Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 689 din 28 iunie 2012 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor masuri pentru reorganizarea Autoritatii pentru Valorificarea Activelor Statului si pentru executarea obligatiilor de plata ale institutiilor si autoritatilor publice stabilite prin titluri executorii, in ansamblul sau, precum si, in mod special, a prevederilor art. IV si art. V din aceasta
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 602 din 22 august 2012
Augustin Zegrean - preşedinte
Acsinte Gaspar - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Iulia Antoanella Motoc - judecător
Ion Predescu - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, în ansamblul său, precum şi, în mod special, a prevederilor art. IV şi art. V din aceasta, excepţie ridicată de Societatea Comercială BIT - S.A din Bucureşti în Dosarul nr. 2.714/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului nr. 339D/2012 al Curţii Constituţionale.
La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În ceea ce priveşte susţinerile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate, se arată că actul normativ criticat nu contravine prevederilor art. 108 alin. (4) din Constituţie, deoarece art. IV şi art. V din aceasta aduc modificări şi completări Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, ministrul finanţelor publice având, în consecinţă, obligaţia de punere în executare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011, precum şi obligaţia constituţională a contrasemnării actului normativ. Totodată, în preambulul său sunt menţionate situaţia extraordinară şi urgenţa ce justifică reglementarea pe calea ordonanţei de urgenţă, astfel cum impune alin. (4) al art. 115 din Constituţie. Se mai arată că prevederile actului normativ criticat sunt în acord cu cerinţele alin. (6) ale aceluiaşi text constituţional şi nu afectează într-un sens negativ drepturile fundamentale ale cetăţenilor, de vreme ce termenele de eşalonare a plăţii sunt acordate debitorilor de către instanţa de judecată, procedura specială beneficiind aşadar de garanţiile specifice accesului liber la justiţie şi ale procesului echitabil. Nu se poate susţine nici încălcarea dreptului de proprietate, reglementarea examinată asigurând o modalitate concretă de executare a debitorilor, ceea ce echivalează cu recunoaşterea creanţei şi, deci, a dreptului de proprietate al creditorilor. În sfârşit, în ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, raportate la prevederile art. 16 şi ale art. 21 din Constituţie, reprezentantul Ministerului Public susţine că nici acestea nu sunt întemeiate, indicând, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 188 din 2 martie 2010, ale cărei considerente sunt valabile mutatis mutandis şi în această cauză.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
Prin Încheierea din 22 noiembrie 2011, pronunţată în Dosarul nr. 2.714/2/2011, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a "Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii", excepţie ridicată de Societatea Comercială BIT - S.A. din Bucureşti într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri de anulare a unui act administrativ.
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia prezintă, în favoarea tezei neconstituţionalităţii actului normativ criticat, considerente structurate pe două categorii de critici de neconstituţionalitate - extrinsecă şi intrinsecă -, astfel:
I. În ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, autorul excepţiei susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 a fost adoptată cu încălcarea art. 108 alin. (4) teza întâi din Constituţie şi că aceasta contravine, de asemenea, art. 115 alin. (4) şi (6) din Legea fundamentală.
Art. IV şi art. V din ordonanţă stabilesc condiţii concrete privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, inclusiv ale Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului (A.V.A.S.), stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile ori printr-un titlu executoriu, altul decât o hotărâre judecătorească, astfel că acest act normativ trebuia să fie contrasemnat şi de către ministrul justiţiei, întrucât acesta este, în materia reglementată de aceste texte, "ministrul care are obligaţia punerii lor în executare".
Totodată, ordonanţa de urgenţă atacată nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie, în sensul că, la momentul adoptării, nu exista în mod real o situaţie extraordinară, a cărei reglementare nu putea fi amânată, şi care să impună o astfel de măsură legislativă. Motivele ce justifică urgenţa reglementării, invocate de Guvern, constând în dificultăţile întâmpinate cu privire la executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, imposibilitatea menţinerii echilibrelor bugetare şi, respectiv, necesitatea instituirii unor reglementări speciale care să permită obţinerea pe cale judecătorească a unor termene de graţie sau/şi a unor termene de plată eşalonată a obligaţiilor instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii, nu sunt suficient de convingătoare şi nu justifică, în realitate, măsura legislativă adoptată. În acest sens, autorul excepţiei face referire la declaraţiile publice ale Preşedintelui României, din 6 februarie 2011, referitoare la stabilizarea economiei şi la adoptarea măsurilor necesare pentru ieşirea din criză, rezultând în mod evident că o atare situaţie, apreciată ca fiind extraordinară, nu mai este de actualitate. În plus, prin numeroase decizii (de pildă, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, nr. 421 din 9 mai 2007, nr. 104 din 20 ianuarie 2009, nr. 1.008 din 7 iulie 2009 şi nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009), Curtea Constituţională a stabilit, în esenţă, că, pentru îndeplinirea cerinţelor art. 115 alin. (4) din Constituţie, este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, iar invocarea unor elemente de oportunitate exclude caracterul obiectiv şi este de natură să creeze în final dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. Jurisprudenţa constituţională în materie a mai subliniat şi faptul că urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare, precum şi că implicaţiile financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti constituie aspecte de oportunitate a adoptării reglementării.
Măsurile adoptate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 ar trebui să aibă un caracter temporar, fiind inadmisibil într-un stat de drept ca Guvernul, având şi calitatea de debitor, să abuzeze în viitor şi nelimitat de reglementarea unor proceduri favorabile şi derogatorii de la dreptul comun. În contextul în care art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, prevede un termen de 6 luni în care instituţiile publice debitoare au obligaţia de a identifica măsurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţiile de plată, noile măsuri introduse prin ordonanţa atacată, prin care se dă posibilitatea instituţiilor publice să obţină termene de graţie sau/şi eşalonări la plata creanţelor născute din titluri executorii, încalcă în mod evident dreptul creditorului de a-şi valorifica creanţa într-un termen rezonabil şi constituie o ingerinţă a statului în exercitarea acestui drept.
Cât priveşte invocarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, autorul excepţiei susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 afectează, prin măsurile adoptate, drepturi constituţionale cum ar fi egalitatea în drepturi, dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil sau dreptul de proprietate, astfel cum va rezulta din susţinerile referitoare la neconstituţionalitatea intrinsecă a acestui act normativ.
II. Criticile de neconstituţionalitate intrinsecă vizează prevederile art. IV şi ale art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 care contravin, în opinia autorului excepţiei, art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (1) şi (3) şi art. 44 alin. (1) şi alin. (2) teza întâi din Constituţie, precum şi art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi art. 1 din Primul Protocol adiţional la această Convenţie.
Prevederile menţionate creează o inegalitate în faţa legii între debitori, în sensul că statul ca debitor îşi arogă mai multe drepturi decât debitorii de drept privat în ceea ce priveşte regimul executării silite a titlurilor executorii. O bogată jurisprudenţă a Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 7 mai 2002, pronunţată în Cauza Burdov împotriva Rusiei, Hotărârea din 6 iulie 2004, pronunţată în Cauza Bocancea şi alţii împotriva Moldovei, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României etc.) subliniază ideea că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv şi rezonabil, aceasta însemnând că nu urmăreşte un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere. Chiar dacă această discriminare ar fi justificată sub aspectul scopului legitim - invocat de Guvern în expunerea de motive şi constând în menţinerea echilibrului bugetar - nu se îndeplineşte condiţia proporţionalităţii între mijloacele folosite - emiterea unei ordonanţe de urgenţă - şi obiectivul avut în vedere - obţinerea unor termene de graţie sau/şi eşalonări la plata creanţelor născute din titluri executorii împotriva instituţiilor publice.
Faza de executare face parte din procesul civil, astfel că refuzul, omiterea sau împiedicarea executării unei hotărâri judecătoreşti afectează dreptul de acces la instanţă şi suprimă garanţiile specifice unui proces echitabil. În speţa de faţă, statul este cel care, prin puterea executivă, a adoptat o lege care anulează sau lasă fără efect o întreagă procedură judiciară. Or, administraţia constituie un element al statului de drept, iar interesul său ar trebui, practic, să fie identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei, şi nu contrar acesteia şi interesului justiţiabililor (a se vedea, în acest sens, hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate în cauzele Rafinăriile greceşti, Stran şi Stratis Andreadis împotriva Greciei, 1994, Hornby împotriva Greciei, 1997, Immobiliare Saffi împotriva Italiei, 1999, Burdov împotriva Rusiei, 2002, Ruianu împotriva României, 2003, Sabin Popescu împotriva României, 2004, Şandor împotriva României, 2005). Totodată, jurisprudenţa contenciosului drepturilor omului a arătat că necesitatea respectării principiului securităţii circuitului civil cere ca folosirea în materie civilă a intervenţiilor legislative de natură să întârzie executarea unor hotărâri judecătoreşti trebuie să îmbrace un caracter excepţional în ceea ce priveşte termenul în care pot fi promovate şi motivele de admisibilitate. Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale nu interzice executarea eşalonată a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi băneşti, însă impune condiţia respectării termenului rezonabil. Mai arată autorul excepţiei că măsurile adoptate prin ordonanţa de urgenţă criticată au ca finalitate întârzierea excesivă a executării hotărârilor judecătoreşti, obligarea justiţiabilului care a obţinut deja o hotărâre judecătorească definitivă să declanşeze faza executării silite, cu cheltuieli financiare suplimentare şi prelungirea termenului rezonabil inerente şi, în plus, nici măcar nu realizează o economie la bugetul public, deoarece, pe lângă suma datorată, se vor adăuga penalităţile legale, calculate în raport cu fiecare zi de amânare a executării integrale a plăţii.
În sfârşit, autorul excepţiei arată că dreptul său de creanţă asupra A.V.A.S. beneficiază de protecţia conferită de art. 44 alin. (1) şi alin. (2) teza întâi din Constituţie şi de art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Noţiunea de "bunuri" acoperă, în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, atât "bunuri actuale", cât şi valori sau interese patrimoniale, inclusiv creanţe ori despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă şi executorie (Hotărârea din 26 noiembrie 2002, pronunţată în Cauza Moşteanu şi alţii împotriva României, Hotărârea din 19 octombrie 2000, pronunţată în Cauza Ambruosi împotriva Italiei, Hotărârea din 7 mai 2002, pronunţată în Cauza Burdov împotriva Rusiei). Lipsa de lichidităţi nu poate justifica împiedicarea executării unei hotărâri judecătoreşti definitive, iar obligaţia de a acţiona incumbă autorităţilor, iar nu reclamantului şi a-i cere acestuia să facă alte demersuri al căror rezultat nu ar fi decât unul repetitiv, şi anume ca instanţa să dispună încă o dată ca autorităţi administrative competente să execute o hotărâre judecătorească definitivă, ar fi prea oneros şi nu ar corespunde cerinţelor art. 35 alin. (1) din Convenţie (Hotărârea din 2 martie 2004, pronunţată în Cauza Sabin Popescu împotriva României). Aşadar, neexecutarea unei asemenea hotărâri judecătoreşti este imputabilă exclusiv autorităţilor administrative competente, iar imposibilitatea pentru reclamant de a obţine executarea constituie o ingerinţă în dreptul său la respectarea bunurilor, aşa cum este acesta statuat de art. 1 din Primul Protocol la Convenţie.
În ce priveşte strict contextul legislativ în cadrul căruia a fost adoptată Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011, autorul excepţiei mai menţionează că aceasta a fost iniţiată de A.V.A.S., urmărindu-se în realitate exclusiv sustragerea acestei instituţii şi a obligaţiilor sale de sub autoritatea Guvernului şi obţinerea suspendării executării obligaţiilor sale de plată chiar şi printr-o procedură specială, fără citarea părţilor şi fără posibilitatea de a ataca încheierea instanţei de judecată, că acest proiect de ordonanţă de urgenţă, contrar susţinerilor din nota de fundamentare, nu a fost supus dezbaterii publice şi că la iniţierea sa nu a fost avut în vedere impactul general negativ creat asupra mediului de afaceri şi a celui investiţional, ceea ce dovedeşte o anumită grabă de legiferare, unicul scop urmărit fiind, în mod evident, scutirea A.V.A.S. de la executarea obligaţiilor sale de plată stabilite prin titluri executorii.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Nu se poate reţine încălcarea art. 108 din Constituţie, invocat, deoarece obligaţia punerii în executare a ordonanţei de urgenţă analizate nu aparţine ministrului justiţiei, cum pretinde autorul excepţiei, ci, potrivit art. 6 din acest act normativ, supravegherea şi îndrumarea activităţii A.V.A.S. sunt asigurate de un consiliu de supraveghere şi îndrumare format din 5 membri. Cât priveşte condiţiile impuse de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie pentru legiferarea pe calea ordonanţei de urgenţă, instanţa de judecată consideră că motivele adoptării trebuie analizate în ansamblul lor, avându-se în vedere dificultăţile întâmpinate până în prezent în ceea ce priveşte executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, instituite prin titluri executorii. Ca atare, instituirea unor reglementări speciale, care să permită obţinerea pe cale judecătorească a unor termene de graţie sau/şi a unor termene de plată eşalonată a acestor obligaţii, nu este prin ea însăşi neconstituţională, în contextul în care este reglementată o procedură judiciară cu respectarea tuturor garanţiilor procesuale.
Totodată, în ce priveşte art. IV şi art. V din ordonanţă, se apreciază că nu se poate susţine încălcarea principiului egalităţii în faţa legii sau a accesului liber la justiţie, atâta vreme cât instituţia debitoare are obligaţia de a dovedi motivele temeinice care o împiedică să-şi execute obligaţia, iar instanţa are posibilitatea de analiză, iar atât termenul de graţie, cât şi termenele de plată eşalonate solicitate de debitor sunt stabilite şi controlate de instanţă.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată. În ce priveşte urgenţa reglementării şi existenţa situaţiei extraordinare, condiţii impuse de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie pentru adoptarea unei ordonanţe de urgenţă, se arată că acestea se regăsesc expuse în conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 şi constă, în esenţă, în necesitatea instituirii unor măsuri speciale, derogatorii de la dreptul comun în materie, care să facă posibilă executarea, chiar dacă cu întârziere, dar integrală, a obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, în contextul crizei economice acute în care încă se află economia naţională şi având în vedere pericolul iminent al blocării activităţii puterii executive, respectiv a Guvernului şi a altor autorităţi administrative, datorat volumului obligaţiilor de plată ale A.V.A.S. şi al obligaţiilor financiare curente ale statului ce nu pot fi executate decât din bugetul de stat. În concluzie, la adoptarea măsurilor reglementate prin ordonanţa de urgenţă criticată, întemeindu-se pe marja de apreciere oferită fiecărui stat parte la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, legiuitorul delegat a avut în vedere un scop legitim - asigurarea stabilităţii economice a ţării, urmărind menţinerea unui raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi obiectivul avut în vedere - acordarea unor termene de graţie şi suspendarea temporară a executării silite. În ce priveşte întinderea termenului rezonabil, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat constant în jurisprudenţa sa că autorităţile statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executării unei hotărâri judecătoreşti îndreptate împotriva sa, dar, în situaţii de excepţie, cum ar fi îndatorare excesivă, încetare de plăţi, dificultăţi financiare deosebite, statul poate uza de marja de apreciere în stabilirea unor mijloace care să aibă ca finalitate executarea (fiind acceptate, de pildă, şi termene de 2 ani şi 7 luni), cu respectarea dreptului de acces la justiţie, precum şi a dreptului la un proces echitabil. În cazul de faţă, evaluările bugetare ale Guvernului au indicat că perioada de plată propusă este rezonabilă, în contextul deficitului bugetar grav actual, al condiţiilor economice generale extrem de dificile. În sfârşit, aceleaşi circumstanţe ce definesc situaţia de excepţie în care a fost necesară adoptarea reglementării criticate justifică în mod obiectiv şi rezonabil şi deosebirea de tratament juridic dintre debitorii instituţii publice şi debitorii de drept privat, reclamată de autorul excepţiei. Mai mult, instanţa de judecată este cea care, în cursul procesului, hotărăşte, pe baza dovezilor aduse de debitor, asupra acordării şi întinderii termenelor de graţie sau a termenelor de plată eşalonată pentru stingerea obligaţiilor financiare ale instituţiilor publice debitoare.
Avocatul Poporului consideră că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 sunt constituţionale. Arată, în acest sens, că actul normativ criticat a fost semnat de primul-ministru şi contrasemnat de ministrul finanţelor publice, care, având în vedere ansamblul modificărilor şi completărilor aduse mai multor acte normative prin ordonanţa în cauză, are rolul de a pune în executare textul integral al acesteia. În ce priveşte pretinsa contrarietate a dispoziţiilor art. IV şi art. V din ordonanţa de urgenţă faţă de principiul egalităţii, se precizează că art. 16 din Constituţie consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, nicidecum a persoanelor juridice, fie ele de drept public sau de drept privat. Totodată, atât în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 7 mai 2002, pronunţată în Cauza Burdov împotriva Rusiei), cât şi în cea a Curţii Constituţionale (Decizia nr. 127 din 19 februarie 2008), s-a admis că o întârziere în executare ar putea fi justificată de circumstanţe speciale, chiar dacă regula este aceea a executării într-un termen rezonabil. De vreme ce nu se aduce atingere substanţei înseşi a dreptului la instanţă şi la un proces echitabil, nu se poate reţine, prin urmare, încălcarea art. 21 alin. (1) şi (3) din Constituţie şi a art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Dispoziţiile art. 44 alin. (1) din Constituţie, invocat de autorul excepţiei, nu precizează că garantarea creanţelor asupra statului presupune executarea lor de îndată, astfel că măsurile adoptate de ordonanţa de urgenţă examinată, chiar dacă afectează celeritatea procedurii, nu contravin Constituţiei, ci urmăresc găsirea unor resurse necesare pentru executarea obligaţiilor de plată.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, în ansamblul său, precum şi, în mod special, prevederile art. IV şi art. V din aceasta. Actul normativ criticat a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 96 din 4 februarie 2011, şi a fost aprobat, cu modificări şi completări, prin Legea nr. 92/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 402 din 8 iunie 2011. Dispoziţiile art. IV şi art. V din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011, vizate în mod special de autorul excepţiei, au următorul cuprins:
- Art. IV: "Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:
1. Articolul 1 se modifică şi va avea următorul cuprins:
«Art. 1. - (1) Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice se achită din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă.
(2) Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice nu se pot achita din sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare şi funcţionare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuţiilor şi obiectivelor legale, pentru care au fost înfiinţate.»
2. După articolul 5 se introduc trei noi articole, articolele 6-8, cu următorul cuprins:
«Art. 6. - (1) În cazurile în care, din motive temeinice privind realizarea atribuţiilor prevăzute de lege, instituţia debitoare nu îşi poate îndeplini obligaţia de plată în condiţiile prevăzute la art. 1 alin. (1), art. 2 sau 4, aceasta va putea solicita instanţei judecătoreşti care soluţionează cauza acordarea, în condiţiile legii, a unui termen de graţie sau/şi stabilirea unor termene de plată eşalonată a obligaţiei respective.
(2) În cazurile în care obligaţia de plată este stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, instituţia debitoare poate solicita instanţei care a dat această hotărâre luarea măsurilor prevăzute la alin. (1), care se aplică în mod corespunzător.
(3) Dacă obligaţia de plată este stabilită printr-un titlu executoriu, altul decât o hotărâre judecătorească, cererea formulată potrivit alin. (1) se soluţionează de către instanţa de executare competentă.
(4) Instanţa sesizată potrivit alin. (1)-(3), la cererea instituţiei debitoare, prin încheiere executorie, când este cazul, va putea suspenda începerea ori continuarea executării silite până la soluţionarea prin hotărâre definitivă şi irevocabilă a cererii privind acordarea termenului/termenelor de plată a sumei datorate. Suspendarea se dispune fără plata unei cauţiuni. Încheierea poate fi atacată cu recurs, în mod separat.
(5) În cazuri urgente, instanţa prevăzută la alin. (4), la cererea instituţiei debitoare, poate dispune, prin încheiere şi fără citarea părţilor, suspendarea provizorie a executării până la soluţionarea cererii de suspendare formulate potrivit alin. (4). Suspendarea se dispune fără plata unei cauţiuni. Încheierea nu este supusă niciunei căi de atac.
(6) Cererile introduse potrivit alin. (1)-(5) sunt scutite de taxa judiciară de timbru şi se judecă cu precădere. Hotărârea dată în cauzele prevăzute la alin. (1)-(3) poate fi atacată numai cu recurs.
Art. 7. - Cererile, indiferent de natura lor, formulate de instituţiile şi autorităţile publice în cadrul procedurii de executare silită a creanţelor stabilite prin titluri executorii în sarcina acestora sunt scutite de plata taxelor de timbru, timbru judiciar şi a sumelor stabilite cu titlu de cauţiune.
Art. 8. - Dispoziţiile prezentei ordonanţe se aplică în mod corespunzător şi executării obligaţiilor de plată stabilite, prin titluri executorii, în sarcina autorităţilor administrative autonome.»";
- Art. V: "Dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 22/2002, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu completările aduse prin prezenta ordonanţă de urgenţă, se aplică şi cauzelor în curs de judecată ori de executare silită."
Textele din Constituţie invocate de autorul excepţiei ca fiind încălcate sunt cele ale art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (1) şi (3) şi art. 44 alin. (1) şi (2), art. 108 alin. (4) teza întâi şi ale art. 115 alin. (4) şi (6). De asemenea, sunt invocate şi prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la această convenţie.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată că aceasta urmează să fie respinsă ca neîntemeiată, pentru următoarele argumente:
I. După cum indică însuşi titlul său, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 are ca obiect de reglementare stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, deci vizează o instituţie de specialitate a administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Guvernului, astfel cum prevede art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare a Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Bancare prin comasarea prin absorbţie cu Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea Participaţiilor Statului. Date fiind specificul său de activitate, precum şi măsurile prevăzute de ordonanţa de urgenţă examinată, stabilite pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, care au un caracter financiar şi vizează bugetul public ca sursă pentru executarea obligaţiilor de plată şi politica bugetară a statului, în general, rezultă cu evidenţă faptul că ministrul responsabil, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţie, de punerea în executare a dispoziţiilor unei ordonanţe adoptate de Guvern este ministrul finanţelor publice, care şi contrasemnează, de altfel, acest act.
Cât priveşte condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie pentru emiterea ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, Curtea Constituţională a dezvoltat o bogată şi complexă jurisprudenţă, invocată de altfel şi de autorul excepţiei. Susţineri de neconstituţionalitate asemănătoare celor formulate în prezenta cauză, prin care sunt contestate, în general, motivele expuse în instrumentul de prezentare şi motivare a ordonanţei de urgenţă, privind existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată şi care impune adoptarea unor măsuri urgente, pe calea ordonanţei de urgenţă, sau susţineri prin care se reclamă inexistenţa, în fapt, a criteriului obiectiv, cuantificabil şi independent de voinţa Guvernului în aprecierea situaţiei extraordinare şi transformarea unui element de oportunitate în raţiune a legiferării - toate aceste ipoteze au mai fost analizate, în diferite contexte, de Curtea Constituţională. Pronunţându-se asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, Curtea, prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, a reţinut că în anumite situaţii extreme implicaţiile financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti se pot constitui într-o situaţie extraordinară, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, în măsura în care asemenea măsuri sunt motivate, în mod fundamentat, de apărarea stabilităţii economice a statului român.
Or, nota de fundamentare ce însoţeşte Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 cuprinde referiri la volumul mare al obligaţiilor de plată aflate în sarcina A.V.A.S., care grevează asupra bugetului Secretariatului General al Guvernului, punând în pericol buna funcţionare a Guvernului, dar şi la dificultăţile întâmpinate până în prezent în ceea ce priveşte executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, susţinându-se că nepromovarea acestei ordonanţe de urgenţă ar avea drept consecinţă imposibilitatea menţinerii echilibrelor bugetare şi în mod implicit nerespectarea angajamentelor interne şi internaţionale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar. Curtea constată că acestea sunt împrejurări ce justifică, în condiţiile cerute de art. 115 alin. (4) din Constituţie, adoptarea unei ordonanţe de urgenţă ce are ca scop legitim asigurarea stabilităţii economice a ţării, într-un context de criză economică afirmată la nivel naţional şi internaţional, prin stabilirea unor mijloace adecvate - posibilitatea acordării, de către instanţa de judecată competentă, a unor termene de graţie şi/sau eşalonare a plăţii obligaţiilor financiare ale instituţiilor publice ce decurg din titluri executorii, precum şi obţinerea suspendării temporare a executării silite -, în cadrul marjei de apreciere pe care Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale o acordă fiecărui stat parte, în calitate de legiuitor.
În ce priveşte invocarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, referitor la interdicţia ca prin ordonanţele de urgenţă să fie afectate drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, Curtea constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 nu generează nicio atingere de substanţă a niciunui drept constituţional, astfel cum va rezulta din considerentele referitoare la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorul excepţiei.
II. Autorul excepţiei invocă, în cadrul criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă, prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie, susţinând că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 instituie o stare de discriminare între debitorii persoane juridice de drept privat şi debitorii instituţii publice, ultimii fiind favorizaţi prin posibilitatea acordării unor termene de graţie şi/sau de eşalonare a plăţii. Faţă de aceste susţineri, Curtea reaminteşte că principiile egalităţii şi al nediscriminării presupun ca, la situaţii egale, tratamentul juridic să fie egal, după cum la situaţii care se deosebesc în mod obiectiv şi rezonabil, tratamentul juridic corespunzător să fie diferit. Or, dată fiind situaţia obiectivă în care se află debitorii ce au calitatea de instituţii publice, în sensul că sursa pentru executarea creanţelor stabilite prin titluri executorii o constituie bugetul public, diferenţa de tratament juridic este pe deplin justificată, aceasta fiind, totodată, rezonabilă, de vreme ce termenele de graţie sau/şi de eşalonare a plăţii sunt acordate de instanţa de judecată la cererea debitorului, din motive temeinice privind realizarea atribuţiilor prevăzute de lege.
Cât priveşte pretinsa încălcare a dreptului la instanţă şi la un proces echitabil, consacrat de art. 21 alin. (1) şi (3) din Constituţie, Curtea constată că nici aceste susţineri nu pot fi reţinute. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 reprezintă cadrul normativ în temeiul căruia executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii devine posibilă şi efectivă, în lipsa acestui act normativ existând riscul blocării activităţii instituţiilor publice vizate şi al afectării bugetului public, cu impact negativ asupra funcţionării economiei şi statului, în general. Desigur că mijloacele folosite de legiuitorul delegat în realizarea acestui obiectiv sunt derogatorii de la dreptul comun în materie, dar sunt justificate în contextul la care s-a făcut deja referire. Instanţa de judecată este cea care garantează, în timpul procesului, asupra respectării dreptului de acces la justiţie şi la un proces echitabil al părţilor, iar creditorii au posibilitatea formulării căilor de atac în condiţiile prevăzute de art. 6 alin. (4) şi (6) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare. În ce priveşte rezonabilitatea termenului în care este soluţionată o astfel de cauză, inclusiv, aşadar, faza de executare a hotărârii judecătoreşti, tot instanţa de judecată este cea care decide asupra întinderii termenelor acordate în temeiul prevederilor ordonanţei de urgenţă criticate. Totodată, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 188 din 2 martie 2010, că un termen de 3 ani "nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătoreşti, datorită caracterului sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii", indicând faptul că prin Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 pronunţată în Cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că un termen de 2 ani şi 7 luni de executare a unei hotărâri judecătoreşti nu este excesiv în condiţiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unităţii militare debitoare.
Curtea constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011, în ansamblul său, şi ale art. IV şi art. V din aceasta, în mod special, nu aduc atingere nici dreptului de proprietate, protejat de art. 44 din Constituţie şi art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Prin emiterea acestei ordonanţe, legiuitorul delegat şi-a manifestat preocuparea pentru găsirea unor modalităţi concrete de executare a creanţelor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice, ceea ce echivalează cu recunoaşterea dreptului de creanţă al creditorilor, deci a "bunului" pe care aceştia îl au, în sensul prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Acelaşi act juridic internaţional nu impune însă statelor o anumită modalitate de executare a hotărârilor judecătoreşti, respectiv uno ictu, intrând în marja de apreciere a acestora identificarea mijloacelor cele mai adecvate pentru ca dreptul de proprietate să beneficieze în final de o protecţie efectivă şi eficientă, şi nu iluzorie. Prin urmare, posibilitatea reglementată de actul normativ criticat, constând în stabilirea de către instanţa de judecată, la cererea temeinic motivată a debitorului, a unui termen de graţie sau/şi stabilirea unor termene de plată eşalonată a obligaţiei stabilite prin titluri executorii, corespunde exigenţelor impuse de normele constituţionale şi convenţionale referitoare la drepturile procesuale ale părţilor şi la dreptul de proprietate.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2011 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorităţii pentru Valorificarea Activelor Statului şi pentru executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor şi autorităţilor publice stabilite prin titluri executorii, în ansamblul său, precum şi, în mod special, a prevederilor art. IV şi art. V din aceasta, excepţie ridicată de Societatea Comercială BIT - S.A din Bucureşti în Dosarul nr. 2.714/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 28 iunie 2012.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi
-------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
