Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 471 din 14 noiembrie 2013 cu privire la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 754 din 4 decembrie 2013
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Iulia Antoanella Motoc - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef
I. 1. Cu Adresa nr. 1.981 din 20 septembrie 2013, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.311 din 23 septembrie 2013 şi constituie obiectul Dosarului nr. 590A/2013.
La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
La data de 22 octombrie 2013, autorul sesizării a transmis un înscris de completare a motivării obiecţiei de neconstituţionalitate formulate, înscris înregistrat şi ataşat la dosarul cauzei.
II. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorul susţine că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, transmisă Preşedintelui României spre promulgare, este neconstituţională, deoarece contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţia României, republicată, potrivit cărora "România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate", precum şi prevederilor art. 2 alin. (1) şi (2) din aceasta, potrivit cărora: "(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."
Legea criticată prevede că rezultatul referendumului depinde de îndeplinirea cumulativă a două condiţii: una referitoare la numărul minim de cetăţeni care trebuie să participe la referendum pentru ca acesta să fie valabil şi una privitoare la numărul de voturi valabil exprimate, care determină rezultatul referendumului. În acest sens, noua lege introduce, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de cel puţin 30% şi un cvorum al voturilor valabil exprimate de cel puţin 25%, ambele raportate la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente. Această soluţie legislativă se regăseşte în cazul referendumului privind revizuirea Constituţiei, al referendumului pentru demiterea Preşedintelui României, al referendumului cu privire la probleme de interes naţional şi al referendumului local.
Autorul sesizării susţine că reglementarea unui cvorum de participare la referendum de cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente încalcă prevederile art. 2 alin. (1) din Constituţie, deoarece premisa unei manifestări democratice a suveranităţii prin intermediul poporului se poate asigura doar prin participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor, constând în jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.
În acest sens, arată că în jurisprudenţa sa Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, că întrunirea majorităţii absolute care constă în jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală. Participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor reprezintă un act de responsabilitate civică.
Aşadar, atribuirea suveranităţii, prin lege, unui grup format din 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente constituie o încălcare a prevederilor art. 2 alin. (2) din Constituţia României.
Mai mult, caracterul democratic al statului vizează participarea cetăţenilor la conducerea treburilor publice şi presupune ca deciziile să fie întemeiate pe voinţa poporului, de aceea democraţia constituţională implică o guvernare realizată de către majoritate, în acord cu voinţa sa. Luarea deciziilor, prin calea directă a referendumului, trebuie să implice o majoritate de participare a cetăţenilor, iar reglementarea unui cvorum de participare de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente poate aduce atingere principiilor generale pe care se întemeiază statul român, respectiv caracterului democratic, reprezentând o încălcare a prevederilor art. 1 alin. (3) din Constituţia României, republicată.
Totodată, se mai menţionează faptul că, prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, aplicând regulile interpretării prin analogie, Curtea Constituţională s-a exprimat în sensul că, în domeniul dreptului parlamentar, aplicarea principiului "majoritatea decide, opoziţia se exprimă" denotă faptul că opinia majoritară din Parlament este prezumat că reflectă opinia majoritară din societate, iar dreptul opoziţiei de a se exprima este o consecinţă a dreptului inalienabil al minorităţii politice de a-şi face cunoscute opiniile. Un asemenea principiu asigură, pe de o parte, legitimitatea guvernării, iar, pe de altă parte, condiţiile pentru realizarea alternanţei la guvernare. Pentru aceleaşi raţiuni, în cadrul procedurii de consultare democratică a populaţiei, se aplică acelaşi principiu, însă majoritatea decidentă trebuie să se raporteze la un anumit nivel de reprezentativitate sub aspectul participării la vot pentru ca hotărârea finală să se bucure de legitimitatea necesară, iar un prag de participare de 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente nu poate să confere o asemenea legitimitate.
În ceea ce priveşte referendumul organizat pentru definitivarea procedurii de revizuire a Constituţiei, păstrarea cvorumului de cel puţin jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente este cu atât mai justificată dacă avem în vedere că Legea fundamentală a unui stat democrat are ca trăsătură definitorie stabilitatea. Aceasta este o cerinţă imanentă a statului de drept.
În România, procedura de revizuire a Constituţiei se caracterizează prin aceea că puterea constituantă derivată este ţinută să respecte voinţa Adunării Constituante, definitivată prin referendumul din 1991. Membrii Adunării Constituante au apreciat atunci că nu se impune proclamarea expresă a unui cvorum necesar pentru aprobarea legii de revizuire a Constituţiei, prin referendum, fiind suficientă o construcţie constituţională care să se bazeze pe principiile democratice. În concepţia suveranităţii populare, fiecare cetăţean este deţinătorul unei porţiuni de suveranitate, iar voinţa majorităţii reprezintă cvorum esenţial pentru asigurarea caracterului democratic de modificare a voinţei puterii constituante originare. A modifica voinţa puterii constituante originare, neţinând cont de principiile generale, intangibile, ale statului român, prin utilizarea unor instrumente legale inferioare ca forţă juridică, aduce atingere art. 1 şi art. 2 din Constituţie.
Prin art. 151 din Constituţie, se îmbină tehnicile specifice democraţiei reprezentative cu cele ale democraţiei directe. Astfel, cerinţa aprobării prin referendum popular sintetizează voinţa suverană a corpului electoral, voinţă ce nu poate fi modificată, în baza principiului analogiei juridice, decât în aceleaşi condiţii. Constituţia României cuprinde o serie de modalităţi tehnice de garantare a unui anumit grad de rigiditate a acesteia, de natură să asigure stabilitatea întregului sistem normativ al unui stat, certitudinea şi predictibilitatea sa. De aceea, revizuirea Legii fundamentale trebuie corelată atât cu regimul juridic al iniţiativei legislative populare, cât şi cu cel al adoptării proiectului sau propunerii de revizuire de către Parlament. În acest sens, Legea fundamentală impune un cvorum deosebit de adoptare, tocmai pentru a sublinia forţa juridică a Constituţiei.
Având în vedere faptul că actuala Constituţie, adoptată în anul 1991, a fost revizuită în anul 2003 cu participarea la referendum a unei majorităţi de 50% plus unu din numărul cetăţenilor înscrişi în listele electorale permanente, diminuarea pragului de participare la 30% va conduce, în opinia autorului sesizării, la o lipsă de legitimitate a modificărilor aduse printr-o nouă lege de revizuire, generând o situaţie de instabilitate constituţională.
Pe de altă parte, se arată că validarea unui astfel de referendum, la care au participat doar 30% din numărul cetăţenilor cu drept de vot, este contrară interpretării sistematice şi cu bună-credinţă a prevederilor Constituţiei, ceea ce încalcă atât normele constituţionale cu valoare de principiu în stabilirea sensului noţiunii de "majoritate", cât şi art. 2 din Constituţia României.
Mai mult, schimbarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale, relevantă fiind Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, fără a interveni vreun element nou, nu se justifică.
Se apreciază, aşadar, că un cvorum de participare prea restrâns va conduce la adoptarea unor decizii majore aplicabile tuturor cetăţenilor şi va face posibilă exercitarea suveranităţii naţionale de o minoritate a populaţiei, încălcându-se principiile democraţiei.
Pe de altă parte, stipularea unui cvorum de participare la referendum de cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente vine în contradicţie cu avizele şi recomandările unor instituţii de nivel european.
Ca o consecinţă a obligativităţii respectării de către statul român a tratatelor internaţionale în general şi a legislaţiei europene, în special, România este ţinută şi de obligaţia de a respecta actele instituţiilor Consiliului Europei, implicit ale Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia, precum şi actele instituţiilor Uniunii Europene, respectiv recomandările Comisiei Europene, cuprinse în Raportul privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi de verificare, din data de 30 ianuarie 2013.
Astfel, prin Avizul nr. 685/2012 al Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) privind compatibilitatea cu principiile constituţionale şi statul de drept a acţiunilor Guvernului şi Parlamentului României cu privire la alte instituţii ale statului şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare şi completare a Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului în România, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), această instituţie a Consiliului Europei a statuat la pct. 31 şi 32 următoarele:
"31. Norma generală de la art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 este mai stabilă. Textul original al acestui articol, care face referire la toate tipurile de referendum, are următorul conţinut: «Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale». Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2009 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 a modificat această normă după cum urmează: «Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente». Deşi este regretabil faptul că o astfel de normă a fost modificată printr-o ordonanţă de urgenţă emisă de Guvern, ideea de bază este că pragul de 50% pentru cvorumul de participare nu a fost afectat de această modificare.
32. Legea nr. 129/2007, care elimina cvorumul de participare de 50% în cazul unui referendum privind suspendarea Preşedintelui, a fost adoptată la 5 mai 2007. Un referendum privind suspendarea Preşedintelui a fost organizat la 19 mai 2007. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2012 care elimina cvorumul a fost publicată la 5 iulie 2012. Referendumul a fost organizat în data de 29 iulie 2012. Aceasta înseamnă că atât în 2007, cât şi în 2012, cvorumul necesar pentru adoptarea unui referendum privind suspendarea Preşedintelui a fost modificat în condiţiile în care suspendarea era iminentă. Cu alte cuvinte, regulile jocului au fost modificate pe parcurs. Astfel de modificări ale legislaţiei electorale în funcţie de interese reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice şi a principiului stabilităţii referendumului."
Posibilitatea luării unor decizii majore pentru societatea românească de către un grup format din 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente conduce la o lipsă de legitimitate a respectivelor măsuri, cu consecinţa afectării sistemului constituţional.
De asemenea, un cvorum redus de participare la referendum este de natură să afecteze funcţionarea pluralistă a democraţiei în România, putând genera o polarizare a acesteia în sensul că un grup format din persoane cu drept de vot ar putea adopta decizii aplicabile ulterior tuturor cetăţenilor români.
Chiar prin Avizul mai sus menţionat se recunoaşte că pragul de 50% pentru cvorumul de participare oferă o soluţie legală şi constituţională de stabilitate. Modificând aceste reguli s-ar obţine efectul contrar.
În oricare reglementare privind referendumul trebuie avut în vedere un prag de participare la referendum cât mai larg pentru a exprima voinţa reală şi efectivă a populaţiei, şi nu restrângerea acestuia, aspect care ar denatura scopul referendumului. În acest sens, se consideră că scopul oricărei reglementări în materie de referendum nu este unul de facilitare a îndeplinirii procedurilor pentru validitatea sa, ci vizează realizarea unei consultări directe a populaţiei, având în vedere că suveranitatea naţională aparţine poporului român, iar democraţia presupune majoritate, nu minoritate.
Or, toate aceste aspecte generează o stare contrară atât ordinii de drept în general, cât şi principiului securităţii juridice, în special. Prin stipularea unui cvorum de participare la referendum de cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente se ajunge la nesocotirea rolului referendumului într-un stat democratic, deoarece poporul, în ansamblul său, nu îşi mai exercită dreptul stipulat de Constituţie de a-şi exercita puterea de stat prin referendum, astfel cum este prevăzut la art. 2 alin. (1) din Constituţia României.
În acest context, autorul sesizării consideră că sunt relevante susţinerile Comisiei Europene, prin Raportul privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de Cooperare şi de Verificare, din data de 30 ianuarie 2013. În acest sens, cu privire la respectarea statului de drept şi a independenţei sistemului judiciar, una din principalele preocupări ale Comisiei Europene a fost stabilitatea ordinii constituţionale în România.
Cu acea ocazie, Comisia a reţinut că "abrogarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/2012 a asigurat respectarea hotărârilor Curţii privind cvorumul necesar în caz de referendum. Faptul că hotărârea definitivă a Curţii Constituţionale privind valabilitatea referendumului din data de 29 iulie a fost respectată a fost un semnal important că normele constituţionale nu mai erau puse sub semnul întrebării. [...] Rezumând cele de mai sus, locul Constituţiei şi al Curţii Constituţionale a fost restabilit, în conformitate cu recomandările Comisiei. Cu toate acestea, este esenţial ca Preşedintele, noul Guvern şi noul Parlament să garanteze stabilitatea ordinii constituţionale şi toate partidele politice ar trebui să depună eforturi pentru reducerea polarizării sistemului politic.[...]".
Având în vedere considerentele expuse, autorul sesizării solicită admiterea acesteia, concluzionând că prin modificarea legii şi diminuarea cvorumului de cel puţin jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente pentru validarea referendumului, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului încalcă prevederile art. I alin. (3) şi ale art. 2 alin. (1) şi (2) din Constituţie, prin aceea că permite posibilitatea adoptării prin referendum a unor măsuri lipsite de legitimitate populară, precum şi prin nerespectarea dreptului poporului român de a exercita suveranitatea de stat, pe calea directă a referendumului.
III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
1. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis cu Adresa nr. 2/5.371 din 14 octombrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.842 din aceeaşi dată, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului referitoare la încălcarea art. 1 alin. (3) şi a art. 2 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, republicată, Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013.
Din analiza textelor constituţionale în vigoare şi a actelor internaţionale în materie, Curtea a constatat că prevederile art. 2 alin. (1) din Constituţie nu dispun expres cu privire la un anumit prag de participare la vot. Curtea nu a identificat vreun text care să impună ori să recomande un cvorum de participare la referendum, toate dispoziţiile constituţionale făcând referire la stabilitatea legislaţiei electorale, inclusiv cea cu privire la referendum. Mai mult decât atât, este cunoscut faptul că la nivelul Consiliului Europei, Comisia de la Veneţia recomandă chiar soluţia de a nu fi instituit niciun prag de participare drept condiţie de validare a referendumului.
Reglementarea, inclusiv modificarea condiţiilor privind validarea referendumului, este de competenţa exclusivă a legiuitorului, numai acesta fiind cel îndreptăţit, potrivit art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie, să reglementeze, prin lege organică, organizarea şi desfăşurarea acestui instrument de democraţie directă.
Curtea a apreciat că varianta de reglementare a cvorumului de participare aleasă de legiuitor prin legea supusă controlului de constituţionalitate asigură o reprezentativitate suficientă de natură a conferi deciziei adoptate forţa care reflectă voinţa populară, astfel încât suveranitatea poporului, consacrată la art. 2 din Constituţie, să nu fie afectată în vreun fel.
De altfel, caracterul democratic al statului instituit de art. 1 alin. (3) din Constituţie presupune obligaţia respectării şi garantării de către stat a dreptului fiecărui cetăţean care îndeplineşte anumite condiţii minimale de a participa la construcţia statului, fie prin exercitarea dreptului de vot, fie, atunci când sunt instituite constituţional, pe calea mecanismelor de guvernare directă, aşa cum sunt, în sistemul român, iniţiativa populară, referendumul şi revocarea populară.
Or, indiferent de pragul de participare pentru validarea unui referendum, orice cetăţean român care are dreptul de a participa la referendum decide liber dacă să o facă şi deci dacă să fie parte din procentul în raport de care este condiţionată validitatea referendumului, nefiind astfel vorba despre o domnie a minorităţii în detrimentul majorităţii. Stabilirea majorităţii şi a minorităţii se realizează ca urmare a liberei poziţionări a cetăţeanului, care are dreptul de a decide mai întâi dacă să participe la referendum, iar, mai apoi, dreptul de a opta pentru una dintre variantele propuse prin referendum. Aceasta este esenţa democraţiei - posibilitatea egală a fiecărui cetăţean de a-şi exprima liber o opţiune politică, într-un sistem structurat pluralist, democraţia neechivalând cu o cât mai largă majoritate, aşa cum susţine, în mod eronat, autorul sesizării de neconstituţionalitate.
Chiar şi în materie electorală, aşadar când este vorba despre constituirea organelor reprezentative, aspect distinct de mecanismele de participare directă, democraţia nu impune un anumit tip de scrutin, de genul scrutinului majoritar la mai multe tururi. Un asemenea tip de scrutin s-a practicat, de pildă, în anumite sisteme, acum peste un secol, în contextul în care statele nu erau laice, considerându-se, sub influenţa Bisericii, că majoritatea în stat trebuie să fie cât mai apropiată de unanimitate. Unanimitatea sau cvasi-unanimitatea nu poate fi un deziderat constituţional nici în materie de mecanisme de democraţie directă, precum referendumul, nici în materie electorală, ci poate fi cel mult un deziderat moral, politic, netrebuind confundată cu reprezentativitatea.
În acest context, indiferent de tipul referendumului naţional despre care este vorba (fie cel consultativ iniţiat de către Preşedintele României, fie cel obligatoriu în cazul revizuirii Constituţiei), dacă se dorea un prag de participare care să tindă către dezideratul unanimităţii, Constituantul ar fi impus un asemenea prag printr-o dispoziţie a legii supreme. Mai mult decât atât, în ce priveşte referendumul pentru revizuirea Constituţiei, din interpretarea logică, teleologică şi sistematică a legii supreme rezultă că dacă s-ar fi dorit instituirea pragului de participare de 50% plus unu, precum şi imposibilitatea modificării acestuia, ar fi existat prevederi în acest sens, inclusiv sub aspectul imposibilităţii revizuirii dispoziţiilor constituţionale referitoare la o asemenea condiţie de validare a referendumului în cauză. Or, asemenea dispoziţii constituţionale lipsind, îi revine legiuitorului posibilitatea şi obligaţia de a le reglementa în virtutea art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie.
De asemenea, Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră inoportună compararea referendumului cu exercitarea dreptului de vot în cazul construcţiei organelor reprezentative, întrucât în cazul referendumului este vorba despre exercitarea unei funcţii, a participării directe a corpului electoral la guvernare, ca agent al poporului, iar în cazul dreptului de a alege organele reprezentative este vorba despre un drept fundamental. Or, reglementarea prin lege a exercitării unei funcţii nu trebuie confundată cu reglementarea prin lege a exercitării unui drept fundamental, dată fiind diferenţa de natură a celor două instituţii avute în vedere, diferenţă care exclude posibilitatea analogiilor de tipul celor avansate de către autorul sesizării de neconstituţionalitate.
2. Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/5.905/2013 din 9 octombrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.801 din 10 octombrie 2013, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Potrivit Constituţiei, cazurile în care se poate organiza referendum naţional sunt prevăzute la art. 90 (referendumul consultativ, facultativ privind problemele de interes naţional), art. 95 (referendumul decizional, obligatoriu privind demiterea din funcţie a Preşedintelui), art. 151 (referendumul decizional, obligatoriu privind revizuirea Constituţiei). Cele trei prevederi constituţionale nu fac referire la îndeplinirea unor condiţii de valabilitate a referendumului (cvorum) sau a unor majorităţii necesare pentru stabilirea rezultatelor.
Art. 73 alin. (3) lit. d) din Constituţie prevede că prin lege organică se reglementează organizarea şi desfăşurarea referendumului. Legea organică la care face referire dispoziţia constituţională este Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului. Revine astfel legii organice să stabilească, în concret, condiţiile de cvorum şi majoritate în cazul referendumului naţional sau local. Prin art. 5 alin. (2) din legea în vigoare se stabileşte cvorumul necesar pentru ca referendumul (naţional sau local, fără distincţie) să fie valabil: "Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente". De asemenea, legea stabileşte majorităţile necesare pentru ca referendumul să producă efecte juridice (art. 7 şi art. 10).
Curtea Constituţională a precizat, în jurisprudenţa sa, că "nu exclude posibilitatea ca legiuitorul să opteze pentru o majoritate de voturi relativă pentru demiterea Preşedintelui României în toate situaţiile". Din deciziile Curţii se desprinde concluzia în virtutea căreia, atunci când legiuitorul constituant a dorit să instituie o anumită majoritate de voturi, a făcut aceasta printr-un text de referinţă, a cărui aplicare la situaţii subsidiare este subînţeleasă, cu excepţia cazurilor în care o asemenea majoritate este lăsată pe seama legii. Rezultă, în consecinţă, că, întrucât Legea fundamentală nu a prevăzut expres nici cvorumul şi nici majoritatea, revine legiuitorului ordinar să stabilească aceste elemente.
Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, în cadrul unui control de constituţionalitate a priori asupra Legii pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, observa că, în varianta redacţională dedusă în cauza de faţă controlului de constituţionalitate, Legea pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 oferă o reglementare unitară pentru toate tipurile de referendum consacrate de Constituţie, dând expresie şi exigenţei reprezentativităţii sub aspectul rezultatului votului. Astfel, aceeaşi soluţie legislativă se regăseşte în cazul referendumului privind revizuirea Constituţiei, al referendumului cu privire la probleme de interes naţional şi al referendumului local, unde, potrivit art. 7 alin. (2), art. 12 alin. (2) şi, respectiv, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, rezultatul se stabileşte în funcţie de majoritatea voturilor valabil exprimate pe întreaga ţară sau, după caz, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale.
Tot astfel, Curtea constata că şi condiţia ce trebuie îndeplinită pentru validitatea referendumului este aceeaşi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majorităţii absolute care constă în jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente. Curtea reţinea că aceasta reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală. Participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor reprezintă un act de responsabilitate civică, prin care corpul electoral urmează să se pronunţe cu privire la sancţionarea sau nu a Preşedintelui României, având posibilitatea demiterii sau menţinerii acestuia în funcţie. De asemenea, Curtea a reţinut că niciun text constituţional nu condiţionează dreptul legiuitorului de a opta pentru fixarea unei anumite majorităţi care să se pronunţe pentru demiterea prin referendum a Preşedintelui României.
Prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate privind aceeaşi lege, Curtea a apreciat că legea dedusă controlului reglementează, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, pe lângă micşorarea cvorumului de participare la 30%, şi condiţia potrivit căreia "rezultatul referendumului este validat dacă opţiunile valabil exprimate reprezintă cel puţin 25% din cei înscrişi pe listele electorale permanente". Prin urmare, pentru validarea referendumului este necesară întrunirea acestor două condiţii minimale, ceea ce reprezintă un mod de securizare a reprezentativităţii votului la referendum de natură să satisfacă şi condiţiile impuse prin jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale.
Curtea a reţinut că modificarea cvorumului de participare la referendum este apanajul legiuitorului, însă instanţa constituţională trebuie să vegheze la neutilizarea acestui instrument în alte scopuri decât cel pe care legiuitorul constituant l-a avut în vedere la consacrarea referendumului, ca instituţie juridică esenţială într-un stat de drept - forma de participare directă a cetăţenilor la luarea deciziilor. Curtea trebuie să asigure respectarea principiilor privind stabilitatea juridică a legilor în materia referendumului, precum şi cel al consultării loiale a cetăţenilor cu drept de vot, principii care presupun crearea tuturor condiţiilor pentru ca electorii să cunoască problemele supuse referendumului, consecinţele juridice ale diminuării pragului de participare la vot, precum şi efectele pe care le produce rezultatul referendumului asupra intereselor generale ale comunităţii.
Dat fiind faptul că pragul de participare reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii în conformitate cu principiul statuat în art. 2 din Legea fundamentală, Curtea trebuie să găsească un echilibru între necesitatea protejării dreptului de a decide participativ la referendum al cetăţeanului, ca drept fundamental, şi dorinţa unei majorităţi parlamentare de a-şi impune voinţa politică în stat la un moment dat.
Curtea a constatat că Parlamentul poate să intervină în această materie a legislaţiei referendare, cu condiţia de a nu o supune unor modificări strict conjuncturale, pe baza unor susţineri de oportunitate ori a înţelegerii politice, care avantajează una sau alta dintre forţele politice reprezentate în Parlament şi care formează la un moment dat o majoritate parlamentară.
Prin urmare, noile reglementări nu trebuie să determine o stare de incertitudine cu privire la un element definitoriu al acestei proceduri, întrucât opţiunile legiuitorului ordinar referitoare la stabilirea cvorumului de participare la referendum pot fluctua valoric în funcţie de voinţa majorităţii politice din Parlament şi de interesele conjuncturale ale acesteia, împrejurare de natură a crea o stare generală de incertitudine cu privire la un element esenţial al referendumului, şi anume valabilitatea acestuia.
Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor şi punctul de vedere al Guvernului, raportul judecătorului-raportor, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:
IV. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României.
V. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, care au următorul cuprins:
"Art. I. - Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:
1. La articolul 5, alineatul (2) se modifică şi va avea următorul cuprins:
«(2) Referendumul este valabil dacă la acesta participă cel puţin 30% din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.»
2. La articolul 5, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins:
«(3) Rezultatul referendumului este validat dacă opţiunile valabil exprimate reprezintă cel puţin 25% din cei înscrişi pe listele electorale permanente.»
3. La articolul 7, partea introductivă a alineatului (2) se modifică şi va avea următorul cuprins:
«(2) Rezultatul referendumului se stabileşte în funcţie de majoritatea voturilor valabil exprimate, astfel: (...)»
4. La articolul 12, alineatul (2) se modifică şi va avea următorul cuprins:
«(2) Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin "DA" sau "NU" asupra problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil exprimate.»
Art. II. - Dispoziţiile prezentei legi intră în vigoare la un an de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I."
VI. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţine încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3), potrivit cărora "(3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate" şi ale art. 2 - Suveranitatea, potrivit cărora: "(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."
VII. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:
1. Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000, în aceeaşi redactare de principiu, a mai fost supusă controlului de constituţionalitate în raport cu critici similare celor formulate în prezenta cauză.
Astfel, prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013, Curtea Constituţională a respins ca neîntemeiată obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 83 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal, Uniunii Democrate Maghiare din România şi Partidului Poporului - Dan Diaconescu şi a constatat că "dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt constituţionale în măsura în care nu se aplică referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii."
Criticile de neconstituţionalitate examinate de Curtea Constituţională cu acel prilej au privit, ca şi în prezenta cauză, diminuarea cvorumului de participare la referendum (de la 50% la 30%), modificare legislativă apreciată de autorii sesizării ca fiind în contradicţie cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 2 şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi de natură a crea instabilitate legislativă în contextul adoptării unei astfel de reglementări în acelaşi an în care se preconiza revizuirea Constituţiei.
După pronunţarea deciziei Curţii Constituţionale, Preşedintele României a solicitat Parlamentului, în temeiul prevederilor art. 77 alin. (2) din Constituţie, reexaminarea aceleiaşi legi, faţă de o problematică similară celei ce formase obiectul controlului de constituţionalitate. Prin cererea formulată, Preşedintele României a solicitat "reexaminarea Legii trimise la promulgare în sensul respingerii acesteia de către Parlament", cu motivarea că "este oportună reglementarea unei participări de cel puţin jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, voinţă ce constituie premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului."
În urma reexaminării, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a respins cererea de reexaminare şi a adoptat Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, care a fost retransmisă Preşedintelui României spre promulgare. Singura modificare realizată cu acest prilej a fost introducerea, în cuprinsul legii, a art. II, potrivit căruia "Dispoziţiile prezentei legi intră în vigoare la un an de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I". Modificarea reprezintă punerea de acord a legii adoptate cu Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 a Curţii Constituţionale, în temeiul art. 147 alin. (2) din Constituţie.
Primind legea pentru promulgare, Preşedintele României şi-a exercitat şi dreptul prevăzut de art. 77 alin. (3) şi de art. 146 lit. a) din Constituţie, de a sesiza Curtea Constituţională cu verificarea constituţionalităţii aceleiaşi legi înainte de promulgare, această sesizare făcând obiectul cauzei de faţă. Criticile de neconstituţionalitate sunt, în esenţă, aceleaşi cu cele ce au format obiectul examinării Curţii în cauza soluţionată prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013. În plus, se fac o serie de consideraţii cu privire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 334 din 26 iunie 2013, în sensul că aceasta constituie o "schimbare a jurisprudenţei Curţii Constituţionale" în raport cu Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, schimbare ce "nu se justifică", deoarece nu au intervenit elemente de noutate.
2. Criticile deja examinate în cauza soluţionată prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 a Curţii Constituţionale: reglementarea unui cvorum de participare la referendum de 30% din numărul persoanelor înscrise pe listele electorale permanente, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi art. 2 din Constituţie
Din analiza textelor constituţionale în vigoare şi a actelor internaţionale în materie, Curtea a constatat că prevederile art. 2 alin. (1), art. 90, art. 95 alin. (3) şi art. 151 alin. (3) din Constituţie nu dispun expres cu privire la un anumit prag de participare la vot. Curtea nu a identificat vreun text care să impună ori să recomande un cvorum de participare la referendum, toate dispoziţiile constituţionale făcând referire la stabilitatea legislaţiei electorale, inclusiv cea cu privire la referendum. Prin urmare, a conchis Curtea, "reglementarea sau modificarea condiţiilor privind validarea referendumului este de competenţa exclusivă a legiuitorului, numai acesta fiind cel îndreptăţit să reglementeze organizarea şi desfăşurarea prin lege organică a referendumului".
Referirea din motivarea prezentei sesizări la reglementările constituţionale care prevăd un anumit cvorum legal, respectiv majoritate de voturi pentru adoptarea legilor, hotărârilor şi moţiunilor, ca temei pentru acreditarea unei interpretări prin analogie, nu poate fi reţinută. Reglementările invocate sunt de natură să evidenţieze tocmai faptul că acolo unde legiuitorul constituant a apreciat că se impune reglementarea unor astfel de cvorumuri/majorităţi a realizat-o, în celelalte cazuri lăsându-le la latitudinea legiuitorului ordinar. Se constată astfel că modul de exercitare a suveranităţii prin organele reprezentative ale poporului, în concret procedura de legiferare, cunoaşte o strictă şi amănunţită reglementare la nivel constituţional. Cât priveşte exercitarea suveranităţii naţionale prin referendum, Constituţia prevede numai obiectul referendumului, respectiv probleme de interes naţional (art. 90 din Constituţie), demiterea Preşedintelui României, [art. 95 alin. (3)] şi aprobarea revizuirii Constituţiei [art. 151 alin. (3)], precum şi faptul că organizarea şi desfăşurarea acestuia se reglementează prin lege organică [art. 73 alin. (1) lit. d)]. Având în vedere diferenţa de regim juridic pe care însăşi Constituţia o consacră, deducerea pe calea analogiei a unui principiu al majorităţii absolute pe care l-ar presupune în mod automat Constituţia în privinţa luării oricărei decizii nu poate fi susţinută. Tipul de majoritate necesar pentru adoptarea unui act/unei decizii a fost stabilit în Legea fundamentală atunci când acest lucru a fost apreciat ca necesar, iar legiuitorul constituant a prevăzut majoritatea respectivă în raport cu regimul juridic al instituţiei la care se referă.
Desigur că aceasta nu echivalează cu un drept discreţionar al legiuitorului, în sensul că un asemenea cvorum, respectiv majoritate pentru luarea unei decizii de importanţă majoră ar putea fi stabilite arbitrar.
Analizând însă soluţia legislativă aleasă de legiuitor sub aspectul cvorumului de participare la referendum în raport cu principiile constituţionale de referinţă, respectiv cele care consacră statul de drept, suveranitatea şi modul de exercitare a acesteia, Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 334/2013, că "legea dedusă controlului reglementează, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, pe lângă micşorarea cvorumului de participare la 30%, şi condiţia potrivit căreia «rezultatul referendumului este validat dacă opţiunile valabil exprimate reprezintă cel puţin 25% din cei înscrişi pe listele electorate permanente»". Prin urmare, pentru validarea referendumului este necesară întrunirea acestor două condiţii minimale, "ceea ce reprezintă un mod de securizare a reprezentativităţii votului la referendum de natură să satisfacă şi condiţiile impuse prin jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale".
Curtea a mai constatat că această soluţie legislativă respectă şi Recomandările Comisiei de la Veneţia. Astfel, în Raportul adoptat la cea de-a 64-a Sesiune Plenară (Veneţia, 21-22 octombrie 2005), referitor la "Referendumul în Europa - Analiza reglementărilor juridice din statele europene", s-a reţinut că "cele mai multe state nu prevăd un cvorum pentru a valida rezultatul unui referendum. În cazul în care cvorumul există acesta poate îmbrăca două forme: cvorum de participare sau cvorum de aprobare (nn. - este vorba despre majoritate) [...] Un cvorum de aprobare este considerat preferabil unui cvorum de participare, care reprezintă o gravă problemă. Adversarii proiectului prezentat la referendum, aşa cum ne-au arătat multe exemple, fac apel la cetăţeni să se abţină, chiar dacă aceştia sunt în minoritate în rândul alegătorilor vizaţi de problemă". De asemenea, în Liniile directoare ale Comisiei de la Veneţia - Codul de bune practici în materie de referendum - s-a stabilit recomandarea de a nu elabora dispoziţii cu privire la regulile aplicate cvorumurilor. Astfel, în Raportul explicativ al aceluiaşi document s-a reţinut: "Cvorumul de participare (pragul minim) are ca rezultat faptul că este în interesul opozanţilor propunerii să se abţină decât să voteze împotrivă", dar şi că "încurajarea abţinerilor sau impunerea punctului de vedere al unei minorităţi nu este un lucru sănătos pentru o democraţie. În plus, este foarte tentantă falsificarea ratei de participare în faţa unei opoziţii slabe."
În continuarea acestor constatări şi având în vedere contextul creat de repetarea aceloraşi critici care pun în discuţie obligativitatea stabilirii unui anumit cvorum de participare la referendum drept condiţie de legitimitate a opţiunii exprimate de popor, Curtea reţine că Recomandările Comisiei de la Veneţia se bazează pe o analiză extinsă a reglementărilor existente în materia referendumului în statele membre ale Consiliului Europei, precum şi a experienţelor statelor care au condus la adoptarea sau modificarea reglementărilor în cauză. Ca urmare, chiar dacă actele Comisiei de la Veneţia au valoare de recomandare, acestea nu pot fi ignorate, întrucât încorporează o bogată practică a statelor democratice. Concluziile fundamentate pe această practică şi care demonstrează, pentru problematica examinată în prezenta cauză, că fixarea unui cvorum de participare la referendum poate constitui, uneori, o piedică în realizarea finalităţii acestui exerciţiu democratic constituie repere şi pentru legiuitorul român în elaborarea soluţiilor legislative în materie.
În ceea ce priveşte referirile autorului sesizării, în cererea completatoare, la unele acte internaţionale ale Consiliului Europei şi ale Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia - respectiv Avizul nr. 685/2012 al Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept privind compatibilitatea cu principii constituţionale şi statul de drept a acţiunilor Guvernului şi Parlamentului României cu privire la alte instituţii ale statului şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare şi completare a Legii nr. 3/2000, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), respectiv susţinerile Comisiei Europene din Raportul privind progresele înregistrate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi de verificare, din data de 30 ianuarie 2013, Curtea constată că acestea nu au relevanţă faţă de obiectul controlului de constituţionalitate şi al criticilor de neconstituţionalitate formulate. Aceste documente conţin referiri la modificările legislative survenite în anul precedent.
Pe de altă parte, invocarea altor considerente şi reflexii din acele documente, cu privire la stabilitatea juridică, la previzibilitate şi la altele, acestea nu mai sunt relevante pentru obiectul sesizării, nu mai sunt actuale din moment ce au privit situaţia şi conjunctura politică din acea perioadă. În plus, aspectele critice din acele recomandări au fost rezolvate între timp ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 334 din 26 iunie 2013, prin introducerea art. II în legea ce face obiectul sesizării.
În aceeaşi ordine de idei, Curtea reaminteşte considerentele reţinute prin această decizie, referitoare la compatibilitatea noilor prevederi din legea supusă controlului de constituţionalitate cu normele de recomandare ale Comisiei de la Veneţia în materia legislaţiei electorale, referendare, în special cu referire la stabilirea unui cvorum de participare la referendum.
3. Consideraţiile referitoare la succesiunea deciziilor nr. 731 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, şi nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013
În motivarea sesizării se arată că a doua decizie menţionată constituie o "schimbare a jurisprudenţei Curţii Constituţionale" ce nu îşi găseşte justificarea în condiţiile în care în materie nu a intervenit niciun element de noutate.
Cu referire la aceste consideraţii, Curtea constată, mai întâi, că acestea nu pot constitui critici de neconstituţionalitate, întrucât nu vizează legea criticată, prin raportare la prevederile Constituţiei, ci pun în discuţie o succesiune de decizii pronunţate de Curtea Constituţională în materia referendumului, respectiv existenţa unui reviriment jurisprudenţial apreciat ca fiind nejustificat.
Sub acest din urmă aspect, Curtea constată, mai întâi, că obiectul controlului de constituţionalitate în cauzele soluţionate prin deciziile nr. 731/2012 şi, respectiv, nr. 334/2013 este diferit.
Astfel, prin Decizia nr. 731/2012 Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra Legii pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, articol al cărui text avea următoarea redactare: "Demiterea Preşedintelui României este aprobată dacă în urma desfăşurării referendumului, propunerea a întrunit majoritatea voturilor valabil exprimate."
Prin Decizia nr. 334/2013 Curtea s-a pronunţat asupra dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, respectiv asupra unor dispoziţii care au modificat art. 5 alin. (2), au introdus un nou alineat la art. 5 (ambele texte stabilind condiţii de cvorum referitoare la participarea la referendum pentru ca acesta să fie valabil/validat), de asemenea, au modificat partea introductivă a alin. (7), precum şi art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
Cât priveşte considerentele cuprinse în Decizia nr. 731/2012 referitoare la necesitatea respectării cvorumului de participare la referendum prevăzut de Legea nr. 3/2000, acestea au reamintit şi precizat raţiunea dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege, privitoare la cvorumul de participare de 50% dintre alegători pentru ca referendumul să fie validat, dispoziţii care nu fuseseră modificate prin legea supusă controlului de constituţionalitate. O derogare de la aceste dispoziţii a fost introdusă însă prin ordonanţă de urgenţă (nr. 41/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 5 iulie 2012), ulterior sesizării Curţii Constituţionale şi numai cât priveşte referendumul pentru demiterea Preşedintelui României.
Şi în prezenta decizie, Curtea îşi menţine considerentele enunţate în finalul Deciziei nr. 731/2012, potrivit cărora "participarea la referendum a majorităţii cetăţenilor reprezintă un act de responsabilitate civică" prin care corpul electoral se exprimă în probleme fundamentale ale statului - revizuirea Constituţiei, demiterea Preşedintelui, probleme de interes naţional. Reglementarea unui cvorum de participare la referendum priveşte rezultatele referendumului şi efectele sale, iar nu în mod direct dreptul/îndatorirea cetăţenilor de a participa la referendum.
Astfel, luând în considerare faptul că pragul de participare reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, precum şi faptul că stabilirea acestui prag este de competenţa legiuitorului, văzând totodată că această voinţă se fundamentează atât pe experienţa statelor democratice, recomandări ale unor organisme internaţionale de referinţă în domeniul justiţiei constituţionale, precum şi pe experienţa României în ceea ce priveşte participarea la referendum şi acţiunile autorităţilor publice în astfel de situaţii, Curtea a trebuit să găsească "un echilibru între necesitatea protejării dreptului de a decide participativ la referendum al cetăţeanului, ca drept fundamental, şi dorinţa unei majorităţi parlamentare de a-şi impune voinţa politică în stat la un moment dat." De aceea, prin Decizia nr. 334/2013, Curtea a constatat că "Parlamentul poate (şi, astfel cum rezultă din deciziile Curţii, chiar trebuie) să intervină în această materie a legislaţiei referendare, cu condiţia de a nu o supune unor modificări strict conjuncturale, pe baza unor susţineri de oportunitate ori a înţelegerii politice, care avantajează una sau alta dintre forţele politice reprezentate în Parlament şi care formează la un moment dat o majoritate parlamentară". Astfel fiind şi pornind de la premisa potrivit căreia "dacă o lege ce vizează substanţa dreptului referendar adoptată de o majoritate parlamentară la un moment dat reuşeşte să întrunească susţinere parlamentară majoritară timp de un an, se poate presupune că ea reflectă în mod real o majoritate electorală şi că democraţia nu ar putea fi în niciun fel afectată, ca de altfel nici caracterul de stat de drept şi democratic al României", Curtea a constatat că "pentru a asigura respectarea principiului general al stabilităţii juridice în materia referendumului, în acord cu recomandările Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Comisia de la Veneţia, cu Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt constituţionale, însă nu pot fi aplicabile referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrării în vigoare a legii modificatoare."
Curtea subliniază şi în acest context importanţa introducerii în legea supusă controlului de constituţionalitate a pragului de 25% pentru validarea rezultatului referendumului, reprezentând opţiunile valabil exprimate, raportat la numărul cetăţenilor înscrişi pe listele electorale permanente. Această condiţie suplimentară a validării rezultatului referendumului reflectă intenţia legiuitorului de a îndepărta riscul validării unui referendum la care a fost atins cvorumul de participare legal, însă opţiunile exprimate ar fi cuprins multe voturi nule. O asemenea "majoritate" ar fi departe de a reflecta voinţa populară, de a fi reprezentativă. De aceea, legiuitorul s-a raportat, încă o dată, pentru stabilirea validităţii rezultatului referendumului, şi nu a referendumului în sine, la numărul persoanelor cu drept de vot înscrise pe listele electorale permanente, rezultatul sufragiului având asigurată, astfel, o cât mai semnificativă reprezentativitate. Aşa fiind, nu pot fi reţinute referirile autorului sesizării la "dominarea minorităţii" sau la exercitarea suveranităţii "de către un grup". Validitatea referendumului, dar şi a rezultatului acestuia, depind, prin cele două condiţii minimale stabilite de legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului, de procente considerabile privind participarea şi exprimarea votului.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A. a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului sunt constituţionale, în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 14 noiembrie 2013.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Mihaela Senia Costinescu
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii referendumului nr. 3/2000, formulată de Preşedintele României, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 11 lit. a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor criticate, pentru următoarele motive:
1. Legea dedusă controlului de constituţionalitate introduce, sub aspectul condiţiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de 30% şi un cvorum al voturilor valabil exprimate de 25%, ambele raportate la numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.
Astfel, pentru validarea rezultatului referendumului este necesară întrunirea cumulativă a unor condiţii minimale: din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente trebuie să participe la vot un procent de 30%, iar 25% trebuie să exprime un vot valabil, rezultatul stabilindu-se în funcţie de majoritatea voturilor valabil exprimate, care nu poate fi mai mică de 12,5% plus unu.
Cu alte cuvinte, chiar dacă la vot participă mai mult de 50% din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente, însă totalul voturilor valabil exprimate este mai mic de 25%, referendumul este invalidat. Aceeaşi este situaţia dacă voturile valabil exprimate depăşesc pragul de 25%, dar la vot s-a prezentat mai puţin de 30% din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente.
2. Observăm că art. 2 alin. (1) din Constituţie este un text constituţional de principiu. Întrucât nu există în Legea fundamentală o prevedere care să precizeze în mod explicit condiţia formală a valabilităţii referendumului, aceasta trebuie determinată prin raportare la norma sau normele cu valoare de principiu care stabilesc gradul de reprezentativitate care să confere legitimitate deciziei adoptate prin referendum.
Prin urmare, trebuie identificate normele constituţionale care circumscriu fără echivoc sensul termenului de "majoritate", în funcţie de care se poate determina rezultatul corect al unei consultări populare.
În activitatea parlamentară, potrivit art. 67 din Constituţie referitor la "Actele juridice şi cvorumul legal", Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Sub acest aspect, prevederile constituţionale menţionate stabilesc categoriile de acte juridice pe care le adoptă Parlamentul, precum şi cvorumul legal necesar adoptării lor.
Atunci când operează cu noţiunea de "majoritate", legiuitorul constituţional îl înţelege întotdeauna în sensul său matematic (50% plus unu) şi îl aplică tuturor autorităţilor publice ale statului român. Constituie exemple dispoziţiile art. 65 alin. (2), art. 67, art. 76 alin. (1) şi (2), art. 81 alin. (2), art. 95 alin. (1), art. 96 alin. (1) şi (2), art. 103 alin. (1) şi (3) şi art. 113 alin. (1) şi art. 151 alin. (1) şi (2) din Constituţie.
Pe de altă parte, atunci când legiuitorul constituţional a dorit să instituie în Legea fundamentală un alt tip de majoritate decât cea strict matematică (de 50% plus unu) a făcut-o explicit, cum este cazul procedurii de punere sub acuzare a Preşedintelui României pentru înaltă trădare, prevăzută de art. 96 alin. (1) sau al procedurii de revizuire a Constituţiei, reglementată la art. 151 alin. (1) şi (2), sau în cazul reglementat de art. 95 alin. (1), potrivit căruia Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, precum şi cel al art. 103 alin. (3), în temeiul căruia Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
Prin urmare, întrucât Constituţia nu conţine alte precizări, termenul de "majoritate" trebuie interpretat în sensul comun de majoritate numerică simplă, ceea ce în materia referendumului se determină conform regulii 50% plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.
3. Preşedintele României, Parlamentul şi Guvernul sunt autorităţi ale statului care, fie sunt alese în mod direct de corpul electoral conform regulii majorităţii (Preşedintele), fie sunt învestite ori funcţionează în baza aceleiaşi reguli a majorităţii (Guvernul şi Parlamentul). Or, nu se poate susţine că, pentru deţinătorul suveranităţii naţionale - poporul, regula de stabilire a rezultatului votului şi de determinare a valabilităţii unui referendum - instrument al democraţiei directe cu efecte în plan politic şi juridic, să fie aceea a unui prag de 30%, aşa cum stabileşte legea supusă examinării Curţii. O atare prevedere înfrânge principalul atribut al referendumului, şi anume funcţia sa de legitimare a puterii, prin care voinţa poporului validează actele supuse votului.
Prin urmare, susţinerea potrivit căreia voinţa majorităţii corpului electoral poate fi determinată prin validarea unui referendum la care au participat doar 30% din numărul cetăţenilor cu drept de vot este contrară interpretării sistematice şi cu bună-credinţă a prevederilor Constituţiei.
Această reglementare încalcă, pe lângă normele constituţionale cu valoare de principiu în stabilirea sensului noţiunii de "majoritate", şi art. 2 alin. (2) din Constituţie care stabileşte că "Niciun grup şi nicio persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."
Or, prin raportare la totalitatea persoanelor înscrise în listele electorale permanente, procentul de 30% de participanţi la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar îl apreciază suficient de reprezentativ pentru a-l abilita să decidă cu privire la probleme de interes naţional. Reglementarea acestui prag aruncă în derizoriu noţiunea de reprezentativitate şi de suveranitate naţională, făcând posibilă exercitarea acesteia din urmă de către o minoritate a populaţiei, ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al democraţiei constituţionale.
4. În lipsa unei participări de cel puţin 50% plus unu din corpul electoral, s-ar ajunge la neîndeplinirea unei condiţii esenţiale pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, care constituie premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului. Prin modificarea legii, Parlamentul a încălcat atât prevederile art. 2 din Constituţie, întrucât admite posibilitatea adoptării prin referendum a unor măsuri lipsite de legitimitatea populară, cât şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 731 din 10 iulie 2012, prin care Curtea a constatat expres că dispoziţiile legii referitoare la cvorumul de participare sunt constituţionale numai în măsura în care asigură participarea la referendum a cel puţin jumătate plus unu din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.
5. Actuala Constituţie a fost adoptată şi modificată ulterior cu o majoritate de 50% plus unu din cetăţenii înscrişi în listele electorale permanente. Diminuarea pragului de participare la 30% lipseşte de legitimitate modificările aduse printr-o lege de revizuire, generând o situaţie de instabilitate constituţională. Nu toate manifestările poporului pot produce efecte, ci doar cele care respectă forme şi proceduri stipulate de Legea fundamentală, care, sub aspectul procedurii de revizuire, constituie un model de constituţie rigidă.
6. Prin urmare, împrejurarea că legiuitorul constituant nu defineşte explicit la art. 2 alin. (1) din Constituţie criteriul valoric în funcţie de care un referendum poate fi considerat valabil nu înseamnă că acest criteriu poate fi stabilit în mod arbitrar de legiuitorul ordinar, ci doar că acesta este obligat să interpreteze cu bună-credinţă Legea fundamentală şi să consacre în legea de organizare şi desfăşurare a referendumului acel tip de majoritate care îşi are temeiul în litera şi spiritul Constituţiei. Orice interpretare contrară este inadmisibilă, întrucât ar conferi legiuitorului ordinar dreptul de a adăuga la textul constituţional, afectând astfel regimul şi efectele juridice ale referendumului printr-o lege organică, inferioară ca rang Legii fundamentale.
7. Într-o altă ordine de idei, nu putem ignora schimbarea de jurisprudenţă a Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte starea de constituţionalitate a reglementărilor referitoare la condiţiile de valabilitate a referendumului: nu mai devreme de un an, prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, Curtea constata că "[...] şi condiţia ce trebuie îndeplinită pentru validitatea referendumului este aceeaşi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majorităţii absolute care constă în jumătate plus unul din numărul persoanelor înscrise în listele electorale permanente." Curtea reţinea că aceasta reprezintă "o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentală." Or, se ridică întrebarea: care sunt elementele noi care au intervenit în intervalul de un an de la data pronunţării acestei decizii de natură să determine o reevaluare a autenticităţii manifestărilor suverane ale poporului român? De ce condiţia esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor nu o mai constituie majoritatea cetăţenilor înscrişi în listele electorale permanente?
Curtea a reţinut atunci, în cauza soluţionată prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013, precum şi în cauza soluţionată prin Decizia nr. 471 din 14 noiembrie 2012, incidenţa Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 70-a Sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), document cu valoare de principiu în materia referendumului, şi şi-a fundamentat soluţiile pronunţate - care, în mod evident, sunt diferite -, pe aceleaşi recomandări ale Comisiei de la Veneţia. Astfel, deşi premisele de la care se construieşte raţionamentul juridic, respectiv cadrul constituţional intern şi documentele internaţionale în materie, nu au suferit nicio modificare, concluzia la care ajunge instanţa constituţională în ultimele două decizii invocate mai sus este în mod nejustificat diferită şi, implicit, greşită.
Celelalte argumente folosite în opinia separată la Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013 îşi păstrează pe deplin valabilitatea şi în această cauză, cu excepţia aspectelor privind aplicarea în timp a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Judecători,
Daniel Marius Morar
Mircea Ştefan Minea
----------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
