Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 460 din 16 septembrie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2, pct. 7, pct. 10 şi pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 738 din 9 octombrie 2014
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Toni Greblă - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Marieta Safta - prim-magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2, pct. 7, pct. 10 şi pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, invocată de Partidul Naţional Liberal, prin reprezentant legal preşedinte Iohannis Klaus-Werner, în Dosarul nr. 5.013/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi care formează obiectul Dosarului nr. 800D/2014 al Curţii Constituţionale.
2. La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei, doamna avocat Ruxandra Elena Gîndu, cu delegaţie la dosar. Lipseşte partea Guvernul României. Procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care solicită admiterea acesteia, expunând, pe larg, motivarea excepţiei de neconstituţionalitate prezentată în concluziile scrise depuse la dosar.
4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei ca neîntemeiată. Arată că în cauză nu sunt încălcate dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât aspectele invocate de Guvern constituie o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată. Se apreciază şi că modificările aduse Legii nr. 370/2004 prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului criticată nu sunt de fond, fapt care să atragă nerespectarea dispoziţiilor privind Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneţia. Ca atare nu se poate reţine încălcarea principiului securităţii juridice în materia dreptului electoral şi nici a principiului separaţiei puterilor în stat. Se arată că art. I alin. 2 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 nu face decât să definească noţiunea de act de identitate, iar, cu privire la lit. e) a aceluiaşi articol, că introduce noţiunea de partid politic parlamentar. Folosirea acestei denumiri nu afectează posibilitatea reprezentării la alegerile pentru preşedinţie a candidaţilor propuşi de partidele sau alianţele politice. Referitor la art. I pct. 7 şi art. I pct. 10 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă se susţine că nu constituie o gravă imixtiune a puterii executive în activitatea puterii judecătoreşti şi nici nu încalcă principiul separaţiei puterilor în stat, având tocmai rolul de a asigura o transparenţă a procesului electoral prin informarea cât mai exactă a opiniei publice privind prezenţa populaţiei la vot. Totodată, prin înlăturarea secţiilor de votare speciale pentru alegătorii care se află în altă localitate decât cea de domiciliu şi crearea posibilităţii de a vota la orice secţie de votare din localitatea în care se află în ziua alegerilor, se permite oricărui cetăţean român să îşi exercite dreptul constituţional de a vota, "neputând pleca de la premisa unei intenţii de fraudare a alegerilor." În plus, vechea reglementare nu prevedea expres procedura de exercitare a dreptului de vot de către persoanele care execută o pedeapsă privativă de libertate, dar care nu şi-au pierdut drepturile electorale, noua reglementare stabilind o procedură în acest sens, fără a mai lăsa la libera apreciere a Biroului Electoral Central modalitatea în care aceste persoane îşi vor exercita dreptul la vot. Aceeaşi situaţie este prevăzută şi în cazul persoanelor internate în spitale.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:
5. Prin Încheierea din 20 august 2014, pronunţată în Dosarul nr. 5.013/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2, pct. 7, pct. 10 şi pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României.
6. Excepţia a fost invocată de Partidul Naţional Liberal, prin reprezentant legal preşedinte Iohannis Klaus-Werner, într-o cauză având ca obiect anulare act administrativ.
7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 Guvernul României a legiferat modificări în sistemul electoral privind alegerea Preşedintelui României, modificări care vizează componenţa comisiilor electorale, procedura de delimitare a secţiilor de votare, procedura de înregistrare a candidaţilor, procedura de înregistrare a alegătorilor în liste. În opinia autorului excepţiei, aceste modificări sunt de natură să aducă atingere principiilor fundamentale care stau la baza statului de drept, încalcă principiul legalităţii şi al securităţii juridice.
8. Astfel, art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului încalcă principiul securităţii juridice în materia dreptului electoral deoarece defineşte în mod arbitrar termenul de partid parlamentar, condiţionând apartenenţa la categoria partidelor politice de situaţia constituirii unui grup parlamentar, pe lângă condiţia de a avea mandate de deputat şi senator obţinute de candidaţii înscrişi pe listele acestora ori pe listele unei alianţe politice sau electorale din care au făcut parte partidele sau formaţiunile politice respective la ultimele alegeri generale.
9. Se invocă recomandările Comisiei pentru Democraţie prin Drept cuprinse în Raportul explicativ al Codului de bune practici în materie electorală, care statuează asupra necesităţii asigurării stabilităţii legii electorale: "elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi delimitarea circumscripţiilor electorale nu ar trebui să poată fi amendate înainte cu un an până la alegeri." De asemenea se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care se reţine că "actele Comisiei, chiar dacă au valoare de recomandare, nu pot fi ignorate, deoarece încorporează o bogată practică a statelor democratice." (Decizia nr. 471 din 14 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 754 din 24 noiembrie 2013)
10. Cu privire la art. I pct. 7 şi art. I pct. 10 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă a Guvernului se susţine că sunt neconstituţionale, deoarece încalcă principiul legalităţii. Se arată în acest sens că, până la momentul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, comunicarea prezenţei la vot se realiza în baza unor indicatori statistici, conform art. 17 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 370/2004. Această prevedere a fost înlocuită cu procedura elaborării unui program electronic care să genereze datele referitoare la prezenţa la vot în ziua desfăşurării scrutinului pentru alegerea Preşedintelui României. Curtea Constituţională a stabilit că legea care completează procedura electorală prevăzută de Legea nr. 3/2000 privind organizarea referendumului este Legea nr. 370/2004 privind alegerea Preşedintelui României. În urma desfăşurării referendumului pentru demiterea Preşedintelui României din anul 2012 au fost constituite dosare penale pentru desfăşurarea de activităţi electorale ilegale, printre care şi cele de implementare a unui program electronic de monitorizare a prezenţei la vot. Se apreciază, din această perspectivă, că "introducerea reglementării de la art. I pct. 7 coroborat cu art. I pct. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 constituie o gravă imixtiune a puterii executive în activitatea puterii judecătoreşti, cu consecinţa dezincriminării unor fapte pentru care justiţia a pronunţat hotărâri judecătoreşti de condamnare. O asemenea acţiune legislativă a Guvernului României încalcă principiul separaţiei puterilor în stat."
11. Referitor la art. I pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 se arată că încalcă principiul legalităţii. Aceasta întrucât, pe considerentul eliminării votului multiplu realizat prin practica "turismului electoral", reţinut în expunerea de motive a actului normativ, se creează premisa unei fraude electorale masive, prin încurajarea votului multiplu. Generalizarea votului pe listă suplimentară, la orice secţie de votare, conform art. I pct. 15 din Ordonanţa de urgenţa a Guvernului nr. 45/2014, în situaţia în care un cetăţean nu se află în localitatea de domiciliu în ziua votului reprezintă o încălcare flagrantă a principiului siguranţei juridice în materie electorală, determinând imposibilitatea verificării situaţiei în care un cetăţean votează de mai multe ori. Se apreciază că secţiile speciale de votare, dotate cu program electronic de verificare a identităţii votantului şi cu camere video de supraveghere reprezentau o garanţie că votul multiplu poate fi depistat imediat. În opinia autorului excepţiei, eliminarea acestei dispoziţii legale şi generalizarea procedurii de înscriere pe lista suplimentară a votantului aflat în altă localitate decât localitatea de domiciliu creează premisa unei fraude electorale prin metoda votului multiplu, aspect care situează reglementarea în afara sferei constituţionale.
12. Se mai arată că premisa de fraudă electorală este întărită de reglementarea de la art. I pct. 16 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului, întrucât "se reglementează un nou mecanism de fraudare a alegerilor, prin vot multiplu, deoarece se creează posibilitatea depunerii unui număr neprecizat de cereri către mai multe secţii de votare pentru utilizarea urnei mobile, ale persoanelor internate în spital, fără a fi instituit o modalitate de verificare a situaţiei în care solicitantul urnei mobile a mai votat sau nu pe baza cererilor adresate către alte secţii de votare, ceea ce reprezintă o încălcare a normelor constituţionale referitoare la statul de drept."
13. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, analizând mai întâi condiţiile de admisibilitate ale cererii de sesizare a Curţii Constituţionale pentru declanşarea contenciosului constituţional, a reţinut că acestea sunt îndeplinite, fiind întrunită ipoteza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
14. Cât priveşte excepţia de neconstituţionalitate formulată în cauză, aceasta este, în opinia instanţei, neîntemeiată. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 nu este de natură să aducă atingere principiilor fundamentale care stau la baza statului de drept aşa cum este statuat prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie, nu încalcă principiul legalităţii care derivă din dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie ori principiul securităţii juridice în materia dreptului electoral aşa cum a fost el consacrat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Cât priveşte art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, instanţa apreciază că critica acestuia este neîntemeiată, întrucât "din motivarea excepţiei de către reclamant nu rezultă încălcarea vreunui articol din Constituţie, ci a unui principiu invocat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 334/2013, respectiv al securităţii juridice în materia dreptului electoral." Referitor la dispoziţiile art. I pct. 7 şi art. I pct. 10 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă a Guvernului, opinia instanţei este aceea că, din motivarea excepţiei de către reclamant, nu rezultă motivul pentru care aceste dispoziţii încalcă principiul legalităţii statuat de Constituţia României; "din conţinutul textelor criticate, ce privesc extinderea atribuţiilor birourilor electorale, nu rezultă consecinţele penale învederate de reclamant." De asemenea, instanţa apreciază că nu rezultă o încălcare a principiului legalităţii prin dispoziţiile art. I pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014. În opinia instanţei, "generalizarea procedurii de înscriere pe lista suplimentară a votantului aflat în altă localitate decât localitatea de domiciliu nu poate genera premisa unei fraude electorale prin metoda votului multiplu, aşa cum a susţinut reclamantul, neputându-se pleca de la premisa intenţiei infracţionale a tuturor cetăţenilor cu drept de vot."
15. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctul de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
16. Guvernul a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 3.966 din 2 septembrie 2014, prin care apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Arată că autorul excepţiei nu îşi argumentează criticile prin motive de neconstituţionalitate, ci "doar invocă, pur şi simplu, două texte constituţionale".
17. Referitor la critica art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, Guvernul consideră că este neîntemeiată. Prevederile Legii nr. 370/2004 utilizau, în mod alternativ, termenul de partide politice parlamentare şi termenul de formaţiuni politice reprezentate în Parlament, neclarităţile şi confuziile în interpretarea şi aplicarea legii făcând necesară intervenţia Biroului Electoral Central. Aşadar, definiţia dată partidelor politice parlamentare "vine să înlăture lacunele legislative de natură să conducă la interpretări diferite ale unor termeni şi noţiuni din cuprinsul legii, care au generat potrivit practicii electorale anterioare neclarităţi şi confuzii în aplicarea legii. Noile prevederi nu antrenează o modificare a componenţei birourilor electorale, întrucât toate formaţiunile politice care participă la alegeri au vocaţia de a avea reprezentanţi în birourile electorale, cu menţiunea că partidele politice parlamentare au prioritate. Această prioritate, existentă în toate legile electorale, are la bază principiul, consacrat deja de Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului, conform căruia partidele politice parlamentare nu pot fi decât acele partide politice cu o pondere semnificativă în Parlament ca urmare a participării la alegeri. Astfel fiind, Guvernul a lărgit sfera partidelor politice parlamentare faţă de dispoziţia legală în vigoare care ar fi devenit aplicabilă şi care solicita ca partidul politic să aibă grup politic parlamentar în ambele Camere ale Parlamentului. De asemenea, introducerea condiţiei ca partidul politic parlamentar să fie doar acela care a intrat în Parlament în urma alegerilor parlamentare generale este una firească, fiind menită să înlăture ambiguităţile de interpretare.
18. Criticile de neconstituţionalitate ale art. I pct. 7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 nu pot fi reţinute, de asemenea, întrucât implementarea unui program electronic de monitorizare a prezenţei la vot prin intermediul specialiştilor Institutului Naţional de Statistică din cadrul birourilor electorale preîntâmpina tocmai săvârşirea de fapte penale pentru care justiţia a pronunţat hotărâri judecătoreşti de condamnare, urmărindu-se totodată ca acurateţea datelor furnizate să dea procesului de vot un plus de transparenţă. Modificarea constă în renunţarea la monitorizarea prezenţei la vot, pe baza unor eşantioane statistice, cu grad de eroare de plus/minus 3%, respectiv în cuprinderea tuturor secţiilor de votare în monitorizarea prezenţei la vot efectuată de birourile electorale.
19. Dispoziţiile art. I pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, criticate de asemenea de autorul excepţiei, vizează înlăturarea unor probleme recunoscute la nivel internaţional şi naţional, ca fiind de natură să afecteze exercitarea dreptului la vot. Din practica anterioară a organizării alegerilor s-a constatat că au fost situaţii în care câteva sute de secţii de votare din localităţile mari şi din zonele turistice au fost extrem de aglomerate, iar la alte câteva mii de astfel de secţii, constituite în localităţile mici, rurale, fluxul alegătorilor a fost deosebit de redus, în unele cazuri inexistent. Totodată, imposibilitatea estimării numărului de alegători care se vor prezenta la vot determină la rândul său dificultăţi în estimarea corectă a numărului de buletine de vot care trebuie repartizate fiecărei secţii de votare speciale. Aceste probleme cauzate de utilizarea secţiilor de votare speciale a fost constatată şi de Curtea Constituţională prin Hotărârea nr. 39/2009, de misiunea OSCE/ODIHR de observare a alegerilor pentru Preşedintele României din anul 2009, de Asociaţia Pro Democraţia, fiind redate şi în raportul Autorităţii Electorale Permanente privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru Preşedintele României din anul 2009. Modificarea legislativă realizată urmăreşte să înlăture suspiciunile privind practicile de tip "turism electoral", să asigure un plus de transparenţă a procesului electoral şi să stabilească măsuri tehnico-organizatorice necesare pregătirii, organizării şi desfăşurării alegerilor pentru Preşedintele României, dar şi extinderea protecţiei dreptului de a alege, întrucât perioadele îndelungate necesare votării erau de natură a restrânge acest drept electoral fundamental. Se mai arată şi că prevederile legale criticate nu reprezintă o modificare de esenţă a sistemului electoral, de natură să antreneze dificultăţi în exercitarea dreptului de vot. În plus, soluţia legislativă aleasă de Guvern este similară cu cea prevăzută de Legea nr. 33/2007 privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru Parlamentul European.
20. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 16 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, se mai apreciază că "motivaţia autorului excepţiei şi textul de lege citat ca fiind neconstituţional nu au nicio legătură materială." Raţiunea avută în vedere de legiuitor cu privire la introducerea acestor dispoziţii a fost aceea că "înainte de modificarea Legii nr. 370/2004, din cauza numărului foarte mare de alegători pentru care era utilizată urna specială, au avut loc blocaje ale exercitării dreptului de vot la nivelul secţiilor care foloseau astfel de urne speciale. [...] Prin depunerea cererilor de votare prin intermediul urnei speciale, la mai multe secţii de votare din proximitatea penitenciarelor s-a urmărit evitarea supraaglomerării doar a unei secţii de votare, astfel încât procesul de votare să se desfăşoare normal, fără încălcarea drepturilor electorale ale cetăţenilor, respectiv ale drepturilor celor aflaţi în executarea unor pedepse privative de libertate".
21. Cât priveşte dispoziţiile Codului bunelor practici în materie electorală elaborat de Comisia de la Veneţia, invocate de autorul excepţiei, se arată că trebuie înţelese conform Declaraţiei interpretative privind stabilitatea dreptului electoral adoptată de Consiliul pentru Alegeri Democratice în cadrul celei de-a 15-a întâlniri şi de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 65-a şedinţe plenare. Astfel, principiul stabilităţii dreptului electoral nu poate fi invocat pentru a menţine o situaţie contrară celorlalte reguli ale Codului bunelor practici în materie electorală sau pentru a împiedica aplicarea acestora. Totodată, conform Raportului asupra calendarului şi inventarului criteriilor politice de evaluare a alegerilor, în anumite circumstanţe, excepţiile de la interdicţia de a modifica legislaţia electorală cu mai puţin de un an înainte de alegeri pot fi acceptate acolo unde există nevoia de a remedia, prin lege, probleme neprevăzute sau pentru a înlătura încălcări ale drepturilor recunoscute internaţional, aspecte reţinute şi de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, şi nr. 682 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 11 iulie 2012. De asemenea, prin ordonanţa ce face obiectul excepţiei de neconstituţionalitate "nu s-au adus modificări ale sistemului electoral propriu-zis, componenţei comisiilor electorale sau delimitării circumscripţiilor electorale, ci s-au instituit unele măsuri tehnico-operaţionale care se impuneau ca urmare a constatării unor deficienţe în practica anterioară a procesului electoral, tocmai în apărarea drepturilor cetăţenilor şi a evitării votului multiplu ori pentru clarificarea definirii unor noţiuni".
22. Avocatul Poporului a transmis Curţii Constituţionale Adresa nr. 8.844 din 9 septembrie 2014, prin care arată că, "în virtutea independenţei instituţionale şi funcţionale de care se bucură", "nu îşi exprimă opinia asupra prevederilor legale criticate." În acest sens arată că "Avocatul Poporului îşi exercită atribuţiile în limitele constituţionale şi legale stabilite în vederea îndeplinirii rolului său de apărător al drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice, fără a se substitui altor autorităţi publice care, la rândul lor, trebuie să îşi îndeplinească propriile atribuţii, astfel cum sunt acestea reglementate în legislaţia în vigoare. Aspectele sesizate vizează în special raporturile dintre autorităţile publice, aspecte ale funcţionării democraţiei constituţionale care presupun o analiză şi o abordare cu predilecţie politică, ceea ce ar obliga Avocatul Poporului să îşi depăşească poziţia sa de neutralitate şi de obiectivitate şi să se implice în controverse partizane." Se consideră că "Avocatul Poporului trebuie să fie imparţial şi obiectiv, fără a se angaja ca arbitru în diferendele cu nuanţă politică dintre instituţiile statului, rolul său fundamental fiind [...] acela de apărător al drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice în raporturile lor cu autorităţile administraţiei publice."
23. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise ale autorului excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
24. Curtea Constituţională este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
25. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. 2, pct. 7, pct. 10 şi pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 475 din 27 iunie 2014, având următorul cuprins:
«Art. I
Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 12 septembrie 2011, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:
[...] 2. La articolul 2 alineatul (1), după litera d) se introduce o nouă literă, litera e), cu următorul cuprins:
"e) partide politice parlamentare - partidele şi alte formaţiuni politice care au grup parlamentar propriu în cel puţin una din Camerele Parlamentului şi care au obţinut în urma ultimelor alegeri generale pentru Parlamentul României mandate de deputaţi sau senatori pentru candidaţii înscrişi pe listele acestora ori pe listele unei alianţe politice sau electorale din care au făcut parte partidele ori formaţiunile politice respective." [...]
7. La articolul 17 alineatul (1), litera f) se modifică şi va avea următorul cuprins:
"f) organizează şi implementează un sistem de colectare de date şi de informare periodică a opiniei publice privind prezenţa populaţiei la vot;" [...]
10. La articolul 24 alineatul (4), după litera b) se introduce o nouă literă, litera b^1), cu următorul cuprins:
"b^1) furnizează, în ziua alegerilor, date privind prezenţa populaţiei la vot, conform unui program stabilit de Biroul Electoral Central;"
15. La articolul 44, alineatul (4) se modifică şi va avea următorul cuprins:
"(4) Alegătorii care în ziua votării se află în altă comună, oraş sau municipiu decât cel de domiciliu îşi pot exercita dreptul de vot la orice secţie de votare, după ce declară în scris pe propria răspundere că nu au mai votat şi nu vor mai vota la acel tur de scrutin, fiind înscrişi de către preşedintele biroului electoral al secţiei de votare în tabelul prevăzut la art. 9 alin. (1). Modelul declaraţiei pe propria răspundere se stabileşte prin hotărâre a Guvernului în termenul prevăzut la art. 65 alin. (1)."»
26. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile legale criticate încalcă principiile fundamentale care stau la baza statului de drept astfel cum este prevăzut de art. 1 alin. (3) din Constituţie, principiul legalităţii care rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi principiului securităţii juridice în materia dreptului electoral, aşa cum este consacrat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
27. Examinând excepţia de neconstituţionalitate invocată în cauză, Curtea va proceda mai întâi la verificarea întrunirii în cauză a condiţiilor de admisibilitate reglementate de prevederile art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
28. Analizând documentele transmise de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curtea constată că cererea de chemare în judecată formulată de Partidul Naţional Liberal a avut ca obiect constatarea, în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "a vătămării dreptului şi interesului legitim al petentului prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014". Considerând că "prin dispoziţiile acestei ordonanţe sunt încălcate în mod flagrant principii constituţionale care guvernează procedura alegerii şi desemnării preşedintelui României", reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a respectivei ordonanţe de urgenţă a Guvernului.
29. Rezultă, aşadar, că obiectul acţiunii formulate în cauză, în redactarea iniţială a cererii de chemare în judecată, l-a constituit constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului. Or, prin mai multe decizii, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibile, excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cauze având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ prin care s-a solicitat constatarea neconstituţionalităţii unor ordonanţe sau dispoziţii din acestea, în baza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Curtea a reţinut cu acele prilejuri că sesizarea sa este nelegală, fiind contrară dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie şi ale art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992. (Decizia nr. 761 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 980 din 7 decembrie 2006, Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr. 66 din 25 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 15 februarie 2007, Decizia nr. 174 din 6 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 17 aprilie 2007, Decizia nr. 342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 9 mai 2007.)
30. Sesizată fiind chiar cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea a pronunţat Decizia nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007, prin care a constatat că, "în măsura în care art. 9 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune, al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, [...]. Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii." În motivarea acestei soluţii, Curtea a reiterat considerentele jurisprudenţei menţionate, în care a reţinut că "excepţia de neconstituţionalitate constituie una dintre căile prin care Curtea Constituţională este sesizată în vederea exercitării controlului a posteriori asupra constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor." Totodată, Curtea a reţinut că, "în cadrul procesului judiciar, excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul excepţiilor de procedură prin care partea care le ridică, instanţa de judecată din oficiu sau procurorul urmăreşte împiedicarea unei judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală neconstituţională. În aceeaşi ordine conceptuală, excepţia de neconstituţionalitate reprezintă o chestiune prejudicială, adică o problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă. [...] Excepţia de neconstituţionalitate nu poate forma obiectul unei acţiuni principale nici în faţa instanţei de judecată sau de arbitraj, unde constituie întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de soluţionare, şi nici în faţa Curţii Constituţionale. [...] Posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate presupune existenţa unui litigiu pe rolul instanţei, iar soluţionarea acestuia depinde de rezolvarea de către Curtea Constituţională a unei excepţii care are legătură cu cauza."
31. Art. 9 din Legea nr. 554/2004 a fost modificat/completat prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007 [au fost modificate alin. (3) şi (4) ale art. 9, şi s-a introdus un nou alineat, alin. (5) ], respectiv prin Legea nr. 100/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 375 din 16 mai 2008 [a fost modificat alineatul (1) al aceluiaşi articol], norma de referinţă pentru problematica supusă analizei având în prezent următorul cuprins: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.
(2) Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.
(3) După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă.
(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I."
(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."
32. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale după modificarea art. 9 din Legea nr. 554/2004 a preluat considerentele Deciziei nr. 660/2007, precitată, Curtea respingând ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cauze având ca obiect al acţiunii principale însăşi constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei de urgenţă. Astfel este, de exemplu, Decizia nr. 169 din 26 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 204 din 17 martie 2008: "[...] În cauza de faţă, obiectul acţiunii principale, întemeiată pe prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, [...], îl constituie însăşi contestarea constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 56/2007 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României. Prin modificarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007, la art. 9, după alin. (4) s-a introdus un nou alineat, care prevede că persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, obiectul acţiunii constituindu-l «acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative», iar nu însăşi anularea pe motiv de neconstituţionalitate a ordonanţei ori a unor dispoziţii din aceasta." Tot astfel, prin Decizia nr. 762 din 20 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 719 din 23 octombrie 2012, Curtea a reţinut că "[...]atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii. Or, în cauza de faţă, obiectul acţiunii principale introduse la Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal îl constituie însăşi contestarea constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 101/2011 privind reglementarea condiţiilor pentru vânzarea imobilelor, proprietate privată a statului, aflate în administrarea Regiei Autonome «Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat», a imobilelor proprietatea Regiei Autonome «Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat», precum şi pentru modificarea unor acte normative."
33. Situaţia reţinută de Curtea Constituţională în jurisprudenţa menţionată subzistă şi în prezenta cauză, deoarece excepţia de neconstituţionalitate s-a constituit într-o veritabilă acţiune directă împotriva Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014.
34. Curtea mai constată că ulterior, reclamantul - autor al excepţiei de neconstituţionalitate a depus la instanţă o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat:
- suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 520/2014 privind stabilirea datei alegerilor pentru preşedintele României în anul 2014, emisă în baza Ordonanţei de urgenţă nr. 45/2014 până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de anulare a Hotărârii nr. 520/2014;
- sesizarea Curţii Constituţionale ca urmare a invocării excepţiei de neconstituţionalitate.
35. Examinând însă actele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, Curtea constată că Hotărârea Guvernului nr. 520 din 26 iunie 2014 privind stabilirea datei alegerilor pentru Preşedintele României din anul 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 2 iulie 2014, emisă în temeiul "art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 5 alin. (1) din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, republicată, cu modificările şi completările ulterioare" cuprinde un articol unic, cu următorul conţinut:
"(1) Se stabileşte ziua de duminică, 2 noiembrie 2014, ca dată a alegerilor pentru Preşedintele României din anul 2014.
(2) Prezenta hotărâre intră în vigoare la data de 3 septembrie 2014."
36. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45 din 26 iunie 2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 475 din 27 iunie 2014, a modificat o serie de texte ale Legii nr. 370/2004, inclusiv art. 5 alin. (1) privitor la stabilirea datei alegerilor, după cum urmează: "Ziua alegerilor este duminica. Alegerile au loc în luna anterioară lunii în care ajunge la termen mandatul de preşedinte. Cu cel puţin 60 de zile înaintea zilei votării, Guvernul stabileşte data alegerilor prin hotărâre." Anterior, termenul reglementat de acest text de lege era de "cel puţin 45 de zile înaintea zilei votării".
37. Curtea constată că autorul excepţiei nu au formulat nicio critică în ceea ce priveşte textul în temeiul căruia se stabileşte data alegerilor pentru funcţia de preşedinte, excepţia de neconstituţionalitate vizând alte texte ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014. Nu se critică nici actul administrativ contestat, adică Hotărârea nr. 520/2014, şi nu se invocă vreo vătămare produsă de acest act privind data alegerilor pe care el o stabileşte, cu atât mai mult cu cât textul Legii nr. 370/2004 astfel cum a fost modificat prin ordonanţa de urgenţă a Guvernului criticată nu este în sensul încălcării termenului anterior reglementat, ci al stabilirii unui termen mai larg, permis de sintagma "cel puţin" existentă în ambele redactări ale prevederii legale în temeiul căreia se stabileşte data alegerilor.
Ca urmare, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate invocate în cauză, această soluţie nu ar avea nicio consecinţă cu privire la hotărârea Guvernului contestată.
38. Aşa fiind, excepţia de neconstituţionalitate nu are legătură cu cauza, întreaga acţiune având caracterul unei sesizări directe îndreptate împotriva Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, ceea ce atrage, potrivit art. 146 lit. d) din Constituţie şi art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992, respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca inadmisibilă.
39. Curtea reţine, aşadar, că este inadmisibil să fie învestită cu examinarea neconstituţionalităţii unui act normativ într-un cadru procesual creat special cu acest scop. În acelaşi sens sunt statuările Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din Hotărârea din 11 martie 1980, pronunţată în Cauza Foglia contra Novello, în care această instanţă a admis că nu este competentă în cazul în care ar fi obligată să pronunţe hotărâri în cauze provocate "care ar pune în pericol întregul sistem al căilor de atac aflate la dispoziţia persoanelor private pentru a le permite să se apere."
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2, pct. 7, pct. 10 şi pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, invocată de Partidul Naţional Liberal, prin reprezentant legal preşedinte Iohannis Klaus-Werner, în Dosarul nr. 5.013/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 16 septembrie 2014.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Prim-magistrat-asistent,
Marieta Safta
*
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui Românie este întemeiată şi trebuia admisă, pentru considerentele expuse în cele ce urmează.
I. Admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate
Din documentele transmise Curţii Constituţionale de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, rezultă că cererea de chemare în judecată formulată de Partidul Naţional Liberal, astfel cum a fost modificată, a avut ca obiect suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 520/2014privind stabilirea datei alegerilor pentru preşedintele României în anul 2014, emisă în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 [...] până la pronunţarea instanţei de fond asupra cererii de anulare a Hotărârii nr. 520/2014 şi sesizarea Curţii Constituţionale ca urmare a invocării excepţiei de neconstituţionalitate.
Examinând actele invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, se constată următoarele:
Hotărârea Guvernului nr. 520 din 26 iunie 2014 privind stabilirea datei alegerilor pentru Preşedintele României din anul 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 2 iulie 2014, cuprinde un articol unic, cu următorul conţinut: "(1) Se stabileşte ziua de duminică, 2 noiembrie 2014, ca dată a alegerilor pentru Preşedintele României din anul 2014.
(2) Prezenta hotărâre intră în vigoare la data de 3 septembrie 2014."
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45 din 26 iunie 2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 475 din 27 iunie 2014, a modificat o serie de texte ale Legii nr. 370/2004, inclusiv art. 5 alin. (1) privitor la stabilirea datei alegerilor, după cum urmează: "Ziua alegerilor este duminica. Alegerile au loc în luna anterioară lunii în care ajunge la termen mandatul de preşedinte. Cu cel puţin 60 de zile înaintea zilei votării, Guvernul stabileşte data alegerilor prin hotărâre." Anterior, termenul reglementat de acest text de lege era de "cel puţin 45 de zile înaintea zilei votării".
Atât Hotărârea Guvernului nr. 520/2014, cât şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 au fost adoptate în şedinţa de Guvern din 26 iunie 2014, când a fost adoptată, de asemenea, Hotărârea Guvernului nr. 521 din 26 iunie 2014 privind aprobarea Programului calendaristic pentru realizarea acţiunilor necesare pentru alegerea Preşedintelui României în anul 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 2 iulie 2014.
Se constată că obiectul acţiunii principale în cauză îl constituie Hotărârea Guvernului nr. 520/2014, care stabileşte data alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României. Actul contestat a fost emis la data de 26 iunie 2014, în temeiul "art. 5 alin. (1) din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", text care prevede modul de stabilire a datei alegerilor, şi care a fost modificat în aceeaşi şedinţă de Guvern din 26 iunie 2014 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, sub aspectul termenului pe care îl reglementează. Atât data alegerilor, cât şi calendarul acestora (reglementate prin hotărârile Guvernului nr. 520 şi, respectiv, 521/2014) au fost stabilite ţinând seama de noul termen instituit prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014. Toate cele trei acte mai sus menţionate (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, Hotărârea Guvernului nr. 520/2014 şi Hotărârea Guvernului nr. 521/2014) au fost adoptate în aceeaşi şedinţă de Guvern, constituind un pachet de măsuri destinate organizării alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României din noiembrie 2014.
Astfel fiind, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă, întrucât nu subzistă ipoteza unei acţiuni directe împotriva ordonanţei de urgenţă a Guvernului criticate în prezenta cauză câtă vreme obiectul acţiunii principale îl constituie un act administrativ (Hotărârea Guvernului nr. 520/2014), emis în temeiul actului normativ a cărui neconstituţionalitate se invocă în prezenta cauză - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014. De asemenea, excepţia de neconstituţionalitate are legătură cu cauza, întrucât data alegerilor a fost stabilită în temeiul Legii nr. 370/2004, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, iar această dată determină întregul calendar al alegerilor. Altfel spus, cu luarea în considerare a datei astfel stabilite se aplică toate dispoziţiile Legii nr. 370/2004 privitoare la desfăşurarea alegerilor, aşa cum au fost modificate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, inclusiv cele criticate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate.
De altfel, în acelaşi sens este şi opinia instanţei de judecată. Astfel, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, aşa cum rezultă din cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată, obiectul acesteia îl reprezintă acţiunea în anulare act administrativ, în conformitate cu art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv s-a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 520/2014. Prin această hotărâre a fost declanşat procesul electoral pentru alegerea Preşedintelui României, care se va desfăşura în temeiul Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, act normativ cu privire la care s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate în cauză.
Este de reţinut şi împrejurarea că, în punctul de vedere transmis Curţii Constituţionale, Guvernul nu face nicio menţiune cu privire la aspecte legate de inadmisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate.
În consecinţă, considerăm că, în cauză, Curtea Constituţională a fost legal sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate.
II. Constatând că excepţia de neconstituţionalitate este admisibilă şi procedând la examinarea acesteia, apreciem că este întemeiată, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 privind modificarea şi completarea Legii nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României, fiind neconstituţională în întregul ei, pentru următoarele considerente:
Textele criticate de autorii sesizării ( art. I pct. 2, art. I pct. 7, pct. 10 şi pct. 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 reglementează/modifică, după caz: definiţia partidelor politice parlamentare; modul de organizare şi implementare, de către Biroul Electoral Central, a sistemului de colectare de date şi de informare periodică a opiniei publice privind prezenţa populaţiei la vot; atribuţiile birourilor electorale ale secţiilor de votare, în sensul introducerii obligaţiei acestora de a furniza, în ziua alegerilor, date privind prezenţa populaţiei la vot; modul de exercitare a dreptului la vot de către alegătorii care în ziua votării se află în altă comună, oraş sau municipiu decât cel de domiciliu. Aceste texte sunt criticate în ansamblul lor, susţinându-se că aduc atingere "principiilor fundamentale care stau la baza statului de drept astfel cum este statuat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, principiului legalităţii care rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi principiului securităţii juridice în materia dreptului electoral".
Considerăm că aceste critici sunt întemeiate.
Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, în ansamblul său, adoptată cu 4 luni înaintea datei stabilite pentru alegeri, este de natură să creeze instabilitate sub aspectul reglementării procedurii electorale, afectând astfel întregul proces electoral, în contradicţie cu principiile care guvernează această materie. Prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea Constituţională a reţinut că domeniul electoral este de esenţa regimului politic democratic. "Caracterul democratic al unui stat - aşa cum statul român este definit în primul articol al Constituţiei - nu poate fi conceput fără o legislaţie electorală care să permită, în mod efectiv, exprimarea voinţei reale a cetăţenilor de a-şi alege organele reprezentative, prin alegeri libere, periodice şi corecte. Un sistem electoral democratic şi stabil, inspirat din această voinţă reală a celor care, potrivit art. 2 din Constituţie, sunt deţinătorii suveranităţii naţionale, este de natură să determine o percepţie şi o atitudine civică corespunzătoare a cetăţenilor şi, totodată, poate impune o conduită adecvată competitorilor electorali." Invocând dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curtea a reţinut că acestea "evocă adeseori conceptul de «societate democratică», iar unul dintre criteriile obiective ale unei asemenea societăţi este tocmai organizarea de alegeri libere, periodice şi corecte. Dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigenţe, între care şi aceea a stabilităţii normelor juridice în domeniul electoral. Într-un plan mai larg, stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului securităţii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituţie, principiu care exprimă în esenţă faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă. Într-o bogată jurisprudenţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, inclusiv sub aspectul stabilităţii acesteia, instituind şi o serie de repere pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe (cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005). Aceste principii cunosc o dezvoltare specială în ceea ce priveşte dreptul electoral, în considerarea importanţei acestuia, fiind subliniate în documente adoptate în această materie."
Un astfel de document, invocat şi în prezenta cauză de autorul excepţiei de neconstituţionalitate, este Codul bunelor practici în materie electorală - Linii directoare şi raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), act care accentuează că "ceea ce trebuie evitat este nu atât modificarea sistemelor de scrutin - ele pot fi întotdeauna îmbunătăţite - ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri. Chiar în absenţa unei intenţii de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic", concluzionând, la pct. 114, după cum urmează: "Respectarea celor cinci principii ale patrimoniului electoral european (sufragiul universal, egal, liber, secret şi direct) este esenţială democraţiei. În acest cadru, democraţia se poate exprima sub diferite forme, dar în anumite limite. Aceste limite derivă în primul rând din interpretarea acestor principii; acest text stipulează regulile minime care trebuie urmate pentru a asigura respectarea lor. În al doilea rând, nu este suficient ca dreptul electoral stricto sensu să conţină reguli adecvate patrimoniului electoral european, acestea însă trebuie să fie incluse în contextul lor: credibilitatea procesului electoral trebuie să fie garantată. Mai întâi, drepturile fundamentale trebuie să fie respectate. În continuare, stabilitatea regulilor trebuie să fie astfel asigurată, încât să excludă orice suspiciune de manipulare. În cele din urmă, cadrul procedural trebuie să permită implementarea eficientă a regulilor proclamate."
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, ale cărei dispoziţii sunt criticate în prezenta cauză, a fost adoptată cu 4 luni înaintea datei alegerilor pentru funcţia de preşedinte al României, în condiţiile în care Guvernul deja modificase în acelaşi an Legea nr. 370/2004, printr-o altă reglementare adoptată în temeiul delegării legislative - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2014 privind operaţionalizarea Registrului electoral şi pentru modificarea Legii nr. 33/2007 privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru Parlamentul European, precum şi unele măsuri pentru buna organizare şi desfăşurare a alegerilor pentru Parlamentul European din anul 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 13 februarie 2014.
Succesiunea celor două ordonanţe de urgenţă demonstrează, în sine, o lipsă de coerenţă a măsurilor legislative adoptate în materie electorală. Astfel, de exemplu, la începutul anului 2014, art. 10 din Legea nr. 370/2004 s-a modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 4/2014, acesta căpătând următorul cuprins: "(1) Pe teritoriul naţional, operaţiunile electorale se desfăşoară în secţiile de votare organizate conform Legii nr. 35/2008, cu modificările şi completările ulterioare.
(2) În oraşe, municipii şi comune se vor organiza secţii de votare speciale, de regulă în gări, autogări şi aerogări; se vor organiza secţii de votare speciale şi în campusurile universitare; în aceste secţii îşi exercită dreptul de vot alegătorii prevăzuţi la art. 44 alin. (4)."
La patru luni de la această modificare şi, evident, în acelaşi an electoral, alin. (2) al art. 10 din Legea nr. 370/2004 a fost abrogat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 (art. I pct. 14), marcând o schimbare de substanţă a viziunii legiuitorului delegat, care a hotărât să desfiinţeze secţiile de votare speciale şi să permită votarea în oricare dintre secţiile de votare pentru alegătorii care la data votării nu se află în localitatea de domiciliu. Această măsură a fost motivată în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 invocându-se faptul că "organizarea votării în secţiile de votare speciale generează atât dificultăţi logistice, cât şi suspiciuni referitoare la exercitarea unor practici care vizează fraudarea alegerilor".
Or, această situaţie era cunoscută şi la data adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 4/2014, fiind de altfel subliniată de Curtea Constituţională încă din anul 2009. Cu acel prilej, soluţionând cererea de anulare a alegerilor desfăşurate în turul doi de scrutin la data de 6 decembrie 2009, pentru funcţia de Preşedinte al României, şi observând că "atât în turul întâi, cât şi în turul al doilea de scrutin, au fost semnalate un număr mai mare de incidente, precum şi o exprimare mai accentuată decât cu alte prilejuri, a unei lipse de încredere a cetăţenilor în corectitudinea procesului electoral", Curtea a reţinut că "acest fapt nu poate fi ignorat, fenomenele arătate fiind generate, în principal, de deficienţele legislaţiei electorale, de natură să genereze insecuritate juridică". Curtea a constatat, între altele, "o serie de imperfecţiuni ale legii astfel cum a fost modificată, de exemplu în ceea ce priveşte organizarea votării în secţiile speciale (care a generat suspiciuni referitoare la exercitarea unor practici de tipul «turism electoral») sau în ceea ce priveşte modul de reglementare a intervalului orar în care are loc votarea, fără a se distinge cu privire la străinătate, ceea ce a permis votarea în afara graniţelor ţării după ce, în ţară, acest proces se încheiase şi fuseseră anunţate primele rezultate". Curtea a mai observat că Legea nr. 370/2004 pentru alegerea Preşedintelui României a fost modificată şi completată în mod substanţial cu câteva luni înainte de data organizării alegerilor, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 95/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 3 septembrie 2009, reţinând că "această modificare ridică o serie de probleme, dintre care cea mai evidentă vizează respectarea bunelor practici în materie electorală". Curtea a subliniat în acest context necesitatea ca întreaga legislaţie electorală referitoare la alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, a Preşedintelui României, alegerile pentru Parlamentul European, precum şi la alegerea autorităţilor administraţiei publice locale să fie reexaminată, "urmând a fi concentrată într-un Cod electoral ale cărui dispoziţii comune şi speciale să asigure, în concordanţă cu principiile constituţionale, organizarea unui scrutin democratic, corect şi transparent". (Hotărârea nr. 39 din 14 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 924 din 30 decembrie 2009).
Considerentele enunţate în Hotărârea nr. 39/2009 au fost reiterate prin Decizia nr. 61 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010, în care se arată că actuala reglementare a sistemului electoral românesc prezintă o serie de imperfecţiuni şi, ca atare, se impune o reconsiderare a acesteia. Curtea a mai subliniat că "reglementarea sistemului electoral trebuie să se facă, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituţie, prin lege organică adoptată în cadrul dezbaterilor parlamentare, cu respectarea interdicţiei prevăzute la art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală şi cu respectarea documentelor internaţionale care stabilesc principiile fundamentale ale unor alegeri democratice". Decizia nr. 51/2012, la care am mai făcut referire, reia şi dezvoltă aceste considerente.
Astfel fiind, este de domeniul evidenţei că problemele pe care le ridică legislaţia electorală erau cunoscute şi evidenţiate de o perioadă suficient de îndelungată de timp - cel puţin 5 ani, astfel că nu se justifică două intervenţii prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului, în acelaşi an electoral, intervenţii care, de altfel, cel puţin în privinţa unor aspecte ale procedurii de votare reglementează măsuri diametral opuse. Aşadar, nu se susţine motivarea urgenţei, respectiv a situaţiei extraordinare astfel cum sunt enunţate acestea în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014respectiv "timpul scurt rămas până la data începerii perioadei electorale pentru alegerea Preşedintelui României, imperativul asigurării unui proces electoral corect şi transparent, precum şi necesitatea prevenirii unor disfuncţionalităţi care ar putea apărea în derularea activităţilor de pregătire şi organizare a alegerilor, din cauza unor lacune legislative şi termenelor prea scurte".
Ca urmare, sunt încălcate şi dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, care trebuie întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Prin folosirea sintagmei "situaţie extraordinară" legiuitorul constituant a încercat "restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine". Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrându-se astfel, în terminis, imperativul urgenţei reglementării. Curtea a mai statuat că invocarea unui element de oportunitate nu satisface exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât acesta este, prin definiţie, de natură subiectivă şi nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate. Urgenţa, consecutivă existenţei unei situaţii extraordinare, nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005); "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu." (Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006) De asemenea, "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare". (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007).
În cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014 sunt evidenţiate elemente de utilitate, oportunitate, iar nu existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată. Nici eventuala urgenţă nu este demonstrată în cauză, demersul legiuitorului delegat relevând mai mult o practică a modificării legislaţiei electorale în anii electorali, fapt care, în sine, este de natură să creeze instabilitate şi disfuncţionalităţi prin aplicarea unor măsuri insuficient elaborate.
Reţinem, cu acest prilej, având în vedere practica menţionată, faptul că instituţia delegării legislative, reglementată în art. 115 din Constituţie, constituie, în esenţă, un transfer al unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare. Atât ca origine, cât şi ca actuală consacrare constituţională, delegarea legislativă se individualizează prin statutul său de excepţie în materia legiferării, plenitudinea competenţei sub acest aspect revenind Parlamentului, în calitate de "organ reprezentativ suprem şi unică autoritate legiuitoare a ţării" [art. 61 alin. (1) din Constituţie], iar nu Guvernului, al cărui rol este ca, "potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament", să asigure "realizarea politicii interne şi externe a ţării" şi să exercite "conducerea generală a administraţiei publice" [art. 102 alin. (1) din Constituţie]. În pofida cadrului extrem de strict al reglementării constituţionale, o simplă examinare a raportului dintre numărul ordonanţelor şi ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului şi numărul legilor adoptate în ultimii ani relevă excesul de legiferare în temeiul delegării legislative, procedeu prin care sunt eludate coordonatele constituţionale consacrate în privinţa statutului de excepţie al delegării legislative, aspect semnalat şi în Avizul adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 93-a sesiune plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), în care se constată că "folosirea atât de frecventă a ordonanţelor de urgenţă este un motiv de îngrijorare", precum şi faptul că "utilizarea aproape constant a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvată metodă" pentru adoptarea fără întârziere a unor reglementări.
Considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, criticată în prezenta cauză, este contrară literei şi spiritului Constituţiei, dând expresie acestei practici la care se referă şi Avizul mai sus menţionat, confirmată şi de actele normative adoptate ulterior (de exemplu, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 646 din 2 septembrie 2014.)
În concluzie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, în ansamblul său, încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 115 alin. (4) din Constituţie întrucât operează modificări ale legislaţiei electorale cu mai puţin de un an înainte de alegerile pentru funcţia de preşedinte al României, iar modificările aduse vizează aspecte fundamentale ale procedurii electorale. Aceste modificări nu sunt justificate prin existenţa unei urgenţe sau situaţii extraordinare, ci demonstrează mai degrabă o practică a modificării legislaţiei electorale în ani electorali, precum şi o incoerenţă legislativă în domeniu, cu consecinţa adoptării unor reglementări insuficient elaborate, de natură să afecteze dreptul la vot şi întreaga desfăşurare a procesului electoral.
Astfel fiind, considerăm că se impunea admiterea excepţiei de neconstituţionalitate şi constatarea neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 45/2014, în ansamblul său.
Judecători,
Augustin Zegrean
Prof. univ. dr. Mircea Ştefan Minea
Daniel Marius Morar
________
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
