţional procedeul de modificare sau completare a unui act normativ primar neconstituţional printr-o ordonanţă de urgenţă în măsura în care aceasta din urmă confirmă soluţia legislativă anterioară^9. ^9 Drd. Benke Károly, op.cit., https://www.ccr.ro/wp-content/uploads/2021/01/benke.pdf 2. Ordonanţele de urgenţă trebuie să respecte cerinţele impuse de art. 115 alin. (4) din Constituţie Curtea Constituţională a elaborat o vastă jurisprudenţă în materia adoptării ordonanţelor de urgenţă, respectiv în privinţa condiţiilor pe care acestea trebuie să le îndeplinească pentru a fi în acord cu exigenţele înscrise în art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală. Din această perspectivă, relevante sunt Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014 sau Decizia nr. 859 din 10 decembrie 2015, prin care Curtea a statuat că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei de urgenţă.
┌──────────────────────────────────────┐
│A. Situaţie extraordinară - │
│jurisprudenţa Curţii Constituţionale │
└──────────────────────────────────────┘
A. Considerentele Curţii Constituţionale cu privire la posibilitatea Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă A.1. Curtea Constituţională a reţinut în jurisprudenţa sa că posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. (Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, cu titlu exemplificativ) A.2. Curtea a reţinut că „reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat“. (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, cu titlu exemplificativ) A.3. Pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, cu titlu exemplificativ) A.4. Numai existenţa unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariţia unei situaţii a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenţia sa în preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează la decizia de a adopta actul normativ sau de a nu adopta, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condiţiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Cu alte cuvinte, decizia legiferării aparţine în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăşte reglementarea unei anumite situaţii juridice, are obligaţia de a se conforma exigenţelor constituţionale (a se vedea în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017). A.5. Legiuitorul constituant derivat, prin folosirea sintagmei „situaţie extraordinară“, a încercat „restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine“. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată“, consacrându-se astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării. (Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, cu titlu exemplificativ) A.6. Curtea a statuat că nu se constituie într-o situaţie extraordinară cazurile cu implicaţii financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti. Aceste aspecte ţin de oportunitatea adoptării reglementării. Implicaţiile financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti se pot constitui într-o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, în măsura în care asemenea măsuri sunt motivate, în mod fundamentat, de apărarea stabilităţii economice a statului român. O atare situaţie extraordinară, în mod evident, are un caracter temporar, regula în această materie fiind executarea hotărârilor judecătoreşti în conformitate cu dreptul comun în materie. Altfel, Guvernul nu poate uza de reglementarea, în viitor, în mod nelimitat, a unor proceduri derogatorii de la dreptul comun atunci când statul este debitor; este sarcina statului să găsească soluţii pentru executarea conformă a hotărârilor judecătoreşti, potrivit dreptului comun. În caz contrar, nu ar mai exista o situaţie extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, ci, mai degrabă, s-ar pune în evidenţă elemente de oportunitate legislativă. (Decizia nr. 188 din 26 mai 2020, cu titlu exemplificativ) A.7. „Folosirea ordonanţelor de urgentă pentru punerea de acord a legislaţiei naţionale cu cea comunitară în situaţia în care era iminentă declanşarea procedurii de infringement în faţa Curţii de Justiţie este pe deplin constituţională.“ (Decizia nr. 802 din 19 mai 2009, cu titlu exemplificativ)
┌──────────────────────────────────────┐
│B. Urgenţa reglementării - │
│jurisprudenţa Curţii Constituţionale │
└──────────────────────────────────────┘
B. Considerentele Curţii Constituţionale cu privire la posibilitatea Guvernului de a emite ordonanţe de urgenţă B.1. „Pentru a fi pe deplin respectate exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul trebuie să demonstreze şi faptul că măsurile în cauză nu sufereau amânare, practic, că nu exista vreun alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecinţelor negative.“ (Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, cu titlu exemplificativ) B.2. Numai existenţa unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariţia unei situaţii a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenţia sa în preambulul actului normativ adoptat. (Decizia nr. 214 din 9 aprilie 2019, cu titlu exemplificativ) B.3. Urgenţa reglementării apare atunci când o situaţie extraordinară, care se abate semnificativ de la obişnuit, este preexistentă urgenţei, este cuantificabilă şi obiectivă, determină, prin aceste caracteristici, necesitatea reglementării imediate, fără întârziere, a unor măsuri prompte şi adecvate, în lipsa cărora ar exista riscul iminent al producerii unor consecinţe negative de natură să afecteze un anumit interes public sau chiar drept fundamental. (Decizia nr. 60 din 12 februarie 2020, cu titlu exemplificativ) B.4. Urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare. (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 361 din 26 mai 2016, cu titlu exemplificativ) B.5. „Invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative.“ (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, cu titlu exemplificativ) B.6. „Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a statuat, cu privire la conceptul de situaţie extraordinară şi conceptul de urgenţă, că acestea nu se suprapun cu motivarea utilităţii reglementării, a oportunităţii adoptării actului normativ sau cu scopul/raţiunea legiferării.“ (Decizia nr. 83 din 18 februarie 2020, cu titlu exemplificativ) CAP. II Procedurile aferente iniţierii şi aprobării ordonanţelor de urgenţă. Rolul Secretariatului General al Guvernului şi al Ministerului Justiţiei pentru asigurarea filtrării şi a controlului general al calităţii Conform art. 31 alin. (1) lit. a) teza a 2-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse. De asemenea, potrivit art. 43 alin. (3) din acelaşi act normativ, la ordonanţele de urgenţă preambulul este obligatoriu şi cuprinde prezentarea elementelor de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare ce impune recurgerea la această cale de reglementare [art. 43 alin. (2)]. Există mai multe filtre plasate consecutiv pe parcursul procesului de luare a deciziilor pentru a se asigura că sunt îndeplinite criteriile de justificare a ordonanţelor de urgenţă:
┌──────────────────────────────────────┐
│1. Secretariatul General al │
│Guvernului, prin Departamentul pentru │
│relaţia cu Parlamentul - prin avizul │
│de oportunitate emis în prealabil │
└──────────────────────────────────────┘
Proiectele de ordonanţe de urgenţă sunt avizate în prealabil, din punctul de vedere al oportunităţii emiterii lor, de Secretariatul General al Guvernului (SGG), prin Departamentul pentru relaţia cu Parlamentul (DRP). Această atribuţie se regăseşte în art. 3 alin. (1) lit. a) şi art. 5 alin. (2) lit. k) din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare. Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cu modificările ulterioare, denumit în continuare Regulament, prevede la art. 31 următoarea procedură de avizare prealabilă a proiectelor de ordonanţă de urgenţă, evidenţiind rolul SGG, prin DRP, încă înainte de promovarea reglementării sub forma ordonanţei de urgenţă: - proiectele de ordonanţă de urgenţă sunt avizate, în prealabil începerii procedurii de consultare prevăzute la art. 24 din acelaşi regulament, de către SGG, prin DRP, din punctul de vedere al oportunităţii promovării acestora pe calea delegării legislative, în sensul motivării temeinice a situaţiei extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi al prezentării consecinţelor neadoptării proiectului de act normativ în regim de urgenţă; – la primirea avizului de oportunitate din partea SGG, prin DRP, iniţiatorul prezintă proiectul de ordonanţă de urgenţă în cadrul reuniunii de lucru pregătitoare şedinţei Guvernului, în vederea anunţării; – după anunţarea în reuniunea de lucru pregătitoare, iniţiatorul demarează procedura de avizare în termenele stabilite potrivit prevederilor Regulamentului; – după obţinerea tuturor avizelor, ordonanţele de urgenţă sunt prezentate în reuniunea de lucru pregătitoare, iar apoi sunt incluse pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului; – în situaţia în care avizul este negativ, proiectul de ordonanţă de urgenţă va putea fi refăcut sub forma unui proiect de lege şi va fi promovat ca atare, cu îndeplinirea tuturor procedurilor prevăzute în Regulament. Avizul de oportunitate este valabil pentru o perioadă de 20 de zile calendaristice de la data emiterii. La elaborarea avizului de oportunitate, SGG, prin DRP, are în vedere, în principal, respectarea de către fiecare proiect de ordonanţă de urgenţă a următoarelor condiţii de fond şi de formă: - proiectul trebuie să cuprindă în mod obligatoriu un preambul în care să fie justificată urgenţa; conform art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, preambulul trebuie să cuprindă prezentarea elementelor de fapt şi de drept ale situaţiei extraordinare ce impune recurgerea la această cale de reglementare; – nota de fundamentare a proiectului trebuie să cuprindă, prezentate distinct, elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementare imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe negative care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse, aşa cum se prevede în art. 31 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; – instrumentul de prezentare şi motivare al proiectului trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, elementele prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 443/2022 pentru aprobarea conţinutului instrumentului de prezentare şi motivare, a structurii raportului privind implementarea actelor normative, a instrucţiunilor metodologice pentru realizarea evaluării impactului, precum şi pentru înfiinţarea Consiliului consultativ pentru evaluarea impactului actelor normative - anexa nr. 1 „Conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare“, secţiunea a 2-a „Motivul emiterii actului normativ“, pct. 2.2 „Descrierea situaţiei actuale“, litera g), respectiv: "g) pentru ordonanţele de urgenţă se vor prezenta distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, prin evidenţierea următorilor indicatori care să permită circumstanţierea utilizării acestora: g_1 - descrierea situaţiei cuantificabile, obiective şi independente de voinţa Guvernului, care nu a putut fi prevăzută, care ar pune în pericol un interes public în lipsa reglementării prin ordonanţă de urgenţă; g_2 - descrierea pericolului de natură să afecteze interesul public în lipsa adoptării ordonanţei de urgenţă prin raportarea la cel puţin următoarele elemente: pericolul se abate semnificativ de la obişnuit şi acest pericol impune recurgerea la această cale de reglementare pentru evitarea unei grave atingeri a interesului public; g_3 - descrierea consecinţelor negative care se pot produce prin neadoptarea soluţiei legislative preconizate prin ordonanţa de urgenţă; g_4 - justificarea imposibilităţii utilizării unui alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecinţelor negative avute în vedere la g_3;“;" – proiectul trebuie să nu fie promovat în domeniul legilor constituţionale, să nu afecteze regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi să nu vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică; – la elaborarea avizului de oportunitate sunt avute în vedere şi invocate şi aspectele cuprinse în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României în materia delegării legislative de ordin constituţional.
┌──────────────────────────────────────┐
│2. Guvernul - în situaţia în care │
│avizul de oportunitate este negativ │
└──────────────────────────────────────┘
Dacă autoritatea care a elaborat proiectul de ordonanţă de urgenţă susţine necesitatea promovării lui în această formă, chiar după obţinerea unui aviz de oportunitate negativ, proiectul, însoţit de o notă explicativă privind motivele neacceptării avizului nefavorabil, se înscrie pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului în care se va adopta o hotărâre finală - art. 31 alin. (5) din Regulament.
┌──────────────────────────────────────┐
│3. Consiliul consultativ pentru │
│evaluarea impactului actelor normative│
│- în etapa de consultare publică şi │
│consultare preliminară │
│interinstituţională │
└──────────────────────────────────────┘
În etapa de consultare publică şi de consultare preliminară interinstituţională, Consiliul consultativ pentru evaluarea impactului actelor normative analizează conformitatea instrumentelor de prezentare şi motivare care însoţesc proiectele de ordonanţă de urgenţă anterior adoptării lor în şedinţa Guvernului, raportându-se la cerinţele şi standardele prevăzute de legislaţia în domeniul evaluării impactului aflată în vigoare, şi formulează puncte de vedere favorabile, cu sau fără observaţii şi propuneri, şi avize nefavorabile. În cazul punctelor de vedere favorabile cu observaţii şi propuneri şi al celor nefavorabile, instituţia iniţiatoare trebuie să revizuiască nota de fundamentare a proiectului de ordonanţă de urgenţă şi studiul de impact în situaţia în care acesta este necesar. Asupra documentelor astfel revizuite, Consiliul consultativ emite un nou punct de vedere.
┌──────────────────────────────────────┐
│4. Ministerul Justiţiei - care încheie│
│procesul de avizare │
│interinstituţională │
└──────────────────────────────────────┘
Proiectele de ordonanţă de urgenţă se transmit de către iniţiator Ministerului Justiţiei în original numai după obţinerea tuturor avizelor autorităţilor publice interesate în aplicare. Ministerul Justiţiei analizează şi avizează, după caz, exclusiv din punctul de vedere al constituţionalităţii, legalităţii şi tehnicii legislative, proiectele de acte normative elaborate de alte ministere, încheind operaţiunile din etapa de avizare. Această atribuţie este prevăzută în cadrul art. 20 alin. (7) din Regulament şi în cadrul art. 6 pct. II poziţia 6 din Hotărârea Guvernului nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare. În acest scop, la nivelul Ministerului Justiţiei, la nivelul direcţiei de specialitate (Direcţia avizare acte normative) se analizează documentaţia transmisă de către iniţiator, se efectuează documentarea cu privire la legislaţia aplicabilă, procedând, când este cazul, la corelarea prevederilor ce fac obiectul proiectului cu dispoziţiile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel cu care se află în conexiune, urmărind totodată compatibilitatea actului normativ propus spre adoptare cu reglementările naţionale constituţionale şi legale, precum şi cu cele europene aplicabile în domeniu, şi se propune avizarea proiectului sau se formulează observaţii şi propuneri sub aspectul constituţionalităţii şi/sau al legalităţii, precum şi potrivit cerinţelor normelor de tehnică legislativă, după caz. În procedura de avizare reglementată în Regulament este necesar ca proiectul de act normativ să parcurgă 2 etape: 1. analiza copiei proiectului, forma însuşită doar de către iniţiator, care face obiectul formulării unui punct de vedere al Ministerului Justiţiei cu scopul de a oferi iniţiatorului sprijin în configurarea soluţiilor legislative şi sesizării unor eventuale probleme de fond; 2. analiza originalului proiectului, în forma rezultată după finalizarea procesului de avizare interministerială, care face obiectul avizului de legalitate al Ministerului Justiţiei şi care se încheie cu o soluţie de aviz favorabil fără observaţii, aviz favorabil cu observaţii sau aviz negativ. În privinţa proiectelor de ordonanţă de urgenţă, analiza proiectului se desfăşoară prin raportare la art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, precum şi prin raportare la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie. Unul dintre scopurile revizuirii Constituţiei în anul 2003 a fost tocmai delimitarea mai clară a marjei de apreciere a Guvernului în privinţa ordonanţelor de urgenţă, controlul ex post realizându-se de o manieră efectivă de către Curtea Constituţională. În vedere emiterii avizului de legalitate, analiza efectuată de Ministerul Justiţiei parcurge următorii paşi: 1. Se verifică îndeplinirea condiţiilor procedurale dacă proiectul este original, dacă este însuşit de către iniţiator şi dacă are toate avizele necesare, încât să poată face obiectul avizului de legalitate al Ministerului Justiţiei. 2. Se verifică conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare, respectiv dacă soluţiile legislative sunt motivate conform art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dacă instrumentul are structura prevăzută de lege, dacă este corelat cu textul proiectului, dacă sunt menţionate şi efectuate toate procedurile prevăzute de lege şi de formatul instrumentului, dacă au fost incluse ca avizatori toate instituţiile interesate în aplicare şi al căror aviz este prevăzut de legislaţie prin raportare la obiectul de reglementare al proiectului. 3. Se verifică elementele de constituţionalitate extrinsecă ale proiectului de ordonanţă de urgenţă în conformitate cu art. 115 alin. (4) din Constituţie şi includerea lor în nota de fundamentare conform legii. De asemenea, se verifică susţinerea argumentelor din instrumentul de prezentare şi motivare pe baza documentaţiei anexate proiectului şi realitatea şi conformitatea celor prezentate în instrument prin raportare la documentaţia furnizată. Este avută în vedere toată documentaţia prevăzută de legislaţie care susţine operaţiunile din cadrul proiectului. 4. Se verifică textul proiectului prin raportare la cadrul constituţional şi legal (de drept intern sau european) incident faţă de obiectul de reglementare al proiectului. Se verifică ca preambulul proiectului să îndeplinească exigenţele constituţionale şi legale şi să includă elementele prevăzute şi de jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie. De asemenea, se verifică în detaliu conţinutul proiectului astfel încât acesta să nu cuprindă afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi să nu vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale. 5. Se verifică respectarea normelor de tehnică legislative în conformitate cu Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
┌──────────────────────────────────────┐
│5. Consiliul Legislativ │
└──────────────────────────────────────┘
Forma proiectului de ordonanţă de urgenţă, rezultată după finalizarea procesului de avizare interministerială şi obţinerea avizului de legalitate al Ministerului Justiţiei, este supusă avizării Consiliului Legislativ prin grija SGG. Atribuţiile Consiliului Legislativ în domeniu sunt prevăzute la art. 2-4 din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi la art. 3 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ, aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 2/2022. Astfel, Consiliul Legislativ analizează proiectele de ordonanţă de urgenţă din punctul de vedere al legalităţii soluţiilor preconizate şi al tehnicii legislative, al încadrării lor în contextul sistemului legislativ, al conexiunilor, al incidenţelor cu alte acte normative, al concordanţei cu reglementările Uniunii Europene şi al tuturor implicaţiilor acestora. Examinarea proiectelor de ordonanţă de urgenţă de către Consiliul Legislativ urmăreşte, în principal, următoarele: • concordanţa soluţiilor legislative propuse cu prevederile şi principiile Constituţiei, cu legile-cadru în domeniu şi cu actele normative de nivel superior; • corelarea cu prevederile din convenţiile internaţionale la care România este parte; • înlăturarea unor eventuale contradicţii sau necorelări din textul proiectului; • caracterul complet al soluţiei legislative propuse, prin raportare la domeniul de reglementare; • implicaţiile noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare şi modul cum acestea se regăsesc în textul proiectului prin abrogări, modificări sau completări; • evitarea unor eventuale paralelisme în reglementare, prin raportare la alte acte normative; • concentrarea în reglementări unitare a unor dispoziţii din aceeaşi materie care sunt cuprinse în mai multe acte normative; • redactarea corespunzătoare a textului proiectului, asigurarea corectitudinii şi a clarităţii exprimării juridice, a unităţii terminologice, a unei bune sistematizări a acestuia şi respectarea celorlalte reguli de tehnică legislativă. Avizul Consiliului Legislativ este consultativ, însă proiectele de ordonanţe de urgenţă se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate şi la modul în care sunt realizate cerinţele anterior menţionate. Avizul Consiliului Legislativ este transmis prin grija SGG iniţiatorului, acesta având obligaţia de a reanaliza şi, după caz, de a reface proiectul. În situaţia în care iniţiatorul nu acceptă total sau parţial observaţiile şi propunerile din avizul Consiliului Legislativ, acesta va întocmi o notă justificativă cuprinzând argumentele care au condus la neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor respective. Proiectele de ordonanţe de urgenţă cărora li s-au adus modificări de fond ca urmare a discutării şi adoptării lor în şedinţa Guvernului vor fi supuse unei noi avizări a Consiliului Legislativ. În situaţia în care, ca urmare a noii avizări de către aceste autorităţi, este necesară operarea unor modificări de fond ori avizul respectiv este negativ, proiectul de ordonanţă de urgenţă va fi repus în mod obligatoriu pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului. Imediat după adoptare, iniţiatorii au obligaţia de a transmite SGG instrumentul de prezentare şi motivare, semnat numai de conducătorul autorităţii publice iniţiatoare, care să se refere la forma finală a actului normativ, precum şi la avizul Consiliului Legislativ, în vederea publicării pe pagina de internet a Secretariatului General al Guvernului.
┌──────────────────────────────────────┐
│6. Reuniunea de lucru pregătitoare │
│şedinţei Guvernului - care asigură │
│coordonarea procesului de elaborare, │
│consultare şi avizare pentru │
│proiectele de ordonanţă de urgenţă la │
│nivel interministerial │
└──────────────────────────────────────┘
După obţinerea tuturor avizelor, proiectele de ordonanţă de urgenţă sunt prezentate în reuniunea de lucru pregătitoare în vederea includerii lor pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului. În cadrul reuniunii de lucru pregătitoare şedinţei Guvernului se discută şi se iau hotărâri privind: - includerea proiectelor de ordonanţă de urgenţă pe agenda de lucru a Guvernului în situaţia în care au fost obţinute toate avizele instituţiilor implicate şi îndeplinesc cerinţele stabilite prin Regulament; – neincluderea proiectelor de ordonanţă de urgenţă pe agenda de lucru a Guvernului şi reformularea acestora în situaţia în care acestea nu respectă condiţiile cu privire la forma şi documentele care trebuie să le însoţească sau în situaţia în care asupra acestora nu s-a ajuns la un acord în cadrul procesului de consultare şi avizare; – retragerea definitivă a proiectelor de acte normative la solicitarea iniţiatorului.
┌──────────────────────────────────────┐
│7. Guvernul - cu ocazia adoptării │
│actului normativ (ultimul filtru, │
│decizia aparţine Guvernului) │
└──────────────────────────────────────┘
În cele din urmă, decizia de promovare a unei ordonanţe de urgenţă aparţine Guvernului, după luarea în considerare atât a argumentelor iniţiatorilor, cât şi a opiniilor şi avizelor instituţiilor implicate în procesul de luare a deciziei. Fluxul procesului de consultare, avizare şi adoptare este ilustrat în diagrama*) de mai jos. *) Diagrama este reprodusă în facsimil. (a se vedea imaginea asociată) CAP. III Analiza impactului ex ante şi ex post asupra ordonanţelor de urgenţă 1. Instrumentele de prezentare şi motivare Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, subliniază componentele-cheie care trebuie incluse în instrumentele de prezentare şi motivare, respectiv: a) motivul emiterii actului normativ; b) impactul - în special impactul socioeconomic, impactul financiar şi impactul asupra sistemului juridic; c) detalii privind consultările publice desfăşurate în vederea elaborării proiectului de act normativ; d) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ; e) măsurile de implementare. Aceste prevederi sunt detaliate în Hotărârea Guvernului nr. 443/2022, care stabileşte în mod explicit structura pentru elaborarea instrumentelor de prezentare şi motivare ale proiectelor de acte normative, inclusiv a ordonanţelor de urgenţă adoptate de Guvern. Astfel, proiectele de ordonanţă de urgenţă trebuie însoţite de următoarele instrumente de prezentare şi motivare: a) note de fundamentare - care se elaborează de către iniţiatori potrivit structurii prevăzute în anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 443/2022, pe baza instrucţiunilor metodologice prevăzute în anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 443/2022; b) studii de impact - care se elaborează de iniţiatori în cazul proiectelor de ordonanţă de urgenţă de importanţă şi complexitate deosebită, cu respectarea cerinţelor prevăzute la art. 33 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Identificarea proiectelor pentru care este necesară elaborarea studiului de impact se realizează pe baza criteriilor prevăzute în anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 443/2022. Instrumentul de prezentare şi motivare al proiectului trebuie să cuprindă, în mod obligatoriu, elementele prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 443/2022 - anexa nr. 1 „Conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare“, secţiunea a 2-a „Motivul emiterii actului normativ“, pct. 2.2 „Descrierea situaţiei actuale“, lit. g) - astfel cum au fost detaliate în capitolul precedent. Iniţiatorii proiectelor de ordonanţă de urgenţă trebuie să acorde o atenţie deosebită identificării şi prezentării „Impactului socioeconomic“ prin completarea secţiunii a 3-a din nota de fundamentare. Elementele care pot fi luate în considerare în etapa de identificare a impactului, precum şi tipurile de impact sunt enunţate detaliat în anexele nr. 1 şi 2 la Hotărârea Guvernului nr. 443/2022. În situaţia în care se elaborează un studiu de impact, acesta este anexat proiectului de ordonanţă de urgenţă, iar secţiunea a 3-a din nota de fundamentare include un rezumat al studiului de impact, fără a fi obligatorie completarea subsecţiunilor acesteia. Pentru proiectele de ordonanţă de urgenţă care generează costuri de conformare pentru mediul de afaceri şi organizaţiile societăţii civile, iniţiatorii identifică costuri de conformare echivalente din legislaţia în vigoare, în scopul simplificării, conform Metodologiei de simplificare a costurilor generate de legislaţie asupra mediului de afaceri şi organizaţiilor societăţii civile, prevăzută în anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 443/2022. 2. Evaluarea ex ante a impactului proiectelor de ordonanţă de urgenţă Hotărârea Guvernului nr. 443/2022 stabileşte în detaliu modul în care se realizează evaluarea ex ante a impactului proiectelor de acte normative (inclusiv a proiectelor de ordonanţă de urgenţă). Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de ordonanţă de urgenţă reprezintă un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a acesteia. Evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse şi este modalitatea de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse, care trebuie realizată înainte de adoptarea actului normativ. O componentă fundamentală a evaluării preliminare a impactului o reprezintă procesul de consultare publică. Calitatea acestuia reflectă în mod direct aplicarea principiului transparenţei, participării şi aşteptărilor părţilor interesate cu privire la acţiunile Guvernului. Procesul de consultare publică reprezintă, în acelaşi timp, o oportunitate pentru a colecta informaţii şi date provenite din surse neguvernamentale cu un cost redus. Evaluarea preliminară a impactului fiecărei ordonanţe de urgenţă este realizată de iniţiatorul acesteia. Analiza conformităţii cerinţelor şi standardelor în domeniul evaluării impactului a notelor de fundamentare, a studiilor de impact şi a rapoartelor privind implementarea actelor normative se realizează de Consiliul consultativ pentru evaluarea impactului actelor normative, constituit pe lângă SGG ca organism cu rol consultativ, fără personalitate juridică, în scopul de a contribui la îmbunătăţirea procesului decizional prin formularea de puncte de vedere în etapa de consultare interinstituţională. Consiliul consultativ se asigură că instrumentul de prezentare şi motivare cuprinde o descriere logică a problemei care va fi abordată prin implementarea ordonanţei de urgenţă propuse şi a obiectivelor acesteia, cuprinde suficiente date şi informaţii pentru a justifica emiterea actului normativ, prezintă o descriere corespunzătoare a tipurilor de impact şi amploarea acestora, precum şi informaţii care indică desfăşurarea unui proces adecvat de consultare publică. Totodată, Consiliul consultativ poate solicita opinia altor autorităţi publice, a reprezentanţilor mediului academic sau a unor experţi independenţi. În scopul îmbunătăţirii capacităţi de elaborare a actelor normative bazate pe dovezi, Consiliul consultativ acordă sprijin iniţiatorilor prin formularea de recomandări de natură tehnică incluzând, dar fără a se limita la: - identificarea secţiunilor insuficient fundamentate; – compararea opţiunilor şi selectarea celei care va fi implementată; – indicarea necesităţii utilizării de date statistice şi de analize numerice/cantitative, acolo unde este posibil, şi a potenţialelor surse de informaţii; – indicarea metodologiilor de cuantificare şi monetizare a impactului relevant (beneficii şi costuri) asupra domeniilor prioritare cheie; – indicarea metodelor de evaluare a costurilor de conformare, administrative; – indicarea necesităţii aplicării testului IMM; – indicarea necesităţii aplicării metodologiei de simplificare a costurilor generate de legislaţie asupra mediului de afaceri şi organizaţiilor societăţii civile „One in one out“ (OIOO); – indicarea metodelor de cuantificare a beneficiilor noneconomice pentru care nu există o valoare de piaţă; – precizarea măsurilor postimplementare, condiţiilor de implementare şi a modului în care acestea vor fi monitorizate şi evaluate; – evidenţierea consecinţelor lipsei de acţiune pentru a justifica necesitatea intervenţiei. De asemenea, membrii Consiliului consultativ pot participa pe perioada derulării activităţilor aferente elaborării notelor de fundamentare şi studiilor de impact la întâlniri tehnice cu reprezentanţii instituţiilor iniţiatoare, la solicitarea acestora, cu scopul de a oferi îndrumări metodologice. Aceste întâlniri pot fi organizate când există variante avansate ale documentelor ce vor fi analizate, dar când rămâne suficient timp pentru eventuale revizuiri. În această etapă, membrii Consiliului consultativ formulează observaţii şi recomandări în calitate de experţi, fără a fi afectat procesul ulterior de emitere a punctelor de vedere şi fără a genera obligaţii în acest sens. Cu caracter excepţional, în situaţii extraordinare şi urgente în care efectuarea unor analize complexe şi detaliate în ceea ce priveşte impactul măsurilor nu poate fi realizată în perioada scurtă de timp preconizată pentru intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă, Consiliul consultativ poate lua în calcul acceptarea unei variante simplificate şi mai rapide a fundamentării proiectului de ordonanţă de urgenţă, cu condiţia ca analiza completă a impactului să fie prezentată de iniţiator în termen de cel mult 45 de zile de la data adoptării ordonanţei de urgenţă, să fie făcută publică pe pagina de internet a SGG şi să fie inclusă în raportul privind monitorizarea actelor normative. Consiliul consultativ emite puncte de vedere pe care SGG le transmite iniţiatorilor în etapa de consultare interinstituţională asupra proiectului de ordonanţă de urgenţă şi le prezintă în cadrul reuniunii de lucru pregătitoare şedinţei de lucru. În cazul în care punctul de vedere este favorabil, cu observaţii şi propuneri, sau nefavorabil, iniţiatorul va întocmi o notă justificativă care să cuprindă modalitatea de însuşire sau, după caz, argumentele care au condus la neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor. Membrii Consiliului consultativ pot sesiza secretarului general al Guvernului necesitatea unui intervenţii în cadrul reuniunii pregătitoare a şedinţei Guvernului şi îşi pot susţine punctul de vedere cu privire la proiectele de ordonanţă de urgenţă aflate în dezbatere. Consiliul Consultativ este un organism independent care îşi stabileşte propriile reguli de organizare şi funcţionare şi care emite puncte de vedere şi decizii în mod autonom, neaflându-se în subordinea niciunei instituţii din cadrul administraţiei publice centrale. Membrii Consiliului consultativ sunt obligaţi să declare orice potenţial conflict de interese care poate apărea în exercitarea atribuţiilor legate de emiterea unui punct de vedere, existând posibilitatea să se retragă din procesul de deliberare aferent punctului de vedere respectiv. 3. Aspecte privind controlul de constituţionalitate asupra instrumentelor de prezentare şi motivare În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că nu are competenţa de a controla modul de redactare a instrumentelor de prezentare şi motivare ale diverselor ordonanţe de urgenţă adoptate. În acest sens a arătat că nota de fundamentare şi cu atât mai puţin modul său de redactare nu au consacrare constituţională. Nota de fundamentare, prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituţie, este un document de motivare necesar în cadrul procedurii de adoptare a ordonanţelor de urgenţă, însă, odată adoptat actul normativ, rolul său se reduce la facilitarea înţelegerii acesteia. Prin urmare, nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă este un instrument al uneia dintre metodele de interpretare consacrate - metoda de interpretare teleologică. Aceasta presupune stabilirea sensului unei dispoziţii legale ţinându-se seama de finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea actului normativ din care face parte acea dispoziţie. Faptul că instrumentul de prezentare şi motivare nu este suficient de precis sau că nu lămureşte toate aspectele de conţinut ale normei nu duce la concluzia că însăşi norma respectivă este neconstituţională pentru acest motiv, ea având doar o funcţie de suport în interpretarea normei adoptate. Curtea a mai statuat că un viciu de neconstituţionalitate extrinsec al ordonanţei de urgenţă nu poate rezulta din chiar modul în care iniţiatorul ei şi-a motivat proiectul de ordonanţă de urgenţă, în condiţiile în care rezultatul activităţii de legiferare este actul normativ adoptat. Aşadar, controlul de constituţionalitate vizează ordonanţa de urgenţă, şi nu opţiuni, dorinţe sau intenţii cuprinse în nota de fundamentare a acesteia. Prin urmare, Curtea a concluzionat că nu are competenţa să cenzureze modul de redactare a notei de fundamentare concepute de Guvern. 4. Evaluarea ex post a implementării ordonanţelor de urgenţă Referitor la evaluarea ex post, ministerele au responsabilitatea de a coordona şi monitoriza aplicarea actelor normative, potrivit art. 56 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare: „Ministrul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale.“ În acelaşi timp, conform art. 2 lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020, cu modificările şi completările ulterioare, Secretariatul General al Guvernului îndeplineşte „funcţia de coordonare interinstituţională, pentru creşterea capacităţii autorităţilor centrale în domeniul elaborării, implementării şi monitorizării strategiilor, politicilor publice şi actelor normative“. De asemenea, conform art. 3 alin. (1) pct. 4 lit. b) din acelaşi act normativ, SGG „contribuie la dezvoltarea capacităţii ministerelor şi a altor instituţii publice de a planifica, elabora, implementa şi evalua strategii, documente de politici publice şi acte normative...“. Evaluarea reprezintă analiza periodică a relevanţei, performanţei, eficienţei şi impactului, atât preconizate, cât şi neaşteptate, ale unei intervenţii în raport cu obiectivele stabilite. Pe baza priorităţilor Guvernului şi a consultării autorităţilor publice, la începutul fiecărui an, SGG prezintă în şedinţa Guvernului o notă cuprinzând lista studiilor de impact şi a rapoartelor privind implementarea actelor normative ce vor fi realizate în anul respectiv. Pentru ordonanţele de urgenţă cu impact social asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, economiei, mediului de afaceri, dezvoltării durabile sau asupra mediului înconjurător, evaluarea modului de implementare se realizează de iniţiatori continuu, pe măsura implementării măsurilor şi soluţiilor legislative. Pentru fiecare ordonanţă de urgenţă, iniţiatorul va elabora un raport consolidat privind implementarea acesteia după 2 ani de aplicare de la momentul intrării în vigoare şi va avea în vedere toate evenimentele legislative intervenite asupra actului de bază, fie la iniţiativa Guvernului, fie la cea a Parlamentului. Rapoartele privind implementarea actelor normative se elaborează potrivit structurii prevăzute în anexa nr. 4 la Hotărârea Guvernului nr. 443/2022, pe baza instrucţiunilor metodologice prevăzute în anexa nr. 5 la aceeaşi hotărâre. SGG monitorizează realizarea studiilor de impact şi a rapoartelor privind implementarea actelor normative şi elaborează anual un raport privind evaluarea impactului actelor normative, care conţine informaţii despre: a) date statistice despre procesul legislativ de la nivelul Guvernului; b) conformitatea instrumentelor de prezentare şi motivare cu structura şi instrucţiunile metodologice aprobate; c) activităţile realizate la nivelul Guvernului cu privire la evaluarea implementării actelor normative şi propuneri de îmbunătăţire; d) activitatea structurilor cu responsabilităţi în domeniu de la nivelul autorităţilor publice centrale; e) impactul asupra obiectivelor de dezvoltare durabilă. Studiile de impact şi rapoartele privind implementarea actelor normative elaborate de iniţiatori şi de SGG se publică pe pagina de internet a SGG. Efectuarea de analize ex post în materie de reglementare va determina însuşirea unor lecţii importante despre modalităţile de îmbunătăţire a activităţii de concepere şi implementare a noilor reglementări şi vor permite un control mai bun al calităţii, sporind responsabilizarea atât a instituţiilor iniţiatoare cât şi a instituţiilor avizatoare. În cazul în care modul de implementare a ordonanţei de urgenţă în vigoare este evaluat negativ la o primă analiză ex post a impactului, instituţia iniţiatoare va identifica şi implementa cele mai potrivite măsuri pentru îmbunătăţirea aplicării ordonanţei de urgenţă, inclusiv prin modificarea şi completarea acesteia în cadrul procedurii parlamentare de aprobare prin lege a ordonanţei de urgenţă. Secretariatul General al Guvernului prezintă Guvernului anual o notă de informare care conţine sinteza raportului privind evaluarea impactului actelor normative adoptate în anul precedent, însoţită de: - situaţia evaluărilor ex post negative; – lista ministerelor care au iniţiat acte normative cu un impact negativ, al căror personal necesită sesiuni de instruire suplimentare din partea SGG în scopul îmbunătăţirii capacităţii de a elabora instrumente de prezentare şi motivare conform standardelor prevăzute de reglementările în vigoare; – propuneri de natură administrativă şi procedurală de prevenire a adoptării unor reglementări cu efecte similare şi de atenţionare a Guvernului, anterior adoptării unei reglementări, asupra eventualelor efecte negative ori asupra necesităţii fundamentării adecvate a măsurilor propuse prin aceasta; – măsuri de monitorizare suplimentară a activităţii de legiferare pentru evitarea apariţiei pe viitor a unor astfel de situaţii. 5. Posibilităţi de control ulterior adoptării şi intrării în vigoare a ordonanţelor de urgenţă Avocatul Poporului, în calitate de autoritate publică autonomă şi independentă faţă de orice altă autoritate publică, care îşi exercită atribuţiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi în libertăţile lor, poate sesiza direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a ordonanţelor de urgenţă. Totodată, procedura legislativă aplicabilă stabilită la rang constituţional prevede că ordonanţele de urgenţă se aprobă sau se resping prin lege de către Parlament, în procedură de urgenţă. Astfel, Parlamentul în calitate de autoritate legiuitoare deţine pârghiile necesare de control asupra Guvernului şi sub acest aspect. De asemenea, legile de aprobare sau respingere a ordonanţelor de urgenţă pot fi atacate la Curtea Constituţională, în calitate de garant al supremaţiei Constituţiei, de către subiecţii stabiliţi de Legea fundamentală, respectiv Preşedintele României, preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi de către cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori. 6. Efectele şi consecinţele declarării ordonanţei de urgenţă ca neconstituţională 6.1. Curtea Constituţională reţine prin Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013 că efectele deciziilor sale sunt consacrate expres prin prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora: „Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.“ De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală: „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.“ 6.2. Viciul de neconstituţionalitate extrinsecă al unei ordonanţe de urgenţă nu poate fi acoperit prin adoptarea unei legi de aprobare a acesteia. Curtea Constituţională a arătat că o ordonanţă de urgenţă adoptată cu încălcarea Constituţiei, în mod obiectiv, nu putea fi aprobată de Parlament. Aşadar, o ordonanţă de urgenţă adoptată într-un domeniu în care Guvernul nu putea să îşi exercite calitatea sa de legiuitor delegat prezintă un viciu de neconstituţionalitate care nu poate fi acoperit de legiuitorul originar (Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020). Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014), neconstituţionalitatea extrinsecă afectează ordonanţa de urgenţă în ansamblul său. De asemenea, constatarea neconstituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice (a se vedea în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009 sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). 6.3. Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului de constituţionalitate a priori ce priveşte legea de aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest sens, cu titlu exemplificativ, se reţin Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, Decizia nr. 237 din 3 iunie 2020, precitată, paragraful 44). În cadrul controlului de constituţionalitate a priori exercitat asupra legilor de aprobare a ordonanţelor se poate contesta şi, implicit, Curtea poate efectua controlul atât asupra aspectelor de constituţionalitate extrinsecă, cât şi a celor de constituţionalitate intrinsecă privind ordonanţa astfel aprobată (Decizia nr. 214 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 3 iunie 2019, paragraful 25), aşadar asupra tuturor condiţiilor impuse de art. 115 - Delegarea legislativă, în privinţa adoptării ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului. Cu toate acestea, practica covârşitoare a Curţii de până acum relevă raportarea la art. 115 alin. (6) drept criteriu intrinsec de neconstituţionalitate („din cele aproape 400 de decizii date în perioada 2003-2019 şi în care Curtea Constituţională a utilizat art. 115 alin. (6) din Constituţie ca normă de referinţă pentru controlul constituţionalităţii unor ordonanţe de urgenţă, doar în 4 decizii (...) a făcut vorbire în mod expres de «control extrinsec»“ (Decizia nr. 82/2009, Decizia nr. 1.577/2011, Decizia nr. 55/2014, Decizia nr. 351/2015). 6.4. Constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe de urgenţă care reglementează un domeniu abrogând legea în vigoare nu are ca efect apariţia unui vid legislativ, ci determină reintrarea în fondul activ al legislaţiei a legii abrogate, după publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Curtea Constituţională a reţinut că în astfel de cazuri, în care se constată ca fiind neconstituţionale acte normative care abrogă alte acte normative, nu intervine o „abrogare a abrogării“, pentru a se putea reţine incidenţa dispoziţiilor art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora „Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial“ - dispoziţii opozabile legiuitorului în activitatea de legiferare, ci este vorba de un efect specific al deciziilor de constatare a neconstituţionalităţii unei norme abrogatoare, efect întemeiat pe prevederile constituţionale ale art. 142 alin. (1), care consacră rolul Curţii Constituţionale de garant al supremaţiei Constituţiei, şi ale art. 147 alin. (4), potrivit cărora deciziile Curţii sunt general obligatorii (Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, cu titlu exemplificativ). -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
