Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 366 din 25 iunie 2014 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 644 din 2 septembrie 2014
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Toni Greblă - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef
Cu participarea, în şedinţa publică din 24 iunie 2014, a reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.
1. Pe rol se află pronunţarea asupra excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, excepţie ridicată de Ana Maria Văceanu Anton Pop, Felicia Avram, Marius Băltăreţu, Anca Cristina Toderaş şi Ciprian Nicolae, respectiv de Manea Mihai Petru Batali, în dosarele nr. 9.962/108/2013, nr. 9.958/108/2013, nr. 73/108/2014, nr. 9.957/108/2013, nr. 9.959/108/2013 şi nr. 10.043/108/2013 ale Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, respectiv în Dosarul nr. 5.611/107/2013 al Tribunalului Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă. Excepţia de neconstituţionalitate constituie obiectul dosarelor Curţii Constituţionale nr. 341D/2014-343D/2014, nr. 351D/2014-353D/2014 şi nr. 370D/2014.
2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 25 iunie 2014, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public şi a reprezentantului Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, consilierul juridic Ionuţ-Cristian Mirea-Buturuga, şi au fost consemnate în încheierea din acea dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea, în conformitate cu dispoziţiile art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a amânat pronunţarea pentru data de 25 iunie 2014, dată la care a pronunţat prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarelor, reţine următoarele:
3. Prin încheierile din 8 aprilie 2014, pronunţate în dosarele nr. 9.962/108/2013, nr. 9.958/108/2013, nr. 73/108/2014, nr. 9.957/108/2013, nr. 9.959/108/2013, Tribunalul Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 şi ale Hotărârii Guvernului nr. 520/2013. Excepţia a fost ridicată de Ana Maria Văceanu, Felicia Avram, Marius Băltăreţu, Anca Cristina Toderaş şi Ciprian Nicolae în cauze având ca obiect anularea unor decizii privind eliberarea din funcţii publice, emise în baza dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, obligarea pârâtei - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - la numirea reclamanţilor în funcţii publice echivalente şi la plata unor despăgubiri.
4. Prin Încheierea nr. 680/CAF/2014 din 8 aprilie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 5.611/107/2013, Tribunalul Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Excepţia a fost ridicată de Mihai Petru Batali, într-o cauză având ca obiect anularea unei decizii privind eliberarea dintr-o funcţie publică, emise în baza dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, şi obligarea pârâtei - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală la încadrarea pe postul de funcţionar public, inspector antifraudă.
5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii apreciază că, în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, Guvernul invocă o situaţie extraordinară fără un conţinut concret şi o motivare temeinică. Astfel, necesitatea stabilirii cadrului normativ pentru modernizarea administraţiei fiscale prin reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (A.N.A.F.), conform angajamentului asumat de România cu organismele financiare internaţionale (F.M.I., Comisia Europeană şi Banca Mondială), nu se poate constitui într-un element care să determine o situaţie extraordinară.
6. Potrivit dispoziţiilor ordonanţei de urgenţă criticate, A.N.A.F. s-a reorganizat, pe de o parte, ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi, pe de altă parte, prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care s-a desfiinţat, iar personalul său a fost eliberat din funcţie. Conform dispoziţiilor art. 99 şi 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, instituţia publică avea obligaţia legală de a pune la dispoziţia personalului Gărzii Financiare funcţii publice echivalente din cadrul oricărei structuri A.N.A.F. şi numai în caz de refuz se putea proceda la eliberarea din funcţie. Mai mult, în cazul reorganizării unor autorităţi şi instituţii publice, art. 3 şi art. 6 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, cu modificările şi completările ulterioare, prevăd preluarea personalului instituţiei desfiinţate, în limita numărului de posturi aprobate, pe noile funcţii constituite. Or, în cazul de faţă, în cadrul noii structuri, Direcţia Generală Antifraudă Fiscală, Guvernul a aprobat un număr mai mare de posturi decât cel existent la Garda Financiară, dar nu a reglementat preluarea personalului instituţiei desfiinţate.
7. Autorii excepţiei de neconstituţionalitate apreciază că modalitatea de reglementare a domeniului de activitate a A.N.A.F. încalcă flagrant regimul unor instituţii fundamentale ale statului: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Garda Financiară - instituţie publică de control, cu personalitate juridică în subordinea A.N.A.F. din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, instituţii prevăzute în titlul III, cap. V, art. 117 alin. (2) din Constituţie. Deşi Garda Financiară nu este expres prevăzută de Constituţie ca instituţie fundamentală a statului, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, aceasta poate fi inclusă în categoria instituţiilor cu acest rang, respectiv a serviciilor deconcentrate, prevăzute de art. 123 alin. (2) din Constituţie, Comisariatul General reprezentând aparatul central, iar secţiile judeţene şi cea a municipiului Bucureşti, unităţile subordonate. De asemenea, Curtea Constituţională a stabilit cu valoare de principiu că înţelesul sintagmei "afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului" are în vedere toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă. Mai mult, autorii reţin tot din jurisprudenţa Curţii că "ori de câte ori au fost operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcţie, aceasta s-a făcut prin lege", iar nu prin ordonanţe ale Guvernului, viciul de neconstituţionalitate al acestora neputând fi acoperit prin aprobarea ulterioară de către Parlament a ordonanţelor respective. Aşa fiind, întrucât prevederile art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 afectează regimul juridic al unei instituţii fundamentale ale statului, acestea încalcă dispoziţiile cuprinse în art. 115 alin. (6) din Constituţie.
8. De asemenea, autorii excepţiei susţin că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nesocotesc aceleaşi prevederi constituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special pe care acesta o deţinea potrivit dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut art. 41 din Constituţie. În plus, întrucât art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei prevede că funcţionarii publici cu atribuţii de control, deci şi inspectorii Gărzii Financiare, nu au dreptul să se angajeze timp de 3 ani la societăţile comerciale controlate şi monitorizate, prin eliberarea intempestivă din funcţie, ca urmare a adoptării ordonanţei de urgenţă, dreptul acestora la muncă suferă o îngrădire suplimentară. De asemenea, prin eliberarea din funcţie şi nepreluarea personalului Gărzii Financiare în noile structuri a fost încălcat şi dreptul la protecţie socială al persoanelor disponibilizate, drept prevăzut de art. 41 din Constituţie, realizându-se în fapt, o concediere colectivă (peste 1.000 de funcţionari publici ai instituţiei desfiinţate), fără însă a se asigura protecţia socială (formare profesională, măsuri compensatorii etc.) necesară într-o astfel de ipoteză. Pe de altă parte, autorii excepţiei consideră că, în cadrul procesului de reorganizare al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, s-a creat o discriminare în defavoarea personalului Gărzii Financiare care nu a fost transferat în cadrul Direcţiei Generale Antifraudă Fiscală, personal care nu a beneficiat de acelaşi tratament juridic, precum cel al Autorităţii Naţionale a Vămilor, fiindu-i încălcate drepturile conferite prin Legea nr. 188/1999.
9. Autorii consideră a fi încălcate şi prevederile art. 115 alin. (5) din Constituţie. Astfel, la data adoptării Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 30 iulie 2013, în temeiul art. 108 din Constituţie şi al art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, acest din urmă act normativ nu era în vigoare, întrucât nu fusese depus spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată, ci doar publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Or, prevederile constituţionale impun o dublă condiţionalitate cu privire la intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă, prima condiţie - depunerea la Parlament nefiind îndeplinită. Ordonanţa de urgenţă a fost depusă la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, la data de 3 septembrie 2013, după vacanţa parlamentară, nefiind îndeplinită nici condiţia convocării Camerelor, dacă acestea nu se află în sesiune. La data de 2 octombrie a fost trimisă Camerei Deputaţilor, cameră decizională, şi, la data invocării excepţiei de neconstituţionalitate, 8 aprilie 2014, se află încă în procedură legislativă. Întrucât temeiul legal al emiterii deciziei de eliberare din funcţia publică îl reprezintă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 şi Hotărârea Guvernului nr. 520/2013, emisă în executarea legii, ambele acte normative adoptate cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (5), autorii excepţiei de neconstituţionalitate apreciază că actul administrativ a cărui anulare o cer s-a fundamentat pe dispoziţii legale care nu existau, întrucât nu au intrat în vigoare şi nu au respectat exigenţele dezbaterii în procedură de urgenţă în faţa Camerelor Parlamentului, aşa cum prevede Constituţia.
10. Un alt motiv de neconstituţionalitate îl constituie încălcarea prevederilor art. 108 alin. (3) din Constituţie, autorii excepţiei apreciind că, indiferent de tipologia ordonanţelor, simple sau de urgenţă, acestea nu pot fi emise decât în temeiul unei legi de abilitare adoptate de Parlament.
11. Pe de altă parte, criticile de neconstituţionalitate vizează şi nesocotirea prevederilor art. 11 din Constituţie referitoare la dreptul internaţional. Astfel, în contextul negocierilor cu F.M.I., Comisia Europeană şi Banca Mondială, ca parte a condiţionalităţilor discutate cu Banca Mondială în vederea accesării unui împrumut, Guvernul şi-a asumat angajamentul de a adopta un plan de modernizare a A.N.A.F. care prevedea fuzionarea structurilor de administrare fiscală, vamă şi celor aparţinând Gărzii Financiare pentru eficientizarea activităţii lor. Prin Legea nr. 205/2012, privind ratificarea Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 9 iunie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 27 iunie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 14 septembrie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 29 septembrie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 2 decembrie 2011, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 19 decembrie 2011, a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 28 februarie 2012, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 21 martie 2012, şi a Scrisorii de intenţie semnate de autorităţile române la Bucureşti la 8 iunie 2012, aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi ai Fondului Monetar Internaţional din 22 iunie 2012, Parlamentul a ratificat 5 scrisori de intenţie cu F.M.I. prin care statul român se obligă să modernizeze şi să restructureze sistemul administrativ, aceste 5 scrisori fiind calificate tratate internaţionale în chiar preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Or, din cuprinsul celor 5 scrisori rezultă intenţia statului român de a menţine Garda Financiară, eventual într-o nouă structură, şi nicidecum desfiinţarea ei. Prin urmare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă criticate încalcă prevederile art. 11 din Legea fundamentală, potrivit cărora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, iar statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce îi revin.
12. În fine, autorii excepţiei susţin că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, preluate în Hotărârea Guvernului nr. 520/2013, constituie o abatere gravă de la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie." Prin reglementările criticate se instituie în mod arbitrar o derogare de la principiile consacrate de Legea nr. 188/1999, respectiv de la principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei publice şi cel al interzicerii discriminării între funcţionarii publici, precum şi derogări de la prevederile care stabilesc modalităţile de ocupare a funcţiilor publice şi ordinea de prioritate a acestora şi cele referitoare la modalitatea de încetare a raporturilor de serviciu, în condiţiile în care activitatea instituţiei nu a încetat (situaţie evidentă prin preluarea atribuţiilor, patrimoniului etc.), ci a fost preluată în integralitate de structura antifraudă nou-înfiinţată. Aspectele legate de preluarea identică a funcţiilor, atribuţiilor, a normelor de organizare şi funcţionare ale Gărzii Financiare de către Direcţia Generală Antifraudă Fiscală sunt o dovadă clară a eludării prevederilor art. 99 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999. De asemenea, înfiinţarea funcţiei publice de inspector antifraudă reprezintă, în fapt, o eludare a prevederilor art. 100 alin. (5), în conformitate cu care "În cazul reorganizării activităţii prin reducerea posturilor, autoritatea sau instituţia publică nu poate înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării."
13. În fine, sunt invocate în susţinerea excepţiei şi alte dispoziţii constituţionale, fără a se motiva modul în care acestea sunt afectate de dispoziţiile ordonanţei de urgenţă criticate.
14. Pentru toate argumentele expuse, autorii criticilor de neconstituţionalitate solicită admiterea excepţiei şi constatarea neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi a Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală.
15. Tribunalul Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalul Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă apreciază excepţia de neconstituţionalitate ca fiind neîntemeiată.
16. În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
17. Avocatul Poporului arată că, la data adoptării ordonanţei de urgenţă criticate, a existat o situaţie extraordinară, iar măsurile în cauză nu sufereau amânare în lipsa unui instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în scopul evitării rapide a consecinţelor negative survenite. Astfel, se apreciază că există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă şi independentă de voinţa Guvernului care a stat la baza adoptării ordonanţei de urgenţă criticate, fiind îndeplinite, astfel, exigenţele motivării urgenţei prevăzute în Constituţie.
18. Se mai arată că legiuitorul este liber să aleagă, în funcţie de politica statului, de resursele financiare, de prioritatea obiectivelor urmărite şi de necesitatea îndeplinirii şi a altor obligaţii consacrate deopotrivă la nivel constituţional, care sunt măsurile menite să asigure echilibrul financiar al statului şi protejarea intereselor naţionale în activitatea financiară, în acord cu prevederile art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.
19. În plus, se apreciază că măsura reducerii personalului nu este o măsură inacceptabilă şi interzisă, fiind recunoscută atât în privinţa organizării şi funcţionării autorităţilor şi instituţiilor publice, cât şi în domeniul raporturilor de muncă. În acest sens sunt menţionate dispoziţiile art. 24 lit. a) din Carta Social Europeană, ratificată de România prin Legea nr. 74/1999 pentru ratificarea Cartei sociale europene revizuite, adoptată la Strasbourg la 3 mai 1996, care admit posibilitatea concedierii, motivată de cerinţele de funcţionare a întreprinderii, a instituţiei sau a serviciului ("În vederea asigurării exercitării efective a dreptului la protecţie în caz de concediere, părţile se angajează să recunoască: a) dreptul lucrătorilor de a nu fi concediaţi fără un motiv valabil legat de aptitudinea sau conduita acestora, sau de cerinţele de funcţionare a întreprinderii, a instituţiei sau a serviciului"). În acest context se consideră că nu sunt încălcate prevederile constituţionale referitoare la muncă şi protecţia socială a muncii şi nici cele referitoare la dreptul internaţional şi dreptul intern.
20. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
21. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
22. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl reprezintă prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013, precum şi prevederile Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 30 iulie 2013.
23. În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) care consacră principiul respectării obligatorii a Constituţiei şi a legilor, art. 11 referitor la dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 privitor la egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 41 privind munca şi protecţia socială a muncii, art. 44 care consacră dreptul de proprietate privată, art. 47 alin. (1) referitor la nivelul de trai, art. 61 alin. (1), potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, art. 108 alin. (3) privind legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe, precum şi în art. 115 alin. (4), (5) şi (6) referitor la situaţia de urgenţă, momentul intrării în vigoare şi procedura de dezbatere în Parlament a ordonanţelor de urgenţă şi la limitele domeniului de reglementare al acestora.
24. De asemenea, autorii susţin, în argumentarea criticilor sale, nesocotirea de către Guvern a dispoziţiilor legale ale art. 52 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, ale art. 99 şi art. 100 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, ale art. 3 şi 6 din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, precum şi ale art. 68-78 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii.
25. Sunt invocate, de asemenea, dispoziţiile art. 6 pct. 1 referitoare la dreptul la muncă din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, precum şi dispoziţiile art. 1 paragraful 1 referitoare la protecţia proprietăţii din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Analiza admisibilităţii controlului de constituţionalitate a Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală
26. Potrivit prevederilor art. 146 lit. d) teza întâi din Constituţie, instanţa de contencios constituţional "hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial", iar potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios constituţional "decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă [...]". În consecinţă, hotărârile Guvernului nu pot constitui obiect al controlului de constituţionalitate, fiind evident că soluţionarea unei atari excepţii de neconstituţionalitate nu este de competenţa Curţii Constituţionale, aceste acte fiind controlate, sub aspectul legalităţii lato sensu, de instanţele de contencios administrativ.
27. Pentru aceste motive, potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, instanţa constituţională urmează să respingă excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect Hotărârea Guvernului nr. 520/2013 ca fiind inadmisibilă.
Analiza constituţionalităţii prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013
28. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 reglementează următoarele principale măsuri:
- reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare;
- desfiinţarea Gărzii Financiare;
- preluarea personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor în cadrul Agenţiei sau în structurile subordonate în limita numărului de posturi aprobat;
- eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal;
- înfiinţarea Direcţiei generale antifraudă fiscală, structură fără personalitate juridică, cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală;
- înfiinţarea direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit prevederilor unei hotărâri a Guvernului;
- preluarea patrimoniului, arhivei, prevederilor bugetare, execuţiei bugetare până la data reorganizării şi a oricăror altor bunuri ale Autorităţii Naţionale a Vămilor, ale Gărzii Financiare şi ale direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, după caz;
- autorizarea Agenţiei să ocupe prin recrutare posturile vacante necesare funcţionării structurii antifraudă.
29. Aşadar, ordonanţa de urgenţă vizează restructurarea următoarelor instituţii publice: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, cu buget propriu, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, potrivit art. 18 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 86/2003 privind reglementarea unor măsuri în materie financiar-fiscală], Autoritatea Naţională a Vămilor [organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, finanţat de la bugetul de stat, care se organizează şi funcţionează în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României], Garda Financiară [instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat, potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare] şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene [instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice].
30. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:
- existenţa unei situaţii extraordinare;
- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;
- urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
31. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă nu constituie o alternativă aflată la discreţia Guvernului, prin care acesta şi-ar putea încălca obligaţia sa constituţională de a asigura, în vederea îndeplinirii programului său de guvernare, reglementarea prin lege, de către Parlament, a relaţiilor ce constituie obiectul acestei reglementări (a se vedea în acest sens Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu".
32. În preambulul ordonanţei de urgenţă contestate, caracterul de urgenţă a fost justificat prin "importanţa existenţei unui mecanism unic de control care să înlăture paralelismele şi să elimine astfel evaluarea fiscală diferită sau chiar contrară a aceleiaşi operaţiuni economice", riscul "neîndeplinirii obiectivelor asumate de România, legate de rezolvarea problemei arieratelor, reducerea evaziunii fiscale şi creşterea veniturilor colectate", precum şi prin "angajamentul asumat de România în raport cu Fondul Monetar Internaţional". Aceste elemente "constituie premisele unei situaţii extraordinare care impune adoptarea de măsuri imediate în vederea stabilirii cadrului normativ adecvat şi că neadoptarea acestor măsuri ar avea consecinţe negative asupra bugetului consolidat, reorganizarea fiind absolut necesară pentru reglementarea în mod unitar şi identificarea unor soluţii viabile de administrare de care să profite atât contribuabilii, cât şi administraţia fiscală".
33. În acest context, Curtea reţine că scopul măsurii criticate îl reprezintă îmbunătăţirea cadrului organizatoric al structurilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, gestionarea eficientă a resurselor financiare alocate, distribuirea eficientă a personalului între diferitele activităţi ale administraţiei fiscale, precum şi între unităţile de la nivel teritorial, crearea unui nivel regional în scopul îmbunătăţirii planificării şi controlului, reducerii costului colectării, al sporirii colectării veniturilor, precum şi crearea unei noi structuri antifraudă. Aşa fiind, Curtea apreciază că aceste elemente vizează interesul public şi constituie situaţii de urgenţă şi extraordinare, în cauză fiind o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voinţa Guvernului, care punea în pericol un interes public, astfel încât nu poate fi reţinută critica privind încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie.
34. Prevederile constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (5) condiţionează intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă de îndeplinirea cumulativă a două cerinţe: depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I. Dispoziţiile constituţionale sunt transpuse la nivel legal de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit căruia "Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară".
35. Depunerea ordonanţei de urgenţă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată drept condiţie necesară intrării în vigoare a actului normativ nu reprezintă altceva decât o obligaţie ce incumbă emitentului, respectiv Guvernului, în calitate de legiuitor delegat.
36. Delegarea legislativă, consacrată expres de Legea fundamentală, presupune o excepţie de la principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi o derogare de la prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării". Dispoziţiile art. 115 din Constituţie atribuie Guvernului, autoritate constitutivă a puterii executive, dreptul de a legifera alături de Parlamentul României. Însă prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării acestui drept, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate.
37. Mandatul atribuit Guvernului, în temeiul art. 115, trebuie să fie dublat de un mandat legal - legea specială de abilitare, adoptată de Parlament - în cazul ordonanţelor simple, sau izvorăşte direct din Constituţie - în cazuri extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată - în cazul ordonanţelor de urgenţă. Regimul constituţional al celor două tipuri de ordonanţe este complet diferit, ele neputând fi încadrate în raportul gen proxim/diferenţă specifică. Cu toate acestea, din interpretarea logico-sistematică a dispoziţiilor art. 115 din Constituţie rezultă că, în cadrul delegării legislative, ea însăşi o derogare de la principiile constituţionale menţionate mai sus, regula o constituie delegarea aprobată de titularul originar al puterii legiuitoare - Parlamentul, prin intermediul legii de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe simple, în vreme ce delegarea întemeiată pe dispoziţiile art. 115 alin. (4), care are ca efect adoptarea ordonanţelor de urgenţă, reprezintă o excepţie, de care Guvernul nu poate uza decât în situaţii cu un grad mare de abatere de la normal. Un argument constituţional care justifică o atare interpretare îl constituie prevederile referitoare la aprobarea de către Parlament a actelor Guvernului. Astfel, dacă în cazul ordonanţelor simple, Constituţia prevede aprobarea acestora, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare, numai dacă legea de abilitare o cere expres, întrucât operează prezumţia că autoritatea delegată a executat un mandat atribuit de Parlament, în limitele stabilite de acesta, în cazul ordonanţelor de urgenţă, aprobarea de către Parlament, în procedură de urgenţă, este obligatorie, tocmai pentru că, în acest din urmă caz, evenimentul legislativ a survenit în afara unei delegări din partea titularului dreptului de a legifera, astfel încât se impune controlul parlamentar asupra actului administrativ cu forţă de lege, în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituţie. De altfel, pentru a garanta statutul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării, legiuitorul constituant a condiţionat intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă de declanşarea controlului parlamentar asupra acestui act normativ, prevăzând obligaţia Guvernului de a-l depune spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată.
38. Întrucât depunerea ordonanţei de urgenţă la Parlament constituie o condiţie a existenţei actului normativ, Curtea apreciază necesară determinarea în concret a momentului în care aceasta se consideră a fi îndeplinită. Astfel, după ce adoptă ordonanţa de urgenţă, Guvernul, în temeiul art. 115 alin. (4) şi (5) din Constituţie, trimite Camerei Parlamentului competente să fie sesizată proiectul de lege privind aprobarea respectivei ordonanţe.
39. Potrivit dispoziţiilor art. 89 alin. (5) şi (8), coroborate cu cele ale art. 114 din Regulamentul Senatului, în situaţia ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, termenul în care Senatul, ca primă Cameră sesizată, se pronunţă asupra proiectelor de lege de aprobare cu care este sesizat [30 de zile, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie] se calculează de la data înregistrării acestora la Biroul permanent.
40. Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede la art. 113 alin. (1) că, în cazul în care Camera Deputaţilor este prima Cameră sesizată, aceasta se pronunţă asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative în termen de 45 de zile de la data prezentării la Biroul permanent. Fac excepţie ordonanţele de urgenţă, pentru care termenul este de 30 de zile de la data depunerii acestora la Camera Deputaţilor.
41. Din analiza prevederilor regulamentelor celor două Camere ale Parlamentului, Curtea reţine că momentul depunerii ordonanţei de urgenţă este acela al înregistrării sesizării care are ca obiect proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă, înaintat în original, la Biroul permanent al Camerei competente, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituţie.
42. Pe de altă parte, din economia prevederilor constituţionale ale art. 115 alin. (5) Curtea reţine că, pentru a intra în vigoare, deci pentru a produce efecte juridice, ordonanţa de urgenţă trebuie să îndeplinească, pe lângă condiţia depunerii la Camera competentă să fie sesizată pentru a fi dezbătută în procedură de urgenţă, şi condiţia cu caracter general privind existenţa unui act normativ, şi anume publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I. Astfel, depunerea ordonanţei de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi publicarea acesteia sunt două etape succesive în procesul normativ. În ce priveşte intrarea în vigoare "la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I" [art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000] şi "după publicarea în Monitorul Oficial al României" [art. 115 alin. (5) din Constituţie], ambele expresii au aceeaşi semnificaţie şi anume că ordonanţa de urgenţă intră în vigoare în ziua în care este publicată (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 28 din 5 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 27 martie 2013).
43. Raportând cele statuate cu valoare de principiu la speţa dedusă judecăţii, Curtea constată că, în temeiul art. 115 alin. (4) din Constituţie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative a fost adoptată în şedinţa de Guvern din data de 26 iunie 2013. Proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă a fost transmis Senatului României, în calitate de primă Cameră sesizată, fiind înregistrat la Biroul permanent al Camerei la data de 28 iunie 2013. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013.
44. Aşa fiind, Curtea apreciază că au fost întrunite cele două condiţii cumulative necesare intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă, astfel încât nu poate fi reţinută critica privind încălcarea art. 115 alin. (5) din Constituţie.
45. Analiza constituţionalităţii prevederilor ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie: "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică".
46. În ceea ce priveşte interdicţiile şi limitele de reglementare pe calea ordonanţelor de urgenţă, prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, Curtea a reţinut că din interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituţie "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text - regimul instituţiilor fundamentale ale statului sau drepturile şi libertăţile prevăzute de Constituţie -, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»".
47. În ceea ce priveşte regimul instituţiilor fundamentale ale statului, în jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).
48. Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).
49. Cât priveşte înţelesul sintagmei "afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului", Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010).
50. Actul normativ criticat are ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, din subordinea Ministerului Finanţelor Publice: Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Autoritatea Naţională a Vămilor şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene. Aceste autorităţi sunt prevăzute la art. 116-117 şi art. 120-123 din Constituţie, fiind calificate, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, instituţii fundamentale ale statului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010). De asemenea, ordonanţa de urgenţă prevede desfiinţarea Gărzii Financiare, instituţie publică de control care se afla în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, însă această instituţie nu poate fi încadrată în categoria instituţiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, şi-a desfăşurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 116-117 din Constituţie, şi nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.
51. Curtea apreciază că măsurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi actul normativ prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
52. O altă interdicţie prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie este aceea ca prin ordonanţa de urgenţă să nu fie afectate "drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie". Incidenţa dispoziţiilor constituţionale este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale al căror exerciţiu sau existenţă să fi suferit o restrângere sau o vătămare. Cu alte cuvinte, Curtea trebuie să identifice dreptul sau libertatea afectată şi, implicit, să constate nerespectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
53. În cauza supusă controlului de constituţionalitate, drepturile pretins a fi încălcate sunt cele referitoare la egalitatea în drepturi a cetăţenilor - art. 16, respectiv cele privind munca şi protecţia socială a muncii - art. 41.
54. Referitor la încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16, Curtea observă că autorii excepţiei deduc neconstituţionalitatea ordonanţei de urgenţă criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administraţiei fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea în noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul A.N.A.F., în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcţie, încadrarea în structura nou-înfiinţată realizându-se prin concurs sau examen.
55. În ceea ce priveşte principiul egalităţii, Curtea constată că, în mod constant, în jurisprudenţa sa a statuat că situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Această soluţie este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferenţă de tratament, făcută de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, trebuie să îşi găsească o justificare obiectivă şi rezonabilă.
56. Astfel, Curtea apreciază că analiza situaţiei ce face obiectul prezentelor dosare porneşte de la ipoteza că ambele categorii de personal între care se realizează comparaţia de către autorii excepţiei sunt persoane care deţin calitatea de funcţionari publici, ceea ce ar determina calificarea situaţiei acestora ca fiind identică. Curtea constată însă că diferenţa rezidă în aceea că în cazul primei categorii vechile structuri îşi continuă activitatea, întrucât se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie, pe când în cazul celei de-a doua categorii, în care se găsesc şi autorii excepţiei, vechea structură - Garda Financiară - şi-a încetat activitatea, legea prevăzând desfiinţarea sa.
57. Curtea observă că analiza realizată din această perspectivă duce la concluzia că cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu poate fi reţinută încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, prevăzut de art. 16 din Constituţie.
58. Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt neconstituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special pe care acesta o deţinea potrivit dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Financiare, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut art. 41 din Constituţie, Curtea reţine că şi aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul A.N.A.F. trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către A.N.A.F., se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, recte la cea de funcţionar public - inspector antifraudă.
59. Pentru argumentele expuse în prealabil, Curtea constată netemeinicia criticilor formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 16, art. 41, respectiv art. 115 alin. (6) din Constituţie.
60. În ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate întemeiată pe dispoziţiile art. 44 care consacră dreptul de proprietate privată şi art. 47 alin. (1) referitor la nivelul de trai, pe lângă faptul că autorii acesteia se rezumă la a invoca textele din Constituţie, fără a arăta, în mod concret, în ce constă contrarietatea dintre ordonanţa de urgenţă şi aceste prevederi constituţionale, excepţia fiind din această perspectivă nemotivată, Curtea constată că dispoziţiile art. 44 şi art. 47 din Constituţie nici nu au incidenţă în cauză, vizând drepturi care nu sunt susceptibile a fi încălcate prin actul normativ criticat.
61. Referitor la pretinsa neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 prin raportare la dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 61 alin. (1), potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, art. 108 alin. (3) privind legea de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe, Curtea reţine că, în cauza dedusă controlului de constituţionalitate, actul normativ adoptat de Guvern reprezintă o ordonanţă de urgenţă al cărei temei constituţional îl constituie prevederile art. 115 alin. (4). Or, aşa cum s-a arătat supra (a se vedea paragraful 38), pe de o parte, regimul constituţional al celor două tipuri de ordonanţe, simple şi de urgenţă, este complet diferit, iar, pe de altă parte, în cazul ordonanţelor de urgenţă, aprobarea de către Parlament este obligatorie, în virtutea atribuţiei de control asupra actului administrativ cu forţă de lege, exercitată tocmai în temeiul art. 61 alin. (1) din Constituţie. Prin urmare, Curtea constată că nu există nicio încălcare a prevederilor constituţionale invocate, criticile cu un atare obiect urmând a fi respinse ca neîntemeiate.
62. În fine, ţinând seama de argumentele prezentate, Curtea nu poate reţine nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 11 din Constituţia României şi nici a celor ale art. 6 pct. 1 referitoare la dreptul la muncă din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, precum şi dispoziţiile art. 1 paragraful 1 referitoare la protecţia proprietăţii din Primul protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
63. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
I. Cu unanimitate de voturi, respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, excepţie ridicată de Ana Maria Văceanu Anton Pop, Felicia Avram, Marius Băltăreţu, Anca Cristina Toderaş şi Ciprian Nicolae, respectiv de Manea Mihai Petru Batali, în dosarele nr. 9.962/108/2013, nr. 9.958/108/2013, nr. 73/108/2014, nr. 9.957/108/2013, nr. 9.959/108/2013 şi nr. 10.043/108/2013 ale Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
II. Cu majoritate de voturi, respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de aceeaşi autori în aceleaşi dosare ale aceleiaşi instanţe, precum şi de Manea Mihai Petru Batali în Dosarul nr. 5.611/107/2013 al Tribunalului Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă, şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului Arad - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalului Alba - Secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 25 iunie 2014.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Mihaela Senia Costinescu
OPINIE SEPARATĂ 1
la Decizia Curţii Constituţionale nr. 366 din 25 iunie 2014
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea ordonanţei de urgenţă a Guvernului criticate, pentru considerentele expuse în continuare, care se adaugă celor deja menţionate la punctele I, III şi IV din cealaltă opinie separată formulată în cauză.
I. Aspecte de ordin general cu privire la regimul ordonanţelor de urgenţă şi excesul de legiferare pe această cale
Instituţia delegării legislative, reglementată de prevederile art. 115 din Constituţie, constituie, în esenţă, un transfer al unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului ori pe cale constituţională, în situaţii extraordinare. Atât ca origine, cât şi ca actuală consacrare constituţională, delegarea legislativă se individualizează prin statutul său de excepţie în materia legiferării, plenitudinea competenţei sub acest aspect revenind Parlamentului, în calitate de organ reprezentativ suprem şi unică autoritate legiuitoare a ţării [art. 61 alin. (1) din Constituţie], iar nu Guvernului, al cărui rol este ca, "potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament", să asigure "realizarea politicii interne şi externe a ţării" şi să exercite "conducerea generală a administraţiei publice" [art. 102 alin. (1) din Constituţie].
Curtea Constituţională a reţinut în acest sens în jurisprudenţa sa că "posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepţionale, să poată adopta ordonanţe de urgenţă, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreţionar al Guvernului şi, cu atât mai mult, această abilitare constituţională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanţelor de urgenţă. Posibilitatea executivului de a guverna prin ordonanţe de urgenţă trebuie să fie, în fiecare caz, justificată de existenţa unor situaţii excepţionale, care impun adoptarea unor reglementări urgente. (Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000). Tot astfel, prin Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, Curtea a reţinut că "reglementarea pe calea ordonanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă constituie, aşa cum se prevede expres în art. 115 din Constituţie, o atribuţie exercitată de Guvern în temeiul delegării legislative, iar depăşirea limitelor acestei delegări, stabilite prin însuşi textul Constituţiei, reprezintă o imixtiune nepermisă în competenţa legislativă a Parlamentului, altfel spus, o violare a principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat".
Referindu-ne în context doar la regimul ordonanţelor de urgenţă, constatăm că textul constituţional de referinţă stabileşte limite foarte clare în privinţa legiferării pe această cale. Astfel, ordonanţele de urgenţă: se adoptă în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art. 115 alin. (4) din Constituţie]; nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art. 115 alin. (6) din Constituţie].
În pofida cadrului extrem de strict al reglementării constituţionale, o simplă examinare a raportului dintre numărul ordonanţelor şi ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului şi numărul legilor adoptate în ultimii ani relevă excesul de legiferare în temeiul delegării legislative, procedeu prin care sunt eludate coordonatele constituţionale consacrate în privinţa statutului de excepţie al delegării legislative, aspect semnalat şi în Avizul adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), în care se constată că "folosirea atât de frecventă a ordonanţelor de urgenţă este un motiv de îngrijorare", precum şi faptul că "utilizarea aproape constant a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvata metodă" pentru adoptarea fără întârziere a unor reglementări.
Folosirea excesivă a instrumentului ordonanţelor de urgenţă, prin care, în anumite perioade, Guvernul a substituit aproape activitatea de legiferare a Parlamentului, s-a manifestat şi în ceea ce priveşte modificarea reglementărilor în materia statutului şi carierei funcţionarilor publici. Nu este vorba în principal de numărul mare de astfel de acte adoptate, ci de faptul că unele dintre acestea au fost adoptate cu o motivare formală a urgenţei, respectiv a situaţiei extraordinare, şi au afectat, contrar dispoziţiilor prohibitive constituţionale, drepturi şi instituţii fundamentale ale statului. Această situaţie se constată, în opinia noastră, şi cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, criticată în prezenta cauză.
II. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora."
1. Condiţiile reglementării pe calea ordonanţelor de urgenţă, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie
Potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, care trebuie întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Prin folosirea sintagmei "situaţie extraordinară" legiuitorul constituant a încercat "restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine". Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întărit şi prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrându-se astfel, in terminis, imperativul urgenţei reglementării. Curtea a mai statuat că invocarea unui element de oportunitate nu satisface exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, întrucât acesta este, prin definiţie, de natură subiectivă, şi nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate. Urgenţa, consecutivă existenţei unei situaţii extraordinare, nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).
Curtea a mai stabilit că "inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu." ( Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006) De asemenea, "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare". (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007).
2. Adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în lipsa urgenţei şi a situaţiei extraordinare
Examinând, în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, actul normativ criticat în prezenta cauză, se constată că în cuprinsul său sunt evidenţiate elemente de utilitate, oportunitate ("având în vedere necesitatea consolidării cadrului legal", "având în vedere angajamentul asumat de România", "pentru a facilita implementarea proiectului de modernizare a administrării fiscale"), iar nu existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată.
Nici "eventuala urgenţă" nu este demonstrată în cauză, demersul legiuitorului delegat relevând mai mult o practică a reorganizărilor instituţionale în domeniu prin intermediul ordonanţelor de urgenţă. Astfel, de exemplu, Garda Financiară, instituţie care a funcţionat şi în perioada interbelică (anii 1918-1927 şi, respectiv, 1932-1948), fiind desfiinţată în perioada comunistă, a fost reînfiinţată prin Legea nr. 30/1991 privind organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 64 din 27 martie 1991. După această dată, instituţia a cunoscut mai multe reorganizări şi restructurări prin ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, dezvoltate în acte subsecvente - hotărâri de Guvern şi ordine de ministru.
Astfel, în luna octombrie 2003, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control cu personalitate juridică, în subordinea Autorităţii Naţionale de Control, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind organizarea Gărzii Financiare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 13 octombrie 2003). Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată de la bugetul de stat (Ordonanţa Guvernului nr. 8/2005 privind stabilirea unor măsuri de preluare a Gărzii Financiare şi a Autorităţii Naţionale a Vămilor în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, precum şi a unor măsuri de reorganizare a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 31 ianuarie 2005.) Ulterior, Garda Financiară a fost organizată ca instituţie publică de control, cu personalitate juridică, în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală din cadrul Ministerului Finanţelor Publice (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 46/2009 privind îmbunătăţirea procedurilor fiscale şi diminuarea evaziunii fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 25 mai 2009). La aceste acte normative şi modificările pe care le-au produs cu privire la organizarea instituţiei şi personalul acestuia, s-au adăugat o serie de alte prevederi legale cu incidenţă în domeniu, adoptate tot prin aceeaşi modalitate de legiferare. Astfel sunt Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, cu privire la care au fost pronunţate decizii de constatare a neconstituţionalităţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010).
Succesiunea actelor normative menţionate şi natura lor juridică evidenţiază o practică a modificărilor şi reorganizărilor instituţionale constând în trecerea Gărzii Financiare în subordinea uneia sau altei autorităţi publice nou-create sau existente, cu consecinţe evidente asupra instituţiei în sine şi a personalului acesteia, culminând cu desfiinţarea sa, realizată tot prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului.
Nu poate fi reţinută ca justificând "urgenţă" necesitatea "îmbunătăţirii" activităţii Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi a structurilor sale, astfel cum se reţine în preambulul ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, multitudinea ordonanţelor de urgenţă adoptate în materie a fost de natură să determine o destabilizare a acestor structuri, fragilizând, în timp, instituţia Gărzii Financiare, prin diminuarea capacităţii organizatorice şi funcţionale a acesteia. Nu Guvernul ar fi trebuit să legifereze în această materie, ci Parlamentul, care printr-o lege clară, precisă, univocă, să fi stabilit organizarea, funcţionarea, competenţa Gărzii Financiare. Modificările la care această instituţie a fost supusă sub pretextul unei permanente aşa-zise "urgenţe" au fost de natură a-i bulversa activitatea, care a căpătat astfel un caracter discontinuu, necesitatea adaptării la un cadru legislativ caracterizat prin modificări frecvente creând dificultăţi sub aspectul îndeplinirii atribuţiilor sale.
În concluzie, elementele evidenţiate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite şi din perspectiva evoluţiei instituţionale analizate, pot fi subsumate conceptului de oportunitate, şi în niciun caz vreunei urgenţe sau situaţii extraordinare. Nu există nicio motivaţie ori justificare obiectivă care să fi împiedicat Guvernul să iniţieze un proiect de lege în scopurile arătate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013. Nefiind întrunite condiţiile imperative ale existenţei urgenţei şi situaţiei extraordinare, apreciem că actul normativ criticat încalcă prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie.
III. Neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, în raport cu prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "ordonanţele de urgenţă [...] nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute în Constituţie [...]"
1. Afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului
Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, "sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie, precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale)" (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009). Instituţiile fundamentale ale statului au aşadar "statut constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009). Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009), Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007 sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).
Faţă de considerentele reţinute la pct. II, rezultă că restructurările şi reorganizările frecvente, realizate prin ordonanţe de urgenţă, cu consecinţa înfiinţării/desfiinţării/reînfiinţării de posturi şi a modificării de competenţe şi atribuţii este de natură să determine o evidentă instabilitate instituţională într-un domeniu instituţional, cel financiar-fiscal, care ar trebui să se caracterizeze prin stabilitate. În acest mod, este afectată buna funcţionare a Ministerului Finanţelor Publice şi a structurilor subordonate, nevoite să se adapteze continuu unei legislaţii lipsită de previzibilitate. Având în vedere că Ministerul Finanţelor Publice şi structurile subordonate, între care şi Garda Financiară, se subsumează conceptului de "instituţie fundamentală a statului", astfel cum acesta a fost circumstanţiat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale mai sus menţionată, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, care se înscrie pe aceeaşi linie de reglementare, culminând cu desfiinţarea unei instituţii din cadrul celor enumerate mai sus, afectează regimul unor instituţii fundamentale ale statului, încălcând astfel prevederile imperative ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.
2. Afectarea dreptului la muncă şi a principiului egalităţii în drepturi
Ordonanţa de urgenţă criticată în prezenta cauză stabileşte în art. 1 că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează. De asemenea, se înfiinţează în subordinea Agenţiei direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică (art. 10). Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice se înfiinţează prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit alin. (3) al art. 10.
Cu privire la instituţiile supuse reorganizării, se constată o distincţie sub aspectul reglementării regimului juridic al personalului acestora. Astfel, dacă în cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa de urgenţă a Guvernului prevede preluarea personalului în cadrul ANAF sau în structurile subordonate (art. 2) şi, în mod similar, în cazul direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie [art. 10 alin. (8)], în cazul Gărzii Financiare, care se desfiinţează, personalul instituţiei este eliberat din funcţie cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)]. În acelaşi timp însă se organizează în cadrul ANAF Direcţia generală antifraudă fiscală "cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală" (art. 3) şi competenţe în parte ale instituţiei desfiinţate, numirea personalului în cadrul acesteia făcându-se "pe bază de concurs sau examen" [art. 4 alin. (5)].
În acest fel, fără nicio justificare obiectivă sau rezonabilă, o parte din personalul instituţiilor supuse reorganizării/ restructurării, şi anume cel al Gărzii Financiare, este eliberat din funcţie, ceea ce creează o discriminare între acesta şi personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv al Autorităţii Naţionale a Vămilor, care este încadrat în cadrul ANAF sau în structurile subordonate. Faptul că Garda Financiară este desfiinţată nu poate constitui o justificare obiectivă şi rezonabilă a discriminării astfel instituite, câtă vreme activitatea sa este preluată de structura existentă - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca şi în cazul celorlalte instituţii menţionate în ordonanţa de urgenţă. Mai mult, prin acelaşi act normativ, în cadrul ANAF se mai înfiinţează o nouă direcţie, cu competenţe în parte asemănătoare cu cele ale Gărzii Financiare, şi pentru care se organizează concurs în vederea ocupării posturilor vacante.
Prin acest tratament discriminatoriu se creează aparenţa potrivit căreia mecanismul "reorganizării", în ansamblul său, realizat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, reprezintă, în realitate, o modalitate de eliberare din funcţie a unor persoane şi de angajare a altora în locul acestora, de natură a afecta dreptul la muncă al persoanelor căruia acesta li se aplică. Noţiunea de "a afecta" drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, cuprinsă în textul art. 115 alin. (6) din Constituţie, se referă la "a suprima", "a aduce atingere", "a prejudicia", "a vătăma", "a leza", "a antrena consecinţe negative". Faţă de dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă nr. 74/2013, personalul Gărzii Financiare a fost eliberat din funcţie, pierzând astfel locul de muncă, ceea ce este de natură a produce o "afectare" în sens de suprimare a dreptului la muncă, încălcându-se astfel prevederile exprese ale art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Afectarea dreptului la muncă este cu atât mai evidentă cu cât, potrivit art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, "Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la alin. 2 lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici." Alin. (2) lit. c) al aceluiaşi articol prevede: "(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: [...]
"c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public." Faţă de textele legale citate şi având în vedere natura activităţii Gărzii Financiare, personalul eliberat din funcţie se află, practic, în imposibilitatea de a-şi găsi, timp de trei ani de la ieşirea din corpul funcţionarilor publici, un loc de muncă adecvat pregătirii şi calificării profesionale.
Nici măcar trecerea în corpul de rezervă al funcţionarilor publici pentru o perioadă de 2 ani, în condiţiile Legii nr. 188/1999, nu oferă nicio garanţie a redistribuirii pe un post în care să fie valorificată şi dezvoltată pregătirea profesională dobândită, ci numai o posibilitate în acest sens, care depinde de o serie de variabile aleatorii (existenţa unui post corespunzător acestei pregătiri, diverse situaţii conjuncturale cum ar fi măsuri de blocare a posturilor în cadrul unor măsuri de austeritate bugetară etc.).
Această situaţie, coroborată cu cea creată de succesiunea în timp a numeroaselor reorganizări operate tot prin ordonanţe de urgenţă, creează imaginea unei profunde instabilităţi în ceea ce priveşte statutul funcţionarilor publici din cadrul structurilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice, determinând ca garanţiile de ordin constituţional şi legal ale funcţiei publice să devină simbolice, şi nu efective. Deşi întreaga reglementare a Statutului funcţionarilor publici, astfel cum este prevăzută de Legea nr. 188/1999, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, are ca scop "asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia centrală şi locală" [art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată], actuala modificare legislativă, privită şi în contextul celor care i-au precedat, realizate tot prin ordonanţe de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţionarului public astfel cum acesta este dezvoltat de Legea nr. 188/1999, în continuarea normelor constituţionale de referinţă, care trimit distinct la acest statut prin dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j).
Curtea a constatat şi în precedent, cu referire la domeniul administraţiei publice, "existenţa unei vădite instabilităţi legislative" (Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010) reţinând, prin decizia menţionată, că legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţării unei categorii de funcţii publice şi înfiinţării unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând astfel o reglementare diferită, fără a exista o motivare temeinică, obiectivă şi raţională.
Similar, în prezenta cauză, nu s-a motivat în niciun mod regimul juridic diferit stabilit în ceea ce priveşte personalul instituţiilor supuse reorganizării, o parte urmând a fi preluat, iar o altă parte fiind eliberat din funcţie (pe motivul aparent al desfiinţării instituţiei în cauză), aceasta în condiţiile înfiinţării concomitente a unei direcţii noi în cadrul ANAF, cu posturile corespunzătoare, pentru care angajarea se face prin concurs. Sub acest aspect, referindu-se la competenţa legiuitorului de a desfiinţa şi înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumită funcţie fără o motivare rezonabilă, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 414/2010, că "pentru a desfiinţa şi a înfiinţa un post trebuie să existe un temei serios şi temeinic. Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea de motive a legii."
Alături de evidenta afectare a dreptului la muncă al personalului Gărzii Financiare, care pare a conduce, în temeiul dispoziţiilor art. 115 alin. (6) raportate la art. 16 şi art. 41 din Constituţie, la o circumscriere a neconstituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 numai la textele care prevăd eliberarea din funcţie a acestei categorii de personal, considerăm că actul normativ criticat este neconstituţional în ansamblul său întrucât afectează, pentru argumentele arătate, statutul funcţionarului public din cadrul structurilor administrative subordonate Ministerului Finanţelor Publice. Este de subliniat, din această perspectivă, faptul că organizarea, prin dispoziţiile aceleiaşi ordonanţe de urgenţă, a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice şi preluarea în cadrul acestora a personalului direcţiilor generale judeţene ale finanţelor publice (art. 10) determină, în realitate, importante modificări pentru respectivul personal, o parte a acestuia nemaiavând locul de muncă în localitatea de domiciliu, ci într-un alt judeţ, ceea ce înseamnă costuri suplimentare de deplasare, eventual chiar cazare.
În mod evident, stabilitatea funcţiei publice nu înseamnă un imobilism legislativ în acest domeniu, după cum nici stabilitatea instituţională nu înseamnă un asemenea imobilism. Nimic nu împiedică legiuitorul să desfiinţeze/restructureze anumite instituţii şi să elibereze din funcţie personalul acestora, însă aceasta trebuie să se realizeze în conformitate cu normele constituţionale, prin lege, în sensul său de act normativ adoptat de legiuitorul primar - Parlamentul, iar nu prin ordonanţă de urgenţă, un act de esenţă cu caracter de excepţie şi care este supus limitărilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. Este o concluzie care se desprinde şi este subliniată şi în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului sau a ministerelor.
IV. Concluzie
Pentru motivele arătate, considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 este neconstituţională în ansamblul său, în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie şi că excepţia de neconstituţionalitate formulată în cauză cu privire la aceasta trebuia admisă.
Judecător,
prof. univ. dr. Mona Maria Pivniceru
OPINIE SEPARATĂ 2
la Decizia Curţii Constituţionale nr. 366 din 25 iunie 2014
În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, trebuia admisă şi constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor criticate, pentru următoarele motive:
I. Analiza constituţionalităţii ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie
Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare, reglementarea acesteia să nu poată fi amânată, iar urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
Din analiza preambulului ordonanţei de urgenţă se evidenţiază doar raţiunea şi utilitatea reglementării, nu însă şi existenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, iar invocarea elementului de oportunitate a existenţei unui mecanism unic de control, căruia îi conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, impune concluzia necesară şi univocă că aceasta nu are caracter obiectiv, ci poate fi determinată şi de factori subiectivi, ceea ce imprimă situaţiei extraordinare un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative (a se vedea în acest sens Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005). Având în vedere că situaţia invocată are caracter de durată, fiind cu mult anterioară adoptării reglementării în cauză şi a cărei rezolvare urmează să aibă loc numai după trecerea unei perioade de timp neprecizate, dar suficient de mare, dat fiind că schimbările preconizate implică parcurgerea unui proces de restructurare radicală a organismelor cu competenţe în administrarea veniturilor bugetare, astfel că situaţia extraordinară nu ar putea înceta decât prin realizarea scopurilor prevăzute de actul normativ, apreciem că adoptarea reglementării în cauză pe calea unei ordonanţe de urgenţă nu respectă exigenţele constituţionale impuse de art. 115 alin. (4).
Mai mult, nici din analiza notei de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sau a expunerii de motive a legii de aprobare a acesteia nu reies, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt/obiective ale situaţiei extraordinare, situaţia indicată fiind una ce vizează exclusiv oportunitatea reglementării, şi anume modernizarea activităţii A.N.A.F., şi care reprezintă opţiunea Guvernului de adoptare a unor măsuri în domeniul financiar-fiscal. De asemenea, se remarcă faptul că nu se specifică motivul pentru care reglementarea nu poate fi amânată, respectiv care este interesul public lezat ca urmare a neadoptării ordonanţei de urgenţă, argumente precum "crearea nivelului regional", "crearea structurii antifraudă", "asigurarea autonomiei Direcţiei Generale a Vămilor" sau "implementarea unei noi strategii de resurse umane şi simplificarea procesului decizional" nu pot decât să ducă la concluzia că aceste măsuri ar fi necesare şi oportune, şi nu că, în lipsa acestora, ar fi iminentă afectarea gravă a interesului public.
Aşadar, situaţia avută în vedere de Guvern nu este una extraordinară, astfel încât nu se poate susţine nici existenţa unei urgenţe în adoptarea reglementării criticate. Sub acest aspect, nimic nu împiedica Guvernul să iniţieze un proiect de lege care să urmeze procedura de adoptare prevăzută la art. 75-76 din Constituţie.
Pentru argumentele expuse mai sus, apreciem că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 a fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie.
II. Analiza constituţionalităţii ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie
1. Procesul legislativ al adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 şi al dezbaterii legii de aprobare a acesteia
- în temeiul art. 115 alin. (4) din Constituţie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative a fost adoptată în şedinţa de Guvern din data de 26 iunie 2013;
- proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă a fost transmis Senatului României, în calitate de primă Cameră sesizată, fiind înregistrat la Biroul permanent al Camerei la data de 28 iunie 2013;
- Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 este publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 29 iunie 2013;
- la data de 3 septembrie 2013, proiectul de lege este prezentat Biroului permanent al Senatului, fiind înregistrat pe ordinea de zi a şedinţei, fiind trimis pentru avizare la Comisia economică, industrii şi servicii şi la Comisia pentru muncă, familie şi protecţie socială, cu termen pentru adoptarea avizelor - 17 septembrie 2013, respectiv pentru întocmire raport la Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital, cu termen pentru depunerea raportului - 24 septembrie 2013;
- în data de 18 septembrie 2013, Comisia economică, industrii şi servicii şi Comisia pentru muncă, familie şi protecţie socială adoptă avize favorabile, iar în data de 19 septembrie 2013, acestea sunt înregistrate la Biroul permanent al Senatului;
- în data de 26 septembrie 2013, Comisia pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital adoptă raportul de admitere al proiectului de lege, pe care îl transmite Biroului permanent;
- proiectul de Lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă este înscris pe ordinea de zi a plenului Senatului, în ziua de 2 octombrie 2013, este dezbătut şi adoptat, în forma propusă de iniţiator, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, şi transmis Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională;
- în data de 2 octombrie 2013, proiectul de lege este înregistrat la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, care decide dezbaterea şi adoptarea sa în procedură de urgenţă, în temeiul art. 115 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaţilor. Biroul permanent decide trimiterea spre avizare la Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, respectiv pentru întocmirea raportului la Comisia pentru buget, finanţe şi bănci, fixând termen pentru depunerea raportului la data de 10 octombrie 2013;
- la data întocmirii prezentelor concluzii, raportul Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci nu a fost depus la Biroul permanent al Camerei, în scopul înscrierii cu prioritate pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă.
2. Procedura constituţională de aprobare/respingere a ordonanţelor de urgenţă
Examinând dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie, constatăm că, după depunerea la Camera competentă să fie sesizată, proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă se supune de drept dezbaterii şi adoptării Camerei în procedură de urgenţă. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă.
Cu alte cuvinte, prin trimiterea la procedura de urgenţă, legiuitorul constituant a consacrat un criteriu procedural de constituţionalitate al acestui tip de ordonanţe. Deşi norma constituţională stabileşte expres un termen de 30 de zile la împlinirea căruia ordonanţa se prezumă absolut ca aprobată doar în prima Cameră sesizată, dezbaterea accelerată a ordonanţei de urgenţă, potrivit procedurii regulamentare, se aplică de iure în ambele Camere, deci şi în cea decizională.
Sub acest aspect, dispoziţiile Regulamentului Senatului, după ce stabilesc în art. 108 care sunt proiectele de lege şi propunerile legislative ce se dezbat şi se adoptă, de drept, în procedură de urgenţă, prevăd în mod expres, la art. 110, termenul în care Senatul, indiferent de calitatea sa de primă Cameră sesizată sau de Cameră decizională, se pronunţă asupra acestora, respectiv în 30 de zile, cu precizarea că, în situaţia în care este primă Cameră sesizată, împlinirea termenului are ca efect adoptarea tacită a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă şi trimiterea acestuia la Camera Deputaţilor - art. 111.
Regulamentul Camerei Deputaţilor stabileşte, de asemenea, care sunt proiectele de lege care se supun de drept dezbaterii şi adoptării în procedură de urgenţă [art. 115 alin. (3)], prevede ipoteza aprobării tacite a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă, după expirarea termenului de 30 de zile, şi trimiterea acestuia Senatului - art. 113 alin. (2), însă nu prevede expres un termen în care Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, trebuie să se pronunţe asupra ordonanţei de urgenţă, aşa cum o face art. 110 din Regulamentul Senatului. Cu toate acestea, din coroborarea dispoziţiilor art. 116-120, cuprinse în secţiunea 4: Procedura de urgenţă din Regulamentul Camerei Deputaţilor, rezultă cu certitudine că acest termen este unul rezonabil şi previzibil. Astfel, după înregistrarea proiectului de lege, Biroul permanent al Camerei stabileşte termenul de depunere a raportului comisiei sesizate în fond [art. 116 alin. (2)], iar după primirea raportului înscrie cu prioritate în proiectul ordinii de zi proiectul de lege (art. 117). În continuare, potrivit art. 120 alin. (1), dezbaterea proiectului de lege în procedură de urgenţă nu poate depăşi durata de timp aprobată de Cameră, la propunerea preşedintelui acesteia, după consultarea biroului comisiei sesizate în fond. De altfel, aceste dispoziţii se găsesc în mod similar şi în Regulamentul Senatului, secţiunea 4: Procedura de urgenţă, cu diferenţa că acest regulament circumscrie toate procedurile menţionate unui termen de 30 de zile.
Caracterul urgent al procedurii de dezbatere şi aprobare a ordonanţelor de urgenţă a impus instituirea unor condiţii constituţionale speciale, inclusiv în ceea ce priveşte organizarea activităţii parlamentare. Astfel, o garanţie suplimentară a controlului parlamentar asupra actelor Guvernului o constituie prevederea expresă a convocării obligatorii a Camerele, dacă acestea nu se află în sesiune. Convocarea se realizează, potrivit regulamentelor fiecărei Camere, în 5 zile de la depunerea proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă la prima Cameră sesizată sau în 5 zile de la trimiterea/înregistrarea acestuia la Camera decizională. Cu alte cuvinte, dispoziţiile constituţionale referitoare la convocare au aplicabilitate în următoarele ipoteze:
- dacă ordonanţa de urgenţă este adoptată de Guvern în perioada vacanţelor parlamentare [potrivit art. 66 alin. (1) din Constituţie: sfârşitul lunii iunie - începutul lunii septembrie, sfârşitul lunii decembrie - începutul lunii februarie], prima Cameră sesizată este convocată în termen de 5 zile de la depunerea ordonanţei;
- dacă termenul de 30 de zile prevăzut pentru dezbaterea şi aprobarea în prima Cameră sesizată se împlineşte în perioada vacanţelor parlamentare, Camera decizională este convocată în 5 zile de la data trimiterii proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă de către prima Cameră sesizată.
3. Din analiza procesului legislativ desfăşurat în prima Cameră sesizată - Senatul României, reţinem că, potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie, Guvernul a înaintat Senatului proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă, acesta fiind înregistrat la Biroul permanent al Camerei la data de 28 iunie 2013. Prin urmare, apreciem ca moment al depunerii ordonanţei de urgenţă această dată, de la care începe să curgă termenul de 30 de zile în care Senatul avea obligaţia constituţională de a dezbate şi aproba ordonanţa. Împlinirea termenului (în data de 27 iulie 2013) are ca efect adoptarea tacită a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă şi trimiterea acestuia Camerei decizionale - Camera Deputaţilor.
Or, constatăm că proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă este înscris pe ordinea de zi a plenului Senatului abia în ziua de 2 octombrie 2013, dată la care este dezbătut şi adoptat, în forma propusă de iniţiator. În aceeaşi zi, proiectul de lege este transmis Camerei Deputaţilor.
Aşa fiind, apreciem că Senatul României, în calitate de primă Cameră sesizată, nu a respectat procedura constituţională privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, încălcând dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie.
În data de 2 octombrie 2013, proiectul de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă este înregistrat la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor, care decide dezbaterea şi adoptarea sa în procedură de urgenţă, în temeiul art. 115 alin. (3) din Regulamentul propriu. Biroul permanent decide trimiterea pentru întocmirea raportului la Comisia pentru buget, finanţe şi bănci, fixând termen pentru depunerea raportului la data de 10 octombrie 2013, potrivit dispoziţiilor art. 116 alin. (2) din regulament.
Termenul stabilit pentru întocmirea raportului nu a fost respectat, astfel că documentul comisiei sesizate în fond nu a fost depus nici până în prezent la Biroul permanent al Camerei, în scopul înscrierii cu prioritate pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 117 din Regulamentul Camerei Deputaţilor. În consecinţă, legea de aprobare/respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu a fost adoptată nici până la această dată, deşi a trecut un an de la data adoptării de către Guvern a actului normativ contestat, cu încălcarea de către Camera Deputaţilor a prevederilor art. 115 alin. (5) din Constituţie.
Or, în măsura în care dezbaterea şi adoptarea legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă trebuie realizate în procedură de urgenţă, sub acest aspect opţiunea legiuitorului constituant fiind una expresă, care condiţionează existenţa actului normativ de delegare legislativă de îndeplinirea cerinţei de rang constituţional, nerespectarea termenelor prevăzute în secţiunea 4: Procedura de urgenţă a Regulamentului Camerei Deputaţilor lipseşte de conţinut prevederile art. 115 alin. (5) din Constituţie.
Astfel, dispoziţiile art. 115 stabilesc condiţiile-criterii de constituţionalitate pe care ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, trebuie să le îndeplinească pentru a fi conforme cu Legea fundamentală. Procedura de aprobare a ordonanţei de urgenţă, expres prevăzută de art. 115 alin. (5), constituie un element care afectează în mod direct atât constituţionalitatea legii de aprobare, cât şi a ordonanţei, fiind de neconceput ca un atare act, aprobat cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale, să fie considerat conform Constituţiei. Prin intermediul dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie, legiuitorul constituant stabileşte o legătură organică între ordonanţa de urgenţă şi legea de aprobare, orice viciu al acesteia din urmă afectând însăşi existenţa actului Guvernului. Limitarea incidenţei dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie numai la controlul de constituţionalitate al legii de aprobare, cu consecinţa constatării neconstituţionalităţii doar a acestui act normativ, permite ordonanţei de urgenţă să supravieţuiască în condiţiile în care legiuitorul constituant a condiţionat în mod expres existenţa ei de aprobarea prin lege, în procedură de urgenţă. Or, neaprobarea ordonanţei de urgenţă în condiţiile procedurale stabilite nu poate avea ca efect decât încetarea efectelor acesteia, care va fi lipsită de fundamentul constituţional de vreme ce legea de aprobare nu este adoptată în termenele prevăzute de Constituţie, cu respectarea procedurii de urgenţă. A admite o teză contrară ar echivala cu lipsirea de efecte juridice a însuşi textului constituţional, încălcarea sa neputând fi sancţionată pe calea unui control de constituţionalitate, ceea ce este inadmisibil.
Mai mult, controlul parlamentar asupra actelor Guvernului devine o instituţie iluzorie, întrucât, tergiversând dezbaterea legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, Parlamentul nu numai că nesocoteşte dispoziţiile art. 115 alin. (5) din Constituţie, dar încalcă şi prevederile art. 61 alin. (1), care îl obligă, în calitate de unică autoritate legiuitoare, să cenzureze actele Guvernului cu rang de lege, reglementând prin legea de aprobare sau de respingere, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei, conform art. 115 alin. (8) din Constituţie.
Pe de altă parte, din analiza practicii parlamentare cu privire la dezbaterea şi aprobarea ordonanţelor de urgenţă, observăm că, în mod constant, Parlamentul ignoră prevederile art. 115 alin. (5) din Constituţie, adoptând legi de aprobare sau de respingere a ordonanţelor de urgenţă la câţiva ani după intrarea în vigoare a acestora. Menţionăm că, la data de 5 mai 2014, în şedinţa Biroului permanent al Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, pe ordinea de zi, la rubrica Lista iniţiativelor legislative pentru care termenele de depunere a rapoartelor comisiilor sunt depăşite, figurau, alături de proiectul de Lege privind aprobarea ordonanţei de urgenţă nr. 74/2013, mai multe proiecte de lege de aprobare a unor ordonanţe de urgenţă adoptate de Guvern în perioada 2000-2014. Cu titlu de exemplu, enumerăm: proiectul de Lege pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 190/2000 privind regimul metalelor preţioase şi pietrelor preţioase în România, proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 69/2007 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008 privind desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 174/2008 pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind protecţia consumatorilor.
Această tergiversare încalcă nu numai litera, ci şi spiritul Constituţiei, de vreme ce instituind obligaţia expresă a convocării obligatorii a Camerelor, dacă acestea nu se află în sesiune, Legea fundamentală a înţeles să consacre o garanţie de rang constituţional a controlului Parlamentului asupra actelor Guvernului, control care trebuie exercitat permanent, indiferent de procedurile de lucru ale forului legislativ. Or, pasivitatea Parlamentului cu privire la luarea în dezbatere şi aprobare/respingere a ordonanţei de urgenţă nu reprezintă altceva decât o gravă încălcare a atribuţiilor sale constituţionale, deci o nesocotire a prevederilor art. 61 şi art. 115 alin. (5) din legea fundamentală.
Pentru toate aceste argumente, apreciem că neaprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 în condiţiile procedurale stabilite de Legea fundamentală contravine dispoziţiilor art. 115 alin. (5), actul normativ fiind viciat în ansamblul său.
III. Analiza constituţionalităţii prevederilor ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) coroborat cu art. 16 din Constituţie
1. Potrivit dispoziţiilor ordonanţei de urgenţă, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează (art. 1).
În cazul Autorităţii Naţionale a Vămilor, ordonanţa stabileşte că patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară până la data reorganizării şi orice alte bunuri ale acestei autorităţi sunt preluate de A.N.A.F. (art. 11). De asemenea, se prevede preluarea personalului în cadrul A.N.A.F. sau în structurile subordonate, după caz, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii (art. 2).
2. În ceea ce priveşte Garda Financiară, care se desfiinţează, respectiv a atribuţiilor pe care aceasta le exercita, ordonanţa prevede înfiinţarea în cadrul A.N.A.F. a Direcţiei generale antifraudă fiscală, structură fără personalitate juridică, cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală, precum şi a Direcţiei de combatere a fraudelor (art. 3). Patrimoniul, arhiva, prevederile bugetare, execuţia bugetară până la data desfiinţării şi orice alte bunuri ale Gărzii Financiare sunt preluate de A.N.A.F. [art. 19 alin. (4)], însă personalul instituţiei este eliberat din funcţie cu respectarea procedurilor prevăzute de lege pentru fiecare categorie de personal [art. 19 alin. (3)]. Ordonanţa prevede că funcţiile utilizate de Direcţia generală antifraudă fiscală în realizarea atribuţiilor stabilite de lege sunt funcţii publice specifice de inspector antifraudă şi funcţii publice generale [art. 4 alin. (1)], iar numirea personalului antifraudă se face pe bază de concurs sau examen, începând cu data intrării în vigoare a hotărârii Guvernului prin care se stabilesc organizarea, modul de funcţionare, numărul de posturi al A.N.A.F. [art. 4 alin. (5)].
3. De asemenea, art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 reglementează înfiinţarea în subordinea A.N.A.F. a direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică, prin transformarea direcţiei generale a finanţelor publice a judeţului în care va fi stabilit sediul direcţiei generale regionale, prin fuziunea prin absorbţie a celorlalte direcţii generale judeţene ale finanţelor publice din aria de competenţă stabilită potrivit prevederilor ordonanţei. Direcţiile generale regionale ale finanţelor publice preiau prin fuziunea prin absorbţie direcţiile regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiile judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale din aria de competenţă stabilită. Personalul direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi personalul direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, care se reorganizează prin fuziune prin absorbţie, se preia în cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice, în limita numărului de posturi aprobat, în condiţiile legii.
4. Din analiza dispoziţiilor criticate rezultă că legiuitorul delegat a făcut distincţie între două categorii de personal. Prima categorie, cea a personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul A.N.A.F. A doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcţie. În condiţiile în care în toate cele trei ipoteze de reorganizare a structurilor din administraţia fiscală, ordonanţa prevede preluarea activităţilor desfăşurate de vechile instituţii în cadrul noilor structuri, tratamentul juridic aplicabil personalului Gărzii Financiare apare ca fiind unul discriminatoriu.
Astfel, ordonanţa prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către A.N.A.F., se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Or, dacă în ceea ce priveşte personalul Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, acesta a fost preluat automat, în temeiul dispoziţiilor legale, fără parcurgerea unor proceduri de concurs sau de examen, în scopul îndeplinirii atribuţiilor ce revin noilor structuri, instituirea unui regim juridic diferit sub aspectul numirii în funcţiile publice aferente noilor structuri cu atribuţii de prevenire şi combatere a actelor şi faptelor de evaziune fiscală şi fraudă fiscală şi vamală nu are un fundament obiectiv şi rezonabil. Astfel, în vreme ce persoanele din prima categorie de personal păstrează calitatea de angajaţi ai instituţiilor publice în noile structuri organizate potrivit legii, personalul Gărzii Financiare este eliberat de funcţie, cu consecinţa pierderii calităţii de funcţionari, redobândirea acestei calităţi realizându-se numai în condiţiile generale privind ocuparea funcţiilor publice.
Este adevărat că, în ceea ce priveşte Garda Financiară, actul normativ criticat prevede expres desfiinţarea, însă, în fapt, din punctul de vedere al analizei noastre, situaţia este identică cu celelalte ipoteze examinate. Astfel, chiar dacă preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor, a direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale s-a realizat ca urmare a reorganizării prin absorbţie a instituţiilor implicate, efectul juridic al acestei modalităţi de constituire a instituţiilor publice este acelaşi cu privire la instituţiile absorbite, care sunt, în mod implicit, desfiinţate, iar personalul lor este eliberat din funcţiile aferente şi, ulterior, încadrat pe noile funcţii din instituţia care îl preia [a se vedea în acest sens, dispoziţiile art. 3 şi 6 referitoare la măsuri de reorganizare a unor autorităţi şi instituţii publice din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie 2009].
Principiul egalităţii în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţă, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice.
De altfel, atunci când s-au desfiinţat posturi ocupate au fost menţionate explicit şi criteriile avute în vedere pentru încetarea raporturilor de muncă sau de serviciu ale personalului [a se vedea, în acest sens, art. 6 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 329/2009]. Or, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 referitoare la eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare, criteriul în funcţie de care îşi găseşte aplicarea regimul juridic diferit nu are caracter obiectiv şi rezonabil, fiind constituit exclusiv de apartenenţa persoanelor la vechea structură desfiinţată, privitor la care îşi găseşte aplicare, aşadar intuitu personae, astfel încât există temei pentru calificarea reglementării deduse controlului ca fiind discriminatorie, deci contrară normei constituţionale de referinţă şi, implicit, dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
IV. Analiza constituţionalităţii prevederilor ordonanţei de urgenţă prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (6) coroborat cu art. 41 din Constituţie
1. Pornind de la înţelesul pe care jurisprudenţa Curţii l-a dat noţiunii de "afectare" a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute în Constituţie, şi anume acela de «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza«, «a antrena consecinţe negative», şi reţinând că dreptul la muncă este consacrat de art. 41 din Constituţie, apreciem că acest drept a fost afectat prin adoptarea măsurii de eliberare din funcţie a personalului Gărzii Financiare printr-o ordonanţă de urgenţă. Din moment ce personalul Gărzii Financiare şi-a pierdut locul de muncă, este evident că dreptul consacrat constituţional este afectat exact în sensul în care Curtea a definit acest termen. Nimic nu împiedică legiuitorul să desfiinţeze anumite instituţii şi să elibereze din funcţie personalul acestora, dar, în conformitate cu cerinţele constituţionale, aceasta poate fi realizată doar prin lege, ca act normativ adoptat de legiuitorul primar - Parlament, şi nicidecum printr-o ordonanţă de urgenţă, act normativ adoptat de legiuitorul delegat, supus interdicţiilor prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie.
De altfel, în jurisprudenţa recentă a Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 55/2014) s-a arătat că, ori de câte ori au fost operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcţie, aceasta s-a făcut prin lege [a se vedea Legea nr. 329/2009].
Prin urmare, dispoziţiile art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 referitoare la eliberarea din funcţie a personalului Gărzii Financiare contravin prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.
2. Mai mult, potrivit dispoziţiilor art. 41 alin. (2) din Constituţie, "Salariaţii au dreptul la măsuri de protecţie socială. Acestea privesc securitatea şi sănătatea salariaţilor, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, instituirea unui salariu minim brut pe ţară, repausul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiţii deosebite sau speciale, formarea profesională, precum şi alte situaţii specifice, stabilite prin lege.", iar în temeiul art. 1 alin. (5) "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie."
Cu privire la sfera de reglementare a măsurilor de protecţie socială, trimiterea la "alte situaţii specifice, stabilite prin lege" vizează măsuri precum cele instituite de dispoziţiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora "În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a) (...) [n.r. autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea], dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică poate solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, funcţionarul public poate fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, pe baza acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice unde se realizează transferul" şi de art. 100 alin. (1) lit. a) şi c) şi alin. (3) din aceeaşi lege, potrivit cărora "(1) În caz de reorganizare a autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarii publici vor fi numiţi în noile funcţii publice sau, după caz, în noile compartimente în următoarele cazuri:
a) se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice mai puţin de 50%;[...]
c) este schimbată denumirea fără modificarea în proporţie de peste 50% a atribuţiilor aferente funcţiei publice; [...]
(3) În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituţia publică."
De asemenea, dispoziţiile art. 3 lit. b) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional prevăd că "Reorganizarea se realizează prin una dintre următoarele modalităţi: [...] b) desfiinţarea autorităţii sau instituţiei publice, ca urmare a comasării prin absorbţie, şi preluarea activităţii acesteia de către un compartiment nou-înfiinţat în cadrul altor autorităţi sau instituţii publice", iar art. 6 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege dispune că "(1) Personalul autorităţilor şi instituţiilor publice care se desfiinţează în urma reorganizării se preia de autorităţile şi instituţiile publice la care trece activitatea acestora. [...]
(3) Personalul instituţiilor desfiinţate va fi încadrat în limita posturilor aprobate pentru instituţia care preia activitatea acestora, beneficiind de drepturile salariale acordate, potrivit legii, pentru categoriile de funcţii din cadrul autorităţii sau instituţiei publice."
Or, în condiţiile în care Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative are ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, în cadrul cărora personalul are statut de funcţionar public, apreciem incidente cele două acte normative - Legea nr. 188/1999 şi Legea nr. 329/2009 - şi, implicit, măsurile de protecţie socială instituite de acestea.
Prin urmare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 legiuitorul avea obligaţia de a opta între a reglementa punerea la dispoziţia personalului Gărzii Financiare a unor funcţii publice echivalente în cadrul oricărei structuri A.N.A.F., numai în caz de refuz devenind incidente dispoziţiile referitoare la eliberarea din funcţie, sau a reglementa preluarea personalului instituţiei desfiinţate, în limita numărului de posturi aprobate, pe funcţii constituite în cadrul noii structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală.
Or, soluţia legislativă aleasă de legiuitor şi consacrată de art. 19 din ordonanţa de urgenţă nesocoteşte prevederile constituţionale referitoare la măsurile de protecţie socială instituite prin lege, contravenind dispoziţiilor art. 41 alin. (2) din Legea fundamentală.
Pentru toate aceste considerente, apreciem că excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013, în ansamblu, şi a dispoziţiilor art. 19 alin. (1), (2) şi (3) din ordonanţă, în special, este întemeiată prin raportare la prevederile constituţionale ale art. 16, art. 41 şi ale art. 115 alin. (4), (5) şi (6) şi ar fi trebuit să fie admisă.
PREŞEDINTE
AUGUSTIN ZEGREAN
Judecători,
Daniel Marius Morar
Mircea Ştefan Minea
_________
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
