Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 888 din 16 decembrie 2015 asupra obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 pentru completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi pentru modificarea art. 39 alin. (7^2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 180 din 10 martie 2016
1. Cu Adresa nr. CP1/3.281 din 25 noiembrie 2015, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea de neconstituţionalitate referitoare la dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 pentru completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi pentru modificarea art. 39 alin. (7^2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.
2. Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.501 din 25 noiembrie 2015, formând obiectul Dosarului nr. 1.724 A/2015.
3. În motivarea sesizării se susţine că legea criticată încalcă prevederile art. 120-122 din Constituţie "prin faptul că decizia cu privire la selectarea funcţionarilor publici şi a personalului contractual ce urmează a fi angajaţi de autorităţile publice locale (consilii locale şi primari, respectiv consilii judeţene şi preşedinţi de consilii judeţene) trebuie să revină acestora şi nu reprezentantului autorităţii executive centrale a statului (prefectului)". De asemenea, "prin faptul că atribuţiile se realizează prin numire şi nu prin concurs, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 derogă de la principiile transparenţei ocupării funcţiei publice şi integrităţii exercitării acesteia". Potrivit art. 121 alin. (2) din Constituţie, consiliile locale şi primarii rezolvă treburile publice din oraşe şi comune în exercitarea autonomiei locale. Din această perspectivă, problemele curente ale comunei sau oraşului nu pot fi realizate de un funcţionar public, numit de reprezentantul Guvernului în teritoriu.
4. Se mai susţine că legea criticată încalcă prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece reglementează în domeniul unor instituţii fundamentale ale statului, iar normele respective afectează, în sens negativ, regimul juridic al acestora. Astfel, autorităţile administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene) sunt instituţii fundamentale ale statului, în acest sens fiind Decizia nr. 1.105/2010 a Curţii Constituţionale, această natură fiind deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acestora, consacrat de art. 120-122 - Administraţia publică locală, şi de faptul că organizarea şi funcţionarea lor se reglementează prin lege organică. Or, modificările operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 afectează regimul acestor instituţii în sens negativ, aducând atingere principiului autonomiei locale, respectiv acelor componente care vizează resursele materiale şi financiare, prin detaşarea de către prefect a unui funcţionar public.
5. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
6. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 2/7.198 din 7 decembrie 2015, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.724 din 8 decembrie 2015, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Se arată că, potrivit expunerii de motive la ordonanţa de urgenţă criticată, aceasta modifică şi completează Legea nr. 215/2001, instituind un mecanism temporar care să asigure gestionarea intereselor comunităţilor locale în situaţiile de vid de putere apărute ca urmare a dizolvării autorităţilor deliberative şi imposibilităţii concomitente de exercitare a atribuţiilor de către autoritatea executivă, precum şi a vacantării funcţiei publice de conducere de secretar al unităţii administrativ-teritoriale. Actul criticat a fost emis în condiţiile art. 102 alin. (1) din Constituţie, pornind de la interesul naţional privind buna gestiune a treburilor publice la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi de la faptul că administraţia publică locală nu poate desfăşura, în lipsa reprezentanţilor aleşi/numiţi, gestionarea curentă a problemelor colectivităţilor locale. Nu se poate vorbi de o intervenţie abuzivă a Instituţiei Prefectului în atribuţiile primarilor ori consiliilor locale/judeţene, întrucât autorităţile alese ale administraţiei publice îşi păstrează atribuţiile prin exercitarea cărora se realizează autonomia locală. De asemenea nu sunt afectate principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, "din moment ce acestea presupun şi raporturile cu prefectul şi Guvernul, iar în cadrul acestora secretarul numit, în condiţiile excepţionale vizate de prevederile criticate şi cu îndeplinirea condiţiilor de studii şi vechime, are capacitatea de a gestiona o parte din treburile publice - cele curente - atunci când primarul ori consiliul local/judeţean nu îşi poate exercita atribuţiile. Scopul legitim al prevederilor criticate este acela de a asigura "continuitatea efectivităţii gestionării curente a interesului local al colectivităţii locale". Ca urmare, nu pot fi primite nici criticile referitoare la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât nu este suprimat/vătămat/lezat niciun aspect al regimului juridic al acestor instituţii. Dimpotrivă, consecinţele măsurilor instituite sunt exclusiv pozitive şi urmăresc un scop legitim, în concordanţă cu principiile autonomiei locale, descentralizării şi deconcentrării serviciilor publice. Se subliniază că autonomia financiară a colectivităţii locale din unitatea administrativ-teritorială în care funcţionarul public detaşat temporar de către prefect va fi ordonator principal de credite pentru activităţile curente nu este prejudiciată, tocmai pentru că stabilirea, constituirea resurselor financiare ale respectivei unităţi administrativ-teritoriale pe care o presupune autonomia financiară ca aspect al autonomiei locale rămân în afara atribuţiilor secretarului, competenţele acestuia vizând strict şi limitativ gestionarea treburilor curente, esenţială pentru menţinerea efectivităţii liberei administrări şi neavând natură constitutivă.
7. Guvernul a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 5/6.770/2015, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.940 din 16 decembrie 2015, prin care arată că "argumentele expuse de autorii criticii de neconstituţionalitate nu sunt întemeiate." Astfel, se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la sintagma constituţională de "instituţii fundamentale ale statului", conchizându-se că autorităţile administraţiei publice locale reprezintă instituţii fundamentale ale statului. Cât priveşte "soluţia de numire a unei persoane care să exercite atribuţiile secretarului unităţii administrativ-teritoriale" se prezintă mai întâi o serie de consideraţii referitoare la principiul autonomiei locale, respectiv statutul secretarului unităţii administrativ-teritoriale. Se conchide că "desemnarea de către prefect prin ordin a unei persoane din cadrul compartimentului juridic al instituţiei prefectului care să exercite atribuţiile de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, chiar şi o perioadă determinată de timp, [...] vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale consacrat de art. 120 din Constituţie". În continuare se arată că "ar putea fi afectată în sens negativ funcţia publică de conducere (secretar al unităţii administrativ-teritoriale), prin reglementarea la nivel de ordonanţă de urgenţă a posibilităţii de exercitare a acesteia de către o persoană reprezentantă a autorităţii administraţiei publice centrale. În plus, în situaţia împuternicirii unei astfel de persoane din cadrul prefecturii de a exercita funcţia publică de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, nu rezultă în ce raporturi se află acesta cu autoritatea care a împuternicit-o." În final, se apreciază că "revine instanţei de contencios constituţional atributul exclusiv de a hotărî asupra pertinenţei argumentelor invocate de autorii sesizării."
8. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, dispoziţiile legale criticate, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:
9. Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 pentru completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi pentru modificarea art. 39 alin. (7^2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale. Legea criticată cuprinde un articol unic, potrivit căruia se aprobă ordonanţa de urgenţă a Guvernului menţionată. Din examinarea criticilor de neconstituţionalitate formulate rezultă că pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate se critică însăşi ordonanţa de urgenţă aprobată prin lege.
10. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 pentru completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi pentru modificarea art. 39 alin. (7^2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 374 din 28 mai 2015, şi are următorul cuprins:
"Art. I. - Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, se completează după cum urmează:
1. La articolul 55, după alineatul (8) se introduc patru noi alineate, alineatele (8^1)-(8^4), cu următorul cuprins:
«(8^1) În situaţia excepţională în care primarul se află în imposibilitatea exercitării mandatului în conformitate cu prevederile art. 60 sau art. 69-71, consiliul local este dizolvat în condiţiile alin. (1)-(6), iar funcţia de secretar al unităţii administrativ-teritoriale este vacantă, prefectul numeşte prin ordin o persoană prin detaşare în condiţiile art. 89 alin. (1) şi (2) şi, după caz, art. 92 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care să exercite atribuţiile de secretar al unităţii administrativ-teritoriale pentru a rezolva problemele curente ale comunei, oraşului sau municipiului, până la ocuparea funcţiei publice de conducere de secretar în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici.
(8^2) Persoana desemnată potrivit prevederilor alin. (8^1) trebuie să îndeplinească condiţiile de studii şi vechime în specialitatea studiilor în condiţiile prezentei legi şi ale legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici.
(8^3) În situaţia prevăzută la alin. (8^1), prefectul trebuie să solicite cu celeritate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici organizarea concursului pentru ocuparea funcţiei de conducere de secretar al comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii.
(8^4) Numirea în funcţia de secretar al comunei, oraşului sau municipiului, după caz, se face, în situaţia prevăzută la alin. (8^3), de către prefect, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.»
2. La articolul 99, după alineatul (8) se introduc patru noi alineate, alineatele (9)-(12), cu următorul cuprins:
«(9) În situaţia excepţională în care preşedintele consiliului judeţean se află în imposibilitatea exercitării mandatului, consiliul judeţean este dizolvat în condiţiile alin. (1)-(7), iar funcţia de secretar al judeţului este vacantă, prefectul numeşte prin ordin o persoană prin detaşare, în condiţiile art. 89 alin. (1) şi (2) şi, după caz, art. 92 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care să exercite atribuţiile de secretar al judeţului pentru a rezolva problemele curente ale judeţului, până la ocuparea funcţiei publice de conducere de secretar în conformitate cu prevederile legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici.
(10) Persoana desemnată potrivit prevederilor alin. (9) trebuie să îndeplinească condiţiile de studii şi vechime în specialitatea studiilor în condiţiile prezentei legi şi ale legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici.
(11) În situaţia prevăzută la alin. (9), prefectul trebuie să solicite cu celeritate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici organizarea concursului pentru ocuparea funcţiei de conducere de secretar al judeţului, în condiţiile legii.
(12) Numirea în funcţia de secretar al judeţului se face, în situaţia prevăzută la alin. (11), de către prefectul judeţului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.»
3. La articolul 117, după alineatul (1) se introduce un nou alineat, alineatul (2), cu următorul cuprins:
«(2) Prin derogare de la prevederile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, în situaţiile prevăzute la art. 55 alin. (8^1) sau, după caz, la art. 99 alin. (9), secretarul unităţii administrativ-teritoriale îndeplineşte funcţia de ordonator principal de credite pentru activităţile curente.»
Art. II. - Alineatul (7^2) al articolului 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins:
«(7^2) Primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv primarul general al municipiului Bucureşti, aflaţi în situaţia prevăzută la alin. (7^1), aplică în anul financiar în curs ultimul buget aprobat, actualizat cu sumele repartizate, în anul curent, de la bugetul de stat sau de la alte bugete, cu încadrarea cheltuielilor în limita lunară de 1/12 din totalul acestui buget.»"
11. Dispoziţiile constituţionale invocate în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 115 alin. (6) referitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă şi art. 120-122 privitoare la administraţia publică locală.
12. Procedând mai întâi la examinarea admisibilităţii sesizării din perspectiva competenţei Curţii Constituţionale, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009). Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului a priori de constituţionalitate care priveşte legea de aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest sens, cu titlu exemplificativ, sunt Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, şi Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, precitate, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, sau Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).
13. Astfel fiind, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
14. Examinând criticile de neconstituţionalitate, Curtea constată că acestea sunt formulate, mai întâi, în raport cu prevederile art. 120-122 din Constituţie, respectiv faţă de principiul autonomiei locale pe care acestea îl consacră, susţinându-se, în esenţă, că legea este neconstituţională deoarece stabileşte, în sarcina prefectului, numirea de funcţionari publici în cadrul autorităţilor publice locale. Pe baza concluziei referitoare la afectarea principiului menţionat se susţine şi încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, ce consacră limite ale legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului.
15. Analizând aceste critici, Curtea reţine mai întâi că dispoziţiile art. 120 din Constituţie consacră principiile de bază ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale: al descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, cele ale art. 121 stabilesc care sunt autorităţile prin care se realizează autonomia locală, şi anume consiliile locale şi primarii aleşi, iar art. 122 priveşte consiliul judeţean. Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea a administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, "prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii", potrivit art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege, "Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat", iar, potrivit art. 4 alin. (1) şi (2), "(1) Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. (2) Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz."
16. Faţă de dispoziţiile citate rezultă că autonomia locală se exercită prin autorităţile locale ce constituie voinţa colectivităţilor locale, exprimată prin vot universal, egal, direct, secret, liber exprimat, şi reprezintă aptitudinea legală a autorităţilor menţionate de a decide, în mod independent, pe baza şi în limitele legii, asupra colectivităţilor locale pe care le reprezintă. Regimul juridic al autonomiei locale priveşte: caracterul administrativ (în sensul de mod de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice locale); caracterul financiar (autorităţile autonome locale dispun de resurse financiare, materiale, umane necesare realizării competenţei lor legale); excluderea raporturilor de subordonare faţă de alte autorităţi publice de nivel local, judeţean sau central sau a autorităţilor autonome unele faţă de altele; organizarea, funcţionarea, competenţa, atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale şi modul în care acestea gestionează resursele menţionate, precum şi bunurile care constituie domeniul public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale.
17. În cauză, potrivit preambulului ordonanţei de urgenţă criticate, măsurile pe care aceasta le reglementează privesc exclusiv instituţia secretarului unităţii administrativ-teritoriale, iar nu şi autorităţile administraţiei publice locale alese prin vot, şi sunt aplicabile numai în "situaţia excepţională de la nivelul unor unităţi administrativ-teritoriale aflate în situaţia de a nu realiza gestionarea şi soluţionarea treburilor publice în situaţia în care consiliul local este dizolvat în conformitate cu prevederile art. 55 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv consiliul judeţean este dizolvat în conformitate cu prevederile art. 99 din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, coroborată cu situaţia în care primarul nu îşi poate exercita mandatul în conformitate cu prevederile art. 60 sau art. 69 şi 70 din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv preşedintele consiliului judeţean nu îşi poate exercita mandatul, dublate fiind de existenţa funcţiei publice vacante de secretar la unitatea administrativ-teritorială". Numai într-un astfel de context, cu caracter de excepţie, prefectul numeşte prin ordin o persoană prin detaşare în condiţiile art. 89 alin. (1) şi (2) şi, după caz, art. 92 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care să exercite atribuţiile de secretar al unităţii administrativ-teritoriale. Este de asemenea consacrată obligaţia prefectului de a solicita cu celeritate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici organizarea concursului pentru ocuparea funcţiei de conducere de secretar al judeţului, în condiţiile legii.
18. Cât priveşte secretarul unităţii administrativ-teritoriale, instituţie la care normele criticate se referă, Curtea constată că acesta nu face parte din autorităţile alese/numite, ci din categoria funcţionarilor de carieră. Potrivit art. 116 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, "fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de stabilitate în funcţie". Rezultă că, spre deosebire de autorităţile alese locale care au o natură politică, secretarul unităţii administrativ-teritoriale are statutul de tehnician apolitic, în scopul de a asigura cu obiectivitate şi imparţialitate politică continuitatea legală a activităţii în administraţia politică locală.
19. Astfel, potrivit art. 117 din Legea nr. 215/2001, "Secretarul unităţii administrativ-teritoriale îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele atribuţii: a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, precum şi între aceştia şi prefect; d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean; e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a), în condiţiile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare; f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean; g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia; h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului judeţean, după caz." De asemenea, potrivit alin. (2) al art. 117, introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015, "Prin derogare de la prevederile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, în situaţiile prevăzute la art. 55 alin. (8^1) sau, după caz, la art. 99 alin. (9), secretarul unităţii administrativ-teritoriale îndeplineşte funcţia de ordonator principal de credite pentru activităţile curente."
20. Aşadar, normele legale criticate nu interferează în privinţa alegerii, statutului sau atribuţiilor autorităţilor alese prin care se realizează autonomia locală. Exclusiv în situaţia imposibilităţii concomitente de exercitare a atribuţiilor de către aceste autorităţi, precum şi a vacantării funcţiei publice de conducere de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, legiuitorul a atribuit prefectului competenţa de numire a persoanei care să exercite atribuţiile de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, funcţionar în a cărui sarcină stă, aşa cum am arătat mai sus, asigurarea continuităţii normale şi legale a activităţii în administraţia politică locală.
21. Nu se poate reţine că prin numirea secretarului unităţii administrativ-teritoriale de către prefect, în situaţii cu caracter excepţional, ar fi afectate în vreun fel dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice. Dimpotrivă, măsura reglementată răspunde necesităţii de a asigura buna desfăşurare a treburilor publice la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile în care administraţia publică locală nu poate realiza, în lipsa reprezentanţilor aleşi/numiţi, gestionarea curentă a problemelor colectivităţilor locale.
22. Cât priveşte secretarul unităţii administrativ-teritoriale numit în condiţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015, acesta beneficiază de acelaşi statut, în sensul de garanţii care stau la baza exercitării funcţiei publice (legalitate, imparţialitate şi obiectivitate), prevăzute deopotrivă de Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Numirea sa de către prefect fie prin detaşare, fie ca urmare a concursului promovat în condiţiile legii, se realizează pentru asigurarea continuităţii activităţii la nivelul administraţiei unităţii administrativ-teritoriale şi nu are semnificaţia subordonării sale faţă de prefect sau a substituirii de către prefect a reprezentanţilor aleşi ai autorităţilor publice locale în raporturile juridice cu secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
23. Faptul că, în situaţia numirii prin detaşare, secretarul unităţii administrativ-teritoriale capătă o atribuţie în plus, adică aceea de ordonator principal de credite pentru activităţile curente, în condiţiile în care atribuţia de ordonator principal de credite aparţine în mod obişnuit primarului şi, respectiv, preşedintelui de consiliu judeţean [art. 63 alin. (4) lit. a) şi art. 104 alin. (4) lit. a) din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 21 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006], nu este de natură să determine o afectare a principiului autonomiei locale, având în vedere garanţiile mai sus arătate. De altfel, Legea nr. 273/2006 permite delegarea calităţii de ordonatori principali de credite de către aceştia [art. 21 alin. (3) din lege], iar ordonanţa de urgenţă a Guvernului criticată răspunde situaţiilor de imposibilitate atât de exercitare, cât şi de delegare a acestei atribuţii şi vizează, astfel cum se menţionează în mod expres, doar activităţile curente. Intervenţia prefectului în cazurile menţionate se referă doar la numirea secretarului unităţii administrativ-teritoriale, iar nu şi la modificarea atribuţiilor sale (care sunt prevăzute prin lege) ori a stabilirii de însărcinări pe care acesta le poate primi, în condiţiile legii, numai de la consiliul local, primar, consiliul judeţean sau preşedintele consiliului judeţean. Astfel fiind, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile formulate în raport de prevederile art. 120-122 din Constituţie.
24. În motivarea sesizării se mai susţine neconstituţionalitatea actului criticat în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, care prevăd că "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". Autorul sesizării apreciază că, încălcându-se autonomia locală în sensul celor susţinute, este afectat regimul unor instituţii fundamentale, în interpretarea dată acestui concept în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
25. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).
Ca urmare, în acord cu susţinerile autorului excepţiei, autorităţile administraţiei publice locale prevăzute de art. 120-122 din Constituţie sunt circumscrise sintagmei de "instituţii fundamentale ale statului".
26. Curtea, în jurisprudenţa sa, mai stabilit că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008). Cât priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).
27. În prezenta cauză, normele criticate reglementează în domeniul unor instituţii fundamentale, însă, pentru motivele arătate, acestea nu aduc atingere/prejudiciază/vatămă/lezează instituţiile menţionate, ci, dimpotrivă, asigură buna gestionare şi continuitatea activităţii în administraţia politică locală, în situaţii cu caracter excepţional. În preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 se arată că în astfel de situaţii nu se pot plăti salariile personalului din învăţământ, sănătate şi administraţie, bugetul local şi, implicit, bugetul de stat fiind afectate în mod negativ, întrucât nu pot fi onorate angajamentele deja asumate, generându-se penalităţi în sarcina autorităţii publice locale. Măsurile adoptate constituie deci soluţia identificată de Guvern în vederea evitării unei grave atingeri a interesului public (administraţie, sănătate, învăţământ), în realizarea deopotrivă a rolului Guvernului prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituţie, de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, şi a rolului prefectului de garant al respectării legii şi ordinii publice la nivel local şi nu aduc atingere principiului autonomiei locale. Ca urmare, sunt neîntemeiate şi criticile formulate în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
28. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2015 pentru completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi pentru modificarea art. 39 alin. (7^2) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 16 decembrie 2015.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Prim-magistrat-asistent,
Marieta Safta
-----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
