Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 889 din 16 decembrie 2015 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor articolului unic punctul 2 subpunctul 4 şi ale articolului unic punctul 4 - referitor la art. VII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 - din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum şi ale art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 123 din 17 februarie 2016
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, în România, precum şi a art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România, obiecţie formulată de Preşedintele României.
2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 6.502 din 25 noiembrie 2015 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.725A/2015. La sesizare a fost anexată, în copie, un exemplar al legii.
3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorul susţine că articolul unic punctul 2 subpunctul 4 încalcă prevederile art. 52 alin. (2) din Constituţie. Se arată că, potrivit modificărilor introduse, preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor nu va mai fi asimilat calităţii de conducător al autorităţii publice, în sensul prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Această modificare ar putea afecta exercitarea dreptului de a contesta în instanţă deciziile emise de această autoritate publică, respectiv stabilirea cadrului procesual în care instanţa va putea analiza actul administrativ contestat.
4. Mai mult, prin textul criticat se creează o necorelare cu prevederile art. 17 şi art. 18 din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor validează sau invalidează, în tot sau în parte, deciziile emise de entităţile învestite de lege, care conţin propunerea de acordare de măsuri compensatorii şi dispune emiterea deciziilor de compensare a imobilelor, iar aceste decizii sunt emise sub semnătura preşedintelui Comisiei. În consecinţă, apreciază că prin efectul acestei norme se creează posibilitatea afectării dreptului constituţional al persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, garantat de art. 52 alin. (2) din Constituţie.
5. Articolul unic punctul 4 încalcă prevederile art. 1 alin. (4), ale art. 16 alin. (2), ale art. 21, ale art. 52 alin. (2) şi ale art. 124 alin. (1) din Constituţie. Dispoziţiile criticate dispun în sensul exonerării de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a preşedintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, respectiv, a preşedintelui Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor. Prin conţinutul său normativ, această nouă reglementare dispune nu numai pentru viitor, dar şi cu privire la exonerarea de la plata amenzilor civile stabilite deja prin hotărâri judecătoreşti, pronunţate de instanţele de contencios administrativ. Or, hotărârea judecătorească reprezintă un act de aplicare a legii pentru soluţionarea unui conflict de drepturi sau interese, constituind un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice şi de eficientizare a normelor de drept substanţial. Hotărârea judecătorească fiind înzestrată cu autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părţile având obligaţia să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicţional, fără posibilitatea de a mai pune în discuţie ceea ce s-a tranşat deja pe calea judecăţii.
6. În continuare se susţine că textul criticat diminuează forţa hotărârilor judecătoreşti pronunţate în contencios administrativ şi creează discriminare între subiecţii de drept obligaţi să pună în executare o hotărâre judecătorească pronunţată în aceeaşi materie, îndepărtându-se de la scopul asigurării protecţiei constituţionale a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică. Astfel, prin modul de reglementare se încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, ale art. 124 alin. (1) referitor la principiul legalităţii actului de justiţie corelate cu cele ale art. 16 alin. (2) potrivit cărora nimeni nu este mai presus de lege.
7. De asemenea, textul criticat contravine şi principiului fundamental al accesului liber la justiţie consacrat de art. 21 din Constituţie, precum şi art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, potrivit căruia dreptul la un tribunal include şi dreptul la executarea unei hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate de orice jurisdicţie competentă, făcând parte integrantă din noţiunea de proces. Acest principiu are o importanţă deosebită în contextul unui contencios administrativ a cărui soluţionare este determinantă cu privire la existenţa sau inexistenţa unui drept civil al justiţiabilului. Protecţia efectivă a justiţiabilului şi restabilirea legalităţii implică obligaţia pentru administraţie să execute hotărârea jurisdicţiei sesizate. Dacă administraţia, ca element al statului de drept ar omite sau ar întârzia să execute o hotărâre judecătorească, garanţiile art. 6 mai sus menţionat, de care a beneficiat un justiţiabil în faza judiciară a procedurii, ar deveni inutile. Or, dacă administraţia este exonerată de la aducerea la îndeplinire a unei hotărâri judecătoreşti, prin neplata amenzilor civile stabilite în sarcina conducătorului unei autorităţi publice, accesul la justiţie ar deveni teoretic şi iluzoriu. Totodată, imposibilitatea de executare a hotărârii judecătoreşti, ca urmare a exonerării de răspundere a conducătorului autorităţii publice, ar presupune lipsirea persoanei vătămate de o autoritate publică de garanţiile oferite de art. 52 din Constituţie, respectiv dreptul la repararea pagubei.
8. Potrivit prevederilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
9. Guvernul a transmis, cu adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.941 din 16 decembrie 2015, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Având în vedere dispoziţiile art. 17 şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 şi cele ale art. 3 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin Decizia prim-ministrului nr. 249/2013, apreciază că textul ce stabileşte că preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor nu este asimilat calităţii de conducător al autorităţii publice, poate avea ca efect imposibilitatea persoanei vătămate prin actul acestei instituţii de a-şi valorifica drepturile prevăzute de Legea nr. 554/2004, respectiv art. 52 din Constituţie.
10. Dincolo de încălcarea normelor de tehnică legislativă prin edictarea de norme în forma negativă, Guvernul consideră că norma criticată goleşte de conţinut dreptul garantat de art. 52 din Constituţie, prin anularea dreptului persoanei vătămate de a trage la răspundere conducătorul autorităţii publice vinovat de producerea prejudiciului, deoarece nu se poate determina cine are calitate procesuală pasivă. Apreciază că textul criticat nu îndeplineşte nici criteriile de claritate şi previzibilitate, exigenţe reţinute atât în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional, cât şi în cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului.
11. În ceea ce priveşte norma prin care se exonerează preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, apreciază că aceasta are un caracter individual, fiind concepută, nu pentru aplicarea ei la un număr nedeterminat de cazuri concrete, ci într-un singur caz prestabilit expres. Fiind adoptată intuitu personae ea încetează de a mai avea legitimitate, dobândind caracter discriminatoriu şi, prin aceasta, neconstituţional, încălcându-se prevederile art. 16 din Legea fundamentală. Totodată, intervenţia legiuitorului are ca efect anularea sine die a executării unor hotărâri judecătoreşti, ceea ce echivalează cu o decizie prin care legislativul dispune neexecutarea unor hotărâri judecătoreşti, anulând practic autoritatea şi competenţele justiţiei. În consecinţă este încălcat şi principiul separaţiei puterilor în stat garantat de art. 1 alin. (4) din Constituţie.
12. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
13. La dosar, domnul George Băeşu, în calitate de Preşedinte al Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, a depus un memoriu prin care solicită respingerea obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
15. Din motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că autorul acesteia formulează numai critici intrinseci de neconstituţionalitate, textele considerate a fi neconstituţionale fiind cele cuprinse în articolul unic punctul 2 subpunctul 4 şi în articolul unic punctul 4 - referitor la art. VII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 - din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum şi în art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România. Dispoziţiile criticate au următorul cuprins:
- Articolul unic punctul 2 subpunctul 4: "Preşedintele Comisiei Naţionale are vot egal cu ceilalţi membri şi, prin derogare de la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu este asimilat calităţii de conducător al autorităţii publice."
- Articolul unic punctul 4 referitor la introducerea art. VII în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015: "Se exonerează de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, respectiv, preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor."
16. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) referitor la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, art. 16 alin. (2) potrivit căruia nimeni nu este mai presus de lege, art. 21 referitor la liberul acces la justiţie, art. 52 alin. (2) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică şi ale art. 124 alin. (1) referitor la înfăptuirea justiţiei.
17. Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de Preşedintele României.
18. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate Curtea observă că, potrivit art. 52 din Constituţie, invocat de autorul sesizării, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Curtea apreciază că acest text constituţional trebuie corelat cu dispoziţiile constituţionale ale art. 21, care reglementează accesul liber la justiţie şi cele ale art. 126 alin. (6) teza întâi, potrivit căruia controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat.
19. Referitor la controlul judecătoresc, Curtea reţine că, de exemplu, prin Decizia nr. 225 din 9 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 241 din 15 aprilie 2010, a statuat că atribuţia definitorie a puterii judecătoreşti este înfăptuirea justiţiei, iar, în materia actelor administrative emise de autorităţi publice, prevederile art. 126 alin. (6) din Constituţie garantează controlul judecătoresc asupra acestora, exercitat pe calea contenciosului administrativ. Instituţia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acţiuni directe, în faţa instanţelor judecătoreşti competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorităţi publice de a soluţiona o cerere în termenul prevăzut de lege. În acest fel, instituţia contenciosului administrativ apare ca fiind o garanţie a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor împotriva eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice (Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995).
20. Curtea apreciază că etapa judecătorească a recunoaşterii dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei trebuie să fie o etapă efectivă care se bucură de toate garanţiile recunoscute dreptului la acces liber la justiţie. Din această perspectivă, Curtea reţine că dreptul la un proces echitabil garantat de art. 21 alin. (3) din Constituţie şi de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, trebuie interpretat în lumina principiului supremaţiei dreptului, care presupune existenţa unei căi legale efective care să permită revendicarea drepturilor civile (Hotărârea din 12 noiembrie 2002 pronunţată în Cauza Beles şi alţii împotriva Republicii Cehe, paragraful 49).
21. Astfel, dreptul de acces la instanţă trebuie să fie "concret şi efectiv". Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ "să beneficieze de o posibilitate clară şi concretă de a contesta un act ce constituie o ingerinţă în drepturile sale" (Hotărârea din 4 decembrie 1995 pronunţată în Cauza Bellet împotriva Franţei, paragrafele 36 şi 38). Astfel, efectivitatea dreptului de acces la un tribunal impune ca exerciţiul lui să nu fie afectat de existenţa unor obstacole sau impedimente juridice ori faptice, de natură să-i pună în discuţie însăşi substanţa sa.
22. În continuare, Curtea observă că prevederile art. 52 din Constituţie reprezintă fundamentul constituţional principal al contenciosului administrativ, materie care îşi găseşte reflectarea la nivelul legii în dispoziţiile Legii nr. 554/2004, care la art. 1 alin. (1) dispune că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".
23. Curtea apreciază că, în contextul reglementării constituţionale a dreptului persoanelor vătămate de o autoritate publică şi a garanţiilor inerente acestui drept, este esenţială stabilirea calităţii procesuale pasive a subiectelor de drept care emit acte de putere publică, întrucât reprezintă una dintre condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contenciosul administrativ. Astfel, Curtea reţine că art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 defineşte "autoritatea publică" ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.
24. Referitor la acest aspect, Curtea, prin Decizia nr. 97 din 30 aprilie 1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 27 august 1997, a reţinut că noţiunea de autoritate publică, pe care Constituţia o utilizează la art. 52, o include pe cea de autoritate administrativă, fără a se limita la ea. Astfel, în doctrină s-a arătat că, în acţiunile în contencios administrativ, calitatea de pârât nu este limitată la categoria autorităţilor din sistemul administraţiei publice, ci pot avea această calitate procesuală şi alte autorităţi publice, dacă prin actele lor au fost lezate drepturi sau interese legitime ale unor persoane fizice sau juridice. De asemenea, conform jurisprudenţei constante a instanţelor judecătoreşti (a se vedea deciziile nr. 321 din 25 ianuarie 2012, nr. 1.352 din 2 martie 2007 şi nr. 3.341 din 8 iunie 2011 ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal), în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public. Astfel, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat, este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitenta actului administrativ contestat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, în materia contenciosului administrativ, pentru verificarea calităţii procesuale nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice emitente, astfel cum este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci capacitatea ei de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării şi executarea în concret a legii. Astfel, transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă autorităţii publice capacitatea de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică şi, deci, capacitate juridică în sensul juridic al noţiunii.
25. Plecând de la aceste premise, Curtea observă că, potrivit art. 13 alin. (1) lit. a) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire se dispunea de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor iar, în prezent, potrivit art. 17 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 165/2013, emiterea deciziilor de compensare a imobilelor se dispune de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor. Astfel, Curtea reţine că abilitarea legală de a emite actele administrative în materia restituirii, prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, potrivit atribuţiilor conferite de lege, revine celor două entităţi mai sus menţionate, ceea ce determină capacitatea acestora de a sta în proces ca pârâţi, având calitatea de autorităţi publice în sensul Legii nr. 554/2004.
26. În ceea ce priveşte noţiunea de "conducător al autorităţii publice", Curtea observă că, deşi aceasta nu este definită prin dispoziţiile Legii nr. 554/2004, este utilizată în cuprinsul art. 13 alin. (4) şi art. 24 alin. (3) cu privire la posibilitatea amendării conducătorului autorităţii publice în caz de neexecutare a hotărârilor şi în art. 26 referitor la acţiunea în regres a acestuia împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii. Având în vedere acest aspect, Curtea apreciază că această sintagmă trebuie interpretată în corelaţie cu întreaga reglementare a contenciosului administrativ. Astfel, în condiţiile în care autoritatea publică în sensul Legii nr. 554/2004 este reprezentată de orice entitate care are capacitatea de drept administrativ de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public, conducătorul acesteia nu poate fi decât acea persoană care, chiar dacă nu este definită ca atare de lege, are capacitatea şi obligaţia legală de a lua toate măsurile necesare ce stau la baza emiterii actului administrativ şi fără de care acesta nu poate fi emis. A considera altfel ar însemna că, deşi o entitate este considerată autoritate publică în sensul Legii nr. 554/2004, putând avea calitatea procesuală pasivă într-un litigiu, instanţa de judecată s-ar vedea nevoită să aplice doar o parte a dispoziţiilor actului care reglementează materia contenciosului administrativ, putându-se afla, în consecinţă, în imposibilitatea de a se pronunţa asupra cauzei deduse judecăţii.
27. În cauza dedusă judecăţii, Curtea observă că, potrivit art. 17 alin. (4) din Legea nr. 165/2013, lucrările Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor sunt conduse de preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, care îndeplineşte şi funcţia de preşedinte al Comisiei Naţionale, acesta fiind membru de drept în comisie. Conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în îndeplinirea atribuţiilor sale, Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor emite decizii sub semnătura preşedintelui acesteia. Totodată, potrivit art. 5 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin Decizia prim-ministrului nr. 249/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 21 iunie 2013, aceasta îşi desfăşoară lucrările lunar şi ori de câte ori este necesar, la convocarea preşedintelui.
28. Curtea observă că dispoziţiile Legii nr. 165/2013 îi conferă preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor calitatea de conducător al lucrărilor Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, în această calitate având obligaţia legală de a organiza activitatea comisiei. Totodată, Curtea reţine că, având competenţa legală de a reprezenta autoritatea publică, preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor prin semnarea actului administrativ determină calitatea de emitent pentru autoritatea publică pe care o reprezintă, pe de-o parte, şi angajează răspunderea juridică derivată din atribuţiile de conducere pe care le are.
29. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor are calitatea de conducător al acesteia, în sensul prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. De altfel, acest fapt a fost stabilit şi pe cale jurisprudenţială, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în ceea ce priveşte preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, de exemplu, prin Decizia nr. 425 din 27 ianuarie 2012, instanţa supremă statuând că "nu poate fi invocat ca argument pentru neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti în termenul legal, împrejurarea că potrivit art. 13 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor funcţionează ca un organism colegial, voturile membrilor săi fiind egale. Art. 13 alin. (4) din titlul VII al Legii nr. 247/2005 îi conferă preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor calitatea de conducător al lucrărilor Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi în această calitate avea obligaţia legală de a organiza activitatea comisiei într-o asemenea manieră încât să asigure respectarea termenului de 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii".
30. Calitatea de conducător al autorităţii publice determină în sarcina persoanei care se află în această poziţie obligaţia de reprezentare a intereselor entităţii respective în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea. Curtea observă că, potrivit art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la primirea cererii, instanţa de contencios administrativ dispune citarea părţilor şi poate cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Faptul că în instanţă entitatea respectivă este reprezentată în concret de o persoană, alta decât conducătorul autorităţii publice, nu este de natură să schimbe raţionamentul mai sus arătat, o asemenea reprezentare realizându-se în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii publice. Acesta din urmă, tocmai în virtutea calităţii sale, este persoana care decide în ceea ce priveşte formularea unei eventuale cereri de chemare în judecată, apărărilor de fond sau procedurale, renunţarea la judecată, achiesarea la pretenţiile reclamantului etc. Ulterior, după pronunţarea hotărârii, conducătorul autorităţii publice este primul chemat să ia măsurile necesare punerii în executare a acesteia.
31. În ceea ce priveşte cadrul procesual, Curtea reţine că, pe de-o parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a sancţionat statele în cauză atunci când normele de procedură au împiedicat anumiţi subiecţi de drept să aibă calitate procesuală (Hotărârea din 27 august 1991, pronunţată în Cauza Philis împotriva Greciei, paragraful 65; Hotărârea din 14 decembrie 2006, pronunţată în Cauza Lupaş şi alţii împotriva României (nr. 1), paragrafele 64-67 şi 75), iar, pe de altă parte, referitor la incapacitatea instanţelor de a stabili concret calitatea procesuală pasivă a pârâtului, instanţa europeană a observat că accesul la căile de atac interne doar pentru ca acţiunea să fie respinsă ca urmare a interpretării calităţii procesuale pasive a unei autorităţi pârâte, prin raportare la cea a unuia dintre departamentele sale sau a organelor executive, poate ridica o problemă din perspectiva art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind dreptul la un proces echitabil. Instanţa europeană a reţinut că gradul de acces oferit de legislaţia naţională şi interpretarea acesteia de către instanţele naţionale trebuie să fie, de asemenea, suficiente pentru a asigura individului "dreptul la un tribunal", având în vedere principiul preeminenţei statului de drept într-o societate democratică. Pentru ca dreptul de acces să fie eficient, o persoană trebuie să aibă posibilitatea evidentă, efectivă, de a contesta un act care îi încalcă drepturile sale (Hotărârea din 26 iulie 2011 pronunţată în Cauza Georgel şi Georgeta Stoicescu împotriva României, paragraful 74).
32. În acest context, Curtea Constituţională reţine că textul legal criticat dispune în sensul că, prin derogare de la prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor nu este asimilat calităţii de conducător al autorităţii publice.
33. Astfel, Curtea apreciază că prin afectarea cadrului procesual din perspectiva calităţii procesuale pasive, textul criticat împiedică persoanele îndreptăţite de a avea acces la o cale efectivă care să permită valorificarea drepturilor lor. Se încalcă, astfel, dreptul persoanelor vătămate într-un drept ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de a avea acces efectiv la recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, consacrat de prevederile constituţionale ale art. 52 alin. (1) coroborat cu cele ale art. 21 şi art. 126 alin. (6) teza întâi din Legea fundamentală.
34. În continuare, Curtea observă, astfel cum s-a arătat anterior, că, în cazul pronunţării unei hotărâri judecătoreşti, conducătorul autorităţii publice este primul chemat să ia măsurile necesare punerii în executare a acesteia. Din această perspectivă, Curtea observă că în materia contenciosului administrativ trebuie făcută distincţia între executarea hotărârilor prin care instanţa în urma admiterii acţiunii obligă autoritatea să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, şi executarea celorlalte hotărâri.
35. În prima ipoteză se vor aplica dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, pe când în cea de-a doua ipoteză se vor aplica normele de drept comun specifice materiei executării. Textul art. 24 din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că, la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă. Astfel, procedura de executare instituită de articolul menţionat se aplică numai dacă prin dispozitivul hotărârii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, fiind vorba, aşadar, de obligaţii de a face care nu pot fi duse la îndeplinire decât de autoritatea publică, prin emiterea unui act administrativ sub semnătura conducătorului său.
36. Drept urmare, Curtea reţine că situaţiile evocate în art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt asimilabile cu ipotezele avute în vedere de procedura civilă în materia executării obligaţiilor de a face sau de a nu face, adică obligaţii cuprinse în titluri executorii care nu pot fi îndeplinite de altă persoană decât debitorul. Cu alte cuvinte, singura modalitate de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti prin care instanţa a stabilit în sarcina autorităţii publice obligaţia de a face este cea prevăzută de dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.
37. În ceea ce priveşte faza executării silite, Curtea, prin Decizia nr. 458 din 31 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009, a reţinut că procesul civil parcurge două faze: judecata şi executarea silită, aceasta din urmă intervenind în cazul hotărârilor susceptibile de a fi puse în executare cu ajutorul forţei de constrângere a statului sau a altor titluri executorii, în măsura în care debitorul nu îşi execută de bunăvoie obligaţia. În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului, care a statuat în jurisprudenţa sa că dreptul la un tribunal garantat de art. 6 alin. 1 din Convenţie ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă şi obligatorie să rămână inoperantă în detrimentul unei părţi. Executarea unei sentinţe, a oricărei instanţe, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces" în sensul art. 6. Curtea a recunoscut deja că protejarea efectivă a justiţiabilului şi restabilirea legalităţii implică obligaţia pentru administraţie de a se adapta la o sentinţă sau o hotărâre pronunţată de cea mai înaltă instanţă administrativă a statului în materie. Cu acelaşi prilej, Curtea a subliniat importanţa deosebită pe care o are executarea hotărârilor judecătoreşti în contextul contenciosului administrativ (Hotărârea din 12 iulie 2007, pronunţată în Cauza S.C. Ruxandra Trading - S.R.L. împotriva României, paragrafele 52 şi 53).
38. De asemenea, instanţa europeană a statuat că administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi (Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, paragraful 24; Hotărârea din 7 aprilie 2005, pronunţată în Cauza Dragne împotriva României, paragraful 26). Curtea europeană a drepturilor omului a statuat asupra faptului că omisiunea autorităţilor de a executa în termen rezonabil o hotărâre definitivă poate constitui o încălcare a art. 6 alin. (1) din Convenţie, mai ales când obligaţia de executare a hotărârii respective aparţine unei autorităţi administrative (Hotărârea din 17 ianuarie 2008, pronunţată în Cauza Brătulescu împotriva României, paragraful 40). De asemenea, instanţa europeană a amintit că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii şi, în consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hotărârea din 2 martie 2004, pronunţată în Cauza Sabin Popescu împotriva României, paragraful 64). Mai mult, statul, prin intermediul organelor sale specializate, trebuie să depună toate eforturile necesare pentru executarea hotărârilor judecătoreşti (Hotărârea din 21 februarie 2008, pronunţată în Cauza Vidu şi alţii împotriva României, paragraful 46).
39. Referitor la executarea hotărârilor judecătoreşti în materie administrativă, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, a statuat că textul art. 24 din Legea nr. 554/2004 introduce un mijloc de constrângere a conducătorilor autorităţilor publice în vederea executării hotărârilor judecătoreşti, conferind, o dată în plus, eficacitate în ceea ce priveşte ducerea la îndeplinire a acestora. Amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţă în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere, pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009). Aplicarea amenzii prevăzute de textul de lege criticat este consecinţa neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Aceasta intervine în virtutea legii, iar cuantumul amenzii este determinat în mod cert şi neechivoc prin însăşi norma criticată (Decizia nr. 1.566 din 19 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 26 din 13 ianuarie 2010).
40. Ţinând seama de considerentele de principiu enunţate, Curtea observă că art. 24 din Legea nr. 554/2004 reprezintă însăşi modalitatea de executare a hotărârilor judecătoreşti definitive prin care instanţa a stabilit în sarcina autorităţii publice obligaţia de a face, astfel că derogarea impusă de textul criticat, care reglementează în sensul că preşedintele Comisiei Naţionale de Compensare a Imobilelor nu este asimilat calităţii de conducător al autorităţii publice, vine să împiedice însăşi punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate împotriva Comisiei Naţionale de Compensare a Imobilelor.
41. Aşa fiind, articolul unic punctul 2 subpunctul 4 din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 încalcă dreptul persoanei vătămate într-un drept sau într-un interes legitim de către o autoritate publică la un proces echitabil prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituţie şi de art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, legiuitorul neîndeplinindu-şi obligaţia de a lua măsurile legislative care să permită punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti. Curtea reţine că, în conformitate cu cele statuate în jurisprudenţa proprie şi în cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului, este sarcina legiuitorului să găsească mijloace adecvate pentru a asigura eficienţa hotărârilor judecătoreşti, prin adoptarea unor măsuri legislative în sensul reducerii duratei şi a simplificării procedurii executării silite a acestora, cu respectarea exigenţelor constituţionale ale statului de drept. Or, în situaţia de faţă, prin adoptarea reglementării criticate, legiuitorul a intervenit în procesul civil, în faza de executare a hotărârii pronunţate de o instanţă judecătorească, lipsind de efecte juridice actul jurisdicţional care are autoritate de lucru judecat. Împiedicând executarea unei hotărâri judecătoreşti, legiuitorul nesocoteşte principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, care implică în sarcina autorităţilor statului obligaţia de a-şi exercita atribuţiile legale şi constituţionale în cadrul şi în limitele prevăzute de Legea fundamentală. Prin adoptarea normelor criticate, autoritatea legiuitoare a acţionat ultra vires, depăşindu-şi competenţele constituţionale în detrimentul autorităţii judecătoreşti.
42. În continuare, Curtea observă că, potrivit articolului unic, punctul 4 din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015, se exonerează de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, respectiv, preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor.
43. Curtea observă că, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii definitive, iar în lipsa unui astfel de termen, la expirarea unui termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, care nu a fost respectată, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat. Astfel, prin dispoziţiile art. 24 se reglementează posibilitatea aplicării unei amenzi civile conducătorului autorităţii publice, aceasta reprezentând un mijloc de constrângere indirectă ce are ca scop executarea unor obligaţii impuse printr-o hotărâre judecătorească pronunţată în materia contenciosului administrativ, obligaţii care privesc, aşa cum s-a arătat mai sus în paragrafele 36 şi 37, activităţi specifice autorităţilor administrative pe care numai acestea le pot înfăptui pe baza competenţelor cu care au fost învestite.
44. Curtea reţine că amenda civilă are un caracter sancţionator, cu rolul de a crea o presiune suplimentară asupra debitorului, prin ameninţarea pe care o reprezintă creşterea cuantumului său, direct proporţional cu durata în care debitorul nu-şi execută obligaţia. Amenda aplicată conducătorului autorităţii publice, potrivit dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se face venit la bugetul de stat, beneficiarul sumei stabilite cu titlu cominatoriu nefiind creditorul obligaţiei de a face, ci statul.
45. Curtea apreciază că, deşi la prima vedere se poate afirma că executarea amenzii cominatorii este lăsată la discreţia statului care, comportându-se ca un creditor al sumei ce rezultă din aplicarea amenzii, poate renunţa la executare, trebuie observat că raportul între stat şi conducătorul autorităţii publice nu este un simplu raport între un creditor şi debitorul său, în care primul poate dispune în sensul renunţării la executarea amenzii civile. Amenda civilă, aplicată potrivit art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, trebuie privită din perspectiva scopului pentru care a fost instituită. Curtea reţine că aceasta se face, într-adevăr, venit la bugetul de stat, dar, înainte de toate, este o modalitate de punere în executare a unei hotărâri judecătoreşti definitive care, dacă nu este pusă în executare de bunăvoie, nu cunoaşte vreun alt procedeu de ducere la îndeplinire. Acţionând în sensul exonerării de la plata amenzilor civile stabilite în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004, a preşedintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi, respectiv, a preşedintelui Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, legiuitorul afectează în mod direct executarea unei hotărâri judecătoreşti definitive. Or, astfel cum s-a arătat anterior, executarea unei hotărâri a oricărei instanţe, trebuie considerată ca făcând parte integrantă din "proces", în sensul art. 6 din Convenţie, legiuitorul având obligaţia de a lua măsurile legislative care să garanteze punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti, iar nu să obstrucţioneze acest demers.
46. Având în vedere cele expuse anterior Curtea constată că textul de lege criticat este neconstituţional, încălcând art. 1 alin. (4), art. 21 din Constituţie şi art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
47. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că articolul unic punctul 2 subpunctul 4 şi articolul unic punctul 4 - referitor la art. VII din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 - din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, precum şi art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România sunt neconstituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 16 decembrie 2015.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Daniela Ramona Mariţiu
*
OPINIE SEPARATĂ
Nu suntem de acord cu decizia adoptată cu majoritate de voturi prin care s-a admis obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi s-a constatat că textele criticate menţionate sunt neconstituţionale.
Pentru motivele pe care o să le dezvoltăm în cele ce urmează apreciem că obiecţia trebuia respinsă, întrucât textele respective nu conţin elemente de neconstituţionalitate din perspectiva criticilor prezentate.
În motivarea deciziei se pleacă de la câteva raţionamente parţial inexacte, forţate:
- că preşedintele celor două autorităţi implicate (Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor devenită Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor) este conducătorul lor veritabil în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004;
- că preşedintele autorităţilor este singurul răspunzător pentru neîndeplinirea atribuţiilor legale care le revin acestora din lege şi a obligaţiilor stabilite prin hotărâri judecătoreşti ("este primul chemat" să ia măsurile necesare punerii în executare a hotărârilor judecătoreşti);
- că exceptarea preşedintelui de la calitatea de conducător al autorităţilor publice şi exonerarea lui de la plata amenzilor stabilite de instanţa judecătorească au ca efect nesocotirea autorităţii lucrului judecat şi imposibilitatea punerii în executare silită a unei hotărâri judecătoreşti, precum şi împiedicarea persoanelor îndreptăţite de a avea o cale efectivă care să le permită valorificarea drepturilor lor.
1. În cuprinsul deciziei pe care nu o împărtăşim sunt prezentate câteva demonstraţii pertinente şi argumentate cu privire la faptul că cele două entităţi menţionate constituie "autorităţi publice" în sensul Legii nr. 554/2004, pot avea calitatea procesuală în acţiunile în contencios administrativ şi pot fi subiectele obligaţiilor de a face sau de a nu face.
Numai că, mai departe, se construieşte o premisă greşită. Anume, se pune sub semnul identităţii autoritatea publică administrativă cu conducătorul acesteia. Se trece pe umerii lui întreaga răspundere a autorităţii.
Dacă în cazul instituţiilor de stat, al acelor autorităţi cu o conducere unipersonală o asemenea echivalenţă apare justificată datorită atribuţiilor conducătorului şi relaţiilor de serviciu pe care le are cu alţi participanţi la actele decizionale, în cazul celor două autorităţi avute în vedere raţionamentul nu se mai justifică.
În realitate, toate obligaţiile prevăzute de lege sau cele impuse prin hotărâri judecătoreşti în aplicarea prevederilor Legii nr. 247/2005 şi a Legii nr. 165/2013 vizează direct şi explicit cele două comisii ca persoane juridice având această calitate procesuală expresă.
În acest sens, menţionăm că invocarea, în cuprinsul deciziei, a jurisprudenţei CEDO ni se pare irelevantă întrucât aceasta vizează autorităţile publice ale statului, şi nu şefii lor, individual.
Emiterea deciziilor referitoare la acordarea de titluri de despăgubire este de competenţa exclusivă a comisiei care hotărăşte prin votul membrilor ei, preşedintele având şi el un vot egal cu al celorlalţi. Aşa cum corect se reţine în decizie preşedintele este conducător al lucrărilor Comisiei, având obligaţia legală de a organiza activitatea Comisiei care îşi desfăşoară lucrările lunar şi ori de câte ori este necesar, la convocarea preşedintelui. Aceste atribuţii administrative, organizatorice, precum şi faptul că el reprezintă comisia şi semnează deciziile (adoptate de comisie) nu poate duce la substituirea totală a preşedintelui Comisiei.
Pe de altă parte, procedurile prevăzute de Legea nr. 165/2013 în vederea emiterii deciziilor respective care presupun inclusiv verificarea existenţei şi întinderii dreptului presupun termene care depăşesc termenul de 30 de zile stabilit prin art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Astfel, potrivit prevederilor art. 34 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 165/2013 dosarele înregistrate la autorităţile menţionate vor fi soluţionate în termen de 60 de luni, cu excepţia celor de fond funciar care vor fi soluţionate în termen de 36 de luni.
De asemenea, trebuie avut în vedere că membrii comisiilor menţionate sunt toţi reprezentanţi ai diferitelor autorităţi publice, unele cu ascendenţe de autoritate faţă de comisii, care răspund în faţa instituţiilor pe care le reprezintă.
De altfel, cu privire la specificitatea activităţii conducerii entităţilor vizate şi a înţelesului noţiunii de "conducător al autorităţii publice" raportat la textele legale din actele normative incidente, este foarte pertinentă şi elocventă analiza prezentată în opinia concurentă.
Iată, sunt doar câteva, dar concludente argumente pentru exceptarea preşedintelui celor două autorităţi de la calitatea de "conducător" în înţelesul Legii nr. 554/2004. Pornind de la justificarea prezentată şi de la principiul că excepţia nu distruge regula, ci o întăreşte nu se poate susţine că derogarea stabilită de legiuitor în virtutea prerogativelor sale suverane ar compromite principiile şi valenţele contenciosului administrativ sau autoritatea puterii judecătoreşti, nesocotirea obligativităţii hotărârilor judecătoreşti.
Într-adevăr activitatea celor două autorităţi rămâne supusă controlului judecătoresc. Hotărârile judecătoreşti pronunţate îşi păstrează valabilitatea şi obligativitatea, iar instituţiile respective răspund pentru neexecutarea lor.
Conducătorul" sau alte persoane vinovate de neexecutare pot răspunde prin introducerea lor în cauză sau printr-o acţiune în regres.
2. Exonerarea de la plata amenzilor civile a preşedintelui celor două entităţi are caracterul unei amnistii fiscale, măsură pe care legiuitorul a luat-o în numele statului în calitate de creditor al acelor debite în virtutea prerogativelor constituţionale pe care le are.
Această măsură luată după judecarea cauzelor, după rămânerea definitivă a hotărârilor şi punerea lor parţială în executare prin aplicarea amenzilor nu a pus niciun moment în discuţie temeinicia hotărârilor, puterea şi autoritatea lor şi este exagerat să se susţină că ar compromite însăşi executarea lor, precum şi valorificarea drepturilor părţilor.
După cum se ştie, amenzile se fac venit la bugetul de stat, iar statul în calitate de creditor, poate din motive întemeiate, fie ele şi în raport cu situaţia specială a debitorului, să renunţe la perceperea lor.
Nu este prima oară când statul a utilizat amnistia fiscală pentru îndreptarea unor "inechităţi", unor împovărări nedrepte ale unor datornici şi chiar a unor încărcări nejustificate ale bugetului cu datorii greu de urmărit pentru stat şi greu de suportat pentru subiecţii plătitori.
Iată, prin Legea nr. 125/2014 privind scutirea de la plată a unor debite provenite din pensii s-a stabilit că debitele constituite sau care urmează a fi constituite în sarcina pensionarilor din sistemul public de pensii, reprezentând sume încasate necuvenit cu diverse titluri nu se recuperează.
În acelaşi sens pot fi evocate şi alte acte normative: Ordonanţa Guvernului nr. 30/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale (art. XI); Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 50/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscale (art. V); Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 40/2014 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru reglementarea unor măsuri fiscale (art. IV); Legea nr. 209/2015 privind anularea unor obligaţii fiscale; Legea nr. 225/2015 privind anularea contribuţiei de asigurări sociale de sănătate pentru anumite categorii de persoane fizice; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 44/2015 privind acordarea unor facilităţi fiscale.
Este de reţinut că textul criticat nu dispune anularea amenzilor pentru a se putea interpreta că legiuitorul ar fi antamat temeinicia sau legalitatea hotărârii judecătoreşti.
De asemenea, nu se fac în cuprinsul reglementărilor criticate alte referiri care să pună în discuţie executarea acelor hotărâri. De aceea, este exagerat să se susţină că statul ar fi renunţat la însăşi executarea hotărârii şi că legiuitorul ar fi afectat prin exonerare, în mod direct, executarea unei hotărâri judecătoreşti.
Repetăm, hotărârile judecătoreşti pronunţate în aceste cauze nu sunt puse în discuţie nici sub aspectul autorităţii de lucru judecat, nici al obligativităţii lor şi a posibilităţii de a fi puse silit în executare.
Constrângerea conducătorului prin amendare este doar una din măsurile posibile de impulsionare, legislaţia noastră cuprinzând o gamă mai largă de mijloace şi garanţii care asigură executarea hotărârilor judecătoreşti. Acesta, cu atât mai mult cu cât exonerarea a privit doar amenzile aplicate, iar acestea au o durată determinată în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 (respectiv 3 luni) şi nu până la executarea deplină a hotărârii iniţiale de obligare la emiterea deciziilor.
Pentru toate aceste argumente considerăm că obiecţia trebuia respinsă.
Judecător,
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
OPINIE CONCURENTĂ
1. În acord cu soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 889 din 16 decembrie 2015, considerăm că dispoziţiile articolului unic punctul 2 subpunctul 4 din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 21/2015 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt neconstituţionale în raport cu art. 52 din Constituţie, însă pentru alte motive decât cele reţinute în decizia menţionată.
2. Potrivit art. 17 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 165/2013, Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor [în continuare Comisia - sn] funcţionează în subordinea Cancelariei Primului-Ministru, structură fără personalitate juridică, parte a aparatului de lucru al Guvernului, conform art. 1 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007, iar secretariatul Comisiei este asigurat de către Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor. Conform art. 2 alin. (1) lit. e) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 şi art. 3 pct. 4 lit. f) din Legea nr. 165/2013, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Guvernului şi finanţată de la bugetul de stat.
3. Conform art. 17 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, Comisia Naţională este formată din 11 membri, respectiv preşedintele şi vicepreşedinţii Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor; un reprezentant al Cancelariei Primului-Ministru; preşedintele Agenţiei Domeniilor Statului; un reprezentant al Departamentului pentru Relaţii Interetnice din cadrul Secretariatului General al Guvernului; un reprezentant al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale; 2 reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei şi un reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne; lucrările Comisiei Naţionale sunt conduse de preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, care îndeplineşte şi funcţia de preşedinte al Comisiei Naţionale [art. 17 alin. (4)]. Numirea şi înlocuirea membrilor Comisiei Naţionale se fac prin decizie a prim-ministrului, cu excepţia preşedintelui şi vicepreşedinţilor Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi preşedintelui Agenţiei Domeniilor Statului, iar membrii Comisiei beneficiază de indemnizaţie lunară reprezentând 50% din indemnizaţia lunară a preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor [art. 19 din Legea nr. 165/2013]. Sumele reprezentând indemnizaţiile de care beneficiază membrii Comisiei se acordă din bugetul fiecărei instituţii care are reprezentanţi în această comisie [art. 23 din Normele de aplicare a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 401/2013].
4. Noţiunea de "conducător al autorităţii publice" nu este definită în cuprinsul Legii nr. 554/2004, ea fiind folosită de legiuitor la art. 13 alin. (4), art. 24 alin. (3) şi art. 26 din legea menţionată. A revenit practicii judiciare să stabilească de la caz la caz persoana care întruneşte această calitate în funcţie de calificarea pe care o realizează legea în privinţa sa şi în funcţie de atribuţiile care îi revin raportat la punerea la dispoziţie a actelor necesare soluţionării cauzelor/executarea hotărârilor judecătoreşti, după caz. În ceea ce priveşte preşedintele Comisiei, în lipsa unui cadru normativ adecvat specificului activităţii acesteia, jurisprudenţa constantă a instanţelor judecătoreşti a fost în sensul calificării acestuia drept conducător al autorităţii publice atunci când obiectul hotărârii ce urma a fi executată era obligaţia de a emite titlul de despăgubire/decizia privind compensarea în puncte, deşi, în realitate, acesta nu are o putere de decizie proprie şi unică în emiterea actului administrativ. Se constată că legiuitorul a fost foarte atent în alegerea noţiunilor pe care le foloseşte în cuprinsul Legii nr. 165/2013, preşedintele Comisiei neputând fi calificat drept conducătorul autorităţii publice, cu toate consecinţele pe care această noţiune le impune în planul răspunderii administrative, întrucât atribuţiile acestuia în această calitate se limitează doar la convocarea şedinţelor Comisiei şi la comunicarea ordinii de zi a acesteia membrilor Comisiei [art. 5 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin Decizia prim-ministrului nr. 249/2013], precum şi la conducerea lucrărilor Comisiei [art. 17 alin. (4) din Legea nr. 165/2013]. Aşadar, acesta are competenţe decizionale numai în privinţa fixării datei şi a desfăşurării şedinţei Comisiei, aspecte care, privite prin prisma sintagmei "conducător al autorităţii publice", sunt mai degrabă aspecte colaterale/tangenţiale/tehnice ce nu vizează plenitudinea conţinutului acesteia, respectiv existenţa unei relaţii de autoritate.
5. Titlul de despăgubire/decizia privind compensarea în puncte este emis de un organ colegial, fără ca membrii acestuia să îşi desfăşoare activitatea sub direcţia, supravegherea şi autoritatea preşedintelui Comisiei; membrii Comisiei, chiar dacă prestează activitate în cadrul acesteia, aparţin de alte autorităţi publice, cu o configurare juridică distinctă, sunt numiţi prin decizie a prim-ministrului, sunt remuneraţi din bugetele autorităţilor de care aparţin, preşedintele Comisiei neavând la dispoziţie măsuri de constrângere administrativă sau disciplinară în privinţa acestora. Faptul că preşedintele Comisiei semnează deciziile acesteia [art. 18 alin. (2) din Legea nr. 165/2013] nu înseamnă că ele sunt emise de acesta şi că, în consecinţă, ar avea un drept propriu de apreciere în privinţa acestora; semnarea certifică faptul că în şedinţa Comisiei s-a aprobat emiterea deciziei de compensare în puncte, aşadar, ea reprezintă o operaţiune tehnică ce atestă adoptarea unei decizii de către Comisie. Or, din simpla certificare a deciziei luate/dosarului aprobat nu poate fi trasă concluzia irefragabilă în sensul că acesta este conducătorul autorităţii publice pentru că, în acest fel, s-ar înţelege că autoritatea publică a emis actul ca urmare a aprobării acestuia de către preşedintele Comisiei.
6. Este adevărat că răspunderea reglementată de art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este una care nu ţine cont de culpa conducătorului autorităţii publice, însă aplicarea acestui text legal se poate realiza numai în ipoteza existenţei unui subiect de drept calificat ca atare prin prisma atribuţiilor pe care le are. Or, în cazul de faţă nu se poate afirma că preşedintele Comisiei îndeplineşte atribuiţii care l-ar califica drept conducător al autorităţii publice respective.
7. Potrivit art. 7 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, aprobat prin Decizia prim-ministrului nr. 249/2013, Comisia este reprezentată în instanţă prin persoane din cadrul Secretariatului Comisiei Naţionale, desemnate de către preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. Aşadar, Comisia - neavând personalitate juridică - nu este reprezentată în instanţă prin conducătorul lucrărilor Comisiei, ci de Secretariatul său tehnic; chiar dacă persoana este aceeaşi (conducătorul lucrărilor Comisiei/ preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor - organul care asigură secretariatul tehnic al Comisiei), este vorba de autorităţi publice cu o configuraţie juridică distinctă, neputându-se face o confuziune între acestea.
8. Având în vedere cele anterior expuse, se constată că este cel puţin discutabilă, dacă nu chiar greşită, calificarea conducătorului lucrărilor Comisiei drept conducătorul autorităţii publice, neexistând o congruenţă şi o echivalenţă juridică între cele două noţiuni. Încercarea Curţii de a converti practica instanţelor judecătoreşti într-un criteriu de constituţionalitate şi a plasa, prin însuşi acest fapt, acţiunea legiuitorului în afara cadrului constituţional este, de asemenea, discutabilă.
9. În consecinţă, se constată că, pentru a da curs acestei realităţi normative, aşadar, nu celei jurisprudenţiale, legiuitorul nu trebuia nici măcar să reglementeze o derogare de la prevederile art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ci trebuia să precizeze, având în vedere competenţele conducătorului lucrărilor Comisiei, caracterul colegial al Comisiei, componenţa eterogenă a acestuia şi independenţa decizională a membrilor acesteia, sfera persoanelor care devin subiect pasiv al amenzii, respectiv membrii Comisiei.
10. Se reţine că în domeniul contenciosului administrativ raportat la executarea hotărârilor judecătoreşti nu poate fi acceptată o lipsă totală de răspundere a persoanelor care exercită atribuţii de putere publică în virtutea calităţii pe care o deţin. De aceea, legiuitorul nu poate exonera de răspundere persoana fizică ce deţine calitatea de conducător al autorităţii publice; însă, atunci când o asemenea persoană nu poate fi calificată ca atare, având în vedere competenţele acestuia, caracterul colegial al organului, componenţa eterogenă a acestuia şi independenţa membrilor acestuia în luarea deciziilor, legiuitorul este obligat să stabilească această răspundere în sarcina membrilor organului colegial. Aceasta este singura limită de care legiuitorul trebuie să ţină cont în virtutea exigenţelor care rezultă din art. 52 din Constituţie; în schimb, cu privire la jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti, se constată că aceasta nu este izvor de drept, ea fiind aplicabilă numai atât timp cât izvorul de drept primar - legea - subzistă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 4 februarie 2011), iar legiuitorul, atunci când adoptă/abrogă/modifică/ completează un act normativ nu este ţinut, în maniera stabilită prin decizia Curţii, de o atare jurisprudenţă.
11. Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că, prin decizia pronunţată, Curtea ar fi trebuit să constate caracterul întemeiat al criticii de neconstituţionalitate prin raportare la art. 52 din Constituţie cu motivarea că legea astfel adoptată, răspunzând punctual unei practici judiciare cel puţin discutabile, în loc să stabilească din punct de vedere normativ subiectele de drept ce pot fi sancţionate prin amendă, raportat la specificul activităţii Comisiei, a eliminat, de fapt, un remediu judiciar în privinţa punerii în executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în domeniul contenciosului administrativ.
Judecător,
prof. univ. dr. Mona-Maria Pivniceru
---------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
