Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 449 din 6 noiembrie 2013 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 2, 3 si 18 din Legea privind cooperarea dintre Parlament si Guvern in domeniul afacerilor europene
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 784 din 14 decembrie 2013
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Marius Daniel Morar - judecător
Iulia Antoanella Motoc - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Benke Karoly - magistrat-asistent-şef
I. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 3.792 din 9 octombrie 2013 şi constituie obiectul Dosarului nr. 631A/2013.
II. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţin următoarele:
1. Prevederile Legii privind cooperarea dintre Parlament si Guvern în domeniul afacerilor europene, transmisă Preşedintelui României spre promulgare, sunt neconstituţionale, deoarece contravin dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, întrucât, pe de o parte, conservă soluţii legislative constatate ca fiind neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 784 din 26 septembrie 2012 şi, pe de altă parte, nu respectă considerentele care au stat la baza Deciziei Curţii Constituţionale nr. 683 din 27 iunie 2012.
2. Se menţionează că legea criticată nu stipulează cu privire la rolul Preşedintelui României în procedura de elaborare şi adoptare a mandatului la Consiliul European; viciul de neconstituţionalitate astfel sesizat, chiar în ipoteza în care ar fi interpretat în sensul unei omisiuni legislative, nu poate fi ignorat, cât timp generează încălcarea dispoziţiilor art. 80 alin. (1), coroborat cu art. 91 si art. 148 alin. (4) din Constituţie.
Or, potrivit art. 147 alin. (2) din Constituţie, era de competenţa exclusivă a Parlamentului reexaminarea dispoziţiilor constatate ca fiind neconstituţionale şi punerea lor în acord cu textele constituţionale încălcate, cu respectarea considerentelor care au stat la baza deciziilor Curţii Constituţionale nr. 784 din 26 septembrie 2012, respectiv nr. 683 din 27 iunie 2012.
3. Având în vedere că reprezentarea României este un drept originar al Preşedintelui României, acesta din urmă poate delega, printr-un act de voinţă expres, atribuţia de a participa la reuniunile Consiliului European, atunci când consideră necesar, elaborând şi aprobând mandatul. De aceea, se apreciază că propunerea mandatului de către Guvern şi amendarea acestuia de către Parlament sunt neconstituţionale, contrare Constituţiei şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale.
4. Se susţine că art. 18 din lege cuprinde dispoziţii cu privire la procesul de elaborare şi adoptare a mandatelor, însă rolul Preşedintelui României este deformat în substanţa sa. În acest sens se menţionează că, deşi Preşedintele României, în calitate de şef al statului şi conducător al politicii externe a statului român, are dreptul de a emite mandate, atunci când consideră necesar, fără alte condiţionări din partea puterii legislative sau executive, în procedura de emitere a mandatului se interferează Parlamentul, aspect care vine în contradicţie cu art. 80 alin. (1), coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie. Astfel, Preşedintele României îşi pierde atribuţia de a emite mandatul de reprezentare la reuniunile Consiliului European, deşi acest drept îi este conferit de Constituţie.
5. Se mai arată că art. 18 alin. (4) din lege poate fi interpretat în sensul existenţei a două mandate necorelate între ele, unul al Guvernului, ce poate fi cenzurat de către Parlament, şi altul al Preşedintelui României, "încredinţat Guvernului", ceea ce este de natură să creeze confuzie şi să conducă la un alt blocaj de natură constituţională.
Mai mult, "asemenea atribuţii ale Preşedintelui României, pe planul politicii externe, nu le regăsim nici în alte articole ale legii, ele fiind ignorate de către legiuitor, deşi reprezentantul statului în plan extern este Preşedintele României".
6. În ceea ce priveşte elaborarea "mandatului" la Consiliu, Preşedintele României susţine că nu se poate realiza o separare a mandatului la Consiliu, elaborat de Guvern, faţă de poziţia susţinută de şeful delegaţiei în cadrul Consiliului European. Pentru ca România să aibă, pe plan extern, o poziţie comună în cadrul celor două instituţii, este necesară o unitate de abordare a activităţii Uniunii Europene în Consiliu şi în Consiliul European, ceea ce se poate realiza doar prin corelarea mandatului la Consiliu cu susţinerile şefului delegaţiei în cadrul Consiliului European. Aşadar, Preşedintele României apreciază că art. 2 şi 3 din lege cuprind omisiuni cu privire la atribuţiile Preşedintelui în ceea ce priveşte pregătirea participării României la procesele decizionale ale Uniunii Europene. Participarea puterii executive a statului român la activităţile decizionale ale Uniunii Europene nu poate fi separată, în funcţie de participare, între Consiliu şi Consiliul European, astfel încât nu poate fi considerată decât artificială separarea mandatelor de reprezentare a României în mandate pentru Consiliu şi mandate pentru Consiliul European.
Operarea unei separări procedurale, în funcţie de autoritatea naţională care aprobă mandatul, între mandatul de participare la Consiliul Uniunii Europene şi mandatul de participare la Consiliul European este neconformă cu litera şi spiritul tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.
Se mai apreciază că activitatea Guvernului în cadrul Consiliului Uniunii Europene este una de execuţie, derivată, şi nu originară, cum este cea a Preşedintelui României în cadrul Consiliului European.
În concluzie, se apreciază că atribuţiile Preşedintelui în ceea ce priveşte elaborarea şi aprobarea mandatelor trebuie să se exercite şi în legătură cu participarea puterii executive la activitatea Consiliului Uniunii Europene.
În acest fel este asigurată respectarea ordinii constituţionale, respectiv art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie, pe de o parte, şi unitatea de abordare a activităţii Uniunii Europene în Consiliul Uniunii Europene şi Consiliul European, pe de altă parte.
În consecinţă, se apreciază că definiţiile stabilite la art. 2 lit. e) şi f) din lege încalcă art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie prin omiterea atribuţiilor Preşedintelui în materia elaborării şi aprobării mandatelor, pe de o parte, şi prin promovarea unei separări arbitrare între Consiliul Uniunii Europene şi Consiliul European sub aspectul mandatului, afectând astfel exercitarea atribuţiilor anterior precizate.
Se mai susţine că art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie stabilesc "autoritatea" Preşedintelui de a finaliza procesul de elaborare a mandatelor de participare la activitatea Uniunii Europene, astfel încât sunt neconstituţionale şi dispoziţiile art. 3 alin. (2) şi (4) din lege.
7. Aşadar, se apreciază că dispoziţiile legii criticate au fost adoptate cu nerespectarea prevederilor art. 1 alin. (5), art. 147 alin. (2) şi (4), precum şi ale art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie.
III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.
Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 2/5.683 din 29 octombrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.040 din 29 octombrie 2013, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi solicită respingerea acesteia "ca inadmisibilă".
Se arată că art. 2 lit. e) şi f) din legea criticată explicitează noţiunile de "mandat" şi "mandat general", iar art. 3 din lege reglementează procedura de consultare dintre Parlament şi Guvern cu privire la modalitatea de lucru dintre acestea, având în vedere că negocierile la nivel european au implicaţii directe asupra politicilor interne ale României.
În privinţa criticii de neconstituţionalitate ce priveşte art. 18 din lege, se susţine că, în conformitate cu art. 1 alin. (4) şi art. 148 din Constituţie, Parlamentul şi Guvernul nu pot fi excluşi cu desăvârşire din controlul exercitat asupra modului de reprezentare la Consiliul European. Se arată că, dacă s-ar "legitima capacitatea Preşedintelui de a se automandata în cadrul Consiliului European, fără un control prealabil din partea legislativului, atunci s-ar încălca însuşi principiul fundamental al echilibrului puterilor în stat şi principiul loialităţii constituţionale, cristalizat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, ce presupune, inter alia, cooperarea loială între organele ce exercită puterea în stat. O asemenea încălcare a acestor principii ar crea riscul arbitrariului şi al derivelor absolutiste al uneia sau alteia dintre cele trei puteri". În continuare, se susţine că "în acelaşi spirit al echilibrului şi al loialităţii constituţionale a fost redactat şi art. 10 alin. (2) teza a doua din Tratatul privind Uniunea Europeană, care stabileşte: «statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern şi în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în faţa parlamentelor naţionale, fie în faţa cetăţenilor lor»". Însă, se arată că sesizarea Preşedintelui României omite să citeze şi teza a doua a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, teză extrem de importantă, întrucât "reiterează principiul fundamental al democraţiei". De aceea, în privinţa mandatelor pentru reprezentarea României la Consiliul European, trebuie să se distingă între esenţa substanţială a funcţiei de reprezentare şi aspectul instrumental care o concretizează, respectiv procedura de elaborare a mandatelor.
Se mai susţine că nu poate exista o unitate de abordare în privinţa mandatării pentru Consiliul European şi Consiliul Uniunii Europene, pentru că, în faţa acestei din urmă instituţii, "reprezentantul la nivel ministerial naţional angajează guvernul naţional". Această împuternicire, menţionată şi de art. 16 alin. (2) din Tratat, presupune stabilirea anterioară a unui mandat, care, potrivit cadrului naţional normativ în vigoare, presupune un mecanism guvernamental de coordonare; în acest sens este invocată Hotărârea Guvernului nr. 379/2013 privind organizarea şi funcţionarea Sistemului naţional de gestionare a afacerilor europene în vederea participării României la procesul decizional al instituţiilor Uniunii Europene şi pentru completarea art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 8/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe.
Aşadar, susţinerea privind dreptul Preşedintelui României de "a emite mandate [la Consiliul European], atunci când consideră necesar, fără alte condiţionări din partea puterii legislative sau executive nu este conformă spiritului tratatelor Uniunii Europene şi nici prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţie. [...] Or, în interpretarea contrară, rolul Parlamentului în afaceri europene s-ar reduce, în principal, la simpla transpunere a directivelor Uniunii, capătul circuitului inaugurat de «orientările şi priorităţile politice generale» definite de Consiliul European [art. 15 alin. (1) TFUE]".
Întrucât fiecare organ al puterii trebuie să îşi exercite atribuţiile constituţionale cu bună-credinţă, în baza mandatului pe care îl are, "controlul parlamentar presupune şi implicarea ex ante în raport cu orice chestiuni din domeniul afacerilor europene". Aşadar, participarea Preşedintelui României la Consiliul European în calitate de reprezentant al statului "nu trebuie interpretată în sensul în care ar exclude orice implicare a Parlamentului şi a funcţiei sale deliberative".
În consecinţă, se consideră că "interpretarea pe care Preşedintele României o dă prevederilor constituţionale incidente este restrictivă şi exclusivistă, în sensul că propune ca instituţia Preşedinţiei să reprezinte singură statul român în calitatea acestuia de membru al Uniunii Europene, cu excluderea din acest proces atât a primului ministru, cât şi a [...] Parlamentului în calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului român. O atare înţelegere a separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, instituite de art. 1 alin. (4) din Constituţia României, lipseşte de conţinut şi de efectivitate cooperarea loială, inclusiv în cadrul executivului dualist (bicefal), reducând astfel rolul Guvernului şi implicit pe cel al primului ministru în cadrul acestui tip de executiv la acela de simplu executant al politicii externe a statului, la rolul de braţ al Preşedinţiei în această materie. Or, regimul politic instituit constituţional nu este cel prezidenţial, ci semiprezidenţial".
IV. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
V. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
VI. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene. Analizând motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta vizează, în realitate, art. 2, 3 şi 18 din Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, texte asupra cărora urmează a se pronunţa prin prezenta decizie. Acestea au următorul cuprins:
- Art. 2: "În sensul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarea semnificaţie:
a) aviz motivat - documentul adoptat de către Parlament sau una dintre cele două Camere, prin hotărâre, în care se expun motivele pentru care se consideră că un proiect de act legislativ european încalcă principiul subsidiarităţii, în conformitate cu prevederile Protocolului nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană şi, respectiv, la Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene;
b) analiza proiectelor de acte fără caracter legislativ ale Uniunii Europene - procedura prin care Parlamentul sau una dintre cele două Camere analizează şi evaluează proiectele de acte fără caracter legislativ, emise de Uniunea Europeană, inclusiv documentele de strategie şi care poate fi finalizată cu o hotărâre a Parlamentului sau a uneia dintre cele două Camere;
c) control de subsidiaritate şi proporţionalitate - procedura prin care Camera Deputaţilor şi Senatul evaluează modul în care proiectele de acte legislative ale Uniunii Europene respectă principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii, în temeiul Protocolului nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii, anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană şi, respectiv, la Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene;
d) examinare parlamentară - procedura prin care Parlamentul sau una dintre cele două Camere examinează şi evaluează proiectele de acte legislative sau fără caracter legislativ ale Uniunii Europene din punct de vedere al fondului reglementării şi implicaţiilor acestora asupra sistemului legislativ naţional;
e) mandat - poziţia de negociere a României, pentru temele aflate pe agenda Consiliului, inclusiv pentru proiectele de acte legislative de la nivelul Uniunii Europene;
f) mandat general - poziţia de negociere a României, elaborată de către Guvern, pentru temele aflate pe agenda Consiliului, inclusiv pentru proiectele de acte legislative de la nivelul Uniunii Europene, în cazul în care implicaţiile economice, sociale sau de mediu ale proiectelor de acte legislative de la nivelul Uniunii Europene au o importanţă majoră sau privesc mai multe domenii sectoriale;
g) proiecte de acte legislative ale instituţiilor Uniunii Europene - propunerile Comisiei Europene, iniţiativele unui grup de state membre, iniţiativele Parlamentului European, cererile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, recomandările Băncii Centrale Europene şi cererile Băncii Europene de Investiţii privind adoptarea unui act legislativ, sub forma regulamentelor, directivelor sau deciziilor Uniunii Europene;
h) rezerva de examinare parlamentară - procedura prin care Guvernul României informează Consiliul cu privire la declanşarea procedurii de examinare de către Parlament sau de către una dintre cele două Camere, potrivit prezentei legi, a unui proiect de act legislativ european aflat în curs de negociere;
i) proiect de act fără caracter legislativ - proiectele de acte emise de instituţiile Uniunii Europene, care nu sunt adoptate prin procedură legislativă, conform Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007".
- Art. 3: "(1) În exercitarea atribuţiilor sale, potrivit prevederilor prezentei legi, Parlamentul sau una dintre cele două Camere, adoptă hotărâri.
(2) Hotărârea Parlamentului sau a uneia dintre cele două Camere este preluată de către Guvern la definitivarea poziţiei naţionale de negociere în Consiliu, prevăzută în mandat.
(3) În cazul în care hotărârile celor două Camere conţin prevederi divergente, Guvernul solicită Parlamentului o hotărâre comună asupra prevederilor având conţinut divergent, într-un termen stabilit prin consultare cu cele două Camere.
(4) În situaţia în care hotărârea comună nu este transmisă în termenul stabilit, Guvernul nu este obligat ca la întocmirea mandatului general sau a mandatului să ţină cont de prevederile având conţinut divergent.
(5) Guvernul motivează în scris, în cel mai scurt timp, susţinerea altei poziţii decât cea exprimată în hotărârea Parlamentului sau a uneia dintre cele două Camere".
- Art. 18: "(1) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului, cu minimum 10 zile calendaristice înaintea reuniunii Consiliului European, propunerea de mandat pe care delegaţia României intenţionează să o prezinte.
(2) Înaintea reuniunii Consiliului European, Parlamentul poate adopta propuneri privind mandatul.
(3) Propunerile adoptate în conformitate cu alin. (2) se includ în proiectul de mandat formulat de Guvern.
(4) Preşedintele României se poate adresa Parlamentului pentru a-şi prezenta mandatul".
Dispoziţiile constituţionale invocate în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) cu referire la respectarea Constituţiei, art. 80 alin. (1) privind rolul Preşedintelui României, art. 91 privind atribuţiile Preşedintelui României în domeniul politicii externe, art. 147 alin. (2) şi (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale şi art. 148 alin. (4) privind îndeplinirea obligaţiilor rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană, precum şi din tratatele constitutive şi celelalte acte cu caracter obligatoriu ale Uniunii Europene. Totodată, au fost invocate în susţinerea criticilor şi considerentele de principiu ale deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.018 din 19 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 22 iulie 2010, nr. 683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012, şi nr. 784 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 701 din 12 octombrie 2012.
VII. Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât aceasta a fost formulată de Preşedintele României.
VIII. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:
1.1. Prin deciziile nr. 683 din 27 iunie 2012 şi nr. 784 din 26 septembrie 2012, Curtea a statuat că "regimul politic consacrat de Constituţie trebuie să fie calificat ca fiind unul semiprezidenţial şi că, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României reprezintă statul român, ceea ce înseamnă că în planul politicii externe conduce şi angajează statul. Acest text constituţional îi permite să traseze liniile viitoare pe care statul le va urma în politica sa externă, practic să îi determine orientarea în planul relaţiilor externe, ţinând cont, desigur, de interesul naţional. O atare concepţie este legitimată de caracterul reprezentativ al funcţiei, Preşedintele României fiind ales de cetăţeni prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat".
Prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, Curtea a stabilit că, "în exercitarea atribuţiilor constituţionale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de şef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru".
1.2. În consecinţă, prin Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012, Curtea a constatat neconstituţionalitatea, printre altele, a dispoziţiilor art. 18 şi art. 19 din Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene. Aceste texte aveau următorul conţinut normativ:
- Art. 18: "(1) Conducătorul delegaţiei României la reuniunile Consiliului European este preşedintele României sau primul-ministru al Guvernului României.
(2) Stabilirea conducătorului delegaţiei României la reuniunile Consiliului European se face prin acord între Guvernul României şi Instituţia prezidenţială, cu cel puţin 20 de zile lucrătoare înainte de data reuniunii.
(3) În situaţia în care acordul prevăzut la alin. (2) nu se realizează în termen, Parlamentul, în şedinţa comună a celor două Camere, desemnează conducătorul delegaţiei României la respectiva reuniune a Consiliului European";
- Art. 19: "(1) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului, în termen de minimum 7 zile lucrătoare, înaintea reuniunii Consiliului European, propunerea de mandat pe care delegaţia României intenţionează să o prezinte.
(2) Înaintea reuniunii Consiliului European, Parlamentul adoptă mandatul.
(3) În cazul în care conducătorul delegaţiei României la reuniunea Consiliului European susţine altă poziţie decât cea primită prin mandat, Guvernul va motiva în scris respectiva poziţie".
2. Urmare a pronunţării Deciziei nr. 784 din 26 septembrie 2012, Parlamentul a reexaminat Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, în sensul că a eliminat fostul art. 18 al legii şi a modificat, în mod corespunzător, soluţia legislativă prevăzută iniţial la art. 19 din lege în noul art. 18 al acesteia. Legea a fost trimisă la promulgare şi, potrivit art. 77 alin. (2) din Constituţie, Preşedintele României a cerut Parlamentului reexaminarea acesteia, inclusiv sub aspectul soluţiei legislative cuprinse, în prezent, la art. 18 din lege. Legea adoptată după reexaminare a păstrat soluţia legislativă criticată, motivându-se, în principal, că "în primele trei alineate ale art. 18 se vorbeşte de «proiect de mandat», ideea fiind ca proiectul de mandat, propus de Guvern, Preşedintelui, să conţină şi propunerile Parlamentului" şi că "nu este prevăzută nicio condiţionare între proiectul de mandat (conţinând propunerile Parlamentului) pe care Guvernul îl înaintează Preşedintelui şi mandatul pe care Preşedintele alege să îl susţină - tocmai pentru a asigura compatibilitatea cu principiile conţinute în cele două decizii ale Curţii Constituţionale cu privire la rolul Preşedintelui în materie de politică externă, aşa cum este consacrat în art. 80 din Constituţie" (a se vedea Raportul înlocuitor asupra Cererii de reexaminare a Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, adoptat de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi şi de Comisia pentru afaceri europene ale Camerei Deputaţilor, la data de 4 iunie 2013).
3. Curtea constată că dispoziţiile legale criticate stabilesc procedura de urmat în ipoteza în care Preşedintele României deleagă atribuţiunea sa de participare la reuniunile Consiliului European, fără a viza competenţa de participare la aceste reuniuni. Cu privire la acest din urmă aspect, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), în Avizul nr. 685/2012 privind compatibilitatea cu principiile constituţionale şi statul de drept a acţiunilor Guvernului şi Parlamentului României cu privire la alte instituţii ale statului şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare şi completare a Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului în România, adoptat la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), a subliniat la paragraful 83 al acestuia - în contextul revizuirii Constituţiei - necesitatea clarificării competenţelor Preşedintelui României şi ale prim-ministrului, în special în privinţa politicii externe şi a relaţiilor cu Uniunea Europeană.
În acest sens, prin deciziile anterior menţionate, Curtea a stabilit că "reprezentarea statului poate fi delegată, printr-un act de voinţă expres, de către acesta [Preşedintele României - sn.] atunci când consideră necesar". Însă Curtea subliniază faptul că o atare putere de apreciere a Preşedintelui României nu este una nelimitată sau arbitrară, ci aprecierea în concret trebuie să ţină cont de anumite criterii obiective, precum: (1) autoritatea publică cea mai bine poziţionată în raport cu subiectele abordate în cadrul Consiliului European, (2) poziţia Preşedintelui României sau a prim-ministrului asupra acestor subiecte să fie legitimată de un punct de vedere concordant cu cel al Parlamentului sau (3) dificultăţile pe care le implică sarcina implementării celor stabilite în cadrul Consiliului European.
Decizia politică de delegare a atribuţiei de participare la reuniunile Consiliului European trebuie să aibă în vedere criteriile mai sus menţionate, în vederea realizării unui consens între autorităţile publice implicate: Preşedintele României, respectiv prim-ministrul, iar decizia luată trebuie să ţină cont şi de principiul constituţional al cooperării loiale.
4. A doua problemă ridicată vizează conturarea, stabilirea şi definitivarea conţinutului mandatului de reprezentare la Consiliul European, raportat la care Curtea reţine următoarele:
4.1. Potrivit art. 10 alin. (2) teza a doua din Tratatul privind Uniunea Europeană, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C nr. 326 din 26 octombrie 2012, "Statele membre sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern şi în Consiliu de guvernele lor, care la rândul lor răspund în mod democratic fie în faţa parlamentelor naţionale, fie în faţa cetăţenilor lor".
Acest text de principiu prevede şi răspunderea reprezentanţilor statelor membre în Consiliul European fie în faţa parlamentelor naţionale, fie în faţa cetăţenilor lor, fără a stabili aspecte ce ţin de ordinea şi tradiţiile constituţionale ale statelor membre.
Aşadar, revine statelor membre obligaţia de a determina, pe baza textelor constituţionale naţionale, reprezentantul naţional la Consiliul European (preşedinte/prim-ministru) şi de a stabili, eventual, în mod formalizat, un cadru legal naţional cu privire la relaţiile dintre autorităţile naţionale de natură a asigura o reprezentare democratică şi, în acelaşi timp, eficientă.
Având în vedere acest ultim obiectiv menţionat în paragraful anterior, Parlamentul României a adoptat Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, determinând, în art. 1 din Capitolul I - Dispoziţii generale, sfera sa de aplicare astfel:
"Prezenta lege reglementează cadrul de cooperare între Parlamentul României sau una dintre Camerele acestuia şi Guvernul României, cu privire la participarea României la procesul decizional din cadrul Uniunii Europene, precum şi la monitorizarea armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia europeană"
Astfel, cu privire la ceea ce aici interesează, este faptul că legea are ca obiect "cadrul de cooperare între Parlamentul României sau una dintre Camerele acestuia şi Guvernul României, cu privire la participarea României la procesul decizional din cadrul Uniunii Europene".
Potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, "Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic". De asemenea, potrivit art. 52 din acelaşi act normativ, "Dispoziţiile generale cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul şi principiile acesteia".
Rezultă că legea analizată cuprinde în conţinutul său numai reglementări care vizează raporturile Guvern - Parlament, şi nu reglementări care se referă la raporturile acestor două autorităţi cu Preşedintele României.
4.2. În aceste condiţii, Curtea constată că art. 18 alin. (1)-(3) din lege se referă la situaţia în care atribuţia Preşedintelui României de participare la reuniunile Consiliului European a fost delegată prim-ministrului, caz în care controlul parlamentar se exercită numai asupra conţinutului mandatului acestuia, în timp ce art. 18 alin. (4) din lege se referă la posibilitatea Preşedintelui României de a informa Parlamentul cu privire la conţinutul mandatului pe care el însuşi l-a pregătit atunci când a decis să nu îşi delege atribuţia de participare la reuniunile Consiliului European.
În consecinţă, rezultă două situaţii distincte:
a) atunci când Preşedintele României decide să participe el însuşi la reuniunile Consiliului European, are posibilitatea să îşi prezinte mandatul Parlamentului, conţinutul mandatului fiind stabilit în mod exclusiv de Preşedintele României;
b) atunci când deleagă atribuţia sa de participare la reuniunile Consiliului European, Preşedintele României nu poate formula/stabili conţinutul mandatului, iar prim-ministrul este dator să se adreseze Parlamentului cu un "proiect/propunere de mandat" pentru ca acesta din urmă să îl aprobe.
Aşadar, controlul parlamentar asupra reprezentării României la reuniunile Consiliului European se manifestă, în primul caz, sub forma informării, iar, în al doilea caz, Parlamentul dobândeşte o putere decizională în stabilirea conţinutului mandatului datorită relaţiilor specifice în care se află cu Guvernul (art. 111 din Constituţie).
Controlul parlamentar asupra reprezentării României la reuniunile Consiliului European se manifestă sub forma dezbaterii, informării şi a conlucrării între Guvern, Parlament şi Preşedinte. De altfel, existenţa controlului parlamentar, indiferent sub ce formă, asupra stabilirii conţinutului mandatului şefului delegaţiei la reuniunile Consiliului European este deja un aspect consacrat în toate statele membre ale Uniunii Europene. Lipsa oricărei informări a Parlamentului de către Preşedinte ar determina ca România să fie singurul stat european în care mandatul reprezentării la Consiliul European să fie elaborat de o singură instituţie.
4.3. O asemenea stare de drept a fost reliefată în studiul "Democratic control in the member states of the European Council and the Euro zone summits", întocmit în anul 2013 de Comisia Europeană - Direcţia Generală Politici Interne ale Uniunii Europene - Direcţia drepturile cetăţenilor şi afaceri constituţionale, studiu prin care s-au constatat următoarele aspecte de drept comparat:
4.3.1. În 17 state membre există reguli formale explicite care menţionează Consiliul European fie în textul Constituţiei, fie în regulamentele parlamentelor (Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Danemarca, Finlanda, Germania, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Polonia, Portugalia, Slovacia, Spania şi Suedia). Aceste reguli se referă la informarea Parlamentului cu privire la deciziile şi procedurile referitoare la Consiliul European şi conturează obligaţia Guvernului fie de a furniza diferite documente scrise privind reuniunile Consiliului European (ordinea de zi, documente de strategie, poziţia Guvernului, raport asupra rezultatelor), fie de a le explica oral.
4.3.2. Mai mult, în Estonia, Letonia, Lituania, Slovenia, Slovacia sau Suedia există reguli procedurale cu privire la controlul asupra activităţii Consiliului European, care prevăd opţiunea sau chiar necesitatea Guvernului de a consulta Parlamentul şi de a solicita opinia acestuia. Aceasta este chiar obligatorie în cazul Lituaniei.
4.3.3. Cu privire la structura dezbaterii parlamentare, dezbatere la care, de obicei, iau parte şefii de Guvern, aceasta urmează următoarea paradigmă: declaraţia şefului Guvernului este urmată de o dezbatere sub forma întrebărilor şi răspunsurilor, dezbatere la care iau parte toate partidele parlamentare. În Germania sau Luxemburg regulamentele Parlamentului prevăd timpul alocat pentru fiecare partid, acesta fiind proporţional cu numărul locurilor deţinute în Parlament. În Irlanda sau Italia şeful Guvernului, în dezbaterea parlamentară, nu răspunde la întrebări. Nici în Irlanda şi nici în Malta nu urmează o dezbatere reală după declaraţia Guvernului, partidele doar exprimându-şi punctul de vedere (Irlanda).
4.3.4. Peste jumătate din statele membre ale Uniunii Europene au reguli explicite cu privire la documentele şi informările ce trebuie furnizate cu privire la întâlnirile Consiliului European.
4.3.5. Regulile cu privire la controlul activităţii reprezentanţilor naţionali în Consiliul European au evoluat în multe state membre ale Uniunii Europene, mai ales în perioada ratificării tratatelor. Astfel, se constată două categorii de reguli după criteriul formalizării acestora, şi anume reguli formale, normative (Austria, Republica Cehă, Finlanda, Germania, Ungaria, Luxemburg, Portugalia, Suedia), dar şi reguli informale, cutumiare (Spania, Suedia, Franţa, Italia, Finlanda, Olanda, Irlanda, Estonia), reguli care se coroborează între ele.
Tendinţa generală identificată la nivelul statelor membre este:
(1) de a implica prim-ministrul direct în procedura parlamentară (acolo unde atributul reprezentării aparţine primministrului) şi
(2) de a concentra controlul parlamentar asupra activităţii reprezentantului statului membru în Consiliul European înainte de desfăşurarea sesiunilor acestuia - un control ex ante (Franţa, Olanda, Irlanda sau Portugalia).
Exemplificativ, în Franţa, după ce Tratatul Constituţional a fost respins prin referendum în anul 2005, s-au impus dezbateri ex ante în plenul Parlamentului cu privire la sesiunile ordinare ale Consiliului European. De asemenea, se observă că, în perioada martie 2011 - martie 2012, trei state au avut cea mai mare rată de dezbateri ex ante în plen cu privire la ordinea de zi a Consiliului European (Olanda, Irlanda şi Franţa). Aceste state, în schimb, de principiu, nu au dezbateri în comisiile parlamentare de specialitate (este vorba, de obicei, de comisiile parlamentare de afaceri europene). Pe de altă parte, în Estonia, Finlanda, Portugalia, Suedia, Belgia, Lituania, Slovacia, Letonia şi Italia dezbaterile au loc în comisiile de specialitate fără implicarea plenului. Totuşi, se observă că, din statele anterior menţionate, în Portugalia, din mai 2012, există o implicare ex ante a plenului. În schimb, în Danemarca şi Germania dezbaterile în plen şi în comisii sunt frecvente, acest model fiind cel al "parlamentarismului total". Această tendinţă prezentată mai sus se opune modelului tradiţional de neintervenţie parlamentară în pregătirea reuniunilor Consiliului European (Malta, Grecia, România şi Marea Britanie).
4.3.6. Dintre ţările cu o rată mare de dezbateri în plen înainte de sesiunile Consiliului European, numai Irlanda şi Danemarca ţin dezbateri plenare ex post. În Franţa sau Germania dezbaterile ex post se desfăşoară la nivel de comisie, iar Olanda ţine astfel de dezbateri la nivel de plen/comisie doar în cazuri excepţionale. În aceste din urmă parlamente lipsa dezbaterilor ex post este consecinţa numărului mare al dezbaterilor parlamentare ex ante.
4.3.7. Studiul menţionat a evidenţiat, în funcţie de gradul de implicare a parlamentelor naţionale în problematica privind agenda Consiliului European, existenţa a şapte modele de control parlamentar, şi anume:
a) modelul tradiţional, de neimplicare în controlul ex ante/ex post asupra activităţii reprezentantului naţional în Consiliul European (Luxemburg, Ungaria);
b) modelul general utilizat în afacerile europene de către statele membre, care urmează procedura parlamentară obişnuită în privinţa legislaţiei Uniunii Europene;
c) modelul tehnocrat, în care comisia de afaceri europene este foarte activă, dar implicarea sa asupra fondului subiectelor dezbătute este redusă;
d) modelul consultării publice, ce implică sesiuni plenare ex ante şi ex post;
e) modelul răspunderii Guvernului, în care dezbaterile ex ante sunt limitate şi, de obicei, au loc după ce s-au încheiat lucrările reuniunii Consiliului European;
f) modelul "policy maker", cel în care activitatea parlamentară are ca scop influenţarea Guvernului înainte de sesiunea Consiliului European (Germania);
g) modelul "parlamentarismului total", care oferă o combinaţie între examenul tehnic şi dezbaterea publică atât înainte, cât şi după sesiunile Consiliului European (Danemarca).
Totodată, studiul menţionat identifică şi patru modele intermediare:
a) modelul Austriei şi Suediei, care este o combinaţie între cel al răspunderii Guvernului, al consultării publice şi al celui tehnocrat;
b) modelul cipriot, în care preşedintele conduce delegaţia naţională şi este total independent de Parlament. Este de reţinut că statul Cipru este republică prezidenţială;
c) modelul Greciei şi al Portugaliei, care este foarte apropiat de cel al răspunderii Guvernului, dar implicarea deosebită a Parlamentului după sesiunea Consiliului European sugerează că acesta este un loc în care se discută implementarea deciziilor luate;
d) modelul olandez şi francez, care este un model "policy maker" cu anumite particularităţi. Astfel, spre exemplu, în Franţa se acreditează ideea între parlamentari că o dezbatere pe fondul ordinii de zi a Consiliului European îl va pune în dificultate pe Preşedintele republicii în susţinerea poziţiei Franţei la reuniunile Consiliului European.
4.3.8. Din studiul menţionat mai rezultă că în Bulgaria, Irlanda, Malta şi Marea Britanie Parlamentul nu are posibilitatea de a formula un punct de vedere în privinţa subiectelor abordate la reuniunile Consiliului European.
De asemenea, în procedura ex ante de control al reprezentantului naţional în Consiliul European, poziţia Parlamentului fie nu este obligatorie, fiind una de recomandare (Franţa, Grecia, Ungaria, Italia, Luxemburg, Polonia, Portugalia, Spania), fie este obligatorie din punct de vedere politic (Danemarca, Finlanda, Olanda, Suedia), fie este obligatorie din punct de vedere juridic (Estonia, Germania, Slovenia, Slovacia, Austria, Letonia, Lituania).
4.4. În consecinţă, Curtea constată că sistemul semiprezidenţial românesc nu poate exclude controlul parlamentar asupra reprezentării României la reuniunile Consiliului European, aceasta fiind realizată în forma indicată la punctul 4.2 al considerentelor, cu corectivul ca decizia politică de delegare a atribuţiei de participare la reuniunile Consiliului European să aibă în vedere criteriile menţionate la pct. 3. În acest fel:
- se respectă obiectul de reglementare al legii, art. 18 alin. (1)-(3) din lege referindu-se doar la relaţia Parlament - Guvern în formularea mandatului de participare la reuniunile Consiliului European;
- se respectă dispoziţiile art. 147 alin. (2) şi (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale, respectiv deciziile nr. 683 din 27 iunie 2012 şi nr. 784 din 26 septembrie 2012.
Având în vedere cele de mai sus, Curtea nu poate reţine încălcarea art. 80 alin. (1) privind rolul Preşedintelui României, art. 91 privind atribuţiile Preşedintelui României în domeniul politicii externe şi art. 148 alin. (4) privind îndeplinirea obligaţiilor rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană, precum şi din tratatele constitutive şi celelalte acte cu caracter obligatoriu ale Uniunii Europene.
5. A treia problemă vizează susţinerea Preşedintelui României referitoare la faptul că participarea puterii executive a statului român la activităţile decizionale ale Uniunii Europene nu poate fi separată, în funcţie de participare, între Consiliu şi Consiliul European, astfel încât nu poate fi considerată decât artificială separarea mandatelor de reprezentare a României în mandate pentru Consiliu şi mandate pentru Consiliul European. Cu privire la aceasta, Curtea constată următoarele:
5.1. Art. 16 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede: "Consiliul este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul statului membru pe care îl reprezintă şi să exercite dreptul de vot."
De asemenea, potrivit art. 16 alin. (6) teza întâi şi a doua din Tratatul privind Uniunea Europeană, Consiliul Uniunii Europene "se întruneşte în cadrul diferitelor formaţiuni", iar una dintre aceste formaţiuni, şi anume Consiliul Afaceri Generale, "asigură coerenţa lucrărilor diferitelor formaţiuni ale Consiliului, (...) pregăteşte reuniunile Consiliului European şi urmăreşte aducerea la îndeplinire a măsurilor adoptate, în colaborare cu preşedintele Consiliului European şi cu Comisia". Mai mult, o altă formaţiune, respectiv Consiliul Afaceri Externe, "elaborează acţiunea externă a Uniunii, în conformitate cu liniile strategice stabilite de Consiliul European, şi asigură coerenţa acţiunii Uniunii" [art. 16 alin. (6) teza a treia din Tratat].
Aşadar, atribuţia de a participa la reuniunile Consiliului aparţine reprezentanţilor de la nivel ministerial ai fiecărui stat membru.
5.2. Potrivit art. 3 alin. (2) din lege, "Hotărârea Parlamentului sau a uneia dintre cele două Camere este preluată de către Guvern la definitivarea poziţiei naţionale de negociere în Consiliu, prevăzută în mandat". De asemenea, art. 3 alin. (5) din lege prevede că "Guvernul motivează în scris, în cel mai scurt timp, susţinerea altei poziţii decât cea exprimată în hotărârea Parlamentului sau a uneia dintre cele două Camere".
În consecinţă, Guvernul este cel care stabileşte în final conţinutul mandatului sau al mandatului general, după caz, la Consiliul Uniunii Europene în sensul art. 2 lit. e) şi f) din lege. Acesta nu poate stabili conţinutul mandatului sau al mandatelor generale decât într-o şedinţă de Guvern, la care Preşedintele României poate participa.
În aceste condiţii apare ca fiind la latitudinea Preşedintelui României participarea la aceste şedinţe de Guvern, realizându-se, în caz de participare, o consultare şi colaborare între vârfurile puterii executive.
De asemenea, Curtea constată că, prin formaţiunile sale, Consiliul Uniunii Europene pune în practică cele stabilite de Consiliul European; toate acestea demonstrează, desigur, necesitatea existenţei unei strânse legături între modul de acţiune al Consiliului European şi al Consiliului Uniunii Europene, fără ca acest lucru să echivaleze cu impunerea obligativităţii participării Preşedintelui României la definitivarea mandatului sau a mandatului general, după caz, la Consiliul Uniunii Europene în sensul art. 2 lit. e) şi f) din lege.
În consecinţă, Curtea nu poate reţine încălcarea art. 80 alin. (1), art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie, din moment ce reprezentarea României se face, potrivit textului Tratatului, la nivel ministerial, şi nu la nivelul şefilor de stat.
IX. În contextul respectării obligaţiilor care revin autorităţilor publice implicate, Curtea reaminteşte jurisprudenţa sa referitoare la importanţa principiului constituţional general al comportamentului loial, principiu care derivă din prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie şi este garantat de alin. (5) al aceluiaşi articol constituţional; în consecinţă, Curtea a constatat că revine, în principal, autorităţilor publice sarcina de a-l aplica şi respecta în raport cu valorile şi principiile Constituţiei, inclusiv faţă de principiul consacrat de art. 147 alin. (4) din Constituţie referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanţei constituţionale (a se vedea, cu privire la înţelesul principiului comportamentului loial al autorităţilor publice, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012).
X. În fine, Curtea constată că atât dispozitivul, cât şi considerentele prezentei decizii sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012).
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că dispoziţiile art. 2, 3 şi 18 din Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene sunt constituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 6 noiembrie 2013.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Benke Karoly
*
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18 din Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, formulată de Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor criticate, pentru următoarele motive:
1. În examinarea constituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate, Curtea porneşte de la o premisă corectă, respectiv cadrul juridic creat ca urmare a pronunţării deciziilor Curţii Constituţionale nr. 683 din 27 iunie 2012 şi nr. 784 din 26 septembrie 2012, statuând expres că "Parlamentul nu are nicio marjă de apreciere atunci când este vorba de executarea unei decizii a Curţii Constituţionale, iar legile adoptate trebuie să respecte jurisprudenţa Curţii Constituţionale".
În considerentele Deciziei nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, reiterate în Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 701 din 12 octombrie 2012, Curtea a arătat că, în planul politicii externe, prim-ministrul are competenţa constituţională de a asigura realizarea politicii externe a ţării [art. 102 alin. (1) din Constituţie], ceea ce înseamnă că, în funcţie de orientarea stabilită de reprezentantul statului în plan extern, care este Preşedintele statului, Guvernul, prin reprezentantul său, urmează să implementeze în mod corespunzător măsurile faţă de care statul s-a angajat. Prin urmare, Curtea a constatat că rolul Guvernului în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat. Acest rol este unul de execuţie, aşadar, unul derivat, şi nu originar, cum este cel al Preşedintelui României. Astfel, aşa cum s-a reţinut prin deciziile anterior menţionate, nefiind o putere delegată, ci proprie Preşedintelui României, reprezentarea statului poate fi delegată, printr-un act de voinţă expres, de către acesta atunci când consideră necesar.
În ceea ce priveşte conţinutul mandatului de reprezentare ce va fi prezentat la reuniunea Consiliului European, cu ocazia controlului de constituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, în forma anterioară adoptată de Parlament, prin Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012, Curtea a observat că acestea sunt neconstituţionale, contravenind atât art. 1 alin. (5), cât şi art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu statuau cu privire la atribuţiile Preşedintelui ce trebuie exercitate în procesul de elaborare şi adoptare a mandatului.
2. Având în vedere aceste considerente de principiu, identificarea şi validarea din perspectiva constituţionalităţii a celor două situaţii distincte propuse de legiuitor, şi anume: ipoteza reglementată de art. 18 alin. (1)-(3) din lege, care se referă la situaţia în care atribuţia de reprezentare a României la Consiliul European a fost delegată prim-ministrului, caz în care conţinutul mandatului se află sub control parlamentar, respectiv ipoteza prevăzută de art. 18 alin. (4) din lege, care prevede posibilitatea Preşedintelui României de a informa Parlamentul cu privire la conţinutul mandatului, atunci când el însuşi participă la reuniunile Consiliului European, sunt, din punctul nostru de vedere, criticabile şi, prin urmare, de neacceptat.
Potrivit Deciziei nr. 683 din 27 iunie 2012, în exercitarea atribuţiilor constituţionale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de şef al statului. Aşa cum Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituţie, "Preşedintele României reprezintă statul român, ceea ce înseamnă că în planul politicii externe conduce şi angajează statul. Acest text constituţional îi permite să traseze liniile viitoare pe care statul le va urma în politica sa externă, practic să îi determine orientarea în planul relaţiilor externe, ţinând cont, desigur, de interesul naţional. O atare concepţie este legitimată de caracterul reprezentativ al funcţiei, Preşedintele României fiind ales de cetăţeni prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat." Cu alte cuvinte, Preşedintele este, în temeiul Legii fundamentale, titularul dreptului de reprezentare a statului român în relaţiile internaţionale. În virtutea acestui drept, Preşedintele stabileşte conţinutul şi limitele mandatului pe care urmează să îl prezinte reuniunii Consiliului European.
Atribuţia de reprezentare poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, prim-ministrului. Într-o atare situaţie, ceea ce se transmite este exclusiv exerciţiul dreptului de reprezentare, respectiv dreptul de a participa la reuniunile Consiliului European, Preşedintele păstrând dreptul său originar de a hotărî cu privire la conţinutul şi limitele mandatului atribuit. Aşa fiind, opţiunea Preşedintelui României, manifestată circumstanţiat, cu o anumită ocazie, de a delega atribuţia sa constituţională de reprezentare în plan extern nu poate avea drept consecinţe pierderea competenţei sale originare de a stabili mandatul de reprezentare şi, cu atât mai puţin, transferul acestei competenţe către o altă autoritate publică, recte Parlamentul.
Prin urmare, apreciem că dispoziţiile legale care stabilesc obligaţia Guvernului de a elabora proiectul de mandat şi de a-l supune aprobării Parlamentului, care dobândeşte astfel putere decizională în stabilirea conţinutului mandatului, contravin prevederilor art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie.
Este de principiu că un act cu caracter normativ nu poate adăuga la Constituţie, nu poate schimba competenţe prestabilite prin Constituţie. Voinţa politică trebuie să se subordoneze principiilor, valorilor şi exigenţelor constituţionale, indiferent de relaţiile, chiar tensionate, existente între autorităţile publice.
3. Forţa obligatorie a actelor jurisdicţionale, deci şi a deciziilor Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Aşadar, atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept.
Din studiul comparativ al dispoziţiilor Legii privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene supuse controlului de constituţionalitate a priori prin Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012 şi cele supuse controlului de constituţionalitate a priori prin Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013 reţinem că soluţia legislativă, declarată în prealabil neconstituţională, este reluată întocmai în legea supusă controlului în prezenta cauză. Astfel, prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) din legea în forma anterioară au fost preluate şi au devenit prevederile art. 18 alin. (1)-(3) din legea supusă acum controlului de constituţionalitate. Prin Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012, Curtea a constatat că dispoziţiile art. 19 "sunt neconstituţionale, contravenind atât art. 1 alin. (5), cât şi art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu statuează cu privire la atribuţiile Preşedintelui ce trebuie exercitate în procesul de elaborare şi adoptare a mandatului. O atare omisiune legislativă apărută ca urmare a pronunţării de către Curtea Constituţională a Deciziei nr. 683 din 27 iunie 2012 are relevanţă constituţională."
Aşa fiind, constatăm că, parcurgând procedura de reexaminare şi adoptând legea în forma care face obiectul controlului de constituţionalitate în prezent, Parlamentul nu a respectat prevederile constituţionale cuprinse în art. 147 alin. (2) referitoare la efectele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională în cadrul controlului de constituţionalitate a priori, care prevăd obligaţia Parlamentului de a reexamina dispoziţiile din lege constatate ca fiind neconstituţionale. Cu privire la acest aspect, Curtea a fost constantă în jurisprudenţa anterioară, subliniind că Parlamentul nu îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi cu ignorarea deciziilor Curţii Constituţionale.
Mai mult, deşi este evident că dispoziţiile din lege declarate neconstituţionale prin Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012 au fost preluate în legea supusă în prezent controlului de constituţionalitate, Curtea, în opinia majoritară, îşi ignoră propria jurisprudenţă şi decide că, de această dată, dispoziţiile respective sunt constituţionale, fără a motiva în vreun fel noua soluţie. În acest fel, însăşi Curtea, în opinia majoritară, încalcă dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie cu privire la caracterul general obligatoriu al deciziilor sale, nesancţionând conduita Parlamentului de a păstra în legea supusă controlului după reexaminare dispoziţii pe care le-a declarat neconstituţionale cu ocazia precedentului control.
4. În concluzie, apreciem că dispoziţiile art. 18 din Legea privind cooperarea dintre Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene contravin prevederile art. 80 alin. (1) coroborat cu art. 91, art. 147 alin. (2) şi (4) şi art. 148 alin. (4) din Constituţie, iar prin Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, Curtea Constituţională ar fi trebuit să constate neconstituţionalitatea lor.
Preşedintele Curţii Constituţionale
Augustin Zegrean
Judecători,
Mircea Ştefan Minea
Daniel Marius Morar
____________
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
