Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 449 din 16 iunie 2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative
EMITENT: Curtea Constituţională PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 625 din 18 august 2015
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Simona-Maya Teodoroiu - judecător
Tudorel Toader - judecător
Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. 1 pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, excepţie ridicată de Matei Gheorghe în Dosarul nr. 677/46/2014 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal şi care constituie obiectul Dosarului nr. 1.176D/2014 al Curţii Constituţionale.
2. La apelul nominal răspunde, personal, autorul excepţiei, asistat de doamna avocat Daniela Nicoleta Andreescu, în calitate de apărător ales, cu delegaţie la dosarul cauzei. De asemenea, pentru partea Agenţia Naţională de Integritate răspunde doamna Ioana Lazăr, director general al Direcţiei generale juridice a acesteia, cu împuternicire la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.
3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care solicită admiterea acesteia, reiterând o parte din argumentaţia expusă pe larg în motivarea scrisă a excepţiei de neconstituţionalitate.
4. Reprezentantul Agenţiei Naţionale de Integritate apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi solicită respingerea acesteia ca atare, invocând jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale. Consideră că criticile referitoare la imprecizia textelor criticate, determinată de pretinsa lipsă a unor reglementări care să sancţioneze conflictul de interese pentru aleşii locali sau competenţa Agenţiei Naţionale de Integritate de a evalua un astfel de conflict, reprezintă probleme ce derivă dintr-o lipsă de aplecare asupra înţelegerii dispoziţiilor legale în cauză. Precizează că art. 1 din Legea nr. 176/2010 se aplică tuturor persoanelor menţionate în cuprinsul acestuia, Agenţia Naţională de Integritate efectuând activitatea de evaluare doar pentru perioada exercitării de către acestea a funcţiilor publice. Termenul de 3 ani de la terminarea mandatului, prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010, este termenul în care Agenţia Naţională de Integritate poate să se sesizeze în vederea efectuării unei evaluări, dar efectuarea acesteia vizează tot perioada exercitării funcţiei publice. Depune la dosar şi note scrise în susţinerea cererii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.
5. Reprezentatul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Faţă de critica privind pretinsa lipsă de previzibilitate a art. 1 din Legea nr. 176/2010 subliniază faptul că persoanele care fac obiectul verificării şi care se circumscriu categoriei aleşilor locali pot fi determinate pe baza unor legi speciale, mai exact Legea nr. 215/2001 sau Legea nr. 161/2003, respectiv art. 76 alin. (1) ori art. 87 din aceasta din urmă. În ce priveşte art. 11 din Legea nr. 176/2010, criticat în cauză, arată că, în motivarea excepţiei, se face confuzie între prescripţia răspunderii penale şi cea a răspunderii administrativ-disciplinare, cele două fiind instituţii fundamental diferite, cu o finalitate diferită. Apreciază că ar putea fi o problemă de constituţionalitate în ce priveşte art. 26 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 176/2010, sub aspectul infracţiunilor continuate, dar textul de lege menţionat nu are incidenţă în cauză, obiectul acesteia fiind contestarea unui raport de evaluare. În ce priveşte art. 8 şi art. 10 din Legea nr. 176/2010 arată că autorul excepţiei nu formulează veritabile critici de constituţionalitate.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
6. Prin Încheierea din 12 noiembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 677/46/2014, Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, excepţie ridicată de Matei Gheorghe într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect soluţionarea cererii de anulare a unui raport de evaluare prin care inspectori ai Autorităţii Naţionale de Integritate au constatat existenţa unui conflict de interese în ceea ce îl priveşte pe acesta, în timpul mandatelor de primar pe care le-a deţinut.
7. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că nu rezultă fără dubiu că în sintagma "aleşi locali" la care se referă art. 1 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 176/2010 este inclus şi primarul, în condiţiile în care noţiunea de "aleşi locali" nu este definită nici în Legea nr. 176/2010, nici în Constituţie. Aceasta este definită prin Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dar fără să fie prevăzută posibilitatea preluării acesteia în alte legi. Arată că art. 1 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 176/2010 se referă la aleşii locali fără să specifice categoriile de persoane care intră în această sintagmă, în condiţiile în care prin alte legi se face referire la definire în sensul legilor respective, care nu precizează, însă, că ar fi adoptate şi în aplicarea acestei norme. Arată că art. 1 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 176/2010 foloseşte sintagma "candidaţi pentru funcţiile de [...] consilier judeţean, consilier local, preşedinte al consiliului judeţean sau primar". De aceea, în opinia autorului excepţiei, din art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 rezultă că doar candidaţii la funcţia de primar pot fi evaluaţi de Agenţia Naţională de Integritate, nu şi cei care deţin această funcţie, pe parcursul exercitării acestei funcţii, aşa cum a fost în speţă.
8. Arată că art. 11 din Legea nr. 176/2010 referitor la perioada pentru care se efectuează evaluarea conflictelor de interese sau incompatibilităţilor nu are în vedere ca şi criteriu de referinţă data săvârşirii faptelor la care se referă art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (adică data la care a fost emis un act administrativ, a fost încheiat un act juridic sau a fost luată o decizie cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate şi care constituie abatere disciplinară), ci este raportat la funcţia şi durata exercitării acesteia de către persoana evaluată, fără a limita cercetarea măcar la ultimii trei ani, dacă nu la data săvârşirii faptelor care i se impută. În acest fel se ajunge să fie depăşit termenul de prescripţie a răspunderii penale prevăzut în Codul penal, "răsturnându-se proporţia dintre cercetarea şi răspunderea administrativă şi cea penală". Susţine că nu poate fi sancţionat un primar pentru o faptă pe care a săvârşit-o în timpul unui alt mandat încheiat. Precizează că, potrivit art. 154 alin. (2) din Codul penal, termenul de prescripţie a răspunderii penale începe să curgă de la data săvârşirii infracţiunii, pe când în materia administrativă reglementată prin art. 11 alin. (1) şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, termenul de trei ani curge de la data eliberării din funcţie sau a încetării mandatului. Mai arată că, atunci când persoana evaluată este în funcţie, evaluarea se poate face oricând pe durata exercitării acesteia, fără să fie reglementată vreo prescripţie a răspunderii, chiar şi la 10 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.
9. Mai arată că, în opinia sa, prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010 care reglementează termenul în care inspectorii Agenţiei Naţionale de Integritate pot realiza activitatea de evaluare nu ţin cont de legislaţia incidentă, de faptul că o abatere disciplinară se poate analiza cu privire la un raport de muncă, la un raport de serviciu, la un mandat de ales. Textul criticat permite evaluarea unei persoane în afara acestui mandat, persoana fiind sancţionată disciplinar nu pentru abaterile disciplinare aferente mandatului în derulare, ci aferente altui mandat.
10. Autorul excepţiei critică şi faptul că nu există nicio definiţie şi diferenţiere clară între noţiunea de conflict de interese de natură penală şi de natură administrativă sau disciplinară şi nici nu este reglementată o răspundere disciplinară treptată, proporţională cu faptele evaluate, stabilită în funcţie de context, astfel că se poate ajunge la sancţionarea acestora în mod arbitrar şi disproporţionat faţă de gravitatea lor.
11. Apreciază că interdicţia complementară prevăzută la art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 de a nu mai exercita o funcţie publică timp de 3 ani încalcă principiul proporţionalităţii prin comparaţie cu pedeapsa complementară a interzicerii exercitării dreptului de a fi ales sau de a ocupa o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat prevăzută de art. 66 alin. (1) şi (2) din Codul penal.
12. Arată că, în opinia sa, art. 25 din Legea nr. 176/2010 trebuie analizat prin raportare la dispoziţii din Legile nr. 215/2001 şi nr. 393/2004, care nu prevăd, însă, posibilitatea încetării de drept a mandatului înainte de termen din cauza conflictului de interese, motiv pentru care textul de lege menţionat nu poate fi pus în aplicare şi lasă fără justă cauză şi interes actual raportul de evaluare întocmit de inspectori ai Agenţiei Naţionale de Integritate.
13. Susţine că se încalcă art. 15 alin. (1) din Constituţie, "care spune clar că persoana evaluată, în calitate de cetăţean român, are numai obligaţiile prevăzute prin Constituţie şi prin alte legi, iar atât timp cât pentru o faptă nu există sancţiune disciplinară ea nu se poate evalua". O altă abordare ar conduce, în opinia autorului excepţiei, la încălcarea art. 23 alin. (12) din Constituţie potrivit căruia nicio pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii.
14. Mai precizează că, prin Legea nr. 215/2001 şi prin Legea nr. 393/2004, nu se prevede vreun tip de răspundere pentru primarul ales, nici vreo sancţiune pentru conflictul de interese de tip administrativ, aşa că se pune în discuţie conflictul dintre protecţia unui drept privat şi apărarea interesului public, "situaţie în care principiul proporţionalităţii este cel care decelează". Menţionează că proporţionalitatea măsurilor administrative este un principiu general de drept european, care nu poate determina efecte excesive asupra interesului persoanei, care să fie supusă unor măsuri administrative mai severe decât cele din domeniul penal sau unor norme care încalcă şi principiul certitudinii şi previzibilităţii legii.
15. Arată că, în domeniul conflictului de interese administrativ şi al incompatibilităţilor se încalcă principiul încrederii legitime, al previzibilităţii şi accesibilităţii legii, al unicităţii materiei, ce se impune a fi analizate din perspectiva lipsei definirii sintagmei "aleşi locali".
16. Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal constată că autorul excepţiei nu formulează critici concrete de neconstituţionalitate, ci este nemulţumit de maniera în care pot fi interpretate diferite norme legale ce au incidenţă în speţă relativ la conflictul de interese în privinţa primarului.
17. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
18. Avocatul Poporului arată că îşi menţine punctul de vedere pronunţat anterior în dosarele nr. 199D/2014, nr. 576D/2014, nr. 888D/2013, nr. 887D/2013 şi nr. 576D/2013.
19. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentanţilor părţilor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
20. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
21. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, care au următorul cuprins:
- Art. 1 alin. (1) pct. 30: "(1) Dispoziţiile prezentei legi se aplică următoarelor categorii de persoane, care au obligaţia declarării averii şi a intereselor: (...) 30. aleşii locali";
– Art. 8: "(1) Scopul Agenţiei este asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenţia poate dezvolta relaţii de colaborare prin încheierea de protocoale cu entităţi din ţară sau din străinătate.
(2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenţiei se desfăşoară cu privire la situaţia averii existente pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispoziţiile actelor normative în vigoare.
(3) Principiile după care se desfăşoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidenţialitatea, imparţialitatea, independenţa operaţională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum şi prezumţia dobândirii licite a averii.";
- Art. 10: "Inspectorii de integritate desfăşoară următoarele activităţi:
a) primesc, colectează, centralizează şi procesează date şi informaţii cu privire la situaţia averii existente pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese privind persoanele care ocupă funcţii sau demnităţi publice;
b) evaluează declaraţiile de avere şi declaraţiile de interese;
c) efectuează controlul depunerii la termen a declaraţiilor de avere şi a declaraţiilor de interese de către persoanele prevăzute de prezenta lege;
d) evaluează, în condiţiile prezentului capitol, diferenţele semnificative, în sensul prevederilor art. 18, dintre modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă;
e) evaluează conflicte de interese sau incompatibilităţi ale persoanelor care ocupă demnităţi sau funcţii publice;
f) întocmesc rapoarte de evaluare în cazul în care, în urma evaluării, identifică elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul declarării averii, al conflictelor de interese, respectiv al incompatibilităţilor, precum şi, după caz, a legislaţiei disciplinare, contravenţionale sau penale;
g) întocmesc rapoarte de evaluare în cazul în care, în urma evaluării, nu identifică elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul declarării averii, al conflictelor de interese, respectiv al incompatibilităţilor;
h) aplică sancţiunile şi iau măsurile prevăzute de lege în competenţa acestora.";
- Art. 11: "(1) Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.
(2) Activitatea ce se efectuează pe durata prevăzută la alin. (1) constă în evaluarea declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a conflictelor de interese sau a incompatibilităţilor, exclusiv pentru perioada exercitării funcţiilor sau demnităţilor publice.";
- Art. 25: "(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni.
(2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.
(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.
(4) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârşirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment.";
- Art. 26 alin. (3): "Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel."
22. În opinia autorului excepţiei, textele de lege criticate contravin prevederilor din Constituţie cuprinse în următoarele articole: art. 15 privind universalitatea, art. 23 alin. (12) referitor la legalitatea pedepsei, art. 121 privind autorităţile comunale şi orăşeneşti, art. 148 alin. (1) şi (2) referitor la integrarea României în Uniunea Europeană şi art. 156 privind republicarea Constituţiei. Se invocă, de asemenea, şi prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare la dreptul la un proces echitabil şi cele ale art. 15 din Pactul internaţional privind drepturile civile şi politice, potrivit cărora nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care nu constituiau un act delictuos, potrivit dreptului naţional ori internaţional, în momentul în care au fost săvârşite. De asemenea nu se va aplica o pedeapsă mai severă decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii infracţiunii.
23. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că dispoziţiile de lege ce constituie obiectul prezentei excepţii de neconstituţionalitate au mai fost supuse controlului de constituţionalitate. Prin numeroase decizii, dintre care pot fi amintite, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 1.606 din 15 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2012, Decizia nr. 210 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 18 iunie 2013, Decizia nr. 311 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 1 august 2013, Decizia nr. 316 din 18 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 20 august 2013, Decizia nr. 515 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 27 ianuarie 2014, Decizia nr. 555 din 17 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 25 februarie 2014, şi Decizia nr. 69 din 11 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 306 din 25 aprilie 2014, Curtea a constatat constituţionalitatea textelor de lege ce formează obiectul prezentei excepţii. Cu acele prilejuri, instanţa de control constituţional a constatat că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară o activitate administrativă de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege. Agenţia Naţională de Integritate nu pronunţă hotărâri învestite cu autoritate de lucru judecat, ci întocmeşte rapoarte care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.
24. În cauza de faţă, autorul excepţiei critică, în plus, pretinsa lipsă de claritate a noţiunii de "aleşi locali" cuprinsă în art. 1 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 176/2010 pe motiv că nu ar fi definită nici în Legea nr. 176/2010, nici în Constituţie. Autorul însuşi arată, însă, că aceasta este definită atât în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cât şi în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007. Sub acest aspect, Curtea constată că art. 2 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 stabileşte semnificaţia noţiunii de "ales local", incluzând în această categorie, în mod expres şi explicit, consilierii locali şi cei judeţeni, primarii, primarul general al municipiului Bucureşti, viceprimarii, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene. De asemenea, Legea nr. 215/2001 face referire directă la consiliile locale şi primari, precum şi la consiliile judeţene, ca autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat [art. 3 alin. (2) din Legea nr. 215/2001]. Ca atare, Curtea apreciază că critica formulată nu poate fi reţinută, în condiţiile în care, odată definită o anumită noţiune într-o lege specială, dedicată acelei categorii, aşa cum este, în speţă, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, este inutilă definirea ulterioară a acesteia în fiecare act normativ care cuprinde reglementări referitoare la acea noţiune. Dacă s-ar proceda într-o asemenea manieră, sistemul normativ ar fi în mod artificial încărcat şi îngreunat cu acte normative cuprinzând definiţii repetitive, devenind prolix, contravenind regulilor de tehnică legislativă şi riscând să aducă atingere însuşi statului de drept, caracteristică esenţială a statului român, statuată în art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală.
25. Curtea observă, totodată, că autorul excepţiei, prin criticile sale, încearcă să confere prevederilor art. 1 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 176/2010 interpretarea că acesta s-ar referi numai la candidaţii la funcţia de primar, urmând ca doar aceştia să fie evaluaţi de Agenţia Naţională de Integritate, iar nu şi primarii aflaţi în exerciţiul mandatului. În mod deliberat autorul excepţiei ignoră prevederile explicite ale Legii nr. 176/2010 care vizează atât candidaţii la funcţia de primar, în perspectiva participării acestora la alegeri, cât şi primarii, pentru perioada exercitării mandatului. În mod evident susţinerile autorului excepţiei sunt forţate, excedând sferei controlului de constituţionalitate şi intrând în competenţa instanţei chemată să aplice la speţă dispoziţiile legale.
26. În ce priveşte prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, autorul excepţiei critică faptul că perioada pentru care se efectuează evaluarea conflictelor de interese sau a incompatibilităţilor este cea pe care se exercită funcţia de către persoana evaluată. Susţine că nu poate fi sancţionat un primar pentru o faptă pe care a săvârşit-o în timpul unui alt mandat încheiat, întrucât se poate ajunge să fie depăşit termenul de prescripţie a răspunderii penale prevăzut în Codul penal.
27. Curtea constată că nu poate reţine această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existenţei împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deţinut funcţia publică. Curtea observă că, potrivit textului de lege criticat, activitatea de evaluare a declaraţiei de avere şi a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către Agenţia Naţională de Integritate "atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziţie un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activităţile amintite. Aşadar, textul menţionat stabileşte numai termenul maxim în interiorul căruia Agenţia Naţională de Integritate îşi poate exercita competenţa amintită, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din Codul civil, sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din Codul penal, se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod.
28. Curtea observă că, potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, dacă este cazul, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare. Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din aceeaşi lege, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ. Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.
29. Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudenţa sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă.
30. În ceea ce priveşte critica referitoare la faptul că interdicţia complementară prevăzută la art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 de a nu mai exercita o funcţie publică timp de 3 ani ar încălca principiul proporţionalităţii prin comparaţie cu pedeapsa complementară a interzicerii exercitării dreptului de a fi ales sau de a ocupa o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat prevăzută de art. 66 alin. (1) şi (2) din Codul penal, Curtea constată că s-a mai pronunţat asupra unor susţineri similare, reţinând, prin Decizia nr. 391 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 11 august 2014, paragrafele 15 şi 16, că, în contextul normativ de stabilire a unor interdicţii în ceea ce priveşte funcţiile şi demnităţile publice, prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010 instituie reguli specifice referitoare la ocuparea funcţiilor eligibile. Astfel, Curtea a constatat că interdicţia de a mai ocupa aceeaşi funcţie eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, instituită prin textul de lege criticat, reprezintă o sancţiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută în materie penală constând în interdicţia temporară a exercitării unor drepturi, în speţă drepturi electorale. Curtea a statuat că Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale.
31. Autorul excepţiei formulează şi critici referitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate, prin prisma faptului că nici în Legea nr. 215/2001 şi nici în Legea nr. 393/2004 nu se prevede vreun tip de răspundere pentru primarul ales sau vreo sancţiune pentru conflict de interese de tip administrativ. Curtea observă că autorul excepţiei omite, însă, că art. 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, stabileşte în mod neechivoc că primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută. Totodată, Curtea reţine că sancţiunea specifică ce vizează statutul primarilor este reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.
32. Din această perspectivă, Curtea constată că nu se pune nici problema încălcării prevederilor art. 23 alin. (12) din Constituţie privind legalitatea pedepsei. Astfel, aşa cum s-a arătat şi mai sus, art. 301 din Codul penal incriminează ca infracţiune conflictul de interese săvârşit în condiţiile precizate în cuprinsul acestui text de lege, astfel că, în măsura în care fapta cu privire la care Agenţia Naţională de Integritate a întocmit raportul de evaluare întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni - împrejurare stabilită de instanţa penală sesizată prin rechizitoriul întocmit ca act final al urmăririi penale declanşate în baza acestui raport -, aceasta va fi sancţionată ca atare, printr-o pedeapsă individualizată în mod corespunzător de instanţă, în cadrul unui proces desfăşurat, în principiu, în spiritul prevederilor constituţionale şi convenţionale care impun instanţelor respectarea exigenţelor de imparţialitate şi independenţă.
33. Referitor la prevederile art. 25 din Legea nr. 176/2010, Curtea observă că, în jurisprudenţa sa, a statuat că acestea se circumscriu scopului legii, anume asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 481 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 4 februarie 2014, Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, şi Decizia nr. 638 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 44 din 19 ianuarie 2015).
34. În ceea ce priveşte celelalte critici formulate, Curtea observă că acestea reprezintă, în realitate, nemulţumiri de fapt, iar nu veritabile critici de constituţionalitate. De asemenea, pretinsa neconstituţionalitate este dedusă de autorul excepţiei din paralela pe care o face cu alte legi, din evidenţierea diferenţelor de reglementare faţă de Codul penal, de legile nr. 215/2001 şi nr. 393/2004. Or, controlul de constituţionalitate se exercită prin raportare la texte şi principii din Constituţie, nu prin realizarea unor comparaţii între prevederi legale cuprinse în diverse acte normative cu forţă juridică inferioară Legii fundamentale.
35. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Matei Gheorghe în Dosarul nr. 677/46/2014 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 şi art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 16 iunie 2015.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Valentina Bărbăţeanu
-----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
