Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 414 din 14 aprilie 2010 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 si ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 291 din 4 mai 2010
În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale <>art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicatã, la data de 3 martie 2010, un grup de 33 de senatori a solicitat Curţii Constituţionale sã se pronunţe asupra constituţionalitãţii dispoziţiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi ale <>art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistratã la Curtea Constituţionalã sub nr. 2.605 din 3 martie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 517A/2010.
La sesizare a fost anexatã lista cuprinzând semnãturile celor 33 de senatori, şi anume: Ion Toma, Viorel Arcaş, Vasile-Cosmin Nicula, Dan-Coman Şova, Sorin-Constantin Lazãr, Ecaterina Andronescu, Marius-Sorin-Ovidiu Bota, Ioan Chelaru, Laurenţiu-Florian Coca, Florin Constantinescu, Alexandru Cordoş, Titus Corlãţean, Avram Crãciun, Petre Daea, Mihãiţã Gãinã, Toni Greblã, Gheorghe Marcu, Radu-Cãtãlin Mardare, Valer Marian, Alexandru Mazãre, Gavril Mîrza, Elena Mitrea, Nicolae Moga, Sergiu-Florin Nicolãescu, Gheorghe Pop, Nicolae-Dãnuţ Prunea, Ion Rotaru, Daniel Savu, Doina Silistru, Constantin Tãmagã, Adrian Ţuţuianu, Şerban-Constantin Valeca şi Cãtãlin Voicu.
I. Cu privire la dispoziţiile art. I pct. 1 şi pct. 28 din lege, în esenţã, se susţine cã acestea încalcã prevederile art. 16 alin. (1), (3) şi art. 53 din Constituţie. În acest sens, se apreciazã cã modificarea intempestivã, la scurte intervale de timp, a normelor care reglementeazã regimul juridic al conducãtorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale este de naturã sã afecteze statutul funcţionarilor publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate şi nu asigurã egalitatea acestei categorii de funcţionari publici în raport cu celelalte persoane care ocupã sau au ocupat funcţii publice de conducere în administraţia publicã centralã şi localã.
În opinia autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, climatul de instabilitate legislativã cu privire la conducãtorii serviciilor publice deconcentrate a determinat o diferenţã de tratament juridic, fundamentatã pe considerente de ordin politic, între aceastã categorie de conducãtori şi celelalte persoane care deţin funcţii publice de conducere în administraţia publicã. Se apreciazã cã, în timp ce aceştia din urmã s-au bucurat de toate prevederile <>Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în sensul cã au fost protejaţi de schimbãrile intempestive şi abuzive din funcţie, conducãtorilor serviciilor publice deconcentrate li s-a administrat un alt tratament juridic, şi anume au fost schimbaţi din funcţii prin jocul combinat al mai multor modificãri legislative operate prin <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 şi <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 105/2009 , ambele declarate neconstituţionale de cãtre Curtea Constituţionalã.
Se aratã cã textele de lege criticate creeazã în mod fictiv o nouã categorie de funcţii publice, cea de director şi director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, dar care, în realitate, sunt identice sub aspectul sferei de atribuţii şi competenţelor cu funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate existente anterior, în scopul de a face imposibilã reintegrarea persoanelor care au ocupat aceste din urmã funcţii.
Toate aceste modificãri legislative au creat condiţii favorabile pentru ocuparea funcţiilor publice de conducãtori ai serviciilor publice deconcentrate pe criterii subiective, ceea ce este de naturã sã contravinã scopului legii, şi anume asigurarea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetãţenilor.
Prin modificarea continuã a regimului juridic aplicabil conducãtorilor serviciilor publice deconcentrate, prin desfiinţarea şi înfiinţarea, în mod succesiv, a posturilor acestora este încãlcat principiul accesului egal la funcţiile publice, prevãzut de art. 16 alin. (3) din Constituţie, care presupune atât accesul efectiv la funcţia publicã, cât şi exercitarea sa în condiţii de egalitate sub aspectul protecţiei acordate tuturor categoriilor de funcţionari publici. Aceste mãsuri constituie restrângeri ale dreptului de acces la o funcţie publicã, care nu sunt justificate în mod obiectiv ca fiind imperios necesare pentru salvgardarea unui alt drept care, în absenţa acestor restricţii, ar fi grav compromis. Mai mult, se aduce atingere substanţei dreptului prevãzut de art. 16 alin. (3) din Constituţie, astfel încât textele criticate sunt contrare exigenţelor art. 53 din Constituţie.
II. Se susţine cã art. I pct. 6 din lege contravine art. 16 alin. (1) din Constituţie, întrucât stabileşte în sarcina mai multor entitãţi publice competenţa organizãrii concursului de recrutare a funcţionarilor publici. În acest mod se altereazã obiectivitatea verificãrii aptitudinilor/competenţelor profesionale ale candidaţilor şi se creeazã discriminãri, în sensul cã recrutarea în funcţii publice de conducere vacante de şef serviciu sau şef birou, în funcţii publice specifice asimilate acestora sau în funcţii publice de execuţie vacante şi temporar vacante nu se realizeazã de Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici, ci de autoritãţile sau instituţiile publice în al cãror stat de funcţii se aflã funcţiile publice respective.
III. Se considerã cã dispoziţiile art. I pct. 27 din lege încalcã art. 16 alin. (1) şi (3) din Constituţie, întrucât accesul la funcţia publicã nu se face prin concurs, ci prin transformarea posturilor de naturã contractualã care implicã exercitarea unor prerogative de putere publicã în funcţii publice. Astfel, persoanele încadrate în posturi de naturã contractualã, aflate în ipoteza art. I pct. 27 din lege, urmeazã sã ocupe funcţii publice în baza unui act administrativ de numire, în absenţa organizãrii unui concurs, ceea ce este discriminatoriu în raport cu terţe persoane care doresc sã acceadã la o funcţie publicã, situaţie în care accesul se realizeazã numai prin susţinerea unui concurs.
În conformitate cu dispoziţiile <>art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , sesizarea a fost transmisã preşedinţilor celor douã Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizãrii de neconstituţionalitate.
Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 662 din 10 martie 2010, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiatã, întrucât modificãrile aduse <>Legii nr. 188/1999 contravin art. 16 alin. (1) şi (3), precum şi art. 53 din Constituţie. În acest sens, se aratã cã modificarea continuã a regimului juridic aplicabil conducãtorilor serviciilor publice deconcentrate, precum şi schimbarea succesivã a denumirii unor funcţii afecteazã stabilitatea exercitãrii acestora, precum şi statutul juridic al funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate, ceea ce încalcã dreptul de acces la o funcţie publicã şi principiul stabilitãţii ce ar trebui sã guverneze exercitarea funcţiilor publice. Se mai susţine cã legea criticatã adânceşte inegalitãţile de regim juridic dintre conducãtorii serviciilor publice deconcentrate şi ceilalţi funcţionari publici prin crearea unei noi categorii de funcţii publice şi duce la imposibilitatea reintegrãrii persoanelor care au ocupat aceste funcţii publice.
Înfiinţarea şi desfiinţarea succesivã a unor funcţii publice care presupun atribuţii identice nu sunt de naturã sã îndeplineascã dezideratul accesului în condiţii de egalitate la funcţiile publice, motiv pentru care prevederile legale criticate încalcã art. 16 alin. (1) şi (3), precum şi art. 53 din Constituţie.
Se mai aratã cã, în lipsa organizãrii vreunui concurs, persoanele încadrate în posturi de naturã contractualã care implicã exercitarea unor prerogative de putere publicã şi care se transformã în funcţii publice urmeazã sã ocupe noile funcţii publice în baza unui act administrativ de numire. Astfel, aceste persoane sunt favorizate, contrar art. 16 alin. (1) din Constituţie, în raport cu alte persoane care doresc sã ocupe o funcţie publicã.
În fine, se considerã cã legea criticatã încalcã exigenţele Convenţiei pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice, având formulãri neclare, ceea ce lipseşte norma juridicã de caracterul logic şi precis.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/1.645/E.B. din 12 martie 2010, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiatã, pentru urmãtoarele motive:
1. Modificarea terminologiei folosite în raport cu denumirea funcţiilor publice de conducere ale serviciilor publice deconcentrate nu afecteazã regimul juridic al acestora. Se aratã cã, din moment ce serviciile publice deconcentrate sunt extensii funcţionale ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale, noile denumiri sunt mult mai potrivite, fiind în concordanţã cu denumirile funcţiilor publice de conducere din compartimentele organizatorice ale ministerelor. Se mai aratã cã noile funcţii publice nu sunt create intuitu personae. În consecinţã, nu se poate reţine încãlcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie.
2. Referitor la încãlcarea art. 16 alin. (3) din Constituţie prin prevederile art. I pct. 1 din lege, se aratã cã argumentarea autorilor sesizãrii se bazeazã doar pe supoziţii formulate, "în contextul unor aprecieri subiective, lipsite de fundament, în legãturã cu aspecte de aplicare a legii". Se apreciazã cã schimbarea denumirii funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate este de competenţa exclusivã a legiuitorului. Totodatã, o atare mãsurã nu face referire la modificarea atribuţiilor aferente funcţiilor publice de conducere a serviciilor deconcentrate şi, prin urmare, nu are relevanţã asupra regimului juridic al acesteia. În acest sens sunt invocate şi prevederile <>art. 100 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 188/1999 .
3. Pentru motivele arãtate mai sus, se apreciazã cã art. I pct. 1 din lege nu contravine nici art. 53 din Constituţie.
4. În raport cu critica de neconstituţionalitate ce vizeazã art. I pct. 6 din lege, se apreciazã cã, potrivit argumentaţiei aferente expunerii de motive la proiectul de lege, acest text este expresia continuãrii procesului de descentralizare a competenţelor de gestiune a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, ceea ce va antrena o creştere a rolului şi responsabilitãţilor conducãtorilor autoritãţilor şi instituţiilor publice. În acest context, se considerã cã aspectele invocate în critica de neconstituţionalitate în privinţa art. I pct. 6 din lege nu vizeazã veritabile probleme de constituţionalitate, ci vizeazã chestiuni care ţin de oportunitatea politicii legislative în domeniul funcţiei publice.
5. Art. I pct. 27 din lege consacrã o modalitate de ocupare a funcţiei publice expres prevãzutã de <>Legea nr. 188/1999 , care la art. 56 lit. e) prevede cã funcţiile publice pot fi ocupate şi "prin alte modalitãţi prevãzute expres de prezenta lege". Prin urmare, critica autorilor sesizãrii de neconstituţionalitate vizeazã chestiuni ce ţin, mai degrabã, de politica legislativã a Parlamentului.
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul sãu de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului şi Guvernului, raportul întocmit de judecãtorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi <>Legea nr. 47/1992 , reţine urmãtoarele:
Curtea Constituţionalã a fost legal sesizatã şi este competentã, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi celor ale <>art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992 , republicatã, sã soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi <>art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care au urmãtorul cuprins:
- Art. I pct. 1: "1. La articolul 13 alineatul (1), litera d) se modificã şi va avea urmãtorul cuprins:
«d) director executiv şi director executiv adjunct în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autoritãţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, director şi director adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora.»";
- Art. I pct. 6: "6. La articolul 58, alineatele (1) şi (3) se modificã şi vor avea urmãtorul cuprins:
«Art. 58. - (1) Concursul de recrutare pentru funcţiile publice din cadrul autoritãţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, autoritãţilor administrative autonome, precum şi pentru serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale este organizat, în condiţiile legii, astfel:
a) de comisia prevãzutã la art. 18 alin. (1), pentru înalţii funcţionari publici. Secretariatul tehnic al comisiei se asigurã de Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici;
b) de Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice vacante, inclusiv pentru funcţiile publice de conducere vacante de secretar al unitãţii administrativ-teritoriale, cu excepţia funcţiilor publice de conducere vacante de secretar al comunei, de şef serviciu şi şef birou;
c) de autoritãţile şi instituţiile publice în al cãror stat de funcţii se aflã funcţia publicã, pentru funcţiile publice de conducere vacante de secretar al comunei, de şef serviciu şi şef birou şi funcţiile publice specifice asimilate acestora, precum şi pentru toate funcţiile publice de execuţie vacante şi temporar vacante.
.....................................................................
(3) În cazul concursurilor prevãzute la alin. (1) lit. c), autoritãţile şi instituţiile publice au obligaţia de a înştiinţa Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici despre organizarea concursurilor, cu cel puţin 10 zile înainte de demararea procedurilor prevãzute de lege.»";
- Art. I pct. 27: "27. Articolul 111 se modificã şi va avea urmãtorul cuprins:
«Art. 111. - (1) Autoritãţile şi instituţiile publice care au prevãzute în statele de funcţii posturi de naturã contractualã, care presupun exercitarea unor atribuţii dintre cele prevãzute la art. 2 alin. (3), au obligaţia de a stabili funcţii publice în condiţiile art. 107, în termen de 30 de zile de la data constatãrii existenţei acestor atribuţii.
(2) Funcţiile publice vacante, funcţiile publice de conducere, precum şi funcţiile publice corespunzãtoare categoriei înalţilor funcţionari publici, stabilite potrivit alin. (1), se ocupã în condiţiile prezentei legi.
(3) Persoanele încadrate în posturi de naturã contractualã care au fost stabilite şi avizate ca funcţii publice vor fi numite în funcţii publice de execuţie dacã îndeplinesc condiţiile prevãzute la art. 54 şi condiţiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzãtoare clasei şi gradului profesional ale funcţiei publice.
(4) Drepturile salariale ale persoanelor care ocupã funcţii publice în condiţiile alin. (3) se stabilesc potrivit salarizãrii funcţiilor publice în care au fost numite.»";
- Art. I pct. 28: "28. La anexã, capitolul I litera B, punctele 4 şi 5 se modificã şi vor avea urmãtorul cuprins:
«4. director din cadrul autoritãţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autoritãţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, director în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale;
5. director adjunct din cadrul autoritãţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv adjunct în cadrul instituţiei prefectului în cadrul aparatului propriu al autoritãţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, director adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale;»".
Dispoziţiile constituţionale pretins încãlcate sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea, art. 16 alin. (3) cu referire la accesul la funcţiile publice, art. 53 privind restrângerea exercitãrii unui drept sau al unei libertãţi. Totodatã, sunt considerate ca fiind încãlcate art. 14 din Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale privind principiul egalitãţii, art. 1 şi art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universalã a Drepturilor Omului privind principiul egalitãţii şi al accesului egal la funcţiile publice, precum şi cele stabilite de Curtea Europeanã a Drepturilor Omului cu privire la principiul egalitãţii în Cauza Buchen împotriva Republicii Cehe, 2002.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea constatã cã autorii acesteia formuleazã 3 critici intrinseci ale legii de modificare a <>Legii nr. 188/1999 . În consecinţã, analiza Curţii va viza în mod distinct cele 3 aspecte principale ale criticii de neconstituţionalitate, cu privire la care reţine urmãtoarele:
I. Curtea urmeazã sã analizeze împreunã prevederile art. I pct. 1 şi art. I pct. 28 din lege, datoritã legãturii indisolubile existente între acestea, ambele texte vizând crearea unei noi funcţii publice, şi anume aceea de director şi director adjunct, în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale.
Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra problematicii ridicate de aceste noi prevederi legale, se impune a fi reţinutã situaţia legislativã creatã cu privire la conducãtorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativ-teritoriale:
- prin <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 privind unele mãsuri de îmbunãtãţire a activitãţii administraţiei publice, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, au fost eliminate din categoria funcţiilor publice de conducere funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate. Prin aceeaşi ordonanţã a fost înfiinţatã funcţia de director-coordonator al acestor servicii. Prin urmare, se constatã cã aceste funcţii au trecut din regimul funcţiei publice în regim contractual;
- prin <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, pronunţatã într-un control a priori de constituţionalitate, prevederile legii de aprobare a <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 , deci şi ale ordonanţei de urgenţã, au fost declarate neconstituţionale;
- <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 105/2009 privind unele mãsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întãrirea capacitãţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unitãţile administrativteritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor mãsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publicã centralã şi localã, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a continuat optica <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 , astfel încât, chiar şi ulterior <>Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 , conducerea serviciilor publice deconcentrate a fost încredinţatã aceloraşi directori-coordonatori;
- prin <>Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010, Curtea Constituţionalã a declarat neconstituţionale prevederile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 105/2009 , texte a cãror soluţie legislativã se regãsea şi în <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 .
Acesta este cadrul legal în care intervine legea de modificare a <>Legii nr. 188/1999 . Noutatea adusã prin aceastã lege, în raport cu cele douã ordonanţe de urgenţã menţionate, constã în faptul cã funcţia de conducãtor al serviciilor publice deconcentrate revine la regimul de funcţie publicã, fiind astfel eliminatã categoria directorilor-coordonatori, ce avea statutul de personal contractual. Numai cã noua lege înlocuieşte funcţia de director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate şi instituie o nouã categorie de funcţii publice, şi anume cea de director şi director adjunct al acestor servicii. Rezultã cã posturile contractuale create prin cele douã ordonanţe de urgenţã în cursul anului 2009 nu revin la forma iniţialã - posturi de director executiv şi director executiv adjunct -, ci sunt transformate într-o nouã categorie de funcţii publice de conducere - director şi director adjunct.
Curtea observã cã este a treia intervenţie legislativã în decursul ultimului an în privinţa regimului juridic ce reglementeazã statutul conducãtorilor serviciilor deconcentrate.
În continuarea celor de mai sus, Curtea învedereazã anumite aspecte cu privire la efectele celor douã decizii mai sus menţionate, respectiv <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi <>Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009 . Astfel:
- <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 , pronunţatã într-un control a priori, a constatat neconstituţionalitatea unei legi de aprobare a ordonanţei de urgenţã. O atare decizie "consacrã o interferenţã între controlul a priori şi cel a posteriori de constituţionalitate, în sensul cã, în cadrul controlului a priori de constituţionalitate, s-a declarat ca fiind neconstituţionalã o soluţie legislativã cuprinsã într-un act normativ în vigoare. O atare soluţie este justificatã de imperativul ca în dreptul pozitiv sã nu existe sau sã nu rãmânã în vigoare acte juridice vãdit neconstituţionale, Curtea neputând rãmâne în pasivitate pânã când Parlamentul în mod ipotetic ar fi respins ordonanţa de urgenţã în cauzã" (<>Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). În aceastã situaţie, în temeiul şi în condiţiile art. 1 alin. (5) şi art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 şi-a încetat efectele, soluţia legislativã criticatã fiind cea care, de altfel, a atras aceastã soluţie din partea Curţii Constituţionale;
- <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.629 din 3 decembrie 2009 a suspendat pânã pe data de 27 februarie 2010 efectele <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 105/2009 , astfel încât, începând cu data de 28 februarie 2010, aceasta din urmã şi-a încetat efectele, în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie;
- lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor douã ordonanţe de urgenţã etc.);
- potrivit jurisprudenţei sale, respectiv <>Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, în cazul constatãrii neconstituţionalitãţii unor acte abrogatoare (precum cele douã ordonanţe de urgenţã menţionate în raport cu funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate), "acestea îşi înceteazã efectele juridice în condiţiile prevãzute de art. 147 alin. (1) din Constituţie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogãrii continuã sã producã efecte".
Prin urmare, începând cu data de 28 februarie 2010 continuã sã îşi producã efectele juridice <>Legea nr. 188/1999 cu conţinutul sãu normativ de dinainte de modificãrile neconstituţionale ce i-au fost aduse prin <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 105/2009 . Acesta este un efect specific al pierderii legitimitãţii constituţionale a celor douã ordonanţe de urgenţã menţionate, sancţiune diferitã şi mult mai gravã decât o simplã abrogare a unui text normativ.
În acest context legislativ este introdusã funcţia de director şi director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, care, la momentul intrãrii în vigoare a legii, ar înlocui funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate.
Prin aceastã nouã modificare Curtea observã existenţa unei vãdite instabilitãţi legislative cu privire la funcţia de conducãtor al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce pune sub semnul întrebãrii tratamentul juridic aplicat acestei funcţii în raport cu alte categorii de funcţii de conducere din administraţia publicã. Se pune sub semnul întrebãrii şi scopul <>Legii nr. 188/1999 , care prevede în mod expres la art. 1 alin. (2) cã acesta este reprezentat de crearea unui "serviciu public stabil".
Reglementarea analizatã instituie o lipsã de egalitate de tratament juridic între persoanele care deţin posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate şi cele care deţin astfel de posturi la nivelul instituţiei prefectului, al aparatului propriu al autoritãţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, iar, pe de altã parte, înfrângerea principiului accesului la funcţia publicã şi a celui al stabilitãţii raporturilor de muncã.
Pentru a analiza aceastã situaţie, Curtea va ţine seama de jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte principiul egalitãţii consacrat prin <>art. 16 din Constituţie. Astfel, în Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea a statuat cã "principiul egalitãţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmãrit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivã, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţã, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie sã se justifice raţional, în respectul principiului egalitãţii cetãţenilor în faţa legii şi a autoritãţilor publice". De asemenea, art. 16 din Constituţie "vizeazã egalitatea în drepturi între cetãţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertãţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicãrii unor mãsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justificã nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţã de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui" (<>Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002). Curtea a mai statuat cã "principiul egalitãţii în drepturi nu înseamnã eo ipso aplicarea aceluiaşi regim juridic unor situaţii care, prin specificul lor, sunt diferite" (<>Decizia nr. 139 din 19 noiembrie 1996 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 20 ianuarie 1997).
În cauza de faţã, Curtea observã cã legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţãrii unei categorii de funcţii publice şi înfiinţãrii unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând astfel o reglementare diferitã, fãrã a exista o motivare temeinicã, obiectivã şi raţionalã. Prin urmare, instituirea unui tratament juridic diferit cu privire la persoanele care deţin, în momentul de faţã, calitatea de director executiv şi director executiv adjunct la nivelul serviciilor publice deconcentrate în raport cu directorii executivi sau directorii executivi adjuncţi din cadrul instituţiei prefectului, aparatului propriu al autoritãţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora este de naturã a încãlca prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
Argumentul Guvernului în sensul cã nou-creata categorie de funcţii publice nu modificã atribuţiile aferente vechiului post, astfel încât funcţionarii publici aflaţi pe post vor fi preluaţi în noua funcţie creatã, este lipsit, în mod evident, de pertinenţã pentru urmãtoarele motive:
- art. 100 alin. (1) din lege, la care se face referire, vizeazã situaţiile de reorganizare a instituţiei sau autoritãţii publice. Or, în situaţia de faţã nu existã nicio reorganizare a instituţiei sau autoritãţii publice, ci sunt doar înfiinţate, prin schimbarea terminologiei folosite, noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate;
- art. 100 alin. (1) din lege, la care se face referire, vizeazã funcţionari publici aflaţi pe post. Or, în situaţia de faţã, sunt servicii publice deconcentrate care, de facto, nu sunt conduse de funcţionari publici, ci de directorii-coordonatori, în raport cu care nu s-ar putea face aplicarea prevederilor art. 100 alin. (1) din lege.
Aceste motive sunt peremptorii, astfel cã trimiterea pe care o face Guvernul la <>art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu poate fi luatã în considerare.
Stabilind faptul cã legea în discuţie nu prevede o reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se pune problema dacã legiuitorul are sau nu competenţa de a desfiinţa şi înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumitã funcţie fãrã o motivare rezonabilã. Rãspunsul Curţii nu poate fi decât unul negativ, întrucât pentru a desfiinţa şi a înfiinţa un post trebuie sã existe un temei serios şi temeinic. Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea de motive a legii. În cazul de faţã, în lipsa unei atari motivãri şi în lipsa vreunei intenţii de reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se constatã cã desfiinţarea posturilor de director executiv şi director executiv adjunct nu se justificã.
Desigur, din succesiunea de acte normative, precum şi din referirea pe care Guvernul a fãcut-o la art. 100 alin. (1) din lege, s-ar putea desluşi un anumit sens al acestei modificãri legislative, şi anume ca o atare mãsurã legislativã sã constituie temei pentru aplicarea art. 99 lit. b) din lege, respectiv eliberarea din funcţia publicã dacã autoritatea publicã îşi reorganizeazã activitatea prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public în cauzã. Totuşi, chiar şi în condiţiile dreptului comun, potrivit art. 65 din Codul muncii, este restricţionatã în mod sever posibilitatea angajatorilor de a utiliza mãsura desfiinţãrii postului ca temei de concediere. Astfel, atât în practica judiciarã, cât şi în doctrinã s-a arãtat cã nu poate fi invocat acest temei legal în situaţia în care, la un interval scurt, angajatorul încadreazã un alt salariat pentru a ocupa un post similar.
În condiţiile examinate mai sus, eventualele mãsuri de reintegrare dispuse de instanţele judecãtoreşti în posturile de director executiv şi director executiv adjunct nu ar putea fi puse în executare în condiţiile noii legi din moment ce postul a fost desfiinţat, iar noul post va fi ocupat în condiţiile legii, şi anume prin concurs.
Curtea reţine, în consecinţã, cã s-au încãlcat dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie, prin instituirea unui tratament juridic diferit pentru persoanele ce deţin funcţii de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, fãrã a exista o justificare obiectivã, raţionalã, temeinicã şi rezonabilã.
Curtea Constituţionalã reţine, de asemenea, cã s-au încãlcat şi prevederile art. 16 alin. (3) din Constituţie, în conformitate cu care accesul la funcţiile publice se face "în condiţiile legii". Existenţa drepturilor şi libertãţilor prevãzute de Constituţie nu este doar declarativã şi iluzorie, ci efectivã, astfel încât şi dreptului de acces la funcţiile publice trebuie sã i se aplice acelaşi regim. De aceea, Curtea constatã cã dreptul de acces la funcţiile publice este unul complex, fiind compus din cel puţin 3 elemente esenţiale, şi anume:
- accesul/ocuparea efectivã a funcţiilor publice prin concurs;
- exercitarea atributelor de funcţie publicã;
- încetarea raporturilor de serviciu.
Aceste elemente sunt legate intrinsec de cariera funcţionarului public şi sunt inerente oricãrei funcţii publice.
În situaţia de faţã, mãsura contestatã atinge substanţa acestui drept în douã dintre cele 3 elemente principale ale sale. Astfel, pentru eventualii directori executivi sau directori executivi adjuncţi în funcţie sau reintegraţi se afecteazã atât exercitarea atributelor de funcţie publicã, cât şi încetarea raporturilor de serviciu. Or, în condiţiile în care funcţia publicã trebuie sã se bucure de stabilitate, o atare mãsurã nu poate decât sã încalce prevederile art. 16 alin. (3) din Constituţie.
În fine, Curtea constatã cã, astfel cum a stabilit prin <>Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, "unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncã este stabilitatea raporturilor juridice care iau naştere odatã cu încheierea contractului individual de muncã, acest principiu decurgând din obligaţia statului de a crea cadrul legislativ menit sã asigure salariaţilor siguranţa şi garanţia pãstrãrii locului de muncã". Acest considerent de principiu îşi gãseşte aplicabilitatea, mutatis mutandis, cu atât mai mult în raport cu funcţionarii publici, din moment ce unul dintre scopurile <>Legii nr. 188/1999 este asigurarea unui serviciu public stabil. Încãlcarea acestui principiu constituţional ce derivã din dreptul la muncã are drept rezultat, în mod evident, înfrângerea principiului constituţional al statului de drept prevãzut de art. 1 alin. (3) şi a principiului supremaţiei Constituţiei prevãzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie.
II. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 6, se constatã cã aceasta este întemeiatã, pentru urmãtoarele motive:
Astfel cum s-a arãtat mai sus, unul dintre elementele esenţiale ale dreptului de acces la o funcţie publicã este chiar accesul efectiv, începerea raporturilor de serviciu. Or, naşterea raporturilor de serviciu trebuie sã fie reglementatã în mod unitar, spre a se evita discriminãrile ce se pot naşte prin existenţa unor proceduri diferenţiate de acces la funcţia publicã. Curtea constatã cã trebuie sã existe o unitate de tratament juridic cu privire la condiţiile de acces la funcţia publicã de conducere sau la cea de execuţie. Prin urmare, se impune o unitate de reglementare în acest sens, iar derogãrile de la procedura generalã sã fie justificate în mod obiectiv, raţional, temeinic şi rezonabil.
Curtea observã cã, de regulã, concursul de recrutare pentru funcţiile publice de conducere este organizat de Agenţia Naţionalã a Funcţionarilor Publici, pe când cel pentru funcţiile publice de execuţie, de cãtre autoritãţile şi instituţiile publice în al cãror stat de funcţii se aflã funcţia publicã vacantã.
Art. I pct. 6 al legii prevede o derogare de la competenţa generalã a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, şi anume ca recrutarea pentru funcţiile publice de conducere vacante de secretar de comunã, şef de serviciu sau şef de birou sã fie fãcutã de autoritãţile şi instituţiile publice în al cãror stat de funcţii se aflã funcţia publicã vacantã.
O astfel de derogare, aratã Guvernul, este expresia continuãrii procesului de descentralizare a competenţelor de gestiune a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, ceea ce va antrena o creştere a rolului şi responsabilitãţilor conducãtorilor autoritãţilor şi instituţiilor publice.
Cu toate acestea, Curtea observã cã, potrivit <>art. 116 alin. (1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001 , republicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 23 februarie 2007, "Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative", ceea ce demonstreazã faptul cã legea nu stabileşte nicio ierarhie sub aspectul statutului între secretarii unitãţilor administrativ-teritoriale. Este şi justificat sã nu se stabileascã ierarhii în cadrul acestora, mai ales dacã se are în vedere cã, în condiţiile legii, o comunã poate deveni oraş sau un oraş municipiu.
Prin urmare, toţi secretarii, indiferent de unitatea administrativ-teritorialã în cadrul cãreia funcţioneazã, trebuie sã îndeplineascã condiţii identice pentru accesul la aceastã funcţie.
Funcţiile de şef serviciu sau şef birou trebuie, de asemenea, sã se bucure de acelaşi tratament ca toate funcţiile publice de conducere, prin urmare nu li se poate atribui un regim de recrutare diferit.
Argumentul Guvernului, în sensul cã mãsura preconizatã este una ce ţine de descentralizare, nu este pertinent în raport cu exigenţele principiului egalitãţii, întrucât, dacã ar fi fost o atare mãsurã, toate funcţiile publice de conducere de la nivel local ar fi trebuit ocupate prin aceeaşi procedurã. În consecinţã, legiferarea unor mãsuri ce ţin de descentralizare va trebui sã se facã în mod unitar şi nediferenţiat, astfel încât sã transparã, în mod evident, cã în cauzã se pune problema aplicãrii unor veritabile mãsuri de descentralizare. În cauza de faţã, Curtea apreciazã cã aceastã mãsurã nu a avut ca raţiune prevederile art. 120 alin. (1) din Constituţie, astfel încât concluzia care se impune este aceea cã dispoziţiile art. I pct. 6 din lege încalcã prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
III. De asemenea, Curtea constatã cã art. I pct. 27 din lege este neconstituţional, încãlcând art. 16 alin. (1) şi (3) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, consacrã o modalitate paralelã de acces efectiv la funcţiile publice de execuţie, iar, pe de altã parte, poate constitui temei pentru ocuparea fãrã concurs a funcţiilor publice de conducere. Astfel cum s-a arãtat la pct. I, accesul la funcţia publicã trebuie sã se facã prin concurs, şi nu prin alte modalitãţi ce ar ocoli aceastã cerinţã constituţionalã. În caz contrar, s-ar ajunge la situaţii de discriminare sub aspectul accesului la funcţia publicã.
În acest sens Curtea, prin <>Decizia nr. 1.039 din 8 iulie 2009 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, a statuat cã statul are obligaţia "de a reglementa condiţii obiective şi nediscriminatorii, de naturã a garanta accesul la un loc de muncã". Acest considerent este aplicabil şi situaţiei de faţã, astfel încât statul trebuie sã garanteze cu atât mai mult condiţii nediscriminatorii şi cu privire la modalitatea de ocupare a funcţiei publice. Pentru a fi nediscriminatoriu, accesul trebuie sã fie bazat pe criterii obiective, aspect ce nu se regãseşte în niciun fel în prevederile art. I pct. 27 din lege.
Schimbarea naturii juridice a postului nu trebuie sã echivaleze şi cu transferul persoanei care a ocupat postul iniţial, aceasta, ţinând cont de dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Constituţie, astfel cum au fost interpretate prin prezenta decizie, trebuind sã susţinã un concurs potrivit prevederilor <>art. 57 din Legea nr. 188/1999 pentru a avea dreptul sã ocupe o funcţie publicã, deci de a intra în categoria funcţionarilor publici.
În fine, Curtea constatã cã, în acord cu jurisprudenţa sa, spre exemplu, <>Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 sau <>Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009 , publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşeazã nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijinã acesta. În consecinţã, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autoritãţile şi instituţiile publice urmeazã sã respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul prezentei decizii.
Pentru considerentele arãtate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al <>art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Constatã cã dispoziţiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi <>art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt neconstituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivã şi general obligatorie.
Decizia se comunicã Preşedintelui României, preşedinţilor celor douã Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publicã în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 14 aprilie 2010 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lãzãroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecãtori.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
p. Magistrat-asistent Benke Karoly,
Marieta Safta,
prim-magistrat-asistent delegat
__________
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
