Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 413 din 9 octombrie 2013 cu privire la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. I pct. 27 si 52 din Legea pentru modificarea si completarea Legii nr. 500/2002 privind finantele publice
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 653 din 23 octombrie 2013
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Iulia Antoanella Motoc - judecător
Mona Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef
A. Cu adresa nr. 2/4.748 din 10 septembrie 2013, secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 82 de deputaţi, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru exercitarea controlului de constituţionalitate asupra dispoziţiilor art. I pct. 27 şi 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 3.142 din 10 septembrie 2013 şi constituie obiectul Dosarului nr. 551A/2013.
La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
De asemenea, s-a anexat lista cuprinzând semnăturile celor 82 de deputaţi. Potrivit acestei liste, autorii sesizării de neconstituţionalitate sunt următorii: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomiţianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costică Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdănici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascălu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoş-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udrişte, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuţa, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Dănuţ Culeţu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Cătălin-Florin Teodorescu, Romeo Rădulescu, Ionaş-Florin Urcan, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Sămărtinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geantă, Ioan Bălan, Florin Mihail Secară, Petru Movilă, Ştefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuţă, Florin Aurelian Popescu, Mate Andras-Levente, Marton Arpad-Francisc, Marko Attila-Gabor, Szabo Odon, Erdei Doloczki Istvan, Moldovan Iosif, Molnar Zsolt, Binis Istvan, Kerekes Karoly, Kereskenyi Gabor, Fejer Laszlo-Odon, Seres Denes, Cseke Attila-Zoltan, Kelemen Atilla-Bela-Laszlo, Borbely Laszlo, Antal Istvan, Cătălin-Daniel Fenechiu, Adrian-Nicolae Diaconu, Liliana Mincă, Luminiţa-Pachel Adam, Ştefan Burlacu, Ioana-Jenica Dumitru, Ioan Hulea, Valentin Blănariu, Niculina Mocioi, Ştefan-Petru Dalca, Dumitru Niculescu, Neagu Murgu, Maria Dragomir, Cornel-George Comşa, Eugen Chebac, Cristian-George Sefer, Ion Melinte, Miron Alexandru Smarandache, Marioara Nistor, Liliana Ciobanu, Nuţu Fonta, Mihai Deaconu, Constantin Moisii, Gabriela-Lola Anghel, Andrei-Răzvan Condurăţeanu, Tudor Ciuhodaru.
B. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia solicită Curţii să se pronunţe asupra constituţionalităţii art. I pct. 27 şi pct. 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, susţinând că acestea sunt neconforme cu prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 64 alin. (1), aducând, în acest sens, în esenţă, următoarele argumente:
Dispoziţiile art. I pct. 27 din legea supusă controlului de constituţionalitate, contravine prevederilor constituţionale ale art. 64 alin. (1), deoarece "limitează neregulamentar dreptul subiectiv şi constituţional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaţilor."
Astfel, consideră că "prin lege nu se pot reglementa reguli referitoare la procedura legislativă, inclusiv reguli referitoare la dreptul parlamentarilor de a depune amendamente care, potrivit art. 64 alin. (1) din Constituţie, sunt numai de domeniul de reglementare al regulamentelor, în timp ce prin regulamente nu se pot reglementa dispoziţii de nivelul legii."
În susţinerea acestei critici de neconstituţionalitate, autorii sesizării invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131/1994, potrivit căreia "Regulamentul Camerei Deputaţilor fiind un act inferior Constituţiei şi legilor nu poate cuprinde reguli de fond ce sunt de domeniul acestora, dar poate cuprinde reguli de procedură pentru realizarea acestor reglementări", cu menţiunea autorilor sesizării că "cele reţinute de Curte trebuie interpretate per a contrario".
În continuare, autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciază că dispoziţiile art. I pct. 27 şi pct. 52 din legea criticată, prin modalitatea de reglementare, "creează o anumită stare de confuzie şi de impredictibilitate, ceea ce atrage încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie".
În acest sens, arată că, potrivit art. I pct. 27 din legea criticată, amendamentele prin care se propun modificări şi completări la proiectul legii bugetare se pot face doar în structura prevăzută de art. 36 din Legea nr. 500/2002, modificat prin art. I pct. 52 din legea criticată, deoarece, conform acestor dispoziţii de lege, structura bugetelor este aceea pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, autorii criticii susţinând că nu se vor putea propune completări la această structură.
C. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
1. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis cu Adresa nr. 2/4.984/23 septembrie 2013, înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 3.445 din 24 septembrie 2013, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Referitor la criticile formulate cu privire la dispoziţiile art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, în punctul de vedere al Camerei Deputaţilor se apreciază că textul criticat nu încalcă prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 64 alin. (1) din Constituţie, ci, dimpotrivă, "respectă principiul organizării şi funcţionării Parlamentului în sine şi ale fiecărei Camere în parte, potrivit Regulamentului activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, republicat, Regulamentului Senatului, cu modificările şi completările ulterioare şi Regulamentului Camerei Deputaţilor, republicat".
Astfel, potrivit art. 60 din capitolul III, secţiunea 1 - Aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, "grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise şi motivate, în cel mult 5 zile de la primirea proiectului".
De asemenea, prevederile art. 97 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaţilor, republicat, prevede că raportul comisiei sesizate în fond va propune adoptarea cu modificări ori respingerea proiectului de lege sau a propunerii legislative şi va cuprinde amendamentele admise şi amendamentele respinse, cu menţionarea autorilor acestora, avizele celorlalte comisii, referiri la modul cum s-au soluţionat propunerile cuprinse în avizul Consiliului Legislativ, referiri cu privire la punctul de vedere al Guvernului, dacă există implicaţii financiare asupra bugetului de stat sau asupra bugetului asigurărilor sociale de stat, alte avize, dacă este cazul etc. Mai mult, potrivit art. 99 alin. (1) şi art. 110 alin. (1) din acelaşi regulament, deputaţii, grupurile parlamentare sau Guvernul, sub semnătura unui membru al Guvernului, au dreptul de a prezenta amendamente la comisia sesizată în fond, în termenele stabilite, iar discutarea amendamentelor începe cu cele prin care se propune eliminarea unora dintre textele cuprinse în articolul supus dezbaterii şi continuă cu cele privind modificarea sau completarea acestuia.
În ceea ce priveşte critica adusă de autorii sesizării referitoare la faptul că propunerile de modificări şi completări la proiectul legilor bugetare se pot face doar în structura prevăzută la art. 36 din Legea nr. 500/2002, în punctul de vedere al Camerei Deputaţilor se arată că modificarea operată de noua lege, prin art. I pct. 52, se referă la introducerea în textul alin. (1) al art. 36 din Legea nr. 500/2002 a creditelor de angajament pentru acţiuni anuale, pe lângă cele multianuale, deja existente şi în vigoare la data modificării.
Aşadar, dispoziţiile criticate prevăd doar modul de organizare al legii, fără a limita dreptul autorilor de amendamente de a propune modificarea şi/sau completarea legii bugetului, conform procedurilor legislative stabilite prin regulament.
2. Guvernul apreciază că dispoziţiile cuprinse în art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice (care nu au fost incluse în textul proiectului avizat de Ministerul Justiţiei) sunt de natură să creeze premisele unor vicii de neconstituţionalitate, în raport cu art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie, deoarece prevederile privind amendamentele pe care le ia sau nu în dezbatere Parlamentul şi condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească amendamentele pentru a fi luate în dezbatere constituie dispoziţii ale regulamentelor de organizare şi funcţionare ale camerelor legislativului, astfel de dispoziţii neputând fi incluse în alte acte normative decât în regulamente.
Potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 65/1994, "normele regulamentare trebuie să asigure procedural posibilitatea ca Parlamentul să se poată pronunţa asupra problemelor pentru finalizarea cărora se cere un vot". Or, în cazul de faţă, prin Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice ar urma să se reglementeze în domeniul organizării şi funcţionării Parlamentului, ceea ce, în mod evident, excedează obiectului de reglementare al Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice. Mai mult, dacă s-ar admite soluţia adoptată ar rezulta că în orice lege ar putea fi incluse condiţii şi criterii calitative şi cantitative privind amendamentele care pot fi sau nu luate în dezbatere de către Parlament, cea ce ar duce la existenţa unor numeroase reguli speciale care să reglementeze organizarea şi funcţionarea camerelor, cuprinse în legi, iar nu în regulamente.
Guvernul apreciază că, prin stabilirea expresă la nivelul legii fundamentale a actului prin care trebuie aprobate regulile de organizare şi funcţionare ale fiecărei Camere, legiuitorul constituant a reglementat practic că aceste reguli trebuie incluse numai în cadrul regulamentelor şi că nimic altceva nu poate face obiectul acestora.
3. Până la data întocmirii prezentului raport, Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
D. În vederea examinării şi soluţionării obiecţiei de neconstituţionalitate, supunem atenţiei membrilor Curţii Constituţionale următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. 27 şi 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, dispoziţii care au următorul cuprins:
"Art. I. - Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează: [...]
27. La articolul 17, după alineatul (2) se introduce un nou alineat, alineatul (2^1), cu următorul cuprins:
«(2^1) Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1).»
[...]
52. Articolul 36 se modifică şi va avea următorul cuprins:
«Art. 36. - (1) Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale.
(2) Creditele bugetare şi creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului şi publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă.
(3) Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.»"
Autorii sesizării susţin că această lege contravine prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 64 alin. (1), care au următorul cuprins:
- Art. 1 alin. (3) şi (5): "(3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate. [...]
(5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.";
- Art. 64 alin. (1): "Organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere se stabilesc prin regulament propriu. Resursele financiare ale Camerelor sunt prevăzute în bugetele aprobate de acestea."
Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să constate că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezultă din lista anexată sesizării de neconstituţionalitate, a fost semnată de un număr de 82 de deputaţi.
E. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele aspecte:
I. Derularea procedurii legislative
Legea supusă controlului de constituţionalitate are ca obiect de reglementare modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Proiectul de lege a fost iniţiat de Guvernul României şi a fost trimis spre avizare Consiliului Economic şi Social, în data de 3 decembrie 2012, respectiv Consiliului Legislativ, în data de 11 decembrie 2012.
Potrivit expunerii de motive care a însoţit proiectul de lege, principalele noutăţi cuprinse în noua reglementare vizează o nouă abordare a modului de reflectare a fondurilor bugetare, definirea clară a conceptelor, termenilor şi expresiilor utilizate în cuprinsul legii integrate în contextul noii abordări bugetare, redefinirea unor noţiuni pentru a corespunde legislaţiei în vigoare, redefinirea unor faze ale execuţiei bugetare pentru corelare cu celelalte noţiuni din cuprinsul proiectului de act normativ, redefinirea calendarului bugetar în cadrul procedurii bugetare, introducerea unor prevederi referitoare la investiţiile publice, introducerea unor reguli de execuţie bugetară, introducerea unor prevederi referitoare la consecinţele neachitării arieratelor.
Prin adresa înaintată Guvernului României în data de 11 decembrie 2012, Consiliul Economic şi Social aduce la cunoştinţă împrejurarea că este în imposibilitatea de a transmite avizul său în termenul prevăzut de lege, întrucât nu a fost îndeplinită condiţia de cvorum necesară desfăşurării şedinţei Plenului C.E.S., cu menţiunea că membrii Plenului prezenţi la şedinţă au exprimat puncte de vedere în sensul avizării favorabile a proiectului de lege.
La data de 13 decembrie 2012, Consiliul Legislativ avizează favorabil proiectul de lege.
Proiectul de lege este transmis spre adoptare Senatului României, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 12 decembrie 2012. În şedinţa din 8 aprilie 2013, Senatul adoptă proiectul de lege pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, pe care îl înaintează spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în data de 15 aprilie 2013.
Potrivit procedurii parlamentare, proiectul de lege este trimis comisiilor permanente competente, care avizează favorabil iniţiativa legislativă.
În cadrul Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci, se introduc, printre altele, două amendamente care vizează art. 17 din Legea nr. 500/2002, respectiv cele cuprinse la art. I pct. 27 şi 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Proiectul de lege este luat în dezbaterea plenului Camerei Deputaţilor şi adoptat în şedinţa din 3 septembrie 2013. Potrivit stenogramei şedinţei, amendamentele formulate au fost supuse dezbaterii plenului şi niciunul dintre acestea nu a făcut obiectul vreunei obiecţii sau vreunui comentariu din partea deputaţilor.
În urma votului final, legea fost adoptată cu 215 voturi pentru, 78 voturi contra şi 6 abţineri.
II. Evidenţierea modificărilor aduse dispoziţiilor supuse controlului de constituţionalitate: legea în forma în vigoare (Legea nr. 500/2002) - legea în noua reglementare
- Art. 17: "(1) Parlamentul adoptă legile bugetare anuale şi legile de rectificare, elaborate de Guvern în contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta.
(2) În cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă.
(2^1) Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1). [n.r.: art. I pct. 27 din legea modificatoare]
(3) În timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar.
(3^1) Modificarea creditelor bugetare şi/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor alin. (21) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare. [n.r.: art. I pct. 28 din legea modificatoare]
(4) Parlamentul adoptă legile contului general anual de execuţie.";
- Art. 36: "(1) Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale.
(2) Creditele bugetare şi creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului şi publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă.
(3) Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi." [n.r.: art. I pct. 52 din legea modificatoare]
Din analiza procesului legislativ, rezultă că, în ceea ce priveşte modificările art. 17 din Legea nr. 500/2002, acestea au survenit în Camera Deputaţilor ca urmare a amendamentelor propuse de Comisia pentru buget, finanţe şi bănci, în vreme ce modificările art. 36 din Legea nr. 500/2002 aparţin iniţiatorului proiectului de lege, respectiv Guvernului.
III. Critica de neconstituţionalitate vizează limitarea "dreptului subiectiv şi constituţional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaţilor", respectiv imposibilitatea reglementării prin lege a "regulilor referitoare la procedura legislativă, inclusiv regulile referitoare la dreptul parlamentarilor de a depune amendamente care, potrivit art. 64 alin. (1) din Constituţie, sunt numai de domeniul de reglementare al regulamentelor".
IV. Domeniul de reglementare al legii/domeniul de reglementare al regulamentelor parlamentare
1. În ceea ce priveşte noţiunea de "lege" utilizată în Constituţie, în cuprinsul art. 124, potrivit căruia justiţia se înfăptuieşte în numele legii, iar judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii, Curtea a reţinut că aceasta are în vedere un sens larg ce acoperă ansamblul dispoziţiilor normative cuprinse în Legea fundamentală şi actele normative ce formează dreptul intern (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 120 din 16 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004).
Astfel, conceputul de "lege" are mai multe înţelesuri, în funcţie de distincţia ce operează între criteriul formal sau organic şi cel material.
Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, republicată, conform cărora "Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a ţării", cu prevederile art. 76, 77 şi 78, potrivit cărora legea adoptată de Parlament este supusă promulgării de către Preşedintele României şi intră în vigoare la 3 zile după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, dacă în conţinutul său nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate.
2. Autonomia regulamentară de care beneficiază cele două Camere ale Parlamentului, în temeiul dispoziţiilor constituţionale prevăzute de art. 64 alin. (1), dă dreptul acestora de a dispune cu privire la propria organizare şi procedurile de desfăşurare a lucrărilor parlamentare.
Potrivit dispoziţiilor art. 67 din Constituţie, intitulat Actele juridice şi cvorumul legal, "Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor."
Regulamentele parlamentare - Regulamentul Camerei Deputaţilor, Regulamentul Senatului şi Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului -, sub aspectul naturii lor juridice, sunt hotărâri ale Parlamentului. Ele sunt adoptate de către fiecare Cameră sau de Camerele reunite, nu în virtutea calităţii de autoritate legiuitoare a Parlamentului, ci în calitate de corpuri autonome, învestite cu o putere de organizare şi funcţionare proprie. Fiecare Cameră adoptă propriul regulament, act cu caracter normativ de sine stătător, în conformitate cu competenţa atribuită de Constituţie. (A se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012.)
Aşa fiind, autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice şi poate opera exclusiv în cadrul limitelor stabilite de Legea fundamentală. Regulamentele parlamentare se constituie într-un ansamblu de norme juridice, menite să organizeze şi să disciplineze activitatea parlamentară cu privire, printre altele, la procedura de legiferare, de numire sau de învestitură a celor mai importante instituţii sau autorităţi publice în stat (Guvern, o parte din judecătorii Curţii Constituţionale, o parte din membrii Consiliului Superior al Magistraturii, membrii Curţii de Conturi, Avocatul Poporului, directorii serviciilor de informaţii), precum şi regulile de organizare şi funcţionare ale fiecărei Camere. Normele regulamentare reprezintă instrumentele juridice care permit desfăşurarea activităţilor parlamentare în scopul îndeplinirii atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului, autoritate reprezentativă prin care poporul român îşi exercită suveranitatea naţională, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Constituţie.
3. Din coroborarea dispoziţiilor constituţionale, apare cu evidenţă că legile şi regulamentele parlamentare sunt acte normative distincte, cu obiect de reglementare diferit. Astfel, în vreme ce legea reglementează totalitatea relaţiilor sociale, fiind adoptată de Parlament în virtutea supremaţiei şi plenitudinii sale legislative, regulamentul parlamentar îşi circumscrie sfera de incidenţă la organizarea şi funcţionarea celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, din punct de vedere funcţional, regulamentele parlamentare se limitează la cadrul relaţiilor din interiorul autorităţii legiuitoare, fără să contravină sau să se substituie prevederilor legii. În mod corelativ, Constituţia impune o limitare puterii legiuitoare, în sensul că aceasta nu poate interveni printr-o lege în domeniul organizării şi funcţionării Parlamentului.
În concluzie, Parlamentul, în dubla sa calitate - de autoritate legiuitoare, respectiv de corp autonom, învestit cu o putere de organizare şi funcţionare proprie -, adoptă acte normative de sine stătătoare - legi, respectiv regulamente -, între care nu există niciun raport de ierarhizare, întrucât obiectul de reglementare vizează domenii diferite, ab initio nu sunt susceptibile de clasificare. Întrucât însăşi Legea fundamentală le stabileşte domeniul de reglementare, orice ingerinţă a legii în sfera rezervată regulamentelor parlamentare este neconstituţională, în egală măsură în care regulamentele Parlamentului, care, depăşindu-şi aria de incidenţă, ar pătrunde în domeniul rezervat legii, ar contraveni Constituţiei.
Un argument suplimentar în demonstrarea caracterului primar şi al forţei juridice egale ale regulamentului parlamentar şi ale legii, îl constituie înseşi prevederile constituţionale cuprinse în art. 146 lit. a), c) şi d) care prevăd controlul de constituţionalitate al legii, respectiv al regulamentelor Parlamentului. Constituţia îşi revendică astfel supremaţia faţă de ambele acte normative, care pot fi supuse controlului efectuat de Curtea Constituţională, prin raportare directă la dispoziţiile şi principiile consacrate de ea. Excluzând un control intermediar de legalitate al regulamentelor Parlamentului, aplicabil actelor emise în temeiul legii, Constituţia plasează cele două acte normative pe acelaşi palier ierarhic, recunoscându-le o forţă juridică egală.
V. Jurisprudenţa relevantă a Curţii Constituţionale cu privire la natura juridică a regulamentelor parlamentare
- Decizia nr. 45 din 17 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 27 mai 1994: "Din moment ce Regulamentul Camerei Deputaţilor este o hotărâre care reglementează organizarea internă şi proprie a Camerei, prevederile sale nu pot stabili drepturi şi obligaţii decât pentru deputaţi, precum şi pentru autorităţile, demnitarii şi funcţionarii publici, în funcţie de raporturile constituţionale pe care le au cu Camera. Ca atare, prin Regulamentul Camerei Deputaţilor nu se pot stabili drepturi şi mai ales obligaţii în sarcina unor subiecte de drept din afara Camerei Deputaţilor, subiecte de drept care nu se încadrează în cele circumstanţiate mai înainte. Asemenea prevederi pot cuprinde numai legile, în accepţiunea de acte juridice ale Parlamentului. [...] Aceste reguli trebuie să permită doar valorificarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, neputându-le afecta în ceea ce priveşte domeniul de reglementare şi conţinutul."
- Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 17 noiembrie 2005: "Potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie, România este stat de drept, realitate politică şi juridică ce implică supremaţia Constituţiei - principiu consacrat prin alin. (5) al aceluiaşi articol - şi ierarhia actelor juridice cu caracter normativ, care trebuie să se subordoneze Legii fundamentale, adică să fie conforme cu prevederile ei.
Regulamentele Camerelor Parlamentului, adoptate în baza art. 64 alin. (1) din Constituţie, reglementează autonomia parlamentară în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea lor. Acte normative cu forţă juridică inferioară Constituţiei, regulamentele Camerelor Parlamentului nu pot contraveni normelor şi principiilor constituţionale şi nici limitelor de reglementare stabilite prin Constituţie. Astfel, prevederile regulamentelor Camerelor Parlamentului sunt constituţionale în măsura în care respectă principiile constituţionale, îşi însuşesc cu fidelitate normele de organizare şi funcţionare stabilite expres în Constituţie şi, aşa cum Curtea Constituţională a statuat prin deciziile nr. 45/1994 şi nr. 46/1994, privesc numai organizarea internă şi funcţionarea acestora."
- Decizia nr. 667 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 7 iunie 2011: "[...] în temeiul prevederilor constituţionale ale art. 61 privind rolul şi structura Parlamentului şi ale art. 64 privind organizarea internă a fiecărei Camere a Parlamentului, fiecare Cameră este în drept să îşi stabilească, în limitele şi cu respectarea prevederilor constituţionale, regulile de organizare şi funcţionare, care, în substanţa lor, alcătuiesc regulamentul fiecărei Camere. Ca urmare, organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere a Parlamentului se stabilesc prin regulament propriu, adoptat prin hotărâre proprie a fiecărei Camere, cu votul majorităţii membrilor Camerei respective.
Astfel, în virtutea principiului autonomiei regulamentare a Camerei Deputaţilor, consacrat de art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie, orice reglementare privind organizarea şi funcţionarea Camerei Deputaţilor, care nu este prevăzută de Constituţie, poate şi trebuie să fie stabilită prin regulamentul propriu. Prin urmare, Camera Deputaţilor este suverană în a adopta măsurile pe care le consideră necesare şi oportune pentru buna organizare şi funcţionare a sa, inclusiv cele privind constituirea şi alegerea structurilor sale de conducere şi de lucru."
- Decizia nr. 209 din 7 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012: "Curtea observă că, deşi Parlamentul în întregul său şi fiecare dintre cele două Camere ale acestuia se bucură de deplină autonomie în ceea ce priveşte stabilirea normelor juridice ce le guvernează organizarea şi funcţionarea, în ansamblul sistemului normativ român, hotărârile Parlamentului sunt acte juridice cu forţă juridică inferioară Constituţiei. Interpretarea şi aplicarea acestor norme care instituie reguli procedurale trebuie realizată întotdeauna cu bună-credinţă, în spiritul unui comportament loial faţă de Legea fundamentală. Într-o ipoteză contrară, rezultatul ar fi blocarea activităţii instituţiei, sub aspectul îndeplinirii atribuţiilor constituţionale, cu consecinţe negative asupra structurilor democratice pe care se întemeiază statul."
"Ca orice act normativ destinat să reglementeze un anumit domeniu de activitate, regulamentul parlamentar trebuie să respecte cerinţele privind claritatea şi previzibilitatea normelor, să fie un element regulator suplu, care, pe de o parte, să permită o libertate de acţiune parlamentarilor sau grupurilor parlamentare în acord cu dispoziţiile art. 69 din Constituţie referitoare la caracterul reprezentativ al mandatului parlamentar, iar, pe de altă parte, să garanteze autorităţii legiuitoare posibilitatea de a-şi îndeplini rolul constituţional."
VI. Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (2) din Constituţie, intitulat Şedinţele Camerelor, "(2) Camerele îşi desfăşoară lucrările şi în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru:
[...]
b)aprobarea bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat."
Întrucât dispoziţiile legale criticate vizează dezbaterea amendamentelor prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern, sunt aplicabile prevederile Regulamentului activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013, cu privire la depunerea, dezbaterea, supunerea la vot, aprobarea/respingerea amendamentelor în procedura specială a aprobării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, consacrată de capitolul III, secţiunea 1 din regulamentul menţionat:
- Art. 58: "(1) Proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se întocmesc anual de către Guvern şi se supun aprobării şedinţei comune a Camerei Deputaţilor şi Senatului.
(2) Proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit de către Guvern birourilor permanente ale celor două Camere, care vor asigura difuzarea acestora către deputaţi şi senatori şi vor întocmi programul de dezbatere şi adoptare a respectivelor proiecte, cu consultarea liderilor grupurilor parlamentare.";
- Art. 59: "Proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se trimit de către birourile permanente, spre dezbatere şi avizare, comisiilor pentru probleme de buget şi de finanţe. Celelalte comisii avizează aceste proiecte în legătură cu acele capitole care intră sub incidenţa obiectului lor de activitate.";
- Art. 60: "Grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise şi motivate, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectului.";
- Art. 61: "(1) Comisiile sesizate în fond pentru examinarea proiectelor de buget întocmesc câte un raport comun asupra fiecărui proiect, în care vor fi prezentate amendamentele admise şi cele respinse, cu o scurtă motivare a soluţiei adoptate.
(2) Rapoartele comune se întocmesc în cel mult 30 de zile de la sesizare.";
- Art. 62: "Dezbaterea proiectelor de buget în şedinţă comună este precedată de prezentarea de către iniţiator a elementelor de fundamentare a proiectelor, precum şi a raportului comun. Raportul este prezentat de către unul dintre preşedinţii comisiilor permanente sesizate în fond sau de către un raportor desemnat de aceştia.";
- Art. 63: "(1) La dezbaterea generală a proiectelor de buget poate lua cuvântul numai câte un reprezentant al grupurilor parlamentare din cele două Camere, precum şi un reprezentant al parlamentarilor care nu fac parte din asemenea grupuri.
(2) Reprezentantul Guvernului are dreptul să ia cuvântul înainte de încheierea dezbaterii generale.
(3) În faza dezbaterii generale nu pot fi propuse amendamente.";
- Art. 64: "(1) După încheierea dezbaterii generale se trece la dezbaterea pe articole a proiectului legii fiecărui buget.
(2) La discutarea fiecărui articol, deputaţii şi senatorii pot lua cuvântul.
(3) În cursul luărilor de cuvânt pot fi prezentate numai amendamente privind probleme de redactare sau care nu aduc atingere fondului problemei discutate.
(4) Preşedintele care conduce lucrările poate supune aprobării şedinţei comune sistarea discuţiilor la articolul dezbătut.";
- Art. 65: "(1) Discutarea articolelor începe cu amendamentele depuse la comisii, admise şi respinse.
(2) În cursul dezbaterilor, deputaţii şi senatorii, Guvernul sau grupurile parlamentare pot pune în discuţie amendamentele respinse de comisia sesizată în fond sau amendamentele depuse la comisie, în conformitate cu prevederile prezentului regulament.
(3) În plenul celor două Camere se pot formula amendamente de corelare tehnico-legislativă, gramaticale sau lingvistice. Amendamentele se depun în scris la preşedintele de şedinţă.";
- Art. 66: "Amendamentele şi articolele sunt adoptate dacă întrunesc majoritatea de voturi a deputaţilor şi senatorilor prezenţi la lucrările şedinţei comune.";
- Art. 67: "După încheierea dezbaterilor pe articole, proiectele de legi se supun în ansamblu votului final al deputaţilor şi senatorilor."
VII. Concluzii
Pentru a determina conformitatea sau neconformitatea dispoziţiilor criticate cu normele constituţionale invocate de autorii sesizării, Curtea este necesar să stabilească în ce măsură primele interferează cu prevederile regulamentare mai sus menţionate.
Potrivit noii reglementări, Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, care consacră regula aprobării de Parlament a bugetelor pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale.
Potrivit dispoziţiilor Regulamentului activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, amendamentele la proiectul Legii bugetului de stat şi proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat se pot depune de către grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectelor (art. 60 din Regulament), la comisiile sesizate în fond pentru examinarea proiectelor de buget (art. 59 din Regulament).
Cu prilejul dezbaterii proiectelor de buget în şedinţa comună a celor două Camere, la dezbaterea pe articole a proiectului legii fiecărui buget, în cursul luărilor de cuvânt pot fi prezentate numai amendamente privind probleme de redactare sau care nu aduc atingere fondului problemei discutate. În plenul celor două Camere se pot formula amendamente de corelare tehnico-legislativă, gramaticale sau lingvistice. Amendamentele se depun în scris la preşedintele de şedinţă [art. 64 alin. (3) şi art. 65 alin. (3) din Regulament]. De menţionat că, potrivit art. 65 alin. (2) din Regulament, în cursul dezbaterilor, se pot pune în discuţie amendamentele respinse de comisiile sesizate în fond sau amendamentele depuse la comisii.
Analizând raportul Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor, comisie care a formulat amendamentul cuprins în art. I pct. 27 al legii supuse controlului de constituţionalitate, Curtea observă că aceasta a reţinut expres ca argument al completării dispoziţiilor art. 17 din Legea nr. 500/2002, cu alin. (2^1), faptul că "amendamentele trebuie să facă referire doar la Legea bugetului", excluzând per a contrario amendamentele care ar avea un obiect diferit. Astfel, sintagma din textul de lege "numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la" circumscrie aria dezbaterii parlamentare la amendamentele privind legea supusă aprobării. Din această perspectivă, reglementarea apare ca redundantă şi, deci, inutilă, deoarece ar fi absurd să imaginăm situaţia în care amendamentele formulate de membrii Parlamentului ar viza o altă lege, care nu se află la avizare în faţa comisiilor permanente competente (potrivit art. 59 şi 60 din Regulamentului activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului) sau pe ordinea de zi a şedinţei comune a celor două Camere [conform art. 64 alin. (3) şi art. 65 alin. (3) din acelaşi Regulament].
Tot astfel, sintagma "în structura prevăzută de art. 36 alin. (1)" din textul alin. (2^1) al art. 17 putea, în egală măsură, lipsi, întrucât, potrivit art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, "Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale", astfel încât şi în absenţa acestei precizări, bugetele se aprobă doar în această structură.
Curtea observă că unul dintre principiile procedurii bugetare îl reprezintă specializarea bugetului, principiu potrivit căruia veniturile bugetare trebuie înscrise în buget şi aprobate de Parlament pe surse de provenienţă, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli, înţelegându-se prin credit bugetar suma limită înscrisă în buget şi aprobată de legiuitor până la care se pot efectua plăţi în contul fiecărei cheltuieli aprobate. Acest principiu, numit şi al realităţii bugetare, a dat naştere în timp unui instrument tehnic numit "clasificaţie bugetară", care nu reprezintă altceva decât gruparea veniturilor şi cheltuielilor întro anumită ordine şi pe baza unor criterii precis determinate.
Totodată, Curtea reţine că modificările aduse art. 36 din Legea nr. 500/2002 privesc doar introducerea în cuprinsul alin. (1) a noţiunii de "acţiuni anuale", precum şi introducerea alin. (2), potrivit căruia "creditele bugetare şi creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului şi publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă". Se observă, aşadar, că noua reglementare nu aduce nimic nou sub aspectul structurii în care sunt aprobate bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat.
Precizarea expresă, însă, a obiectului amendamentelor, coroborată cu norma de trimitere la o dispoziţie aflată în vigoare care stabileşte structura de aprobare pe care Parlamentul are obligaţia să o respecte în funcţie de construcţia normativă a legii, creează aparenţa unui element novator pe care legea modificatoare îl introduce în conţinutul legii privind finanţele publice, ce ar afecta dreptul membrilor Parlamentului de formula amendamente la proiectul legilor bugetului. În realitate însă, din examinarea textelor de lege, rezultă că noua reglementare nu aduce nicio schimbare sub acest aspect, enumerarea prevăzută de lege fiind una exhaustivă: amendamentele pot viza orice modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern, desigur, în structura prevăzută de art. 36 alin. (1) din lege. Formularea cuprinsă de dispoziţia legală nu prejudiciază aplicarea legii şi nu este de natură să afecteze constituţionalitatea acesteia. Singura condiţie restrictivă, cuprinsă şi în forma actuală a legii, este cea prevăzută de art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia nu pot fi aprobate amendamentele care determină majorarea nivelului deficitului bugetar. Astfel, prevederea potrivit căreia modificarea creditelor bugetare şi/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor art. 17 alin. (2^1) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, nu afectează dreptul parlamentarilor de a formula amendamente cu privire la creditele bugetare şi/sau de angajament, prin aprobarea unor astfel de amendamente realizându-se doar modificări care vizează redistribuirea de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, fără implicaţii asupra deficitului bugetar.
Prin urmare, condiţiile referitoare la aprobarea amendamentelor care determină majorarea nivelului deficitului bugetar, respectiv modificarea creditelor bugetare şi/sau de angajament numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare nu constituie restrângeri ale dreptului parlamentarilor de a formula amendamente, ci doar limite ale efectelor pe care urmează a le produce modificările propuse, modificări care nu pot crea o situaţie financiară negativă, cu impact asupra deficitului bugetar. Sub acest aspect, Curtea reţine că dreptul parlamentarilor de a formula amendamente se realizează în condiţiile prevăzute de capitolul III, secţiunea 1 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, precum şi în cadrul constituţional reglementat de art. 137 alin. (1), conform căruia "Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege". În aplicarea dispoziţiilor constituţionale, Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice stabileşte, potrivit art. 1 alin. (1), "principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar".
Aşa fiind, la adoptarea oricărei legi, inclusiv a legii finanţelor publice sau a legilor bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, parlamentarii sunt obligaţi să respecte cadrul constituţional, legal şi regulamentar şi să exercite cu bună-credinţă drepturile care decurg din mandatul reprezentativ. Prin urmare, Curtea nu poate admite posibilitatea ca legiuitorul să poată reglementa prin lege, ori de câte ori consideră oportun, o procedură specială de legiferare, derogatorie de la normele regulamentelor parlamentare, o atare dispoziţie legală fiind contrară prevederilor art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie.
Or, din examinarea dispoziţiilor legale criticate, prin raportare la prevederile Regulamentului activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului referitoare la procedura specială a aprobării legilor bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, şi în special prin raportare la art. 60, care prevede posibilitatea grupurilor parlamentare, a deputaţilor şi a senatorilor de a prezenta comisiilor amendamente pe fond scrise şi motivate, fără condiţii cu privire la conţinutul acestora, Curtea constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice nu depăşeşte domeniul propriu de reglementare, legiuitorul acţionând intra vires, cu respectarea dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 64 alin. (1) teza întâi.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 27 şi 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa din data de 9 octombrie 2013.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Mihaela Senia Costinescu
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 413 din 9 octombrie 2013, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate privind dispoziţiile art. I pct. 27 şi 52 din Legea pentru modificarea completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice trebuia admisă în parte şi, în consecinţă, constatată neconstituţionalitatea art. I pct. 27 coroborat cu pct. 28 şi 52 din lege, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
I. Critica de neconstituţionalitate formulată vizează, în principal, dispoziţiile art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, care introduc în corpul art. 17 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice*1) un nou alineat, respectiv alin. (2^1). Potrivit alineatului nou introdus, "Parlamentul va lua în dezbatere numai amendamentele prin care se propun modificări sau completări la proiectul legii bugetare anuale, şi la anexele la acesta, la creditele bugetare şi/sau de angajament prezentate de Guvern în structura prevăzută de art. 36 alin. (1)". În urma modificării operate dispoziţiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, prin art. I pct. 52 al legii contestate, acestea prevăd că "Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale". De asemenea, art. I pct. 27 trebuie interpretat, în mod obligatoriu, şi prin coroborare cu prevederile art. I pct. 28 din lege, potrivit cărora "Modificarea creditelor bugetare şi/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor propuse potrivit prevederilor alin. (2^1) se face numai prin redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare".
------------
*1) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002.
În consecinţă, analiza constituţionalităţii art. I pct. 27 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice trebuie să se facă coroborat cu art. I pct. 28 şi 52 din aceeaşi lege.
II. Cu privire la natura actului care ar trebui să reglementeze procedura amendamentelor, se reţine că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 55 din 21 februarie 2001*2), s-a statuat că "dispoziţiile constituţionale nu reglementează procedura amendamentelor. Chiar dacă amendamentele pot fi înscrise în conceptul larg de iniţiativă legislativă, Curtea reţine că art. 73 alin. (1) din Constituţie [devenit, după revizuirea şi republicarea acesteia, art. 74 alin. (1) - s.n.] se mărgineşte să reglementeze iniţiativa legislativă numai în ceea ce priveşte subiectele acesteia. De aceea, Camera Deputaţilor, în virtutea autonomiei sale regulamentare instituite prin art. 61 alin. (1) teza întâi din Constituţie [devenit, după revizuirea şi republicarea acesteia, art. 64 alin. (1) teza întâi - s.n.], are dreptul să reglementeze procedura amendamentelor".
-----------------
*2) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 128 din 14 martie 2001.
Observăm că "procedura amendamentelor" este o chestiune internă ce priveşte Camerele Parlamentului. În general, amendamentele, respectiv iniţierea, modul de formulare, depunerea, obiectul acestora sunt chestiuni care ţin de dinamica şi organizarea internă a fiecărei Camere. Este o noţiune specifică procedurii parlamentare; or, această procedură ţine de domeniul exclusiv al regulamentelor parlamentare. Acceptarea punctului de vedere contrar ar determina, în mod implicit, confuzia dintre domeniul de reglementare al legii cu cel al regulamentului, cu consecinţa existenţei în dreptul pozitiv a unor reglementări paralele cuprinse în acte normative cu domenii diferite de incidenţă. Or, departajarea funcţională între regulament şi lege este consacrată prin Constituţie, astfel încât procedura parlamentară, cu tot ceea ce aceasta implică, inclusiv procedura amendamentelor, este şi trebuie să aparţină domeniului regulamentar.
Raportând cele de mai sus la cauza de faţă, se constată că art. I pct. 27 din lege intervine din punct de vedere normativ în domeniul regulamentelor parlamentare din moment ce sediul materiei în privinţa obiectului amendamentelor la proiectul unei legi ce se adoptă în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului este reprezentat de art. 60 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului*3), care prevede că "Grupurile parlamentare, deputaţii şi senatorii pot prezenta comisiilor amendamente scrise şi motivate, în cel mult 5 zile de la data primirii proiectului".
---------------
*3) Republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 461 din 25 iulie 2013.
În concluzie, dispoziţiile legale criticate încalcă art. 64 alin. (1) teza întâi din Constituţie, întrucât orice problemă legată de funcţionarea fiecărei Camere sau a plenului reunit al acestora, înţelegând aici şi depunerea, obiectul şi dezbaterea amendamentelor, trebuie să facă obiectul exclusiv al regulamentului parlamentar, şi nu al legii.
III. Referitor la susţinerea autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate potrivit căreia textele legale criticate "limitează neregulamentar dreptul subiectiv şi constituţional al parlamentarilor de a formula amendamente în cazul dezbaterii acestei legi la comisiile permanente de fond sau la cele sesizate pentru aviz ori direct în plenul Camerei Deputaţilor", se constată următoarele:
3.1. Art. I pct. 27 din lege, prin coroborarea sa cu art. I pct. 28 şi 52, modifică implicit prevederile art. 60 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului în privinţa dezbaterii, supunerii la vot şi aprobării/respingerii amendamentelor în procedura specială a aprobării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor fondurilor speciale, a bugetelor instituţiilor publice autonome, a bugetelor creditelor externe contractate sau garantate de stat, a bugetelor fondurilor externe nerambursabile, a bugetului Trezoreriei Statului şi a celor ale instituţiilor publice.
O asemenea concluzie rezultă din faptul că art. 60 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nu impune parlamentarilor nicio restricţie în depunerea de amendamente, exceptând-o pe cea generală prevăzută la art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, de a nu se "majora nivelul deficitului bugetar".
3.2. Potrivit conţinutului normativ al dispoziţiilor legale criticate, parlamentarii nu mai au dreptul de a formula amendamente care să privească aspecte esenţiale ale proiectului de lege privind bugetul, precum cele ce se referă la programele sau proiectele de investiţii, fiind chemaţi doar să dezbată indicatorii pur tehnici din cuprinsul acestuia. Or, dezbaterea parlamentară nu poate fi limitată numai la aceasta, întrucât, în caz contrar, parlamentarii nu se mai află în serviciul poporului şi nu pot, în consecinţă, "să dea dovadă de aplecare spre discutarea, dezbaterea şi rezolvarea problemelor comunităţii" şi să îşi exercite "mandatul în conformitate cu interesul superior al comunităţii şi cu respectarea competenţelor strict determinate prin Constituţie"*4), iar activitatea Parlamentului este, în mod evident, golită de conţinut în ceea ce priveşte dezbaterea şi aprobarea bugetului.
---------------
*4) A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012.
De asemenea, prin obligarea parlamentarilor de a respecta art. I pct. 27 din lege, coroborat cu art. I pct. 28 şi 52, se limitează rolul Parlamentului în procedura dezbaterii şi adoptării legii bugetului de stat, Parlamentul devenind executantul Guvernului prin respectarea întocmai a clasificaţiei bugetare impuse de acesta în proiectul de buget. Se ajunge astfel la concluzia că senatorii şi deputaţii nu vor putea elimina, reduce sau angaja cheltuieli bugetare în afara clasificaţiei bugetare stabilite de Guvern. Prin urmare, aceştia nu vor putea propune niciun amendament care să completeze sau să modifice această clasificaţie, cu consecinţele aferente, ci doar amendamente care să vizeze redistribuiri de sume între subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare.
Având în vedere că bugetul se aprobă prin lege, rezultă că art. I pct. 27 din lege, coroborat cu art. I pct. 28 şi 52, contravine dispoziţiilor art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării". Nu în ultimul rând, se reţine că textul constituţional menţionat impune ca normele legale şi regulamentare să asigure procedural posibilitatea ca Parlamentul să se poată pronunţa prin vot asupra amendamentelor depuse, ceea ce, în speţă, nu se poate realiza.
3.3. Art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 prevede că "În timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar". Aşadar, în principiu, parlamentarii pot propune amendamente care să crească sau să sporească o cheltuială publică, dar Parlamentul nu le poate aproba pe cele care implică o creştere a deficitului bugetar.
Desigur, art. 17 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 are o raţiune bine fundamentată, care, după aderarea României la Uniunea Europeană, a căpătat noi valenţe - evitarea deficitului bugetar excesiv, obligaţie asumată prin tratatul de aderare şi tratatele constitutive ale Uniunii Europene*5).
-----------------
*5) A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 23 iunie 2011. Prin această decizie, Curtea, cu privire la un proiect de lege de revizuire a Constituţiei, a statuat că "începând cu 1 decembrie 2009, data intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, dispoziţiile art. 104 din Tratatul de la Maastricht au fost preluate în art. 126 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C83 din 30 martie 2010". Acesta vizează procedura deficitului excesiv, reluată şi în art. 1 din Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, protocol ale cărui dispoziţii "se anexează la Tratatul privind Uniunea Europeană şi la Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene" (a se vedea Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria C nr. 326 din 26 octombrie 2012).
Or, se constată că sporirea sau crearea unei cheltuieli publice nu determină, în mod implicit, majorarea/sporirea nivelului deficitului bugetar. Tocmai de aceea nicio dispoziţie a Constituţiei României nu prevede şi nu impune ca amendamentul parlamentar să nu poată avea ca obiect, în cazul analizat, crearea sau sporirea unei cheltuieli publice. Ceea ce România trebuie să respecte sunt obligaţiile asumate prin tratatul de aderare şi tratatele constitutive, respectiv evitarea creşterii deficitului bugetar.
3.4. De altfel, acolo unde legiuitorul constituant a dorit să limiteze dreptul parlamentarilor de a formula amendamente care să determine crearea sau sporirea unei cheltuieli publice a prevăzut-o în mod expres chiar în corpul Constituţiei. Cu titlu exemplificativ, menţionăm Constituţia Franţei, care, la art. 40, prevede că "propunerile şi amendamentele formulate de membrii Parlamentului nu sunt admisibile atunci când adoptarea lor ar avea drept consecinţă fie o scădere a veniturilor publice, fie crearea sau sporirea unei cheltuieli publice" (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Consiliului Constituţional francez 2001-448 din 25 iulie 2001).
IV. O altă problemă care a reieşit din analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, dar nesemnalată de autorii acesteia, se referă la respectarea prevederilor constituţionale ale art. 61 alin. (2) cu trimitere specială la principiul bicameralismului.
4.1. Competenţa Curţii Constituţionale.
În condiţiile în care Curtea ar fi constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor menţionate, aceasta, potrivit jurisprudenţei sale, avea competenţa fie de a-şi extinde controlul de constituţionalitate în privinţa constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare [art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992], fie de a invoca din oficiu în susţinerea neconstituţionalităţii astfel constatate şi a altor prevederi constituţionale încălcate [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 100 din 9 martie 2004*6)].
--------------------
*6) Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 24 martie 2004.
În ipoteza de faţă, se constată că instanţa constituţională ar fi avut competenţa de a invoca în susţinerea neconstituţionalităţii textelor criticate şi a altor dispoziţii constituţionale, şi anume cele ale art. 61 alin. (2) cu trimitere specială la principiul bicameralismului. O atare concluzie este întărită de faptul că în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate a fost invocat şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că "Respectarea supremaţiei Constituţiei [...] este obligatorie".
4.2. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, s-a arătat că "principiul bicameralismului [...] se reflectă în procedura legislativă prin diviziunea de competenţe prevăzută de art. 75 din Legea fundamentală, în cadrul căreia fiecare dintre cele două Camere este, în cazurile expres definite, primă Cameră sesizată sau Cameră decizională. Totodată, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singura Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. [...] Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral.
Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului [...] şi a competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală."*7)
-------------------
*7) A se vedea, Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, şi Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008.
În dezvoltarea acestei jurisprudenţe, Curtea a stabilit două criterii majore a fi avute în vedere atunci când se pune problema analizării principiului bicameralismului*8), respectiv:
------------------
*8) A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, sau Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012.
a) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului;
b) existenţa unor configuraţii deosebite, semnificativ diferite, între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.
4.3. Art. I pct. 27 şi 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice au fost introduse de Comisia pentru buget, finanţe şi bănci din Camera Deputaţilor, cameră decizională.
4.4. Din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, se observă că modificările în discuţie operate de către Camera Deputaţilor faţă de forma legii adoptate de Senat sunt de natură a imprima deosebiri majore de conţinut juridic faţă de forma legii adoptată de Senat în privinţa regimului juridic al amendamentelor şi al competenţei Parlamentului.
Astfel, chiar dacă legea adoptată a păstrat obiectul de reglementare al proiectului legislativ iniţial, acestuia i s-a adus, în Camera decizională, o modificare majoră sub aspectul activităţii parlamentare şi, implicit, al rolului Parlamentului. Or, o singură Cameră, în speţă, Camera Deputaţilor, nu poate decide în mod final cu privire la acest aspect în sensul de a impune aceeaşi conduită şi Senatului decât cu încălcarea art. 61 alin. (2) din Constituţie.
De asemenea, se reţine că aprobarea bugetului de către Parlament este reglementată în Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, astfel încât este de la sine înţeles că orice modificare şi completare care vizează această procedură trebuie să fie aprobată de ambele Camere ale Parlamentului.
V. Având în vedere cele de mai sus, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate trebuia admisă în parte şi, în consecinţă, constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. I pct. 27 coroborate cu cele ale pct. 28 şi 52 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.
Judecători,
Daniel Marius Morar
Mona-Maria Pivniceru
Puskas Valentin Zoltan
--------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
