Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 575 din 4 mai 2011 privind obiectia de neconstitutionalitate a Legii privind incadrarea si salarizarea in anul 2011 a personalului didactic si didactic auxiliar din invatamant
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 368 din 26 mai 2011
I. Cu Adresa nr. 51/1.902 din 21 aprilie 2011, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea Legii privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt, formulatã de un numãr de 110 deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat şi al Partidului Naţional Liberal.
Autorii sesizãrii aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Social Democrat sunt urmãtorii: Victor-Viorel Ponta, Adrian Nãstase, Mircea Duşa, Aurelia Vasile, Marian Neacşu, Viorel Hrebenciuc, Florin-Costin Pâslaru, Lucreţia Roşca, Dumitru Chiriţã, Victor Socaciu, Sonia-Maria Drãghici, Rodica Nassar, Dorel Covaci, Victor Cristea, Cornel Itu, Florin Iordache, Ion Stan, Ion Burnei, Filip Georgescu, Andrei Dolineaschi, Iuliu Nosa, Vasile Popeangã, Neculai Rãţoi, Gheorghe Ana, Angel Tilvãr, Cornel-Cristian Resmeriţã, Marian Ghiveciu, Costicã Macaleţi, Eugen Bejinariu, Horia Teodorescu, Nicolae Bãnicioiu, Gheorghe Antochi, Viorel Ştefan, Tudor Panţîru, Sorin-Constantin Stragea, Ion Cãlin, Nicolae Ciprian Nica, Doina Burcãu, Radu Costin Vasilicã, Aurel Vlãdoiu, Antonella Marinescu, Valeriu Ştefan Zgonea, Laurenţiu Nistor, Anghel Stanciu, Claudiu Iulian Manda, Florina Ruxandra Jipa, Gheorghe Ciocan, Cristian-Sorin Dumitrescu, Radu Eugen Coclici, Mãdãlin-Ştefan Voicu, Florentin Gust Bãloşin, Ciprian Florin Luca şi Ioan Sorin Roman.
Autorii sesizãrii aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal sunt urmãtorii: Cristian Adomniţei, Marin Almãjanu, Sergiu Andon, Teodor Atanasiu, Vasile Berci, Viorel-Vasile Buda, Cristian Buican, Mihãiţã Calimente, Mircea Vasile Cazan, Mariana Câmpeanu, Daniel Chiţoiu, Tudor Alexandru Chiuariu, Liviu-Bogdan Ciucã, Tudor Ciuhodaru, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitricã, Relu Fenechiu, Damian Florea, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Dominic Andrei Gerea, Alina Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan Ştefan Motreanu, Gheorghe Eugen Nicolãescu, Ludovic Orban, Ionel Palãr, Viorel Palaşcã, Cornel Pieptea, Gabriel Plãiaşu, Cristina Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Marius Octavian Popa, Cãlin Constantin Anton Popescu- Tãriceanu, Cãlin Potor, Adriana Ana Sãftoiu, Nini Sãpunaru, George Adrian Scutaru, Ionuţ Marian Stroe, Radu Stroe, Gigel Sorinel Ştirbu, Gheorghe Mirel Taloş, Diana Adriana Tuşa, Radu Bogdan Ţîmpãu, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea Dorin Uioreanu, Ana Lucia Varga şi Mihai Alexandru Voicu.
Sesizarea a fost formulatã în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a) raportat la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistratã la Curtea Constituţionalã sub nr. 2.453 din 21 aprilie 2011 şi constituie obiectul Dosarului nr. 524 A/2011.
II. Criticile formulate în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt structurate în douã secţiuni: critici de neconstituţionalitate extrinsecã a legii, respectiv critici de neconstituţionalitate intrinsecã.
A. Critici de neconstituţionalitate extrinsecã
1. În opinia autorilor sesizãrii, Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt încalcã dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5) coroborate cu dispoziţiile art. 61 alin. (1) şi art. 114 din Constituţie, prin prisma modalitãţii de adoptare a acestei legi, şi anume prin angajarea rãspunderii Guvernului.
Invocând în acest sens şi considerentele care au fundamentat pronunţarea de cãtre Curtea Constituţionalã a Deciziei nr. 1.557/2009, precum şi literatura de specialitate în materia instituţiei angajãrii rãspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, autorii sesizãrii susţin cã nu se justificã recurgerea la aceastã procedurã pentru adoptarea legii criticate.
Astfel, nu se poate reţine faptul cã adoptarea proiectului de lege în procedurã obişnuitã ori cu procedurã de urgenţã nu ar mai fi fost posibilã, nici faptul cã structura politicã a Parlamentului nu ar fi permis adoptarea proiectului de lege, întrucât, de vreme ce exista o majoritate parlamentarã care rezultã din faptul cã partidele respective au format Guvernul, adoptarea sub forma asumãrii rãspunderii nu este oportunã.
De asemenea, nu se poate reţine vreun demers al Guvernului adresat Senatului pentru dezbaterea proiectului acestei legi cu procedurã de urgenţã, nu existã condiţia urgenţei care sã fi determinat o astfel de mãsurã din partea Guvernului, astfel încât ocolirea procedurii de examinare şi dezbatere a proiectului de lege, atât în cadrul comisiilor de specialitate, cât şi în plenul fiecãrei Camere a Parlamentului, şi recurgerea la angajarea rãspunderii cu privire la acesta nu îşi gãsesc motivarea.
Prin exercitarea de cãtre Guvern a unei competenţe, cu nerespectarea cadrului constituţional care o circumstanţiazã, s-a încãlcat competenţa Parlamentului de unicã autoritate legiuitoare.
Nerespectarea, pentru considerentele arãtate, a dispoziţiilor art. 114 din Constituţie referitoare la procedura angajãrii rãspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege determinã, potrivit susţinerilor autorilor sesizãrii, şi înfrângerea dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi (5), coroborate cu cele ale art. 61 alin. (1) privind supremaţia Constituţiei şi a legilor, respectiv rolul Parlamentului.
2. Se susţine totodatã cã legea criticatã nesocoteşte prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi sub aspectul încãlcãrii prevederilor art. 21^7 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative.
Astfel, atât normele privind tehnica legislativã, cât şi prevederile Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social instituie obligativitatea existenţei avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social în cazul actelor normative privind politica salarialã. În opinia autorilor sesizãrii, actul normativ criticat a fost elaborat şi adoptat cu încãlcarea rolului consultativ al Consiliului Economic şi Social, deoarece la secţiunea a 6-a "Consultãrile efectuate în vederea elaborãrii prezentului act normativ" pct. 5 lit. c) din expunerea de motive se menţioneazã doar faptul cã proiectul de lege va fi supus avizãrii Consiliului Economic şi Social. Se aratã cã este unanim recunoscut faptul cã, deşi avizul este consultativ, în conţinutul sãu solicitarea avizului şi existenţa lui sunt obligatorii. Or, în cazul de faţã, Guvernul nu a obţinut avizul, ci doar un rãspuns formal prin care se învedera cã, la termenul solicitat, Consiliul Economic şi Social nu s-a putut întruni legal. Se face referire în acest sens şi la Adresa Consiliului Economic şi Social transmisã Secretariatului General al Guvernului şi înregistratã sub nr. 1.012 din 7 aprilie 2011. Se conchide în sensul cã o astfel de conduitã nu este numai de naturã sã încalce principiul supremaţiei legii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, ci şi sã nege rolul constituţional al Consiliului Economic şi Social, acela de organ consultativ al Parlamentului şi Guvernului, reducând acest organism la o funcţie pur formalã.
B. Critici de neconstituţionalitate intrinsecã a legii
1. Se susţine cã prevederile art. 1 alin. (6) coroborate cu celelalte dispoziţii ale Legii privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt nesocotesc dispoziţiile art. 41 alin. (5) şi pe cele ale art. 53 din Constituţie privind dreptul la negocieri colective în materie de muncã, şi, respectiv, restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertãţi. Aceasta întrucât, impunându-se prin art. 1 alin. (6) din lege interdicţia de negociere şi stabilire prin contractele colective de muncã sau acordurile colective de muncã a unor salarii sau alte drepturi în bani sau în naturã care excedeazã prevederilor legii în discuţie, se limiteazã dreptul la negocieri colective.
Se aratã în acest sens cã într-un context de stabilizare economicã, pentru a fixa condiţiile de muncã trebuie acordatã prioritate negocierii colective în loc de a promulga o lege privind limitarea salariilor în sectorul public. Se invocã şi prevederile Convenţiei Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr. 87/1948 privind libertatea sindicalã şi apãrarea dreptului sindical, subliniindu-se totodatã importanţa promovãrii negocierii colective în sectorul educaţiei, în sensul art. 4 din Convenţia Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr. 98/1949 privind aplicarea principiilor dreptului de organizare şi negociere colectivã.
Se subliniazã cã legea supusã analizei nu face nicio diferenţiere între învãţãmântul din sectorul public şi învãţãmântul din sectorul privat. Prin urmare, în opinia autorilor sesizãrii, interdicţia expresã de a nu fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în naturã care sã depãşeascã limitele instituite prin aceastã lege opereazã şi în sectorul privat, fapt ce este de naturã sã încalce în mod flagrant dispoziţiile constituţionale în materia garantãrii dreptului la negocieri colective în materie de muncã, fiind afectatã însãşi substanţa acestui drept. Se invocã şi dispoziţiile Convenţiei Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr. 154/1981, pentru a defini sfera negocierilor colective, precum şi un set de principii privind negocierea colectivã elaborat de Comitetul pentru Libertate Sindicalã al Consiliului de Administraţie al Biroului Internaţional al Muncii.
Din aceastã perspectivã, având în vedere actele internaţionale invocate, precum şi faptul cã acestea reglementeazã probleme legate de drepturile omului, se susţine cã demersul legiuitorului încalcã dispoziţiile art. 20 din Constituţie.
2. Se mai susţine cã prevederile Legii privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt, în ansamblul lor, contravin dispoziţiilor art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie referitoare la obligaţia statului de a lua mãsuri de dezvoltare economicã şi de protecţie socialã, de naturã sã asigure cetãţenilor un nivel de trai decent şi, respectiv, de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calitãţii vieţii, precum şi dispoziţiilor art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie privind garantarea dreptului de proprietate, precum şi a creanţelor asupra statului şi, respectiv, egala garantare şi ocrotire a proprietãţii private, indiferent de titular.
În opinia autorilor sesizãrii, emiterea actului normativ criticat nu are în vedere menţinerea standardelor de viaţã ale categoriilor sociale afectate de mãsurile dispuse. Prin urmare, în contextul realitãţilor economice şi sociale, reducerea drepturilor salariale şi de naturã salarialã ale personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt ca urmare a aplicãrii algoritmului de calcul stabilit prin legea analizatã plaseazã persoanele care fac parte din corpul didactic într-o situaţie defavorabilã, situatã sub limita inferioarã a subzistenţei. Astfel, reducerea salariilor în discuţie reprezintã, în cele mai multe cazuri, suma de bani necesarã pentru hranã şi îmbrãcãminte. În plus, în condiţiile imposibilitãţii achitãrii de cãtre aceastã categorie de salariaţi a ratelor la creditele contractate şi a consecinţelor produse de acest fapt, mulţi dintre cei vizaţi de lege, de care depind şi membrii familiilor lor, vor necesita protecţie socialã ce va trebui acordatã de cãtre stat. Ca urmare, reducerea drepturilor salariale aduce atingere şi principiului protecţiei aşteptãrilor legitime a cetãţenilor cu privire la un anumit nivel al protecţiei şi securitãţii sociale. Chiar dacã acest principiu nu exclude, de plano, posibilitatea statului de a opera schimbãri legislative, valabilitatea acestui demers este condiţionatã de menţinerea unei balanţe rezonabile între încrederea cetãţenilor în cadrul normativ existent şi interesele pentru a cãror satisfacere opereazã modificarea acestuia. Or, cu privire la raporturile de muncã ale personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt a intervenit, în ultimii ani, un numãr nejustificat de modificãri legislative.
Se susţine totodatã cã prevederile legii criticate aduc atingere drepturilor salariale şi de naturã salarialã, încãlcând astfel dispoziţiile art. 44 din Constituţie, respectiv pe cele ale art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale privind dreptul de proprietate. Se invocã în acest sens jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv hotãrârile pronunţate în cauzele Buchen contra Cehiei din 2002, Sporrong şi Lonroth împotriva Suediei din 1982, Mellacher şi alţii împotriva Austriei din 1989 şi James şi alţii împotriva Marii Britanii din 1986, conchizându-se cã, în concepţia acestei Curţi, se impune a fi realizatã o distincţie între sintagmele "a fi lipsit de bun" şi "reglementare a folosinţei acestui bun", limitarea folosinţei bunurilor proprietate privatã fiind conformã Convenţiei dacã se urmãreşte un scop de utilitate publicã şi dacã implicã o despãgubire a proprietarului. Doar în aceste condiţii este respectat principiul proporţionalitãţii şi baza rezonabilã în temeiul cãreia se pot institui restrângeri ale dreptului de proprietate.
În opinia autorilor sesizãrii, reducerea drepturilor salariale şi de naturã salarialã ca urmare a aplicãrii algoritmului de calcul stabilit de legea supusã analizei echivaleazã practic cu o expropriere fãrã justã şi prealabilã despãgubire, condiţii impuse de art. 44 alin. (3) din Constituţie. De asemenea, lipseşte cauza de utilitate publicã, impusã de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale.
În final se invocã incidenţa art. 20 din Constituţie din perspectiva încãlcãrii şi a urmãtoarelor dispoziţii din acte internaţionale: art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25 şi art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene privind inviolabilitatea demnitãţii umane, dreptul de proprietate şi, respectiv, condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertãţi, art. 4, art. 23 şi art. F din partea a V-a din Carta socialã europeanã, privind dreptul la o salarizare echitabilã, dreptul persoanelor vârstnice la protecţie socialã, respectiv derogãri în caz de rãzboi sau de pericol public şi art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct. 1 din Declaraţia Universalã a Drepturilor Omului privind dreptul de proprietate, dreptul oricãrui om care munceşte la o retribuire echitabilã şi satisfãcãtoare şi, respectiv, dreptul oricãrui om la un nivel de trai care sã-i asigure sãnãtatea şi bunãstarea lui şi a familiei lui.
III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicatã preşedinţilor celor douã Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului pentru a comunica punctele lor de vedere.
IV. Preşedintele Senatului, cu Adresa nr. I/372 din 2 mai 2011, a transmis Curţii Constituţionale punctul sãu de vedere prin care apreciazã cã obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiatã.
În argumentarea acestui punct de vedere aratã, în esenţã, cã decizia Guvernului de a-şi angaja rãspunderea asupra legii în discuţie reprezintã un act prin care sunt încãlcate competenţele constituţionale ale Parlamentului, Guvernul arogându-şi, în acest caz, o atribuţie care, potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie, aparţine numai puterii legiuitoare. Potrivit opiniei exprimate, decizia Guvernului de a recurge la aceastã procedurã nu are alt scop decât acela de a eluda dezbaterile parlamentare şi deciziile pe care, eventual, Camera Deputaţilor şi Senatul le-ar putea adopta în cadrul acestora. Se încalcã astfel dispoziţiile art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) şi art. 114 din Constituţie.
Se mai aratã cã legea criticatã încalcã dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie care consacrã principiul respectãrii Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor. Astfel, aceastã lege a fost elaboratã şi adoptatã în absenţa avizului cerut de lege şi impus de Constituţie, cu încãlcarea atât a prevederilor art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative, cât şi celor ale Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social.
Se considerã cã sunt întemeiate şi criticile de neconstituţionalitate intrinsecã formulate de autorii sesizãrii, apreciindu-se, pentru aceleaşi considerente expuse de aceştia, cã Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt încalcã prevederile art. 41 alin. (5) coroborate cu cele ale art. 53 din Constituţie, precum şi pe cele ale art. 44, art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie.
V. Preşedintele Camerei Deputaţilor, cu Adresa nr. 51/1.927 din 26 aprilie 2011, a transmis Curţii Constituţionale punctul sãu de vedere în sensul cã Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt este conformã cu dispoziţiile constituţionale invocate.
Astfel, se apreciazã cã procedura utilizatã de Guvern de angajare a rãspunderii asupra proiectului acestei legi este în concordanţã art. 114 din Constituţie, text care reglementeazã, de fapt, implicarea Guvernului în activitatea de legiferare a Parlamentului. Se considerã cã art. 114 din Constituţie nu stabileşte nicio condiţie pentru ca Guvernul sã îşi poatã angaja rãspunderea asupra unui proiect de lege, în afarã de cele expres prevãzute de acest text constituţional, iar oportunitatea şi conţinutul iniţiativei de angajare a rãspunderii sunt în mod exclusiv de competenţa Guvernului.
Cu privire la susţinerea privind pretinsa încãlcare a prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative, se aratã cã este total inexactã, deoarece Curtea Constituţionalã controleazã conformitatea cu Constituţia şi este garantul doar al supremaţiei ei, în timp ce instanţele judecãtoreşti controleazã conformitatea cu legile a unor acte normative subsecvente acestora, asigurând astfel supremaţia lor, şi nu a Constituţiei. În cazul în care s-ar agrea susţinerile autorilor sesizãrii, s-ar crea situaţia ca la Curtea Constituţionalã sã ajungã toate litigiile referitoare la nerespectarea legilor, care în prezent sunt soluţionate de instanţele judecãtoreşti.
În ceea ce priveşte lipsa avizului Consiliului Economic şi Social, se aratã cã nu are niciun efect juridic asupra adoptãrii legii de cãtre Parlament, organ care, în domeniul legislativ, are o poziţie supremã. Ca urmare, rolul Consiliului Economic şi Social nu poate fi decât tot consultativ, aşa cum, de altfel, recunosc şi autorii sesizãrii.
Referitor la pretinsa încãlcare a dispoziţiilor art. 41 alin. (5) şi art. 20 din Constituţie, se aratã cã nu este motivatã în vreun fel. Cât priveşte celelalte critici de neconstituţionalitate intrinsecã formulate, se aratã cã nu pot fi reţinute, având în vedere faptul cã mãsurile dispuse prin legea criticatã nu pot fi considerate arbitrare iar, în condiţiile date, ele nu impun sarcini excesive asupra membrilor corpului profesoral. În acelaşi timp, aceste mãsuri sunt aplicate tuturor şi nu selectiv, adicã doar unora dintre membrii corpului didactic. De altfel, neluarea unor astfel de mãsuri adecvate ar putea afecta stabilitatea economicã a ţãrii şi, implicit, securitatea naţionalã. Se invocã în acest sens considerentele care au fundamentat deciziile Curţii Constituţionale nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, nr. 871 din 25 iunie 2010 şi nr. 872 din 25 iunie 2010.
Referitor la pretinsa încãlcare a art. 44 din Constituţie, se mai aratã cã niciun text constituţional nu interzice statului sã aprobe doar salariile pe care le poate acorda salariaţilor sãi. În acest sens, statul a aprobat doar salariile pe care le poate acorda în condiţii de crizã economicã şi financiarã mondialã şi naţionalã. Cât priveşte jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului invocatã, se aratã cã nu are legãturã cu obiectul sesizãrii, în cauzã nefiind vorba despre o expropriere. Astfel, aprobarea unor salarii mai reduse în viitor nu poate avea drept efect suprimarea sau modificarea negativã a celor deja încasate, legea criticatã având doar efecte pentru viitor, iar nu şi pentru trecut. În plus, dreptul de proprietate privatã se exercitã doar asupra sumelor deja încasate şi nu asupra celor care ar urma sã fie încasate şi, ca urmare, prin noţiunea de bun se poate înţelege doar sumele din prima categorie, nu şi cele din a doua (care ar urma sã fie încasate).
VI. Guvernul, cu Adresa nr. 5/2.634/28.04.201, a transmis Curţii Constituţionale punctul sãu de vedere prin care apreciazã cã sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiatã.
Astfel, cât priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecã a legii, prin raportare la art. 114 din Constituţie, se aratã, în esenţã, cã sunt neîntemeiate, întrucât nu existã dispoziţii constituţionale, exprese sau implicite, care sã condiţioneze sau sã restricţioneze în vreun fel libertatea Guvernului de a alege sã îşi asume rãspunderea pe un proiect de lege în faţa Parlamentului, atunci când apreciazã cã o asemenea mãsurã se impune. Mai mult, mecanismul constituţional reglementat de art. 114 a fost instituit de cãtre legiuitorul constituant în vederea asigurãrii unui mijloc de acţiune şi control reciproc între puterea legislativã şi puterea executivã, în virtutea respectãrii principiului separaţiei puterilor în stat.
Referitor la criticile de neconstituţionalitate extrinsecã a legii prin raportare la art. 1 alin. (5) şi art. 141 din Constituţie, motivate de lipsa avizului Consiliului Economic şi Social, se apreciazã cã acestea privesc, în realitate, aspecte ce ţin de modul de aplicare a unor dispoziţii legale procedurale în activitatea Guvernului de adoptare a actelor normative şi care nu intrã în competenţa de soluţionare a Curţii Constituţionale. Se invocã şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, prin care s-a statuat cã, chiar dacã avizul nu a fost emis de cãtre Consiliul Economic şi Social din lipsã de cvorum, Guvernul, prin solicitarea avizului, a respectat prevederile constituţionale.
Criticile de neconstituţionalitate intrinsecã a legii, fundamentate pe dispoziţiile art. 41 alin. (5) şi art. 53 alin. (1) şi (2) din Constituţie, sunt, de asemenea, neîntemeiate, pentru considerentele expuse în jurisprudenţa constantã a Curţii Constituţionale în care s-a statuat cã încheierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea legii, dreptul la negocieri colective neputând fi asimilat posibilitãţii exercitãrii acestuia în mod discreţionar. Mai mult, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentalã, în România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie şi, pe cale de consecinţã, dreptul la negocierea şi încheierea contractelor de muncã nu se poate exercita decât cu respectarea legilor cu caracter general şi cu valabilitate pe întreg teritoriul ţãrii. A da o altã interpretare textului art. 41 alin. (5) ar însemna aşezarea unei categorii profesionale mai presus de lege, ceea ce ar conduce la nesocotirea celorlalte dispoziţii şi principii din cuprinsul Legii fundamentale. Referitor la susţinerea potrivit cãreia legea ce face obiectul sesizãrii limiteazã dreptul la negocieri colective în sectorul privat, în materia salarizãrii, se precizeazã cã aceastã lege reglementeazã drepturile salariale ale personalului bugetar din învãţãmânt şi nicidecum drepturile salariale ale personalului didactic din sectorul privat.
Legea criticatã nu încalcã, în opinia Guvernului, nici prevederile art. 47 alin. (1) şi ale art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, întrucât, prin soluţiile propuse, având în vedere argumentele prezentate în expunerea de motive, se urmãreşte tocmai crearea premiselor necesare ca statul sã îşi respecte obligaţiile constituţionale menţionate în textele din Legea fundamentalã invocate. În lipsa unei astfel de reglementãri, în contextul crizei economice de care şi România este afectatã, existã riscul iminent ca o parte sau chiar întreg personalul vizat sã nu poatã fi remunerat pentru activitatea depusã.
Referitor la pretinsa încãlcare a art. 44 din Constituţie, respectiv a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale, se subliniazã faptul cã, în jurisprudenţa sa, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului a statuat în mod constant asupra principiului potrivit cãruia Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale nu garanteazã un anumit cuantum al dreptului patrimonial, ci doar plata acestuia ca drept câştigat. Se invocã, de asemenea, distincţia operatã în aceeaşi jurisprudenţã între dreptul de a continua sã se primeascã în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru perioada în care munca a fost prestatã. Se concluzioneazã cã mãsurile legislative cuprinse în Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt sunt în concordanţã cu aceastã jurisprudenţã (Hotãrârea din 19 aprilie 2007 pronunţatã în Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, Hotãrârea din 8 noiembrie 2005 pronunţatã în Cauza Kecho împotriva Ucrainei, Hotãrârea din 12 aprilie 2006 pronunţatã în Cauza Stec şi alţii împotriva Regatului Unit, Hotãrârea din 13 iulie 2006 pronunţatã în Cauza Bahãezaka împotriva Turciei ş.a).
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecãtorul-raportor, Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt, raportatã la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine urmãtoarele:
I. Curtea a fost legal sesizatã şi este competentã, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, sã se pronunţe asupra constituţionalitãţii legii criticate.
II. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt, pentru care Guvernul şi-a angajat rãspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului în şedinţa comunã din data de 18 aprilie 2011. Nu a fost depusã moţiune de cenzurã, astfel încât, în temeiul art. 114 alin. (3) din Constituţie, "proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dupã caz, cu amendamentele acceptate de Guvern, se considerã adoptat".
Actul normativ criticat stabileşte, în esenţã, drepturile de naturã salarialã cuvenite personalul didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt începând cu data intrãrii în vigoare a acestei legi şi pânã la 31 decembrie 2011, abrogând orice alte dispoziţii contrare cu privire la stabilirea salariilor şi a celorlalte drepturi de naturã salarialã, în anul 2011, pentru categoria profesionalã vizatã (art. 6 din lege).
III. Dispoziţiile constituţionale pretins încãlcate sunt cele ale art. 1 alin. (4) şi (5) privind separaţia puterilor în stat şi, respectiv, supremaţia Constituţiei şi a legilor, ale art. 41 alin. (5) privind dreptul la negocieri colective în materie de muncã, ale art. 44 privind dreptul de proprietate, ale art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) referitoare la obligaţia statului de a lua mãsuri de dezvoltare economicã şi de protecţie socialã, de naturã sã asigure cetãţenilor un nivel de trai decent şi de a asigura crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calitãţii vieţii, ale art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertãţi, ale art. 61 alin. (1) privind rolul Parlamentului şi ale art. 114 privind angajarea rãspunderii Guvernului.
Se invocã şi dispoziţiile art. 20 din Constituţie, cu raportare la prevederile convenţiilor Organizaţiei Internaţionale a Muncii nr. 87/1948 privind libertatea sindicalã şi apãrarea dreptului sindical, nr. 98/1949 privind dreptul de organizare şi negociere colectivã şi nr. 154/1981 privind promovarea negocierii colective, respectiv cu raportare la art. 1, art. 17 alin. (1), art. 25 şi art. 52 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene privind inviolabilitatea demnitãţii umane, dreptul de proprietate şi, respectiv, condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertãţi, ale art. 4, art. 23 şi art. F din partea a V-a din Carta socialã europeanã, privind dreptul la o salarizare echitabilã, dreptul persoanelor vârstnice la protecţie socialã, respectiv derogãri în caz de rãzboi sau de pericol public şi ale art. 17, art. 23 pct. 3 şi art. 25 pct. 1 din Declaraţia Universalã a Drepturilor Omului privind dreptul de proprietate, dreptul oricãrui om care munceşte la o retribuire echitabilã şi satisfãcãtoare şi, respectiv, dreptul oricãrui om la un nivel de trai care sã-i asigure sãnãtatea şi bunãstarea lui şi a familiei lui. Se invocã, de asemenea, şi dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale.
IV. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate formulatã, prevederile legii criticate, prin raportare la dispoziţiile constituţionale incidente, Curtea Constituţionalã reţine urmãtoarele:
A. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecã a legii
1. În motivarea sesizãrii se invocã încãlcarea dispoziţiilor art. 61 alin. (1) şi art. 114 din Constituţie, susţinându-se cã, în cauzã, nu se justificã recurgerea la procedura angajãrii rãspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege.
În jurisprudenţa sa - de exemplu Decizia nr. 1.655 din 28 decembrie 2010, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 51 din 20 ianuarie 2011, sau Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011 - Curtea Constituţionalã a stabilit, prin interpretarea prevederilor din Legea fundamentalã incidente în materie, condiţiile care trebuie întrunite pentru ca Guvernul sã îşi poatã angaja rãspunderea în faţa Parlamentului, în temeiul art. 114 din Constituţie, dupã cum urmeazã:
- existenţa unei urgenţe în adoptarea mãsurilor conţinute în legea asupra cãreia Guvernul şi-a angajat rãspunderea;
- necesitatea ca reglementarea în cauzã sã fie adoptatã cu maximã celeritate;
- importanţa domeniului reglementat;
- aplicarea imediatã a legii în cauzã.
Având în vedere cã şi în prezenta cauzã criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 61 şi art. 114 din Constituţie sunt formulate din aceeaşi perspectivã ca şi în sesizãrile care au determinat pronunţarea deciziilor menţionate, pentru a examina constituţionalitatea legii criticate, urmeazã sã se analizeze dacã aceste criterii au fost respectate.
Examinând expunerea de motive care a însoţit proiectul de lege ce face obiectul controlului de constituţionalitate, se constatã cã în cadrul acesteia Guvernul prezintã aspecte ce contureazã o situaţie juridicã specificã în materia salarizãrii personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt, care justificã atât existenţa urgenţei în adoptarea mãsurilor pe care legea le conţine, necesitatea ca aceasta sã fie adoptatã cu maximã celeritate, cât şi importanţa domeniului vizat şi aplicarea imediatã a legii.
Aceastã situaţie specificã este determinatã de faptul cã în domeniul salarizãrii personalului didactic din învãţãmânt au fost adoptate, începând cu anul 2008, o serie de acte normative, atât de cãtre legiuitorul primar, cât şi de legiuitorul delegat, acte ce au fost supuse atât controlului Curţii Constituţionale, cât şi interpretãrii instanţelor judecãtoreşti în cadrul litigiilor având ca obiect acordarea de drepturi salariale, inclusiv din perspectiva efectelor deciziilor pronunţate de Curtea Constituţionalã, cu consecinţa unei practici neunitare a instanţelor. Aceastã practicã a fost în cele din urmã deferitã Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care s-a pronunţat în acest sens, în exercitarea competenţei sale constituţionale prevãzute de art. 126 alin. (3) din Legea fundamentalã, de a asigura interpretarea şi aplicarea unitarã a legii de cãtre celelalte instanţe judecãtoreşti.
Astfel, Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 şi în anul 2009 personalului din învãţãmânt, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 1 februarie 2008, aprobatã cu modificãri prin Legea nr. 221/2008, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 28 octombrie 2008, a stabilit salarizarea personalului din învãţãmânt, reglementând creşteri salariale constând în majorarea coeficientului de multiplicare utilizat la stabilirea salariilor de bazã pentru funcţiile didactice şi funcţiile didactice auxiliare.
Dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008, aprobatã cu modificãri prin Legea nr. 221/2008, au fost modificate succesiv prin:
- Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 136/2008 privind stabilirea unor mãsuri pentru salarizarea personalului din învãţãmânt în anul 2008, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 739 din 31 octombrie 2008;
- Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 151/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 pentru creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învãţãmânt, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 759 din 11 noiembrie 2008;
- Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 1/2009 privind unele mãsuri în domeniul salarizãrii personalului din sectorul bugetar, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 60 din 30 ianuarie 2009;
- Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 31/2009 privind unele mãsuri în domeniul salarizãrii personalului din sectorul bugetar, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 1 aprilie 2009;
- Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 41/2009 privind unele mãsuri în domeniul salarizãrii personalului din sectorul bugetar pentru perioada mai-decembrie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 286 din 30 aprilie 2009.
Actele normative modificatoare au stabilit, în esenţã, alte condiţii şi criterii de acordare a drepturilor salariale pentru personalul din învãţãmânt, iar contestarea acestor acte la Curtea Constituţionalã, pe calea excepţiilor de neconstituţionalitate, a condus la constatarea neconstituţionalitãţii lor, conturându-se o jurisprudenţã constantã prin care s-a statuat asupra unei limite în legiferarea prin ordonanţe de urgenţã, şi anume ca, pe aceastã cale, Guvernul sã nu procedeze la contracararea efectelor unei legi adoptate de Parlament.
Astfel, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 136/2008 privind stabilirea unor mãsuri pentru salarizarea personalului din învãţãmânt în anul 2008, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008, Curtea Constituţionalã a statuat cã "adoptarea de cãtre Guvern a Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 136/2008 nu a fost motivatã de necesitatea reglementãrii într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivã, de contracararea unei mãsuri de politicã legislativã în domeniul salarizãrii personalului din învãţãmânt adoptatã de Parlament. Aşa fiind, în condiţiile în care legiuitorul primar a stabilit deja, prin Legea nr. 221/2008 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învãţãmânt, [...] condiţiile şi criteriile de acordare a acestor creşteri salariale, Guvernul, prin intervenţia sa ulterioarã, intrã în conflict cu prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cãrora «Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţãrii»".
De asemenea, prin Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 şi 3 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 151/2008, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.464 din 6 iulie 2009, prin Decizia nr. 984 din 30 iunie 2009 referitoare la aceleaşi dispoziţii anterior menţionate, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 542 din 4 august 2009, şi Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 şi 3 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 151/2008 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învãţãmânt şi a celor ale art. 2 şi art. 3 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 1/2009 privind unele mãsuri în domeniul salarizãrii personalului din sectorul bugetar, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009, Curtea Constituţionalã, constatând cã normele criticate reduc, în mod substanţial, majorãrile salariale la care ar fi avut dreptul personalul din învãţãmânt în temeiul Legii nr. 221/2008 de aprobare a Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008, a statuat cã "adoptarea ordonanţelor de urgenţã numai în scopul contracarãrii unei mãsuri de politicã legislativã în domeniul salarizãrii personalului din învãţãmânt adoptate de Parlament încalcã art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1) şi art. 115 alin. (4) din Legea fundamentalã".
În sfârşit, prin Decizia nr. 124 din 9 februarie 2010 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 1/2009 privind unele mãsuri în domeniul salarizãrii personalului din sectorul bugetar şi a celor ale art. 2 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 41/2009 privind unele mãsuri în domeniul salarizãrii personalului din sectorul bugetar pentru perioada mai-decembrie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 27 aprilie 2010, Curtea, respingând ca inadmisibilã excepţia [întrucât prevederile art. 2 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 1/2009 fuseserã declarate neconstituţionale prin Decizia nr. 842 din 2 iunie 2009 şi prin Decizia nr. 989 din 30 iunie 2009, iar Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008, aprobatã cu modificãri prin Legea nr. 221/2008, cu modificãrile şi completãrile ulterioare, fusese abrogatã în mod expres prin art. 48 pct. 16 al cap. VI "Dispoziţii finale" din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, ceea ce a determinat ca şi Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 41/2009, ca act normativ modificator al Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008, sã fie abrogatã] a reţinut în considerentele deciziei pronunţate urmãtoarele: "dispoziţiile art. 2 din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 41/2009 erau oricum afectate de vicii de neconstituţionalitate, întrucât modificau nişte dispoziţii legale declarate neconstituţionale [...]". Cu acelaşi prilej, Curtea a reamintit considerentele de principiu din Decizia nr. 983 din 30 iunie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 31 iulie 2009, unde a reţinut cã nici modificarea sau completarea dispoziţiei legale criticate de cãtre legiuitorul ordinar sau delegat nu poate acoperi neconstituţionalitatea constatatã de cãtre Curtea Constituţionalã, actele normative succesive de modificare sau completare fiind lovite de acelaşi viciu de neconstituţionalitate în mãsura în care confirmã soluţia legislativã declaratã neconstituţionalã din punct de vedere intrinsec sau extrinsec. O atare soluţie se impune şi pentru cã viciul de neconstituţionalitate stabilit de instanţa de contencios constituţional trebuie eliminat, şi nu perpetuat prin actele normative succesive de modificare şi completare.
Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie 2009, a abrogat, prin art. 48 pct. 16, Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 şi în anul 2009 personalului din învãţãmânt, aprobatã cu modificãri prin Legea nr. 221/2008.
Efectele produse de diversele acte normative anterior menţionate, respectiv de deciziile pronunţate de Curtea Constituţionalã, au fost interpretate în mod diferit de cãtre instanţele judecãtoreşti în cadrul acţiunilor prin care s-au solicitat creşterile salariale prevãzute de Legea nr. 221/2008, soluţiile pronunţate de cãtre acestea fiind sintetizate chiar în expunerea de motive a legii criticate, dupã cum urmeazã:
- unele instanţe au respins cererile;
- alte instanţe au apreciat cã pretenţiile reclamanţilor sunt justificate şi au obligat pârâţii la plata diferenţelor salariale cu începere de la 1 octombrie 2008 pânã la 31 decembrie 2009;
- alte instanţe au obligat pârâţii la plata diferenţelor salariale cu începere de la 1 octombrie 2008 pânã la 31 martie 2009;
- alte instanţe au dispus obligarea pârâţilor la reîncadrarea salarialã a reclamanţilor începând cu anul 2010, luând în considerare salariile de bazã aferente lunii decembrie 2009, rezultate din aplicarea Legii nr. 221/2008.
Prin Decizia nr. 3 din 4 aprilie 2011, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sã judece recursul în interesul legii a admis recursurile în interesul legii formulate de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Galaţi şi de procurorul general al Parchetului de pe lângã Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, statuând: "Ca efect al deciziilor Curţii Constituţionale prin care au fost declarate neconstituţionale ordonanţele de urgenţã ale Guvernului nr. 136/2008, nr. 151/2008 şi nr. 1/2009, dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008, astfel cum a fost aprobatã şi modificatã prin Legea nr. 221/2008, constituie temei legal pentru diferenţa dintre drepturile salariale cuvenite funcţiilor didactice potrivit acestui act normativ şi drepturile salariale efectiv încasate, cu începere de la 1 octombrie 2008 şi pânã la data de 31 decembrie 2009."
În acest context specific salarizãrii personalul didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt, având în vedere consecinţele modificãrilor legislative şi ale soluţiilor pronunţate de instanţele judecãtoreşti, şi faţã de impactul financiar suplimentar major asupra cheltuielilor de personal aprobate pentru anul 2011 pe care aceastã situaţie l-a generat, Guvernul a promovat prin procedura angajãrii rãspunderii Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt.
Revenind la criteriile enunţate se constatã cã este justificatã atât urgenţa în adoptarea mãsurilor conţinute în lege, cât şi necesitatea ca legea sã fie adoptatã cu maximã celeritate, câtã vreme aceasta este menitã atât sã elimine, pentru perioada imediat urmãtoare, inechitatea în stabilirea salariilor din sistemul naţional de învãţãmânt, respectiv salarizarea neunitarã, în concordanţã cu principiile care stau la baza salarizãrii unitare a personalului plãtit din fonduri publice stabilite de reglementarea în aceastã materie - Legea-cadru nr. 284/2010. Aşa cum se precizeazã chiar în expunerea de motive a legii, salariaţii care ocupã funcţii identice în cadrul unitãţilor de învãţãmânt de stat sunt remuneraţi diferit, deşi în cadrul acestor unitãţi se desfãşoarã aceleaşi activitãţi didactice, ceea ce a determinat o intervenţie legislativã pentru înlãturarea acestei inechitãţi.
Cu privire la celelalte douã criterii anterior enunţate - importanţa domeniului reglementat şi aplicarea imediatã a legii în cauzã, se constatã, de asemenea, cã sunt respectate, câtã vreme actul normativ criticat reglementeazã în domeniul salarizãrii unei întregi categorii socio-profesionale, iar în absenţa unei astfel de mãsuri imediate ar continua sã existe diferenţe de salarizare nejustificate între membrii aceleiaşi categorii profesionale, unii fiind beneficiarii unor drepturi acordate prin hotãrâri judecãtoreşti, alţii care nu beneficiazã sau care încã nu beneficiazã de aceste drepturi. În plus, reglementarea criticatã dã expresie unei mãsuri de politicã bugetarã, determinatã, potrivit aceleiaşi expuneri de motive, de impactul financiar major asupra cheltuielilor de personal aprobate pentru anul 2011.
Aşadar, procedura de adoptare a legii criticate reprezintã o soluţie rapidã de naturã sã permitã unificarea salarizãrii unei categorii socio-profesionale într-un context specific acestei categorii, de naturã a contracara efectele negative expuse, fiind, prin urmare, respectate dispoziţiile art. 61 alin. (1) şi ale art. 114 din Constituţie.
2. Un alt motiv de neconstituţionalitate extrinsecã a legii priveşte lipsa avizului Consiliului Economic şi Social. Se constatã însã cã acest aviz a fost solicitat de Guvern, fapt menţionat chiar de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate. Sub acest aspect, Curtea Constituţionalã a reţinut, de exemplu prin Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, anterior menţionatã, cã "este obligaţia Consiliului Economic şi Social sã avizeze proiecte de acte normative care vizeazã sfera sa de competenţã, iar neîndeplinirea acestei atribuţii mai ales în privinţa actelor normative cu un impact social major constituie o înţelegere greşitã a rolului sãu legal şi constituţional, fãrã a fi însã afectatã constituţionalitatea legii asupra cãreia nu a fost dat avizul Consiliului Economic şi Social". Pentru aceleaşi considerente, criticile de neconstituţionalitate formulate din aceastã perspectivã nu pot fi reţinute.
B. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecã
1. Autorii sesizãrii susţin cã legea criticatã este neconstituţionalã, întrucât limiteazã dreptul la negocieri colective, prin interdicţia de negociere şi stabilire prin contractele colective de muncã sau acordurile colective de muncã a unor salarii sau alte drepturi în bani sau în naturã care excedeazã acestei legi.
Aceste susţineri sunt neîntemeiate, întrucât dreptul la negocieri colective în materie de muncã, reglementat de art. 41 alin. (5) din Constituţie nu presupune posibilitatea exercitãrii acestuia în mod discreţionar şi nici nu implicã existenţa unei autonomii de reglementare prin încheierea contractelor de muncã, respectiv de decizie în privinţa conţinutului acestora, în afara cadrului legal, care este general obligatoriu.
Curtea Constituţionalã a statuat în mod constant cã dreptul la negocieri colective în materie de muncã şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate de Constituţie, prin dispoziţiile art. 41 alin. (5), însã încheierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea legii. Aceste convenţii sunt izvor de drept, dar forţa lor juridicã nu poate fi superioarã legii; în consecinţã, convenţiile colective sunt garantate în mãsura în care nu încalcã prevederile legale în materie. În caz contrar, "s-ar încãlca un principiu fundamental al statului de drept, şi anume primordialitatea legii în reglementarea relaţiilor sociale. [...] în consecinţã, negocierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea dispoziţiilor legale existente (...)". În acest sens, pot fi amintite Decizia nr. 292 din 1 iulie 2004, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 26 august 2004, şi Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995.
Mai mult, prin Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a statuat ca dispoziţiile art. 41 alin. (5) din Constituţie, privind caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, nu exclud "posibilitatea legiuitorului de a interveni, din raţiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziţii din contractele colective de muncã, reglementând soluţii care sã rãspundã nevoilor sociale existente la un moment dat".
Cât priveşte pretinsa încãlcare a dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, precum şi a actelor internaţionale enumerate de autorii sesizãrii în contextul aceleiaşi critici de principiu, se constatã cã aceasta nu a fost argumentatã în sensul impus de dispoziţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, autorii sesizãrii enunţând doar principii şi texte legale. În plus, critica formulatã la acest punct al sesizãrii este fundamentatã pe o premisã greşitã, şi anume aceea cã legea în discuţie "nu face nicio diferenţiere între învãţãmântul din sectorul public şi învãţãmântul din sectorul privat". Este evident însã cã o astfel de diferenţiere nu era necesarã câtã vreme actul normativ criticat priveşte personalul didactic plãtit din fonduri publice, legiuitorul referindu-se în acest sens în mod expres la "sistemul de salarizare a personalului din instituţiile de învãţãmânt preuniversitar şi universitar de stat" şi la legea-cadru în materie, respectiv Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice.
2. Se mai susţine cã prevederile Legii privind încadrarea şi salarizarea în 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt sunt de naturã sã aducã atingere drepturilor salariale şi de naturã salarialã, constituind astfel o ingerinţã care afecteazã dreptul de proprietate în substanţa sa. Referindu-se la o serie de cauze soluţionate de Curtea Europeanã a Drepturilor Omului, precum şi la interpretarea datã de aceastã Curte noţiunii de "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale, respectiv ca înglobând orice interes al unei persoane de drept privat ce are valoare economicã, astfel încât drepturile salariale şi de naturã salarialã pot fi asimilate dreptului de proprietate, autorii sesizãrii conchid cã reducerea drepturilor salariale şi de naturã salarialã ca urmare a algoritmului de calcul stabilit de legea supusã analizei echivaleazã, practic, cu o expropriere.
Din examinarea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în aceastã materie, se constatã cã dreptul la anumite foloase bãneşti în calitate de salariat a fost asimilat, în anumite condiţii, unui drept de proprietate şi analizat din perspectiva art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale.
În aceastã privinţã, însã, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului a distins între dreptul persoanei de a continua sã primeascã, în viitor, un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul cuvenit pentru perioada în care munca a fost prestatã.
Astfel, prin Hotãrârea din 19 aprilie 2007 pronunţatã în Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, paragraful 94, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului a statuat cã în Convenţie nu se conferã dreptul de a primi în continuare un salariu cu un anumit cuantum. Reluând aceste considerente în Hotãrârea din 20 mai 2010, pronunţatã în Cauza Lelas împotriva Croaţiei, paragraful 58, Curtea a reţinut cã nu este consacrat prin Convenţie dreptul de a continua sã fii plãtit cu un salariu într-un anumit cuantum; venitul care a fost câştigat reprezintã însã un "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale (în acelaşi sens, Hotãrârea din 13 iulie 2006 pronunţatã în Cauza Bahãeyaka împotriva Turciei, Hotãrârea din 24 martie 2005 pronunţatã în Cauza Erkan împotriva Turciei, Hotãrârea din 9 noiembrie 2000 pronunţatã în Cauza Schetini şi alţii împotriva Italiei). Aceeaşi distincţie semnificativã este realizatã şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, aplicabilã, mutatis mutandis, în prezenta cauzã (spre exemplu Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010).
Raportând, în temeiul art. 20 din Constituţie, reglementarea criticatã la interpretarea datã prin aceste considerente de principiu dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale, se constatã cã susţinerile autorilor sesizãrii sunt neîntemeiate. Astfel, legea supusã controlului Curţii stabileşte drepturile salariale ale cadrelor didactice de la data intrãrii sale în vigoare şi pânã la finele anului 2011, aşadar pentru viitor, fãrã a afecta în niciun mod drepturile salariale dobândite pentru perioada anterioarã intrãrii sale în vigoare. Ca urmare, nu se poate reţine cã dispoziţiile sale ar stabili o ingerinţã de tipul privãrii de proprietate prohibitã de Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale.
Cât priveşte salariul care urmeazã a fi plãtit în viitor, Curtea reţine cã este dreptul autoritãţii legiuitoare de a elabora mãsuri de politicã legislativã în domeniul salarizãrii în concordanţã cu condiţiile economice şi sociale existente la un moment dat. În aceastã privinţã, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului a statuat, de exemplu în Hotararea din 8 noiembrie 2005 pronunţatã în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, cã statul este cel în mãsurã sã stabileascã ce sume trebuie plãtite angajaţilor sãi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plãţii unor astfel de sume prin modificãri legislative corespunzãtoare.
De altfel, printr-o jurisprudenţã constantã, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului a statuat cã statele se bucurã de o largã marjã de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor lor în acest domeniu (spre exemplu, Hotãrârea din 8 decembrie 2009 pronunţatã în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, şi Hotãrârea din 2 februarie 2010 pronunţatã în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, aplicabile mutatis mutandis).
Se mai invocã, în acelaşi context, cã reducerea drepturilor salariale şi de naturã salarialã, operatã prin legea criticatã, este de naturã sã aducã atingere principiului protecţiei aşteptãrilor legitime a cetãţenilor, care obligã organele statului sã acţioneze în conformitate cu prevederile legale în vigoare, astfel încât cetãţenii sã aibã posibilitatea de a conta pe previzibilitatea normelor legale adoptate, fiind în mãsurã sã îşi planifice viitorul în contextul drepturilor conferite prin aceste dispoziţii.
Principiul invocat de autorii sesizãrii, dezvoltat într-o bogatã jurisprudenţã a Curţii Europene a Drepturilor Omului, impune existenţa unei legislaţii predictibile, unitare şi coerente. De asemenea, impune limitarea posibilitãţilor de modificare a normelor juridice, stabilitatea regulilor instituite prin acestea, ceea ce presupune obligaţii deopotrivã opozabile atât legiuitorului primar, cât şi celui delegat.
Examinând legea criticatã prin prisma exigenţelor menţionate, se constatã cã acestea nu sunt încãlcate, câtã vreme Legea privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt a fost adoptatã pentru a realiza unificarea salarizãrii unei categorii socio-profesionale, respectiv pentru reglementarea unitarã a domeniului vizat.
Principiul previzibilitãţii legii şi al protecţiei aşteptãrilor legitime a cetãţenilor este invocat de autorii sesizãrii în corelaţie cu prevederile art. 47 alin. (1) şi ale art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, care reglementeazã obligaţia statului de a lua mãsuri de dezvoltare economicã şi de protecţie socialã de naturã sã asigure cetãţenilor un nivel de trai decent, precum şi de a crea condiţiile necesare pentru creşterea calitãţii vieţii.
Examinând atât expunerea de motive a legii ce face obiectul sesizãrii, precum şi punctul de vedere exprimat de Guvern, se constatã cã aceastã lege temporarã a fost promovatã în scopul de a crea premisele necesare pentru ca statul sã îşi îndeplineascã obligaţiile constituţionale menţionate, prin aplicarea mãsurilor preconizate urmând sã se asigure existenţa fondurilor necesare pentru ca întreg personalul din învãţãmânt sã îşi poatã primi drepturile cuvenite, în aceleaşi condiţii, fãrã discriminãri. În plus, drepturile câştigate nu sunt cu nimic afectate prin noua reglementare.
Pentru toate aceste motive, nu se poate reţine nici încãlcarea celorlalte reglementãri din acte internaţionale invocate de autorii sesizãrii în finalul acesteia. De altfel, aceste acte şi dispoziţii sunt enunţate cu titlu generic, fãrã a fi însoţite de critici specifice şi consistente care sã permitã o analizã distinctã de constituţionalitate.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţia României, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Constatã cã obiecţia de neconstituţionalitate referitoare la dispoziţiile Legii privind încadrarea şi salarizarea în anul 2011 a personalului didactic şi didactic auxiliar din învãţãmânt este neîntemeiatã, în raport cu criticile formulate.
Definitivã şi general obligatorie.
Decizia se comunicã Preşedintelui României şi se publicã în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 4 mai 2011 şi la aceasta au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lãzãroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecãtori.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Prim-magistrat-asistent,
Marieta Safta
----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
