Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 266 din 21 mai 2013 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 443 din 19 iulie 2013
Augustin Zegrean - preşedinte
Aspazia Cojocaru - judecător
Acsinte Gaspar - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Iulia Antoanella Motoc - judecător
Ion Predescu - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Andreea Costin - magistrat-asistent
Cu participarea în şedinţa publică din 9 mai 2013 a reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.
Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepţie ridicată de Societatea Comercială RCS & RDS - S.A. din Bucureşti în Dosarul nr. 3.199/2/2012 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.511D/2012.
Dezbaterile iniţiale au avut loc la data de 2 aprilie 2013 şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, având în vedere cererea formulată de autorul excepţiei de judecare a Dosarului nr. 1.511D/2012 împreună cu Dosarul nr. 1.584D/2012, a amânat cauza, în temeiul dispoziţiilor art. 156 din Codul de procedură civilă din 1.865 şi ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, pentru data de 9 mai 2013. Dezbaterile publice din data de 9 mai 2013 au fost consemnate în încheierea din această dată când cele două dosare au fost conexate în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, iar Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a dispus amânarea pronunţării pentru data de 21 mai 2013, dată la care a pronunţat prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:
Prin încheierile din 23 octombrie 2012 şi 12 noiembrie 2012, pronunţate în dosarele nr. 3.199/2/2012 şi nr. 9.349/2/2011, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepţie ridicată de Societatea Comercială RCS & RDS - S.A. din Bucureşti în cauze având ca obiect soluţionarea acţiunii în contencios administrativ formulate împotriva unei decizii a Consiliului Naţional al Audiovizualului prin care a fost aplicată o amendă pentru nerespectarea prevederilor art. 82 din Legea nr. 504/2002, respectiv anularea actului administrativ emis de Consiliul Naţional al Audiovizualului prin care a fost obligat la difuzarea textului unei sancţiuni aplicate de Consiliu.
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se arată că dispoziţia legală criticată este neconstituţională, întrucât încalcă dreptul de proprietate al operatorilor de cablu asupra infrastructurii şi reţelei asociate serviciului de retransmitere prin cablu prin aceea că obligaţia de retransmitere a programelor prevăzute de art. 82 din lege îi împiedică pe aceştia să folosească în mod liber şi economic avantajos, pe principii comerciale, reţeaua de cablu. Consideră că obligaţia retransmiterii obligatorii a posturilor must-carry indisponibilizează o mare parte sau chiar întreaga reţea de cablu. Infrastructura operatorilor de cablu este limitată de tehnologia existentă, numărul canalelor disponibile fiind limitat şi variază substanţial în funcţie de localitate şi de sistemul analog ori digital folosit.
Astfel, arată că obligaţia must-carry nu este limitată din punct de vedere cantitativ şi calitativ, deoarece legea nu stabileşte un număr maxim de posturi obligatorii să fie retransmise, iar statutul must-carry se dobândeşte prin simpla cerere a titularului postului, fără a fi făcute verificări dacă postul respectiv justifică prin conţinutul său necesitatea de a fi cunoscut de publicul larg.
Mai mult, susţine că obligaţia must-carry poate echivala chiar cu o privare de proprietate având în vedere că numărul posturilor must-carry poate creşte în mod nelimitat, iar operatorul de cablu poate ajunge în postura de a fi obligat să retransmită prin reţeaua sa numai aceste posturi, pierzând astfel întreaga folosinţă a reţelei sale. O asemenea situaţie are implicaţii asupra situaţiei financiare a operatorului de cablu, care nu va mai putea utiliza în mod comercial avantajos propria reţea de cablu.
Autorul excepţiei mai susţine că prevederea legală criticată încalcă libertatea economică garantată de art. 45 din Constituţie, precum şi de art. 16 şi 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prin impunerea obligaţiei must-carry care are drept consecinţă indisponibilizarea unui număr mare de canale ale reţelei de retransmitere care ar fi putut fi folosite în scopul retransmiterii altor posturi de televiziune de mai mare interes pentru abonaţii acestora. Prin impunerea acestei obligaţii este afectat mediul concurenţial, deoarece operatorii de cablu sunt împiedicaţi să contracteze retransmiterea unor posturi de televiziune atractive pentru telespectatori. Acest lucru se reflectă în oferta de programe, care reprezintă elementul determinant pentru ca un abonat să opteze pentru un operator de cablu sau altul, neexistând pentru operatorii de cablu stimulentul pentru a alcătui o ofertă de programe cât mai competitivă care să atragă un număr cât mai mare de abonaţi.
Obligaţia must-carry îngrădeşte şi libertatea de exprimare a operatorilor de cablu, care nu mai au libertatea de a include în oferta de programe spre retransmitere posturile de televiziune pe care le aleg. Oferta operatorilor de cablu reflectă concepţia acestora asupra informaţiilor de interes pentru abonaţi ori pentru societate în general, concepţie ce nu poate suporta limitări în lipsa unor motive justificate de interesul public.
În aceste condiţii, autorul arată că atingerea adusă drepturilor operatorilor de cablu nu este rezonabilă, necesară ori proporţională, fiind încălcate dispoziţiile constituţionale şi europene potrivit cărora restrângerea drepturilor şi obligaţiilor este legitimă doar dacă sunt îndeplinite anumite condiţii de strictă aplicare, după cum arată în continuare.
Astfel, prevederea legală criticată nu stabileşte niciun fel de obiective de interes general şi care ar urma să fie atinse prin limitarea drepturilor şi libertăţilor operatorilor de cablu. Obligaţia must-carry, astfel cum este prevăzută de legislaţia în vigoare, nu poate fi considerată că serveşte interesului public, interes care nu este verificat în privinţa tuturor acestor posturi libere la retransmisie. Prevederea legală criticată nu asigură pluralismul în media, care are un rol important de a permite publicului accesul la informaţie diversă şi de a evita concentrarea surselor de informare şi exercitarea unei influenţe nejustificate de către un formator dominant de opinie. În această situaţie, opţiunile publicului au un rol secundar în alegerea posturilor care fac parte din categoria must-carry, în funcţie de audienţă, care, în opinia autorului, nu este un criteriu de selecţie, ci unul de departajare, rolul principal în dobândirea statutului de must-carry fiind autodeclararea de către radiodifuzor.
În vederea garantării pluralismului în media autorul face o propunere de reglementare legală potrivit căreia operatorii de cablu să fie obligaţi fie să preia, în limita a 25% din canalele disponibile, acele programe care au audienţa naţională cea mai mare, indiferent dacă radiodifuzorii doresc sau nu acest lucru, fie să preia un post la solicitarea radiodifuzorului care, la rândul său, să pună la dispoziţie un post la solicitarea operatorului.
În consecinţă obligaţia must-carry nu este rezonabilă şi nici proporţională deoarece nu este limitată în privinţa numărului de posturi obligatorii la retransmitere, nu este condiţionată de conţinutul programelor difuzate pe respectivele posturi şi de abilitatea acestora de a servi interesului public, nu urmăreşte realizarea unor obiective clare de interes public şi nu stabileşte un prag minim de audienţă care să asigure statutul de mustcarry acelor programe pentru care există un interes din partea publicului. De asemenea, nu există niciun just echilibru între măsura restrângerii drepturilor fundamentale şi obiectivele de interes public urmărite.
Se mai susţine că obligaţia must-carry este disproporţionată cantitativ având în vedere faptul că obligaţia cuprinde un număr de canale care nu se încadrează în procentul de 25% din numărul de canale disponibile, astfel cum prevede legea, respectiv cuprinde 10 canale ale serviciului public de televiziune, un canal prevăzut în acorduri internaţionale şi câte două canale locale şi regionale şi alte posturi în limita de 25% din canalele disponibile. Totodată, nu se prevede un prag minim de audienţă şi niciun fel de control din partea Consiliului Naţional al Audiovizualului în ceea ce priveşte posturile libere la retransmitere.
De asemenea, se mai susţine că obligaţia reglementată de dispoziţia legală criticată nu este temporară, aceasta nefiind limitată în timp ori supusă unor revizuiri periodice.
În final, autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că art. 82 din Legea audiovizualului operează discriminări între operatorii de cablu, atât timp cât sunt exceptaţi de la aplicarea obligaţiei must-carry operatorii de cablu care folosesc exclusiv reţele în spectrul radio, fără a exista o justificare rezonabilă şi obiectivă pentru ca aceştia din urmă să fie scutiţi de a prelua şi retransmite în mod obligatoriu posturile declarate must-carry. Astfel, deşi reţeaua în spectrul radio nu este folosită ca mijloc principal de recepţie de către publicul telespectator, operatorii de cablu care folosesc acest tip de reţea au un avantaj concurenţial însemnat faţă de ceilalţi operatori, putându-şi utiliza în mod liber întreaga reţea în vederea alcătuirii unei oferte competitive.
În fine, se mai arată că art. 82 din Legea nr. 504/2002 operează discriminări pe criterii de teritorialitate, întrucât numai programele radiodifuzorilor aflaţi sub jurisdicţia României sunt libere la retransmisie.
Dispoziţia legală criticată mai operează o discriminare, respectiv între radiodifuzor şi distribuitor, prin aceea că numai primul are posibilitatea de a forţa voinţa distribuitorului, ceea ce creează un avantaj comercial nejustificat pentru radiodifuzor în relaţia cu distribuitorul. O reglementare nediscriminatorie ar fi însemnat ca oricare radiodifuzor şi distribuitor să îl poată obliga oricând pe celălalt să difuzeze-distribuie, astfel încât să garanteze şi accesul consumatorilor la programele respective.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.511D/2012, arată că excepţia de neconstituţionalitate invocată este admisibilă potrivit art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992, însă, contrar prevederilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, nu şi-a exprimat opinia cu privire la aceasta.
Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.584D/2012, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
Guvernul a comunicat punctul său de vedere în Dosarul nr. 1.511D/2012 şi consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi face referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte art. 45 şi 30 din Constituţie, respectiv la Decizia nr. 556 din 7 iunie 2007, Decizia nr. 929 din 18 octombrie 2007 şi Decizia nr. 426 din 3 mai 2012. Referitor la susţinerea că textul de lege criticat încalcă dreptul de proprietate, Guvernul apreciază că aceasta este neîntemeiată, întrucât dreptul de proprietate nu este un drept absolut, fiind posibile, în condiţiile legii, limitări ale sale. Obligaţia must-carry instituită pentru orice distribuitor care retransmite servicii de programe prin reţele de comunicaţii electronice constituie tocmai o limită impusă dreptului de proprietate, însă această obligaţie este instituită în limita a 25% din numărul total de servicii de programe distribuite prin reţeaua respectivă, în ceea ce îi priveşte pe radiodifuzorii privaţi neexistând o privare de proprietate. Referitor la încălcarea art. 53 din Constituţie, consideră că această susţinere este neîntemeiată şi face referire la hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în Cauza C-250/06 în privinţa obligaţiei must-carry din Belgia. În privinţa pretinsei încălcări a art. 16 din Constituţie, consideră că şi această susţinere este neîntemeiată. În plus, arată că prin Decizia nr. 74 din 13 iulie 1994, Curtea a statuat că drepturile fundamentale prevăzute în Constituţie se aplică cetăţenilor, iar în ceea ce priveşte persoanele juridice numai în măsura în care, printr-o anumită reglementare privind aceste persoane, sunt afectate indirect drepturile fundamentale ale cetăţenilor.
Guvernul mai observă, cu caracter general, că referirile autorului excepţiei la modul de aplicare a Legii nr. 504/2002 de către Consiliul Naţional al Audiovizualului şi la problemele tehnice şi financiare ce rezultă din îndeplinirea obligaţiei mustcarry nu reprezintă chestiuni ce ţin de competenţa Curţii Constituţionale.
Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile art. 82 din Legea nr. 504/2002 sunt constituţionale, apreciind că acestea nu încalcă art. 45 din Constituţie. Totodată, se arată că prevederile art. 16, 44 şi 53 din Constituţie nu sunt incidente în cauza de faţă.
Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori, actele şi notele scrise depuse la dosar, susţinerile părţilor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare, care au următorul cuprins:
"(1) Orice distribuitor care retransmite servicii de programe prin reţele de comunicaţii electronice, cu excepţia celor care utilizează exclusiv spectrul radio, are obligaţia să includă în oferta sa serviciile de programe ale Societăţii Române de Televiziune destinate publicului din România, precum şi alte servicii de programe, libere la retransmisie şi fără condiţionări tehnice sau financiare, ale radiodifuzorilor privaţi, aflaţi sub jurisdicţia României, în limita a 25% din numărul total de servicii de programe distribuite prin reţeaua respectivă, precum şi serviciile de televiziune a căror obligativitate de retransmitere este stabilită prin acorduri internaţionale la care România este parte. Criteriul de departajare pentru radiodifuzorii privaţi este ordinea descrescătoare a indicelui anual de audienţă.
(2) Distribuitorii care retransmit servicii de programe au obligaţia, la nivel regional şi local, să includă în oferta lor cel puţin două programe regionale şi două programe locale, acolo unde acestea există; criteriul de departajare va fi ordinea descrescătoare a audienţei.
(3) În mediul rural, pentru reţele cu mai puţin de 100 de abonaţi Societatea Română de Televiziune poate asigura gratuit recepţia programelor publice, în vederea retransmisiei.
(4) În localităţile în care o minoritate naţională reprezintă o pondere mai mare de 20% distribuitorii vor asigura şi servicii de transmitere a programelor care sunt libere la retransmisie, în limba minorităţii respective.
(5) În limita posibilităţilor, distribuitorii care retransmit servicii de programe prin reţele de telecomunicaţii vor include în ofertele lor de programe serviciile publice ale Societăţii Române de Radiodifuziune, ale unui program de radiodifuziune naţional şi ale unui program de radiodifuziune local, private."
În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie ale art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 30 privind libertatea de exprimare, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 45 privind libertatea economică şi ale art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, celor ale art. 10 privind libertatea de exprimare, art. 14 privind interzicerea discriminării din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 1 privind protecţia proprietăţii din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie, ale Protocolului adiţional nr. 12 la Convenţie, precum şi ale art. 16 privind libertatea de a desfăşura o activitate comercială, art. 17 privind dreptul de proprietate, art. 52 privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:
I. Art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 reglementează obligaţia de tip must-carry, potrivit căreia societăţile de cablu sunt obligate să preia şi să retransmită anumite programe, respectiv programele televiziunii publice, precum şi programele televiziunilor private, naţionale şi locale, acestea din urmă fiind preluate în ordinea audienţelor înregistrate. La nivelul legislaţiei secundare această obligaţie este reglementată prin Decizia Consiliului Naţional al Audiovizualului nr. 72/2012 privind condiţiile de eliberare şi modificare a avizului de retransmisie, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 16 februarie 2012, care defineşte, în art. 1 alin. (1) lit. f), principiul must-carry.
Obligaţia de difuzare must-carry a fost introdusă în dreptul Uniunii Europene prin Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal şi drepturile utilizatorilor cu privire la reţelele şi serviciile electronice de comunicaţii, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 108 din 24 aprilie 2002, modificată prin Directiva 2009/136/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 25 noiembrie 2009, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 337 din 18 decembrie 2009.
Curtea reţine că, în temeiul considerentului (48) al Directivei 2009/136/CE "Obligaţiile legale de difuzare (must carry) pot fi aplicate anumitor canale de difuzare a programelor radio şi de televiziune şi servicii complementare prestate de un anumit furnizor de servicii media. Statele membre ar trebui să ofere o justificare clară pentru obligaţiile must-carry în legislaţia naţională pentru a se asigura că astfel de obligaţii sunt transparente, proporţionale şi clar definite. În acest scop, normele must-carry ar trebui stabilite într-un mod care să stimuleze investiţiile eficiente în infrastructură. Normele mustcarry ar trebui revizuite în mod periodic în vederea actualizării acestora în ceea ce priveşte progresele tehnologice şi ale pieţei pentru a se asigura că aceste norme continuă să fie proporţionale cu obiectivele urmărite. Serviciile complementare includ, dar nu se limitează la servicii concepute în vederea îmbunătăţirii accesului pentru utilizatorii finali cu handicap, precum video-textul, subtitrarea, descrierea audio şi limbajul semnelor."
În acest sens, Curtea constată că art. 31 din Directiva 2002/22/CE permite statelor membre să impună obligaţia mustcarry, însă cu îndeplinirea anumitor cerinţe prealabile, respectiv cea cantitativă şi cea calitativă. Astfel, din punct de vedere cantitativ obligaţia poate fi impusă numai reţelelor care constituie principalele mijloace de recepţionare a transmisiilor radio şi de televiziune pentru un număr semnificativ de utilizatori finali ai acestor reţele, iar din punct de vedere calitativ aceasta poate fi impusă numai dacă este necesară atingerii obiectivelor de interes general, definite cât mai clar de către fiecare stat membru. De asemenea, această obligaţie trebuie să fie proporţională şi transparentă.
II.1. Referitor la critica de neconstituţionalitate care vizează încălcarea dreptului de proprietate al operatorilor de cablu, Curtea constată că, de principiu, aceasta porneşte de la premisa absolutizării prerogativelor dreptului de proprietate. Având în vedere natura criticilor de neconstituţionalitate, precum şi conţinutul normativ al textelor supuse controlului de constituţionalitate, Curtea trebuie, mai întâi, să stabilească dacă sfera dreptului fundamental invocat se referă şi la serviciul prestat de operatorii de cablu, dacă soluţia legislativă criticată reprezintă o limitare a dreptului fundamental invocat şi dacă limitarea este justificată.
În privinţa justificării limitării dreptului de proprietate, Curtea Constituţională va avea în vedere "testul" de proporţionalitate structurat, potrivit căruia limitarea drepturilor fundamentale trebuie să fie condiţionată de îndeplinirea anumitor cerinţe, astfel cum se va preciza pe parcursul deciziei. De altfel, raţionamentul juridic utilizat pentru testul de proporţionalitate este folosit în jurisprudenţa multor curţi constituţionale europene, printre care de referinţă este Curtea Constituţională Federală a Germaniei.
Curtea va efectua testul de proporţionalitate, ca o metodă logică destinată să ajute în stabilirea echilibrului corect între restricţiile impuse de o măsură corectivă şi gradul de severitate al naturii actului interzis, analizând dacă dreptul de proprietate a suferit o limitare ce nu se încadrează în condiţiile impuse de Constituţie. În acest sens, Curtea urmează să analizeze dacă limitele impuse de legiuitor dreptului de proprietate al operatorilor de cablu prin reglementarea obligaţiei must-carry reprezintă o limitare rezonabilă care să nu fie disproporţionată în raport cu obiectivul dorit de îndeplinirea corespunzătoare a serviciilor media.
1.1. Curtea urmează să cerceteze cerinţa cu privire la determinarea sferei dreptului fundamental ocrotit.
Curtea reţine în acest sens că, potrivit art. 555 din Codul civil (art. 480 din Codul civil din 1864), proprietatea privată este dreptul titularului de a poseda, folosi şi dispune de un bun în mod exclusiv, absolut şi perpetuu, în limitele stabilite de lege. Conţinutul juridic al dreptului de proprietate cuprinde posesia, folosinţa şi dispoziţia, atribute care configurează puterea pe care proprietarul o are asupra lucrului. Bunurile proprietate privată sunt în circuitul civil, iar acest aspect este de natură să asigure esenţa unei economii de tip concurenţial. Este unul din motivele pentru care dreptul de proprietate privată constituie obiectul unui regim de ordin constituţional, fiind garantat prin art. 44 din Constituţie.
Curtea constată că oferta de programe a distribuitorilor prin care îşi formează o anumită clientelă are o valoare economică, putând fi calificată ca un "bun" care poate face obiect al dreptului de proprietate. În acest sens a se vedea şi Hotărârea din 26 iunie 1986, pronunţată în Cauza Van Marle şi alţii împotriva Olandei, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, într-adevăr, clientela se analizează ca o valoare patrimonială, deci ca un "bun" în sensul primei fraze a art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (paragraful 41). În consecinţă, dreptul de proprietate privată asupra ofertei de programe este garantat de art. 44 din Constituţie.
1.2. A doua cerinţă priveşte faptul dacă dreptul fundamental este afectat/limitat printr-o intervenţie a statului sau unei terţe persoane.
Astfel, Curtea constată că statul este cel care intervine şi limitează dreptul de proprietate al distribuitorului prin instituirea obligaţiei prevăzute de dispoziţia legală criticată, exclusiv în limita a 25% din numărul total de servicii de programe distribuite prin reţeaua respectivă.
1.3. A treia cerinţă o constituie justificarea limitării dreptului de proprietate. Pentru a analiza dacă măsura este justificată, Curtea urmează a lua în considerare două condiţii esenţiale, una specială şi una generală a căror respectare este determinantă pentru stabilirea constituţionalităţii textului criticat.
1.3.1. Astfel, ca o condiţie specială, justificarea trebuie să se întemeieze pe o dispoziţie expres prevăzută de Constituţie. În acest sens, Curtea reţine că dreptul de proprietate nu este un drept absolut, ci poate fi supus anumitor limitări, potrivit art. 44 alin. (1) din Constituţie. Însă, limitele dreptului de proprietate, indiferent de natura lor, nu se confundă cu însăşi suprimarea dreptului de proprietate.
Curtea constată că, potrivit art. 44 din Constituţie, legiuitorul este în drept să stabilească conţinutul şi limitele dreptului de proprietate. De principiu, aceste limite au în vedere obiectul dreptului de proprietate şi atributele acestuia şi se instituie în vederea apărării intereselor sociale şi economice generale sau pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale altor persoane, esenţial fiind ca prin aceasta să nu fie anihilat complet dreptul de proprietate. În acest sens a se vedea şi Decizia nr. 19 din 8 aprilie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din 24 mai 1993. De asemenea, Curtea a statuat prin Decizia nr. 59 din 17 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 203 din 9 martie 2004, că, în temeiul art. 44 din Constituţie, legiuitorul ordinar este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepţiunea principială conferită de Constituţie, în aşa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel nişte limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat.
Aşadar, textul art. 44 alin. (1) din Constituţie cuprinde expres o dispoziţie în temeiul căreia legiuitorul are competenţa de a stabili conţinutul şi limitele dreptului de proprietate, inclusiv prin introducerea unor limite vizând atributele dreptului de proprietate.
1.3.2. Justificarea trebuie analizată şi prin prisma unei cerinţe generale, care se referă, în mod esenţial, la principiul proporţionalităţii. Conform acestui principiu orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - nu depăşeşte ceea ce este necesar pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - corespunzătoare scopului urmărit. Pentru corecta aplicare a testului este necesară examinarea fiecăruia dintre cele 3 elemente în ordinea respectivă. Dacă măsura nu întruneşte una dintre cele 3 cerinţe, aceasta este neconstituţională şi nu mai este necesară examinarea respectării celorlalte cerinţe. În acest sens, a se vedea şi Decizia pronunţată la 11 iunie 1958 - BVerfG 7, 377 Apotheken, prin care Curtea Constituţională Federală a Germaniei a statuat că testul are ca scop examinarea pas cu pas a măsurii, prin prisma respectării de către legiuitor a celor 3 cerinţe menţionate.
Astfel, în vederea realizării testului de proporţionalitate, Curtea trebuie, mai întâi, să stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată şi dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim.
Curtea constată că scopul urmărit de legiuitor prin instituirea obligaţiei must-carry îl constituie atingerea obiectivelor de interes public care sunt definite la art. 3 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, potrivit căruia prin difuzarea şi retransmisia serviciilor de programe se realizează şi se asigură pluralismul politic şi social, diversitatea culturală, lingvistică şi religioasă, informarea, educarea şi divertismentul publicului, cu respectarea libertăţilor şi a drepturilor fundamentale ale omului. De asemenea, toţi furnizorii de servicii media audiovizuale au obligaţia să asigure informarea obiectivă a publicului.
Mai mult, Curtea reţine că scopul urmărit este legitim, întrucât asigurarea pluralismului politic este o caracteristică a sistemelor de mass-media şi se referă la legătura dintre actorii politici şi mass-media şi, în general, în ce măsură mass-media reflectă diviziunile şi opţiunile politice. Pluralismul politic, având în vedere principiile democraţiei, are la bază necesitatea de reprezentare a unei plaje largi de opinii şi opţiuni politice diferite în mass-media.
Pe de altă parte, pluralismul cultural presupune recunoaşterea diferenţelor interumane şi crearea condiţiilor pentru menţinerea şi afirmarea acestora, precum şi accesul la toate formele de cultură şi medii sociale. De asemenea, presupune stabilirea relaţiilor interculturale armonioase, fără a avea drept rezultat uniformizarea diferenţelor sau suprimarea acestora, asigurând, din contră, continuitatea existenţei lor, dar fără a genera conflicte.
Modul de administrare al pluralismului cultural dovedeşte maturitatea socio-politică a unei societăţi democratice care este capabilă să integreze toate diferenţele. Pluralismul cultural se răsfrânge firesc asupra individului, cunoaşterea diferitelor culturi, religii, medii sociale, precum şi a diferenţelor lingvistice va duce nu numai la îmbogăţirea culturală, ci şi la redefinirea sensului de identitate personală.
În ceea ce priveşte justificarea ca cerinţă generală, Curtea constată că măsura luată este adecvată. În speţă, limitarea operată, având în vedere Directiva 2002/22/CE, este adaptată scopului urmărit şi este capabilă, în abstract, să îndeplinească exigenţele acestuia. Legiuitorul trebuie să adopte măsuri care să corespundă nevoilor societăţii şi care, intrinsec, reprezintă o modalitate potrivită pentru atingerea scopului urmărit. Legiuitorul trebuie să îşi aleagă mijloacele în aşa fel încât, prin natura lor, acestea să fie apte să ducă la îndeplinirea obiectivelor urmărite, şi anume asigurarea pluralismului politic şi social, a diversităţii culturale, lingvistice şi religioase, precum şi informarea, educarea şi divertismentul publicului.
Referitor la necesitatea măsurii, Curtea reţine că marja de apreciere a statului este limitată, acesta neavând la dispoziţie alte măsuri pentru a crea un pachet de programe permanent la dispoziţia cetăţenilor. Numai în acest fel statul asigură posibilitatea cetăţenilor săi de a se informa în mod corect şi obiectiv. În aceste condiţii, Curtea constată că obligaţia mustcarry este necesară pentru îndeplinirea obiectivului de interes general anterior menţionat.
În continuare, Curtea reţine că serviciile de programe cărora li se va acorda statutul must-carry sunt determinate de textul legal criticat, respectiv programelor Societăţii Române de Televiziune, alte servicii de programe libere la retransmisie ale radiodifuzorilor privaţi, precum şi servicii de televiziune prevăzute în acordurile internaţionale. Prin urmare, cerinţa privind caracterul determinat al canalelor de radio şi televiziune se regăseşte în redactarea art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002.
De asemenea, Curtea observă că, din punct de vedere calitativ, serviciile de programe trebuie să fie în concordanţă cu obiectivele de interes general prevăzute de art. 3 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002. De altfel, în punctele 60-62 la Hotărârea din 22 decembrie 2008, pronunţată în Cauza Kabel Deutschland Vertrieb und Service GmbH & Co. KG împotriva NiedersΣchsische Landesmedienanstalt fⁿ\'62r privaten Rundfunk, C-336/07, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că art. 31 din Directiva 2002/22/CE nu are în vedere conţinutul canalelor şi al serviciilor de televiziune, ci se raportează efectiv la transmiterea lor prin intermediul reţelelor de telecomunicaţii.
Această constatare reiese de asemenea din lectura considerentului (43) al Directivei 2002/22/CE, conform căruia statele membre impun anumite obligaţii de difuzare prin aceste reţele pentru difuzarea către public de emisiuni de radio sau de televiziune.
Prin urmare, rezultă din art. 31 alin. (1) din directiva menţionată, precum şi din obiectivul avut în vedere prin această dispoziţie că legiuitorul european s-a abţinut să impună vreo condiţionare a obligaţiilor must-carry în privinţa conţinutului serviciilor de televiziune.
Aşadar, legiuitorul român dispune de o marjă de apreciere pentru stabilirea condiţiilor în care se dobândeşte statutul must-carry, respectiv, în cazul de faţă, în funcţie de indicele anual de audienţă, indice care reflectă gradul de consum al produselor şi serviciilor media, precum şi stilul de viaţă şi profilele socio-demografice, cu respectarea obiectivului urmărit, astfel cum este prevăzut la art. 3 din lege.
Îndeplinirea obiectivelor de interes general este întărită prin introducerea în obligaţia must-carry a programelor televiziunii naţionale, deoarece se observă că art. 4 alin. (1) din Legea nr. 41/1994 privind organizarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi Societăţii Române de Televiziune, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 636 din 27 decembrie 1999, prevede că aceste servicii, ca servicii publice în realizarea obiectivelor generale de informare, educaţie, divertisment, sunt obligate să prezinte, în mod obiectiv, imparţial, realităţile vieţii social-politice şi economice interne şi internaţionale, să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice, să promoveze, cu competenţă şi exigenţă, valorile limbii române, ale creaţiei autentice culturale, ştiinţifice, naţionale şi universale, ale minorităţilor naţionale, precum şi valorile democratice, civice, morale şi sportive, să militeze pentru unitatea naţională şi independenţa ţării, pentru cultivarea demnităţii umane, a adevărului şi justiţiei. În îndeplinirea atribuţiilor pe care le au, Societatea Română de Radiodifuziune şi Societatea Română de Televiziune trebuie să respecte principiile ordinii constituţionale din România.
Totodată, Curtea reţine că la art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 se prevede că, în localităţile în care o minoritate naţională are o pondere mai mare de 20%, distribuitorii sunt obligaţi să asigure şi servicii de transmitere a programelor care sunt libere la retransmisie, în limba minorităţii respective; aceeaşi obligaţie este prevăzută în privinţa programelor regionale şi locale. Şi în ceea ce priveşte introducerea în obligaţia must-carry a programelor radiodifuzorilor privaţi, Curtea constată că acestea conduc la împlinirea obiectivelor de interes general, atât timp cât ele reflectă gradul de consum şi preferinţele publicului.
Autorul mai susţine că obligaţia de retransmitere nu este justificată în cazul posturilor care au o audienţă semnificativă, deoarece acestea prezintă oricum avantaje economice pentru operatorii de cablu, care le introduc în oferta lor de programe pe principii economice. Curtea reţine că aceste aspecte ţin de marja de apreciere a legiuitorului, astfel încât cenzurarea acesteia în lipsa vreunei condiţionări prevăzute de Constituţie excedează competenţei Curţii Constituţionale.
Susţinerile potrivit cărora statutul must-carry se dobândeşte prin simpla cerere a titularului postului, fără a fi făcute verificări dacă postul respectiv justifică prin conţinutul său necesitatea de a fi cunoscut de publicul larg, nu pot fi, de asemenea, reţinute, întrucât:
- statutul must-carry se dobândeşte potrivit procedurii stabilite prin Decizia Consiliului Naţional al Audiovizualului nr. 72/2012 privind condiţiile de eliberare şi modificare a avizului de retransmisie, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 16 februarie 2012;
- Consiliul Naţional al Audiovizualului, potrivit art. 10 din Legea nr. 504/2002, în calitate de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, are obligaţia, printre altele, să asigure respectarea exprimării pluraliste în media; pluralismul surselor de informare a publicului; protejarea demnităţii umane, a dreptului la propria imagine şi protejarea minorilor; protejarea culturii şi a limbii române, a culturii şi limbilor minorităţilor naţionale, ceea ce înseamnă că acesta veghează ca posturile must-carry prin conţinutul programelor să vizeze scopul de la art. 3 din lege.
Referitor la critica privind neîndeplinirea de către reglementarea legală criticată a obiectivului pluralismului prin aceea că opţiunile publicului au un rol secundar în regimul mustcarry, criteriul audienţei nefiind un criteriu de selecţie, ci un criteriu de departajare, Curtea reţine că această critică tinde, de fapt, la modificarea textului legal prin propunerea unei noi reglementări care să garanteze un asemenea obiectiv; însă, analizarea unor asemenea critici excedează competenţei de control a instanţei de contencios constituţional.
Cu privire la existenţa justului echilibru între măsura care a determinat limitarea dreptului de proprietate şi scopul urmărit, Curtea constată că există un raport rezonabil de proporţionalitate între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
În acest context, Curtea reţine că stabilirea condiţiilor dreptului de proprietate al operatorilor de cablu prin instituirea obligaţiei must-carry, astfel cum este prevăzută la art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, asigură un just echilibru între interesul individual şi interesul general al societăţii şi nu este de natură a crea un dezechilibru între interesele acestora. Nu este compromis nici dreptul cetăţenilor şi nici aşteptările economice ale operatorilor de cablu.
De altfel, prin Decizia nr. 571 din 29 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 28 iunie 2010, Curtea a statuat că legiuitorul a dorit doar să se asigure că va exista un număr minim de posturi retransmise, capabile să reflecte realitatea românească, dând expresie art. 31 privind dreptul la informaţie şi art. 33 privind accesul la cultură din Constituţie, acest lucru fiind o condiţie prealabilă desfăşurării activităţii operatorilor de cablu.
Aşadar, Curtea constată că obligaţia instituită de art. 82 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 nu este nelimitată, iar numărul posturilor libere la retransmitere nu poate creşte astfel încât operatorul de cablu să fie obligat să retransmită prin reţeaua sa numai aceste posturi, întrucât această obligaţie se instituie în limita a 25% din numărul total de servicii de programe distribuite prin reţeaua respectivă, neexistând o privare de proprietate în ceea ce îi priveşte pe radiodifuzorii privaţi.
În consecinţă, reglementarea obligaţiei must-carry prevăzute la art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 reprezintă o limitare a dreptului de proprietate, instituită de legiuitor pentru orice distribuitor care retransmite servicii de programe prin reţele de comunicaţii electronice, realizată cu respectarea cerinţelor prevăzute de Constituţie.
2. Referitor la pretinsa încălcare a libertăţii economice şi a mediului concurenţial, Curtea reţine că numărul posturilor a căror retransmisie este obligatorie se limitează la 25% din numărul total de posturi retransmise, un procent rezonabil, ce permite buna desfăşurare a activităţii acestor agenţi economici, în condiţiile în care aceştia îndeplinesc un serviciu public.
De altfel, prin Decizia nr. 426 din 3 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 3 iulie 2012, Curtea a reţinut că libertatea economică nu este absolută, ci trebuie exercitată în condiţiile legii, iar obligaţia distribuitorilor care retransmit servicii de programe de a include în oferta lor, la nivel regional şi local, cel puţin două programe regionale şi două programe locale, acolo unde acestea există, nu contravine libertăţii economice astfel cum aceasta este consacrată prin art. 45 din Legea fundamentală.
Având în vedere că art. 82 din Legea audiovizualului reglementează cadrul general al instituirii obligaţiei must-carry, iar alin. (2), asupra constituţionalităţii căruia Curtea s-a pronunţat, legiferează doar o parte a acestei obligaţii, respectiv pe plan local, regional, considerentele Deciziei nr. 426 din 3 mai 2012 sunt aplicabile şi în prezenta cauză.
3. Referitor la critica de neconstituţionalitate privind încălcarea libertăţii de exprimare, Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 426 din 3 mai 2012, că dispoziţiile legale criticate reprezintă o expresie a prevederilor constituţionale ale art. 30 referitor la dreptul la libertatea de exprimare şi art. 31 referitor la dreptul la informaţie.
În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dreptul de a primi informaţii şi idei este inclus în art. 10 din Convenţie (Hotărârea din 26 noiembrie 1991, pronunţată în Cauza Observer şi Guardian împotriva Regatului Unit, paragraful 59). Astfel, Convenţia nu garantează doar libertatea presei de a informa publicul, ci şi dreptul publicului de a fi în mod corect informat (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit, paragrafele 65, 66). De asemenea, transmisiunea televizată este menţionată în Convenţie în legătură cu libertatea de exprimare. Curtea Europeană a Drepturilor Omului consideră că atât difuzarea programelor, cât şi retransmiterea acestora sunt cuprinse în sfera de protecţie a art. 10 din Convenţie (Hotărârea din 28 martie 1990, pronunţată în Cauza Groppera Radio Ag şi alţii împotriva Elveţiei, paragraful 55).
În consecinţă, Curtea a reţinut că statul are atât o obligaţie negativă de a se abţine de la orice măsură care ar încălca libertatea de exprimare, cât şi o obligaţie pozitivă de a-şi adapta legislaţia şi modalitatea de aplicare a acesteia cu scopul de a da efect libertăţii de exprimare sub toate aspectele pe care aceasta le presupune.
4. În ceea ce priveşte susţinerea autorului potrivit căreia textul de lege criticat operează discriminări nejustificate între operatorii de cablu, între radiodifuzor şi operator, precum şi pe criterii de teritorialitate, fiind astfel încălcat art. 16 din Constituţie, art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi Protocolul adiţional nr. 12 la Convenţie, Curtea reţine următoarele:
În primul rând, autorul critică faptul că de la obligaţia prevăzută de art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt exceptaţi operatorii de cablu care folosesc exclusiv reţele în spectru radio, respectiv reţele DTH "direct to home", acest lucru având consecinţe concurenţiale importante, operatorii care folosesc exclusiv reţele în spectru radio putându-şi utiliza în mod liber întreaga reţea, dobândind un avantaj concurenţial însemnat faţă de ceilalţi operatori.
Curtea reţine că, potrivit art. 31 din Directiva 2002/22/CE statele membre pot impune obligaţii rezonabile de difuzare în cazul în care un număr mare de utilizatori finali ai acestor reţele le folosesc ca mijloace principale de recepţie a emisiunilor de radio sau televiziune. Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut, în Hotărârea din 3 martie 2011, pronunţată în Cauza Comisia Europeană împotriva Regatului Belgiei, C-134/10, că obligaţiile de difuzare care decurg din art. 31 alin. (1) din directivă nu pot fi impuse operatorilor reţelelor de comunicaţii electronice decât în cazul în care un număr semnificativ de utilizatori finali ai acestor reţele le utilizează drept mijloace principale pentru recepţia emisiunilor de radio sau televiziune (paragraful 73).
Se observă, de asemenea că, potrivit art. 31 din directivă, statele membre revizuiesc periodic obligaţiile de difuzare mustcarry. Prin urmare, dacă tehnologia digitală DTH va reprezenta, în România, în viitorul apropiat un substitut pentru retransmiterea prin cablu a programelor TV, ceea ce va necesita reconsiderarea pieţei relevante a produsului ca fiind piaţa serviciilor de retransmitere a programelor TV, indiferent de suportul utilizat, iar numărul de abonaţi la acest serviciu va creşte, legiuitorul va trebui să revizuiască obligaţia prevăzută de art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002.
În al doilea rând, autorul susţine că obligaţia must-carry operează o discriminare pe criterii de teritorialitate. Curtea nu va reţine această critică, având în vedere că stabilirea radiodifuzorilor aflaţi sub jurisdicţia României se face potrivit art. 2 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, fiind evident că aplicarea legii române operează în limitele teritoriului naţional, iar susţinerile autorului excepţiei privesc mai degrabă chestiuni de aplicare a legii şi nu probleme de constituţionalitate.
În al treilea rând, referitor la pretinsa discriminare care operează între radiodifuzor şi operator, radiodifuzorul având posibilitatea de a forţa voinţa distribuitorului, Curtea observă că obligaţia distribuitorilor derivă din lege şi nu din voinţa radiodifuzorilor. Totodată tratamentul juridic aplicabil fiecărei categorii de operatori economici este diferit având în vedere specificul activităţilor desfăşurate, neputând exista o discriminare între operatorul de cablu şi radiodifuzor.
Astfel, Curtea Constituţională, prin jurisprudenţa sa, a statuat că principiul egalităţii nu înseamnă uniformitate, iar despre violarea acestui principiu se poate vorbi numai atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă şi rezonabilă sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite (Decizia nr. 1.499 din 15 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2012).
5. În fine, cu privire la susţinerile autorului excepţiei potrivit cărora dispoziţia legală criticată aduce atingere prevederilor constituţionale ale art. 53, Curtea constată că acesta nu este incident în cauză, întrucât din analiza pretinselor încălcări ale Legii fundamentale prezentate nu reiese că art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 nesocoteşte vreun drept fundamental prevăzut de Constituţie.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială RCS & RDS - S.A. din Bucureşti în dosarele nr. 3.199/2/2012 şi nr. 9.349/2/2011 ale Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 82 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 21 mai 2013.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Andreea Costin
----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
