Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 55 din 5 februarie 2014 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 136 din 25 februarie 2014
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Toni Greblă - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Benke Karoly - magistrat-asistent-şef
I. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, obiecţie formulată de un număr de 61 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal şi al Partidului Poporului - Dan Diaconescu.
Obiecţia de neconstituţionalitate, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.846 din 19 decembrie 2013, constituie obiectul Dosarului nr. 879A/2013 şi a fost semnată de către următorii deputaţi: Claudia Boghicevici, Ştefan-Bucur Stoica, Costică Canacheu, Gheorghe Udrişte, Roberta Alma Anastase, Ioan Oltean, Tinel Gheorghe, Maria-Andreea Paul, Mircea Man, Theodor Paleologu, Camelia-Margareta Bogdănici, Mircea Lubanovici, Cristian-Constantin Roman, Romeo Rădulescu, Vasile Gudu, Valeria-Diana Schelean, Florin Mihail Secară, Dănuţ Culeţu, Mircia Muntean, Cătălin-Florin Teodorescu, Vasile Iliuţă, Ioan Bălan, Gheorghe Ialomiţianu, Alexandru Nazare, Elena-Gabriela Udrea, Cornel-Mircea Sămărtinean, Florin Aurelian Popescu, Constantin Dascălu, Cezar-Florin Preda, Sanda-Maria Ardeleanu, Dan-Cristian Popescu, Liviu Laza-Matiuţa, Petru Movilă, Lucian Militaru, Iulian Vladu, Raluca Turcan, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoş-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Florian-Daniel Geantă, Adrian Gurzău, Florin Gheorghe, George Ionescu, Ionaş-Florin Urcan, Mircea-Nicu Toader, Cătălin-Daniel Fenechiu, Tudor Ciuhodaru, Cristian-George Sefer, Adrian-Nicolae Diaconu, Ştefan-Petru Dalca, Niculina Mocioi, Dumitru Niculescu, Monica Maria Iacob Ridzi, Ioana-Jenica Dumitru, Liliana Ciobanu, Liliana Mincă, Cornel-George Comşa, Ştefan Burlacu, Gabriela-Lola Anghel şi Mario-Ernest Caloianu.
II. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că ordonanţa de urgenţă a Guvernului încalcă art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât:
- a desfiinţat posturile vacante la ministere; instituţiile şi autorităţile publice aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, indiferent de modul de finanţare; instituţiile şi autorităţile publice finanţate integral sau parţial din bugetul asigurărilor sociale de stat şi/sau din bugetele fondurilor speciale; instituţiile publice locale, astfel cum sunt definite la art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare;
- a redus numărul total de posturi ocupate;
- a dispus că instituţiile şi autorităţile publice au obligaţia să îşi modifice structurile funcţionale, astfel încât numărul total al funcţiilor de conducere din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice care are în aparatul propriu/de specialitate şi personal contractual ori, după caz, numai personal contractual să fie de maximum 12% din numărul total al posturilor aprobate;
- a prevăzut transformarea posturilor de conducere desfiinţate în posturi de execuţie corespunzătoare studiilor şi condiţiilor de vechime avute;
- a modificat structura stabilită anterior a serviciilor publice deconcentrate;
- a prevăzut ca ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen să se facă numai după obţinerea avizului favorabil al Guvernului, prin notă iniţiată de Ministerul Educaţiei Naţionale, Ministerul Sănătăţii, respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, după caz, şi Ministerul Finanţelor Publice, pe baza solicitărilor justificate ale ordonatorilor principali de credite, cu condiţia încadrării în plafonul cheltuielilor de personal şi al cheltuielilor de personal aprobate;
- a prevăzut aprobarea anuală de către Guvern a numărului maxim de posturi care se pot înfiinţa şi ocupa, suplimentar faţă de cele deja existente.
Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate arată că măsuri similare au fost adoptate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, care au fost constatate ca fiind contrare art. 115 alin. (6) din Constituţie, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, respectiv Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009. În continuare, se consideră că sunt aplicabile mutatis mutandis în cauza de faţă considerentele care au stat la baza celor două decizii anterior menţionate; în acest sens, se arată, pe de o parte, că aprobarea prin lege a ordonanţei de urgenţă nu este de natură să acopere viciile de neconstituţionalitate extrinsecă ale acesteia, iar, pe de altă parte, că prin soluţia legislativă aleasă se afectează grav activitatea mai multor instituţii ale statului, contrar art. 115 alin. (6) din Constituţie. Acest text constituţional prevede că ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, iar, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, această sintagmă vizează structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea şi categoria de acte juridice pe care instituţia respectivă le adoptă.
În consecinţă, se constată că Guvernul, prin ordonanţa de urgenţă criticată, a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea "competenţa constituţională materială", încălcându-se astfel art. 115 alin. (6) din Constituţie; în aceste condiţii, legea de aprobare a ordonanţei de urgenţă nu poate fi decât tot neconstituţională.
În fine, se arată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, asemenea celorlalte două constatate ca fiind neconstituţionale, exprimă o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale şi pune în discuţie regimul constituţional şi legal al instituţiilor fundamentale ale statului.
III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.
Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 2/14 din 6 ianuarie 2014, punctul său de vedere, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
În acest sens, se arată că Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 reglementează "măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi, precum şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor". Aceste măsuri nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, întrucât nu au suprimat niciun element al acestora, astfel încât ele nu antrenează consecinţe negative în acest domeniu. De altfel, consecinţele acestora sunt numai pozitive, constând în "eficientizarea actului administrativ, ajustarea şi reaşezarea structurilor funcţionale de o manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor instituţionale prin măsuri privind numărul de posturi aprobate autorităţilor şi instituţiilor publice, măsuri la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale menite să asigure condiţii minime privind funcţionalitatea acestora, precum şi eliminarea presiunilor asupra cheltuielilor bugetului consolidat".
În fine, se arată că din analiza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 se observă că acestea nu conţin nici aceleaşi reglementări şi nici aceleaşi soluţii legislative ca şi cele cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, astfel încât nu poate fi reţinută incidenţa în cauză a deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 1.629 din 3 decembrie 2009.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/8.148/2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 287 din 21 ianuarie 2014, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Se arată că adoptarea actului normativ a avut în vedere două considerente generale, şi anume:
- stabilirea unui număr minimal de posturi, pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritorială, număr de posturi care să permită funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale;
- eliminarea prevederii cu privire la angajarea de personal cu respectarea condiţiei de ocupare a unui singur post doar dacă se vacantează 7 posturi. Aceasta pentru că au existat numeroase solicitări ale autorităţilor administraţiei publice locale de eliminare a acestei condiţii şi introducerea principiului "unu la unu".
Astfel, în domeniul administraţiei publice locale s-a stabilit un număr de personal pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritorială, în funcţie de numărul de locuitori, inferior normativelor de personal stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, număr de posturi care permite funcţionarea acestor autorităţi. Urmarea imediată a acestei măsuri a constat în faptul că 384 de unităţi administrativ-teritoriale au transmis solicitări pentru un număr de 1.781 de posturi, iar Guvernul a aprobat două note în acest sens. De notat faptul că nu au fost introduse normative de personal la capitolele bugetare "Învăţământ" şi "Asigurări şi asistenţă socială", dat fiind că acestea au deja standarde de cost ce includ şi normativele de personal (de acelaşi tratament a beneficiat şi capitolul bugetar "Sănătate").
În administraţia publică centrală şi locală au fost desfiinţate 60.000 de posturi vacante din cadrul ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice, precum şi din cadrul instituţiilor publice locale. De asemenea, avându-se în vedere analizele Comitetului interministerial pentru resursele umane în domeniul administraţiei publice asupra structurilor organizatorice din administraţia publică centrală, s-a prevăzut reducerea numărului de posturi ocupate de la acest nivel cu 4%.
Se susţine că, potrivit art. 40 alin. (1) şi art. 55 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, rolul, funcţiile, atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului, iar statele de funcţii ale ministerelor se aprobă de miniştri, în limita numărului de posturi aprobate prin hotărâre a Guvernului. De altfel, niciuna dintre instituţiile care au aplicat măsura reducerii cu 4% a posturilor ocupate nu a sesizat Guvernul cu privire la faptul că această reducere ar conduce la afectarea gravă a activităţii acestora, astfel încât să se găsească în imposibilitatea realizării atribuţiilor care le-au fost conferite. Mai mult, se arată că numărul maxim de posturi pentru aparatul de specialitate al primarului, al consiliului judeţean, precum şi pentru instituţiile publice înfiinţate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative a fost anterior stabilit tot prin ordonanţă de urgenţă, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010.
În continuare, se susţine că adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a avut în vedere, pe de o parte, constrângerile avute în înţelegerile cu finanţatorii externi ai României, şi anume păstrarea anvelopei cheltuielilor de personal din segmentul bugetar la nivelul de 7,4% din produsul intern brut, precum şi a numărului maxim al salariaţilor din segmentul bugetar la nivelul maxim de 1.187.000, iar, pe de altă parte, raţionalizarea cheltuielilor bugetare.
Aşadar, în optica Guvernului, actul normativ criticat este "una dintre măsurile prinse într-un amplu proces de reformă a administraţiei publice, iar prin adoptarea acesteia s-a avut în vedere necesitatea asigurării funcţionalităţii autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi ajustarea şi reaşezarea structurilor organizatorice de o manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor instituţionale".
În final, se precizează că modificarea structurilor funcţionale ale unităţilor prevăzute la art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost reglementată şi anterior adoptării acestui act, menţionându-se, în acest sens, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 229/2008.
Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
IV. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
V. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013 şi are ca obiect principal de reglementare măsuri de reducere a posturilor de execuţie/conducere vacante şi/sau ocupate din administraţia publică locală şi centrală, procedura de ocupare a posturilor vacante, precum şi configurarea structurii funcţionale a autorităţilor şi instituţiilor publice (birou/serviciu/direcţie/direcţie generală).
Dispoziţiile constituţionale invocate în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 115 alin. (6) referitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă.
VI. Înainte de a proceda la examinarea propriu-zisă a obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta a fost semnată de un număr de 61 de deputaţi.
VII. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:
1. În susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt invocate, în mod exclusiv, dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie. Acest text constituţional se referă la constituţionalitatea extrinsecă a actului normativ, sens în care este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, sau Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009).
2. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).
Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului a priori de constituţionalitate care priveşte legea de aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest sens, cu titlu exemplificativ, se reţin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011).
3.1. Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, sau Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).
3.2. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, "Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă" (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).
3.3. Dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, la care este raportată critica de neconstituţionalitate, prevăd că "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică". Aşadar, condiţiile impuse constituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului, ordonanţa de urgenţă neputând fi emisă în domeniile menţionate la art. 115 alin. (6) din Constituţie, din moment ce Guvernul nu are legitimare constituţională în acest sens.
3.4. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).
Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).
3.5. Curtea, în jurisprudenţa sa, a mai stabilit că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).
3.6. Cât priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).
4.1. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, sub aspectele criticate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, prevede:
- desfiinţarea posturilor vacante la: ministere; instituţiile şi autorităţile publice aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, indiferent de modul de finanţare; instituţiile şi autorităţile publice finanţate integral sau parţial din bugetul asigurărilor sociale de stat şi/sau din bugetele fondurilor speciale; instituţiile publice locale, astfel cum sunt definite la art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare [art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă];
- reducerea numărului total de posturi ocupate [art. 2 din ordonanţa de urgenţă];
- obligaţia instituţiilor şi autorităţilor publice de a-şi modifica structurile funcţionale, astfel încât numărul total al funcţiilor de conducere din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice care are în aparatul propriu/de specialitate şi personal contractual ori, după caz, numai personal contractual să fie de maximum 12% din numărul total al posturilor aprobate [art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă];
- transformarea posturilor de conducere desfiinţate în posturi de execuţie corespunzătoare studiilor şi condiţiilor de vechime avute [art. 3 alin. (4) din ordonanţa de urgenţă];
- modificarea structurii serviciilor publice deconcentrate, astfel cum aceasta a fost stabilită prin actul normativ de înfiinţare [art. 3 alin. (5) din ordonanţa de urgenţă];
- obţinerea prealabilă a avizului favorabil al Guvernului pentru ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen, pe baza solicitărilor justificate ale ordonatorilor principali de credite, cu condiţia încadrării în plafonul cheltuielilor de personal şi al cheltuielilor de personal aprobate [art. 5 din ordonanţa de urgenţă];
- aprobarea anuală de către Guvern a numărului maxim de posturi care se pot înfiinţa şi ocupa, suplimentar faţă de cele deja existente [art. 6 din ordonanţa de urgenţă].
4.2. Aşadar, actul normativ criticat vizează atât autorităţile administraţiei publice locale, cât şi instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor. Aceste autorităţi sunt prevăzute la art. 116-117 şi art. 120-123 din Constituţie, fiind deci instituţii fundamentale ale statului.
4.3. Măsura prevăzută la art. 1 al ordonanţei de urgenţă nu este de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, deşi vizează mediat structura organizatorică a autorităţilor vizate, nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora. O atare concluzie se desprinde din faptul că soluţia legislativă criticată prevede desfiinţarea posturilor vacante de la nivelul instituţiilor şi autorităţilor publice prevăzute la art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă. De asemenea, chiar dacă la o primă vedere s-ar putea susţine că s-a afectat structura organizatorică a autorităţilor publice vizate, Curtea reţine că aceasta trebuie raportată la numărul posturilor ocupate, şi nu vacante.
4.4. În schimb, măsurile prevăzute la art. 2 şi art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă sunt de natură a afecta regimul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.
Curtea reţine faptul că art. 2 prevede o reducere a numărului total de posturi şi, printr-o normă de trimitere cuprinsă în acelaşi text, interpretul normei află la care dintre autorităţile publice se referă această reducere şi care este nivelul procentual al acestei reduceri. Astfel, norma de trimitere se referă la anexa nr. 2 la ordonanţa de urgenţă, care prevede o reducere cu 4% a posturilor ocupate la: Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Economiei, Ministerul Educaţiei Naţionale, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Transporturilor şi Secretariatul General al Guvernului.
În primul rând, într-o bună tehnică legislativă, cuantumul procentual al reducerii şi autorităţile publice vizate de reducere trebuiau prevăzute în cuprinsul ipotezei normative a art. 2 din ordonanţa de urgenţă. Potrivit art. 57 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, anexa trebuie "să se refere exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere", iar titlul său "cuprinde exprimarea sintetică a ideii din textul de trimitere". Or, în cazul de faţă, cele cuprinse în anexă sunt mai mult decât o simplă concretizare a textului de trimitere din moment ce se dispune, mai ales, cu privire la cuantumul procentual al reducerii posturilor ocupate.
În al doilea rând, nu se definesc criterii pentru a opera această reducere - nota finală de la anexa nr. 2 la ordonanţa de urgenţă menţionând, lapidar, că "ordonatorii principali de credite ai instituţiilor prevăzute în prezenta anexă stabilesc numărul de posturi care se reduc în aparatul propriu şi/sau în instituţiile şi autorităţile din subordine, sub autoritate, în coordonare sau finanţate prin bugetul acestora, în conformitate cu analizele proprii, astfel încât să reflecte reducerea cu 4% a numărului total de posturi ocupate". Aşadar, ordonatorii principali de credite, în mod discreţionar, pot desfiinţa posturi ocupate, din moment ce actul normativ criticat nu prevede criterii/condiţii în acest sens.
De altfel, atunci când s-au desfiinţat posturi ocupate au fost menţionate explicit şi criterii avute în vedere pentru încetarea raporturilor de muncă sau de serviciu ale personalului [a se vedea, în acest sens, art. 6 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009].
În al treilea rând, o atare reducere este de natură să afecteze capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice şi prin elementul discreţionar care intervine în luarea deciziei de desfiinţare a anumitor posturi. De asemenea, în mod evident, sunt afectate structura organizatorică şi numărul personalului în funcţie ale acestor instituţii fundamentale ale statului.
Curtea mai reţine că ori de câte ori au fost operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcţie, aceasta s-a făcut prin lege [a se vedea Legea nr. 329/2009]. De asemenea, este inexactă susţinerea Guvernului cu privire la faptul că modificarea structurilor funcţionale ale unităţilor prevăzute la art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost reglementată şi anterior adoptării acestui act prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 229/2008 privind măsuri pentru reducerea unor cheltuieli la nivelul administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 5 ianuarie 2009, întrucât acest act normativ nu a adus o soluţie legislativă nouă, ci a prevăzut doar respectarea celei existente (care, anterior, din varii motive, a fost ignorată).
4.5. În privinţa art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă, se impune o distincţie, şi anume:
a) în acele situaţii în care scăderea numărului de funcţii de conducere se datorează desfiinţării posturilor vacante existente nu se poate susţine că este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului;
b) însă, în acele situaţii în care scăderea numărului de funcţii de conducere nu se datorează desfiinţării posturilor vacante existente, este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului prin desfiinţarea, în final, a unor posturi ocupate şi a unor structuri din cadrul autorităţilor publice.
4.6. Prevederile art. 3 alin. (4) şi (5) din ordonanţa de urgenţă reprezintă măsuri ce însoţesc în mod intrinsec cele dispuse prin art. 1 alin. (1), art. 2 şi art. 3 alin. (1), astfel încât acestea nu necesită o analiză distinctă din partea Curţii Constituţionale. Prin urmare, potrivit principiului accesorium sequitur principale, şi aceste texte legale afectează capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice, precum şi structura organizatorică şi numărul personalului.
4.7. Cele arătate în privinţa art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă - care se referă la personalul contractual - sunt aplicabile mutatis mutandis ipotezei normative a prevederilor art. 7 lit. C pct. 2 din ordonanţa de urgenţă, care aduce o modificare identică în privinţa funcţionarilor publici. Cu privire la această modificare, Curtea remarcă faptul că textul art. 112 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, astfel cum a fost modificat, nu mai vizează în mod exclusiv funcţionarii publici, ci şi alte categorii de personal; or, o asemenea modificare adusă Legii nr. 188/1999, care are drept rezultat încălcarea obiectului său propriu de reglementare, astfel cum acesta este definit la art. 1 alin. (1), nu este admisă, întrucât ar contraveni art. 1 alin. (5) din Constituţie referitor la calitatea legii. În acelaşi sens, art. 52 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede că "Dispoziţiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul şi principiile acesteia".
4.8. În privinţa art. 5 din ordonanţa de urgenţă, Curtea constată că acesta este de natură a afecta regimul autorităţilor publice locale cu referire directă la autonomia locală, principiu care guvernează acest regim. În aceste condiţii, autorizarea prealabilă dată de către Guvern este o ingerinţă în desfăşurarea activităţii autorităţilor publice locale, acestea neputând dispune ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen chiar dacă se încadrează în plafonul aprobat al cheltuielilor de personal.
5. Având în vedere neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută, aceasta afectează actul normativ în ansamblul său (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). De asemenea, astfel cum s-a arătat la punctul 3.1, viciul de neconstituţionalitate extrinsec nu poate fi acoperit prin lege. De aceea, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor este neconstituţională în ansamblul său.
VIII. Curtea constată că, potrivit jurisprudenţei sale, constatarea neconstituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 sau Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). Aşadar, neconstituţionalitatea Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor vizează şi ordonanţa de urgenţă, care urmează a-şi înceta efectele juridice în condiţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie.
IX. În fine, Curtea reţine că atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor sunt neconstituţionale faţă de criticile formulate, raportate la art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 5 februarie 2014.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Benke Karoly
*
OPINIE CONCURENTĂ
1. În acord cu soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, aceea de constatare a neconstituţionalităţii dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor în raport cu art. 115 alin. (6) din Constituţie, considerăm că ar fi fost necesară efectuarea controlului de constituţionalitate şi prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie, text, de asemenea, nesocotit atât de legiuitorul delegat (Guvernul), cât şi de cel originar (Parlamentul).
2. De principiu, Curtea se pronunţă în limitele sesizării. Totuşi, acest principiu cunoaşte cel puţin trei derogări, dintre care două vizează textul care formează obiectul controlului de constituţionalitate, iar una norma de referinţă în cadrul acestui control. Astfel:
- prima derogare, de sorginte legală, se circumscrie art. 18 alin. (1) sau art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, după caz. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, aplicabil în cadrul controlului a priori de constituţionalitate, Curtea se pronunţă "atât asupra prevederilor menţionate în sesizare, cât şi asupra celor de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate", în timp ce, în cazul controlului a posteriori de constituţionalitate, numai "În caz de admitere a excepţiei, Curtea se va pronunţa şi asupra constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare".
Aşadar, această derogare este aplicabilă, deopotrivă, controlului a priori şi a posteriori de constituţionalitate şi vizează obiectul acestui control;
- a doua derogare, de sorginte jurisprudenţială, se referă la competenţa Curţii Constituţionale de a-şi extinde controlul de constituţionalitate "cu privire la textul care a preluat soluţia legislativă criticată în condiţiile în care [Curtea - sn] a analizat şi a constatat neconstituţionalitatea textului legal abrogat cu care a fost sesizată" (Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2011).
Aşadar, această derogare, aplicabilă numai controlului a posteriori de constituţionalitate, vizează obiectul acestuia;
- a treia derogare, tot de sorginte jurisprudenţială, se referă la norma de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate, respectiv textele Constituţiei (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). Astfel, în măsura în care se reţine neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale criticate în raport cu textul constituţional invocat de autorii obiecţiei/excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea este competentă să efectueze controlul de constituţionalitate şi prin raportare la alte texte constituţionale (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013).
Aşadar, această derogare este aplicabilă, deopotrivă, controlului a priori şi a posteriori de constituţionalitate şi vizează norma de referinţă din cadrul acestui control.
3. În aceste condiţii, Curtea avea competenţa de a-şi extinde analiza constituţională şi în raport cu alte texte constituţionale; avem în vedere art. 115 alin. (4) din Constituţie, text intrinsec legat de alineatul (6) al aceluiaşi articol constituţional, invocat în susţinerea obiecţiei.
Considerăm, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare, că şi art. 115 alin. (4) din Constituţie a fost încălcat prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, viciu de neconstituţionalitate extrinsec ce nu poate fi acoperit prin legea de aprobare a acesteia.
4. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:
- existenţa unei situaţii extraordinare;
- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;
- urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "Inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu".
5. Din analiza notei de fundamentare şi a preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, precum şi a expunerii de motive a legii de aprobare a acesteia nu reies, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt/obiective ale situaţiei extraordinare, situaţia indicată în nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţă, pe de o parte, fiind una obişnuită ce a rezultat ca urmare a intervenirii în timp a unor acte normative succesive (începând cu anul 2009), iar, pe de altă parte, reprezentând expresia unei opţiuni specifice a Guvernului de adoptare a unor măsuri în domeniul ce face obiectul ordonanţei de urgenţă.
De asemenea, se remarcă faptul că nu se specifică interesul public ce este lezat ca urmare a neadoptării ordonanţei de urgenţă, expresii de genul "îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor instituţionale", "necesitatea eliminării riscului" sau "necesitatea asigurării funcţionalităţii autorităţilor administraţiei publice locale" nu pot decât să ducă la concluzia că aceste măsuri ar fi necesare şi oportune, şi nu că, în lipsa acestora, ar fi iminentă afectarea gravă a interesului public.
Aşadar, situaţia avută în vedere de Guvern nu poate fi calificată ca fiind una extraordinară, astfel încât, pe cale de consecinţă, nu se poate susţine nici existenţa unei urgenţe în adoptarea reglementării criticate. Din contră, motivele care au stat la baza adoptării ordonanţei de urgenţă sunt unele de oportunitate, care, în mod evident, nu pot fi invocate pentru adoptarea unei ordonanţe de urgenţă.
În aceeaşi ordine de idei, se constată că nimic nu împiedica Guvernul să iniţieze un proiect de lege care să urmeze procedura de adoptare prevăzută la art. 75 şi 76 din Constituţie.
6. De altfel, problema respectării art. 115 alin. (4) din Constituţie devine una sistemică, din moment ce, spre exemplu, în ultimul an - 2013 - au fost adoptate 117 ordonanţe de urgenţă. Este imposibil ca statul român să se confrunte cu situaţii extraordinare o dată la trei zile (în anul 2013) sau chiar o dată la două zile (în anul 2008 au fost adoptate 230 de ordonanţe de urgenţă).
De aceea, legiuitorul delegat ar trebui să manifeste o mai mare atenţie atunci când apelează la un instrument legislativ excepţional (ordonanţa de urgenţă) pentru a nu îl transforma într-unul ordinar/general.
7. Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm că ar fi trebuit constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 şi prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie.
Judecător,
Mircea Ştefan Minea
Judecător,
Daniel Marius Morar
*
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluţia pronunţată prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, considerăm că ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, pentru următoarele considerente:
I. Opinia majoritară porneşte de la premisa corectă, afirmată deja în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă afectează regimul instituţiilor fundamentale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, că nu pot fi adoptate dacă au consecinţe negative, dar pot fi adoptate dacă prin reglementările pe care le conţin au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin.
Numai că susţinătorii opiniei majoritare apreciază greşit atât conţinutul noţiunii de regim al instituţiilor fundamentale, cât şi definirea consecinţelor negative.
Chiar dacă în cuprinsul deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 230 din 9 mai 2013 au fost stabilite componentele care definesc regimul juridic al instituţiilor fundamentale, acestea nu pot fi considerate ca având o valoare absolută, fiind în primul rând legate de circumstanţele situaţiei de fapt avute în vedere în acele cazuri.
De altfel, analogia pe care o fac atât autorii sesizării de neconstituţionalitate, cât şi susţinătorii opiniei majoritare cu ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr. 37/2009 şi nr. 105/2009 nu sunt justificate, măsurile şi reglementările cuprinse în cele două cazuri fiind diferite.
Noi considerăm că regimul juridic al unei instituţii fundamentale este definit de elementele sale substanţiale: natura juridică, caracterul independent sau autonom, atribuţiile fundamentale, rolul şi locul său în sistemul autorităţilor publice. Numărul personalului, statul de funcţiuni, structura organizatorică nu pot fi considerate elemente care să definească un regim juridic decât în măsura în care acestea ar fi modificate de maniera de a le împiedica să funcţioneze. Nu este, de regulă, un element de nivelul legii sau o problemă de constituţionalitate şi, în orice caz, nu defineşte regimul juridic numărul personalului sau măsura comasării unor servicii, birouri sau alte structuri de organizare (comasarea serviciilor de resurse umane cu serviciul financiar sau a serviciilor de protocol cu serviciile de relaţii externe, de exemplu).
Este de remarcat că în literatura juridică s-a făcut o distincţie clară între ipotezele din art. 115 alin. (6) din Constituţie referitoare la domeniul legilor constituţionale şi la trecerea silită a unor bunuri în proprietatea statului, pe de o parte, şi regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, pe de altă parte.
Astfel, plecând de la sensul verbelor "nu pot fi adoptate" şi "nu pot viza", s-a conchis că în prima ipoteză există o interdicţie totală pentru ordonanţele de urgenţă, dar s-a apreciat că sintagma "nu pot afecta" nu exclude orice intervenţie legislativă în ultima ipoteză. Profesorul Ion Deleanu, într-un studiu publicat în Curierul Judiciar nr. 6/2006, sublinia că sensul cuvântului "afectare" este acela de "prejudiciere" sau "lezare", astfel că, în domeniile la care ne referim, interdicţia adoptării unei ordonanţe de urgenţă există doar dacă, prin efectele ei, ar fi păgubitoare, dăunătoare, vătămătoare. Distinsul profesor conchidea că "ordonanţele de urgenţă sunt admisibile în celelalte domenii dacă «nu afectează», dacă nu sunt păgubitoare, vătămătoare, dăunătoare - dacă nu prejudiciază sau lezează regimul juridic al materiilor care fac obiectul reglementării".
De asemenea, profesorul I. T. Ştefănescu, într-un studiu publicat în Revista de Drept Comercial nr. 6/2006, aprecia că sunt constituţionale ordonanţele de urgenţă din domeniile pe care le analizăm dacă prin acestea se stabileşte "o reglementare de nivel superior, perfecţionată, mai favorabilă".
Aşadar, indiferent câte şi care ar fi componentele regimului juridic, observăm că în argumentaţia din decizia faţă de care formulăm prezenta opinie separată nu s-a avut în vedere diferenţa majoră de tratament între primele două teze ale art. 115 alin. (6) din Constituţie şi ultima. Astfel, în cazul primelor două, nu se pot adopta ordonanţe în acele domenii, în acest sens existând o interdicţie expresă, dar în cazul celei de-a treia se pot adopta ordonanţe cu condiţia de nu fi afectate acele domenii. Or, cum a fost afectat regimul lor dacă s-a micşorat rezonabil (şi necesar!) numărul personalului şi s-au stabilit unele norme de structură?
În consecinţă, materia regimului instituţiilor fundamentale ale statului, a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor poate fi abordată printr-o ordonanţă de urgenţă, poate fi "atinsă", cu condiţia ca acestea să nu fie afectate.
Paradoxal este că autorii opiniei majoritare evocă succint aceste considerente numai că, în final, interpretează că sintagma "nu pot afecta" înseamnă că nu pot reglementa.
Susţinătorii opiniei majoritare nu demonstrează şi nici măcar nu evocă în ce ar consta consecinţele negative ale ordonanţei şi ale legii de aprobare, prin ce s-ar fi "înrăutăţit" regimul de funcţionare a autorităţilor administrative vizate, limitându-se la simple afirmaţii: "o atare reducere este de natură să afecteze capacitatea şi funcţionarea autorităţilor publice", "este afectată structura organizatorică şi numărul de personal". Nu se explică, nu se exemplifică în ce constă pretinsa afectare.
Atât din Nota de fundamentare şi din actele justificative ce însoţesc ordonanţa de urgenţă criticată, cât şi din punctul de vedere al Guvernului, transmis Curţii Constituţionale, evocate, de altfel, în cuprinsul deciziei pe care nu ne-o însuşim, rezultă, în esenţă, următoarele îmbunătăţiri ale modului de funcţionare a instituţiilor vizate de ordonanţă:
- eliminarea prevederii cu privire la angajarea de personal cu respectarea condiţiei 7 posturi vacante - ocuparea unui singur post;
- stabilirea unui număr minimal de posturi, pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritorială, număr de posturi care să permită funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale;
- desfiinţarea, cu unele excepţii, a 60.000 de posturi vacante din cadrul ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice aflate sub subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice, precum şi din cadrul instituţiilor publice locale, care imobilizau sume importante de bani;
- analizarea atribuţiilor specifice instituţiilor din administraţia publică centrală raportat la numărul de personal necesar pentru realizarea sarcinilor, în acest sens propunându-se reducerea numărului de posturi ocupate de la nivelul acestora cu 4%.
Măsurile luate fac parte dintr-un amplu proces de reformă a administraţiei publice, iar prin adoptarea acestora s-a avut în vedere necesitatea îmbunătăţirii funcţionalităţii autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi ajustarea şi reaşezarea structurilor organizatorice de o manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor instituţionale.
Este de subliniat că măsurile criticate şi considerate neconstituţionale constituie un pachet, un ansamblu convenit de Guvernul României, împreună cu organismele specializate ale Uniunii Europene şi ale Fondului Monetar Internaţional în vederea îmbunătăţirii şi eficientizării funcţionării administraţiei publice, a raţionalizării organizării sale şi a reducerii cheltuielilor necesare, în vederea încadrării în indicatorii economico-financiari conveniţi şi, mai ales, în limitele deficitului bugetar stabilit.
Aceste măsuri au fost convenite ca alternativă viabilă şi acceptabilă la alte variante posibile: reduceri de salarii, diminuarea pensiilor, eliminarea sau restrângerea unor alocaţii bugetare sociale, restrângerea fondurilor destinate stimulării investiţiilor.
În altă ordine de idei, aserţiunea că astfel de măsuri se pot lua numai prin lege este inexactă şi neîntemeiată, întrucât ordonanţele Guvernului au forţă juridică de lege, desigur cu condiţia să respecte limitele delegării legislative.
II. Măsura reducerii personalului nu este o măsură inacceptabilă şi interzisă, fiind recunoscută atât în privinţa organizării şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor publice, cât şi în domeniul raporturilor de muncă. Art. 65 din Codul muncii recunoaşte posibilitatea concedierii determinate de desfiinţarea locului de muncă, desigur cu condiţia ca această măsură să fie efectivă şi să aibă o cauză reală şi serioasă. De asemenea, art. 66 şi art. 68 din Codul muncii reglementează concedierea colectivă, desigur cu respectarea unor condiţii legale şi cu sancţionarea abuzului de drept. Tot astfel, art. 24 lit. a din Carta Social Europeană admite posibilitatea concedierii, printre altele, motivată de cerinţele de funcţionare a întreprinderii, a instituţiei sau a serviciului.
Dorim să mai subliniem că, referitor la modificarea numărului de posturi la nivelul unor autorităţi şi instituţii publice locale şi a structurilor organizatorice, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin mai multe decizii, prin care a statuat că astfel de măsuri nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului: Decizia nr. 1.105/2010, Decizia nr. 1.229/2011, Decizia nr. 1.195/2011, Decizia nr. 1.623/2011 şi Decizia nr. 97/2012.
III. Pe de altă parte, măsurile de ordin administrativ, managerial, de îmbunătăţire a funcţionalităţii unei instituţii constituie atribute ale conducerilor administrative. Acestea conţin elemente de apreciere, de oportunitate care excedează controlului de constituţionalitate. Nu trebuie uitat faptul că, potrivit prevederilor art. 102 alin. (1) din Constituţie, Guvernul este autoritatea care exercită conducerea generală a administraţiei publice potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. De altfel, sub acest aspect, observăm că, în decizia pronunţată, nu s-a ţinut cont de necesitatea deblocării unor situaţii care împiedicau buna funcţionare a instituţiilor publice în discuţie. De asemenea, nu s-au reţinut nici efectele pozitive pe care măsurile preconizate prin ordonanţa de urgenţă le pot avea asupra bunei funcţionări a acestora.
IV. Autorii opiniei majoritare sunt inconsecvenţi în argumentarea lor. Pe de o parte, susţin că în mod greşit reducerea numărului de posturi este prevăzută printr-o normă de trimitere în anexă, iar, pe de altă parte, că nu sunt definite criteriile pentru a opera această reducere. Aceasta înseamnă că, dacă reducerea era făcută în corpul legii şi erau menţionate criteriile, nu mai era afectat regimul juridic?
Se omite faptul că anexele fac parte integrantă din lege, precum şi faptul că în cuprinsul anexei nr. 2 se prevede explicit că ordonatorii principali de credite ai instituţiilor publice vizate de ordonanţa de urgenţă "stabilesc numărul de posturi care se reduc în aparatul propriu şi/sau în instituţiile şi autorităţile din subordine, sub autoritate, în coordonare sau finanţate prin bugetul acestora, în conformitate cu analizele proprii, astfel încât să reflecte reducerea cu 4% a numărului total de posturi ocupate". Aşadar, ordonatorii principali de credite stabilesc ei gradul reducerii, pe baza analizelor proprii. Calificativul "discreţionar" este o simplă afirmaţie după cum şi aprecierea că măsurile criticate afectează capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice este subiectivă şi ignoră explicaţiile din Nota de fundamentare, care demonstrează contrariul celor susţinute în opinia majoritară.
În consecinţă, prin prisma celor mai sus expuse, am susţinut respingerea ca neîntemeiată a obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor.
Judecător,
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
Judecător,
Toni Greblă
-------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
