Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!
X
DECIZIE Nr. 36 din 2 aprilie 1996 privind constitutionalitatea unei prevederi din Legea pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 25/1995
Curtea Constituţionalã a fost sesizatã, la data de 21 martie 1996, de cãtre Guvernul României, pentru a se pronunţa asupra constituţionalitãţii prevederilor articolului unic, punctul 6 din Legea pentru aprobarea <>Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , în ce priveşte introducerea art. 11 în cuprinsul acestei ordonanţe. Potrivit art. 11 al ordonanţei, introdus prin legea sus-menţionatã, "Cuantumul alocat anual prin bugetul de stat pentru finanţarea activitãţilor de cercetare-dezvoltare prevãzute la art. 13 şi a altor cheltuieli prevãzute la art. 14 va fi de minimum 1% din produsul intern brut". Guvernul considera ca aceasta prevedere este neconstitutionala, pentru urmãtoarele motive: 1. În temeiul art. 110 din Constituţie, în cazul în care o initiativa legislativã implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurãrilor sociale de stat, solicitarea informãrii Guvernului este obligatorie. Prevederile art. 11 al ordonanţei, introdus prin lege, intra sub incidenta art. 110 din Constituţie, întrucît au fost adoptate fãrã sa se fi cerut informaţii de la Guvern. Întrucît, la data adoptãrii Legii pentru aprobarea <>Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , bugetul de stat pe anul 1996 nu era aprobat, sînt aplicabile prevederile art. 137 alin. (3) din Constituţie, potrivit cãrora, "Dacã legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurãrilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplica în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurãrilor sociale de stat ale anului precedent, pînã la adoptarea noilor bugete". Asa fiind, majorarea cuantumului alocat cercetãrii-dezvoltãrii prin Legea pentru aprobarea bugetului de stat pe anul 1995 reprezintã o modificare a acestuia, prevederile art. 110 alin. (1) din Constituţie fiind, de aceea, aplicabile. 2. Cel de-al doilea argument are în vedere faptul ca, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituţie, competenta de a elabora proiectul bugetului de stat aparţine, în exclusivitate Guvernului, acest proiect trebuind sa reflecte prioritãţile ce rezulta din programul de guvernare, acceptat de Parlament la investirea Guvernului. Dacã, prin legi avînd un alt obiect de reglementare, Parlamentul stabileşte proportiile sumelor ce urmeazã sa se aloce prin buget pentru diverse capitole de cheltuieli, proiectul de buget se elaboreazã, de fapt, nu de cãtre Guvern, ci de cãtre Parlament, ceea ce afecteazã principiul separaţiei puterilor şi reduce la o simpla operaţie aritmetica dreptul constituţional al Guvernului de a întocmi acest proiect de lege. De aceea prerogativa Parlamentului de a modifica orice prevedere bugetarã se poate exercita numai cu ocazia dezbaterii şi adoptãrii proiectului de lege alcãtuit de Guvern. În fine, se arata ca stabilirea, prin legi de reglementare a diferitelor domenii de activitate, a unor bugete distincte ale acestor domenii anuleazã însuşi rolul Parlamentului în dezbaterea şi aprobarea bugetelor anuale şi face astfel imposibila abordarea unor prioritati impuse de situaţiile specifice fiecãrui an. 3. Art. 11, constituind o prevedere bugetarã, ar fi trebuit sa fie dezbãtut şi aprobat în şedinţa comuna a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, astfel cum prevede art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţie. Textul constituţional nu a fost însã respectat, ceea ce constituie un alt motiv de neconstituţionalitate, de ordin procedural. 4. Art. 137 alin. (5) din Constituţie prevede ca nici o cheltuiala bugetarã nu poate fi aprobatã fãrã stabilirea surselor de finanţare. Or, deşi prin textul <>art. 11 al Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , introdus prin legea pentru aprobarea acestei ordonanţe, se stabileşte o cheltuiala bugetarã, nu se precizeazã sursa de finanţare, ceea ce contrazice textul menţionat din legea fundamentalã. 5. Prevederile art. 11 implica unele consecinţe grave, întrucît necesita cheltuieli exorbitante de la bugetul de stat. Tot astfel se arata ca raportarea unor prevederi bugetare la procente din produsul intern brut face ca dispoziţia legalã respectiva sa fie inoperantã, întrucît se referã la un indicator economic postcalculat, al cãrui cuantum se stabileşte dupã încheierea exerciţiului bugetar, fãcînd imposibila înscrierea unor sume certe în proiectul de buget de stat pe anul urmãtor. Se arata, în fine, ca nici legislatiile statelor Uniunii Europene şi nici cele ale celorlalte state dezvoltate din lume nu conţin o astfel de prevedere de alocare a unor pãrţi din P.I.B., acesta fiind numai un indicator specific unor calcule de fundamentare a bugetelor ori de apreciere a evoluţiei economiei. În conformitate cu art. 19 din Legea nr. 47/1992, au fost solicitate punctele de vedere ale preşedinţilor celor doua Camere ale Parlamentului. Preşedintele Senatului, în punctul sau de vedere, considera obiecţia de neconstituţionalitate intemeiata, deoarece prin legea care aproba <>Ordonanta Guvernului nr. 25/1995 "a fost introdus un text care excede domeniul respectiv şi impune o reglementare de natura bugetarã, prestabilind obligaţia Guvernului de a înscrie în proiectul bugetului de stat o anumitã valoare destinatã acelui domeniu, precum şi obligaţia Parlamentului de a aproba bugetul de stat în aceasta forma". Prin aceasta modalitate "este anulat dreptul constituţional al Guvernului, prevãzut de art. 137 alin. (2) din Constituţia României, de a elabora anual proiectul bugetului de stat" şi se anihileaza "rolul Parlamentului în dezbaterea şi adoptarea bugetului de stat". Produsul intern brut poate fi evaluat numai "post factum". El poate fi prognozat, dar rezultatul este doar estimativ, ceea ce are drept consecinta imposibilitatea de a se determina, pe aceasta baza, o prevedere precisa în bugetul de stat, care se aproba la începutul anului, Guvernul putind fi pus în situaţia "de a gestiona un buget deficitar, deşi liniile directoare ale politicii sale economice l-ar indritui sa-şi propunã un buget echilibrat". De asemenea, se arata ca textul de lege respectiv a fost adoptat cu încãlcarea dispoziţiilor art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţie, întrucît "constituie în mod evident o dispoziţie bugetarã". La dosar s-a primit şi opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunitãţi şi validari a Senatului, în sensul ca stabilirea "procentului de minimum 1% din produsul intern brut - pe seama bugetului de stat - anual pentru activitatea de cercetare-dezvoltare" este neconstitutionala. În motivarea acestei opinii se invoca prevederile constituţionale ale art. 137 alin. (5), întrucît nu s-a stabilit sursa de finanţare, neputindu-se şti astfel "dacã bugetul anual poate suporta sau nu o asemenea sarcina", prevederile art. 137 alin. (2), potrivit cãrora componentele bugetului de stat se stabilesc de cãtre Guvern, şi prevederile art. 62 lit. b), potrivit cãrora bugetul se aproba în şedinţa comuna a Camerelor Parlamentului. De asemenea, se arata ca, prin prestabilirea unei alocaţii bugetare, "dispare caracterul unitar" al bugetului şi se incalca ordinea constituţionalã, potrivit cãreia "Guvernul are gestiunea avutiei naţionale", precum şi prevederile art. 136 din Constituţie. Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul sau de vedere. Curtea considera ca, potrivit prevederilor art. 144 lit. a) din Constituţie, ale art. 12, 17 şi urmãtoarele din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, este competenta sa se pronunţe asupra constituţionalitãţii art. 11, astfel cum a fost introdus prin Legea pentru aprobarea <>Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , fiind legal sesizatã de Guvern. Fata de cele arãtate,
CURTEA, ţinînd seama de sesizarea Guvernului, de punctul de vedere al preşedintelui Senatului, de opinia Comisiei juridice, de numiri, disciplina, imunitãţi şi validari a Senatului, de raportul judecãtorului-raportor, precum şi de prevederile <>art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , ce face obiectul sesizãrii, raportate la dispoziţiile Constituţiei, retine urmãtoarele: Potrivit art. 101 alin. (1) din Constituţie, "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne şi externe a tarii". În virtutea acestei prerogative, potrivit art. 137 alin. (2) din Constituţie, Guvernul are competenta exclusiva de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. Prin <>art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , în cuprinsul acestuia s-a prevãzut ca nivelul alocat anual, prin bugetul de stat, pentru finanţarea activitãţilor de cercetare-dezvoltare este de minimum 1% din produsul intern brut. În acest fel, o cheltuiala de natura bugetarã - alocaţia minima pentru activitatea de cercetare-dezvoltare - a fost prestabilita prin lege, afectindu-se, în mod direct, competenta constituţionalã a Guvernului de a elabora bugetul de stat. În temeiul acestei competente, nici o autoritate publica nu poate prestabili alocaţii bugetare în proiectul de buget, întrucît astfel s-ar substitui Guvernului în elaborarea acestui proiect. Este incontestabil ca Parlamentul poate dezbate şi modifica orice cheltuiala bugetarã, dar numai în cadrul dezbaterii legii de aprobare a bugetului de stat. Altfel, ar insemna ca orice prevedere bugetarã poate fi pusã în discuţie cu prilejul dezbaterii oricãrei alte legi, ceea ce ar afecta unitatea şi coerenta bugetului, cu încãlcarea procedurii de adoptare a acestuia, potrivit art. 62 alin. (2) lit. b) din Constituţie. Pe de alta parte, prestabilirea unei cheltuieli bugetare aduce atingere dreptului de initiativa legislativã, consacrat de art. 73 alin. (1) din Constituţie. Este de principiu ca printr-o lege nu se poate anticipa chiar cuprinsul unui proiect de lege, pentru ca aceasta ar insemna ca Parlamentul, în fond, sa se substituie autorului iniţiativei legislative, în cazul de fata Guvernului, în exercitarea iniţiativei sale privind elaborarea şi supunerea spre aprobare a bugetului de stat. Prevederile art. 11, ce fac obiectul sesizãrii, sînt contrare şi dispoziţiilor art. 137 alin. (2) şi (3) din Constituţie. Potrivit alin. (2) al art. 137, bugetul de stat se elaboreazã anual, iar potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, dacã bugetul de stat nu a fost adoptat pînã la finele anului, se aplica bugetul anului anterior, pînã la adoptarea noului buget. Principiul anualitatii bugetului de stat este deci de natura constituţionalã. Privind regimul juridic al bugetului de stat, acest principiu se aplica atît actului denumit buget, cît şi componentelor sale, care, subsumindu-se întregului, adicã bugetului în ansamblul lui, nu pot fi diferite de el. Din prevederile art. 12 al Legii nr. 10/1991 privind finanţele publice rezulta ca bugetul de stat cuprinde totalitatea veniturilor şi a cheltuielilor statului. Deci alocaţiile pentru efectuarea cheltuielilor, stabilindu-se numai prin buget, rezulta ca, la rindul lor, sînt supuse principiului anualitatii. În consecinta, este neconstitutionala stabilirea unei alocaţii bugetare, chiar la nivelul sau minim, cu caracter permanent, astfel cum a fost instituitã de <>art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , alocaţia pentru cercetarea ştiinţificã. Legea de aprobare a bugetului de stat fiind exclusiv temporarã, instituirea prin lege a unei alocaţii nu poate fi altfel decît temporarã, astfel cum rezulta din principiul anualitatii, fiind neconstitutionala, deci instituirea ei printr-o norma cu caracter permanent, astfel cum este dispoziţia legalã ce face obiectul sesizãrii. Prin <>art. 11, introdus de Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 , s-a stabilit o cheltuiala bugetarã - alocatie pentru cercetare de 1% din produsul naţional brut - fãrã precizarea sursei de finanţare. Potrivit art. 137 alin. (5) din Constituţie, nici o cheltuiala bugetarã nu poate fi însã aprobatã fãrã stabilirea sursei de finanţare. Produsul naţional brut, conform însuşi art. 11, nu reprezintã sursa de finanţare, ci variabila în funcţie de care se calculeazã alocaţia bugetarã de 1% . De altfel, sursa de finanţare nu poate fi constituitã decît din veniturile financiare ale statului, care, potrivit art. 13 din Legea nr. 10/1991, sînt alcãtuite din "orice suma care se cuvine statului". De aceea, prin raportare la produsul intern brut, sursele de finanţare ale alocaţiilor bugetare, în general, se constituie din sumele pe care statul le preleva, sub forma de impozite, taxe etc. din acest produs intern. În conceptia art. 11 se rupe alocaţia de sursa de finanţare, prin acest articol instituindu-se numai alocaţia bugetarã, iar sursa de finanţare urmînd a fi stabilitã ulterior, la elaborarea proiectului de buget. Astfel, cerinta constituţionalã a art. 137 alin. (5) este incalcata, deoarece ea impune stabilirea concomitenta atît a alocaţiei bugetare, ce are semnificatia unei cheltuieli, cît şi a sursei de finanţare, ce are semnificatia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele profund negative, pe plan economic şi social, a stabilirii unei cheltuieli bugetare fãrã acoperire. În ceea ce priveşte încãlcarea prevederilor art. 110 din Constituţie, invocate în sesizare, se retine ca în şedinţa Camerelor reunite, ministrul de stat, ministrul finanţelor, a exprimat "poziţia Guvernului foarte ferma" în sensul neadmiterii amendamentului, ceea ce nu echivaleaza însã cu respectarea cerintei constituţionale a art. 110.
Avînd în vedere considerentele expuse, vazind şi dispoziţiile art. 62 alin. (2) lit. b), ale art. 101 alin. (1), ale art. 110, ale art. 137 şi ale art. 144 lit. a) din Constituţie, precum şi prevederile art. 2 alin. (2) şi ale art. 20 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA În numele legii DECIDE: Constata ca dispoziţiile <>art. 11, introduse în Ordonanta Guvernului nr. 25 din 11 august 1995 privind reglementarea organizãrii şi finanţãrii activitãţii de cercetare-dezvoltare, prin articolul unic punctul 6 din legea pentru aprobarea acestei ordonanţe, sînt neconstituţionale. Decizia se comunica Preşedintelui României, precum şi preşedinţilor celor doua Camere ale Parlamentului, în scopul deschiderii procedurii prevãzute la art. 145 alin. (1) din Constituţie. Deliberarea a avut loc la data de 2 aprilie 1996 şi la ea au participat: Ioan Muraru, preşedinte, Costica Bulai, Viorel Mihai Ciobanu, Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Lucian Stangu, Florin Bucur Vasilescu, Victor Dan Zlatescu, judecãtori.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, prof. univ. dr. IOAN MURARU
Magistrat-asistent, Maria Bratu
-------------------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
