Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 2 din 15 ianuarie 2014 cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 71 din 29 ianuarie 2014
I.1. Prin Hotărârea nr. 1 pronunţată în şedinţa din 12 decembrie 2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a trimis Curţii Constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi a dispoziţiilor articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.743 din 12 decembrie 2013 şi constituie obiectul Dosarului nr. 848A/2013.
La sesizare a fost anexat, în copie, tabelul cu semnăturile celor 92 de judecători prezenţi la şedinţa Secţiilor Unite.
2. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite apreciază că dispoziţiile legii criticate sunt contrare Constituţiei, pentru următoarele argumente:
Dispoziţiile art. I pct. 5 şi ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative exceptează de la dispoziţiile art. 147 din Codul penal, care definesc noţiunile de "funcţionar public" şi "funcţionar", precum şi de la dispoziţiile art. 175 din noul Cod penal (Legea nr. 286/2009 privind Codul penal), care definesc noţiunea de "funcţionar public", o serie de categorii de persoane, şi anume "Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, precum şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţaţi de la bugetul de stat."
Efectul dispoziţiilor art. I pct. 5 şi ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative constă, în principal, în restrângerea sferei de aplicare a tuturor normelor de incriminare care prevăd, ca subiect activ al infracţiunii, persoana care are calitatea de "funcţionar public" sau "funcţionar" în sensul art. 147 din Codul penal sau calitatea de "funcţionar public" în accepţiunea art. 175 din noul Cod penal, excluzând incidenţa acestei categorii de norme de incriminare în cazul persoanelor exceptate de la dispoziţiile art. 147 din Codul penal şi art. 175 din noul Cod penal.
Dispoziţiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal restrâng sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârşesc fapta în exercitarea atribuţiilor de serviciu "ce rezultă dintr-un contract de muncă şi o fişă a postului semnate cu o instituţie dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal", excluzând incidenţa normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcţii alese sau numite, funcţii care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituţiile prevăzute în art. 145 din Codul penal şi nu presupun exercitarea atribuţiilor de serviciu pe baza unei fişe a postului.
În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţia României, dispoziţii consacrate "egalităţii în drepturi", "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări."
Cu privire la principiul egalităţii în drepturi, în jurisprudenţa sa constantă, reflectată în Decizia nr. 148/2001 sau în Decizia nr. 685/2012, Curtea Constituţională a statuat, prin considerente cu valoare general obligatorie, că "violarea principiului egalităţii şi nediscriminării există atunci când se aplică tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite".
Or, diferenţa de tratament juridic instituită prin dispoziţiile art. I pct. 5 şi ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi prin dispoziţiile articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă, în condiţiile în care conduce la excluderea incidenţei unor norme de incriminare în cazul unor categorii de persoane aflate în aceeaşi situaţie cu persoanele cărora normele de incriminare le sunt aplicabile.[...]
Având în vedere sfera atribuţiilor ce intră în competenţa funcţiilor alese exceptate de la dispoziţiile art. 147 din Codul penal şi de la dispoziţiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelenţă, au conotaţii de putere publică, este justificată vocaţia acestora la calitatea de subiect activ pentru infracţiunile de serviciu şi pentru infracţiunile de corupţie.
De asemenea, având în vedere sfera atribuţiilor ce intră în competenţa funcţiilor alese sau numite, care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituţiile prevăzute în art. 145 din Codul penal şi nu presupun exercitarea atribuţiilor de serviciu pe baza unei fişe a postului, dar care, prin excelenţă, au conotaţii de putere publică, este justificată vocaţia acestora la calitatea de subiect activ pentru infracţiunea de conflict de interese prevăzută în art. 253^1 din Codul penal.
Din conţinutul dispoziţiilor art. I pct. 5 şi ale art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi ale articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal s-ar putea desprinde concluzia că toate categoriile de persoane exceptate de la art. 147 din Codul penal şi art. 175 din noul Cod penal sau eliminate din sfera subiectului activ al infracţiunii de conflict de interese prevăzute în art. 253^1 din Codul penal sunt deasupra legii, neputând fi cercetate şi pedepsite pentru săvârşirea unor infracţiuni de serviciu sau de corupţie, fapt care ar fi incompatibil cu funcţionarea statului de drept.
Constituţia României, în dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2), stabileşte că "Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte", iar "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern."
Prin Legea nr. 27/2002 a fost ratificată Convenţia penală privind corupţia, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, iar prin Legea nr. 365/2004 a fost ratificată Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003.
Ratificând prin Legea nr. 27/2002 Convenţia penală privind corupţia a Consiliului Europei, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, statul român şi-a asumat obligaţia de a incrimina corupţia activă şi corupţia pasivă a membrilor adunărilor publice naţionale. Astfel, potrivit art. 4 din Convenţie, fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina, conform dreptului său intern, faptele menţionate la art. 2 (corupţia activă a agenţilor publici naţionali) şi art. 3 (corupţia pasivă a agenţilor publici naţionali), dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naţionale care exercită puteri legislative sau administrative.
Prin exceptarea de la dispoziţiile art. 147 din Codul penal şi de la dispoziţiile art. 175 din noul Cod penal a persoanelor care au calitatea de deputat şi senator este încălcată obligaţia de a incrimina corupţia membrilor adunărilor publice naţionale, prevăzută în art. 4 din Convenţia penală privind corupţia şi, în consecinţă, sunt încălcate dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie.
Ratificând prin Legea nr. 365/2004 Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, statul român şi-a asumat obligaţia de a incrimina corupţia agenţilor publici naţionali, conform art. 15 din Convenţie, alături de alte fapte precum "sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public" (art. 17), "traficul de influenţă" (art. 18) sau "abuzul de funcţii" (art. 19).
În conformitate cu dispoziţiile art. 2 lit. a) din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, prin agent public se înţelege: "(i) orice persoană care deţine un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, şi oricare ar fi nivelul său ierarhic;"[...]
Prin exceptarea de la dispoziţiile art. 147 din Codul penal şi de la dispoziţiile art. 175 din noul Cod penal a unor funcţii alese, contrar dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie, este încălcată obligaţia de a incrimina corupţia agenţilor publici naţionali, prevăzuta în art. 15 din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, având în vedere definiţia noţiunii de "agent public" cuprinsă în Convenţie, precum şi obligaţia de a incrimina fapte precum cele prevăzute în art. 17-art. 19 din aceeaşi Convenţie.
II.1. Cu Adresa nr. 2/6722 din 12 decembrie 2013, Secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 50 de deputaţi aparţinând grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru exercitarea controlului de constituţionalitate asupra dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 4.744 din 12 decembrie 2013 şi constituie obiectul Dosarului nr. 849A/2013.
La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal, precum şi lista celor 50 de deputaţi, semnatari ai obiecţiei de neconstituţionalitate: Tinel Gheorghe, Gheorghe Ialomiţianu, Maria-Andreea Paul, Mircea Lubanovici, Costică Canacheu, Claudia Boghicevici, Camelia-Margareta Bogdănici, Sanda-Maria Ardeleanu, Constantin Dascălu, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoş-Ionel Gunia, Lucian-Nicolae Bode, Gheorghe Udrişte, Mircea-Nicu Toader, Liviu Laza-Matiuţa, Dan-Cristian Popescu, Cristian-Constantin Roman, Dănuţ Culeţu, Vasile Gudu, Ioan Oltean, Mircea Man, Iulian Vladu, Cătălin-Florin Teodorescu, Romeo Rădulescu, Valeria-Diana Schelean, Florin Gheorghe, Raluca Turcan, Alexandru Nazare, Cornel-Mircea Sămărtinean, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Mircia Muntean, Florian-Daniel Geantă, Ioan Bălan, Florin Mihail Secară, Petru Movilă, Ştefan-Bucur Stoica, Elena-Gabriela Udrea, Vasile Iliuţă, Florin Aurelian Popescu, George Ionescu, Adrian Gurzău, Theodor Paleologu, Cezar Florin Preda, Roberta Alma Anastase, Mihaela Stoica, Eugen Tomac, Adriana Diana Tuşa, Valerian Vreme şi Remus Florinel Cernea.
2. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia solicită Curţii să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal, pe care le consideră neconforme cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 16 alin. (1) din Constituţia României, aducând următoarele argumente:
Prevederile articolului unic alin. (1) din legea criticată pentru neconstituţionalitate sancţionează penal pe cel care "în exercitarea atribuţiilor de serviciu, care rezultă din contractul de muncă şi din fişa postului semnate cu o instituţie dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal, îndeplineşte un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv [...]".
Textul legal criticat este confuz şi imprecis şi, prin urmare, impredictibil.
Astfel, acest text se referă la toate entităţile prevăzute de art. 145 din Codul penal, iar atribuţiile de serviciu se referă doar la personalul care îşi realizează atribuţiile de serviciu pe baza unui contract de muncă. Numai că între entităţile prevăzute de art. 145 din Codul penal, funcţionează şi persoane care lucrează în baza unui raport de serviciu care nu trebuie confundat cu un contract de muncă. De altfel, cele două tipuri de relaţii de muncă au regimuri constituţionale şi legale total diferite.
Din reglementarea legală criticată ca fiind confuză, rezultă cu prisosinţă că textul în cauză nu s-ar aplica decât personalului contractual, nu şi altui personal, ceea ce ar constitui o discriminare în raport cu personalul majoritar din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice care în majoritate lucrează în baza unor raporturi de serviciu, şi nu a unor contracte de muncă.
O asemenea diferenţiere nu se justifică pe niciun motiv constituţional sau legal atât timp cât în situaţia unor conflicte de interese se află mai mult funcţionarii publici şi demnitarii publici.[...]
În cazul de faţă nu există şi nici nu poate exista vreo diferenţă de situaţie juridică între cei care lucrează în baza unui contract de muncă şi cei care lucrează în baza unui raport de serviciu, astfel că reglementarea este confuză şi imprecisă şi, în consecinţă, impredictibilă. Cu toate aceste, persoanelor care lucrează pe baza unui raport de serviciu nu li se poate aplica reglementarea criticată de neconstituţionalitate, care nu este conformă nici cu prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie, pentru că ea creează bazele unei discriminări profunde şi fără nicio explicaţie între personalul care lucrează pe baza unui contract de muncă şi cel care este sub un raport de serviciu.
III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.
Preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctul lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
IV. Curtea, având în vedere că obiecţiile de neconstituţionalitate care formează obiectul dosarelor sus-menţionate au conţinut similar, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 849A/2013 la Dosarul nr. 848A/2013, care este primul înregistrat.
CURTEA,
examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi articolul unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:
Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 şi art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate.
V.1. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative (a Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările şi completările ulterioare, şi a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările şi completările ulterioare), care prevăd următoarele:
- Art. I pct. 5: "După alineatul (2) al articolului 147 se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins: «Sunt exceptaţi de la dispoziţiile art. 147 Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, precum şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţaţi de la bugetul de stat, aceştia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispoziţiile legilor speciale în baza cărora îşi desfăşoară activitatea, precum şi cu dispoziţiile dreptului comun, cu respectarea dispoziţiilor prezentului alineat.»";
- Art. II pct. 3: "La articolul 175, după alineatul (2) se introduce alineatul (3), cu următorul cuprins: «Sunt exceptaţi de la dispoziţiile art. 175 Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, precum şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţaţi de la bugetul de stat, aceştia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispoziţiile legilor speciale în baza cărora îşi desfăşoară activitatea, precum şi cu dispoziţiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat.»"
2. De asemenea, este criticat pentru neconstituţionalitate şi articolul unic al Legii pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal (Codului penal al României, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 16 aprilie 1997, cu modificările şi completările ulterioare), care prevăd: "Articolul 253^1 se modifică şi va avea următorul cuprins:
«Conflictul de interese
Art. 253^1. - Fapta persoanei care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă şi o fişă a postului semnate cu o instituţie dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplineşte un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă şi interzicerea dreptului de a ocupa funcţia publică de care s-a folosit la săvârşirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârşirii faptei.
Dispoziţiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum şi în cazul încheierii unui act sau al luării unei hotărâri care să privească creaţia, dezvoltarea, pregătirea ştiinţifică, artistică, literară, profesională.»"
Curtea observă că, în ceea ce priveşte modificările dispoziţiilor referitoare la conflictul de interese, acestea au fost operate exclusiv asupra prevederilor Codului penal în vigoare, iar nu şi asupra prevederilor art. 301 din noul Cod penal.
VI. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative, Curtea reţine următoarele:
1. Cadrul legal intern cu privire la răspunderea penală a funcţionarilor publici şi a funcţionarilor
1.1. Codul penal din 1969*1) defineşte în partea generală, titlul VIII - "Înţelesul unor termeni sau expresii în legea penală", noţiunile juridice de "public", respectiv "funcţionar public şi funcţionar".
----------
*1) Publicat în Buletinul Oficial nr. 79-79 bis din 21 iunie 1968, republicat în Buletinul Oficial nr. 55-56 din 23 aprilie 1973, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 10 aprilie 1997.
Astfel, potrivit art. 145, "Prin termenul «public» se înţelege tot ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public".
Dispoziţiile art. 147 din actualul Cod penal prevăd că "(1) Prin «funcţionar public» se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art. 145.
(2) Prin «funcţionar» se înţelege persoana menţionată în alin. 1, precum şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel alineat."
Din coroborarea celor două articole ale Codului penal rezultă că funcţionar public este acea persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei autorităţi publice, instituţii publice sau al unei instituţii sau altei persoane juridice de interes public.
Semnificaţia noţiunii de funcţionar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcţionar din dreptul administrativ*2). Aşa cum s-a arătat şi în literatura juridică, potrivit legii penale, noţiunile de "funcţionar public" şi de "funcţionar" au un înţeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relaţiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât şi faptului că exigenţele de apărare a avutului şi de promovare a intereselor colectivităţii impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal. În doctrină s-a mai arătat că, în legea penală, funcţionarul este definit exclusiv după criteriul funcţiei pe care o deţine sau, cu alte cuvinte, dacă îşi exercită activitatea în serviciul unei unităţi determinate prin legea penală, supus unui anumit statut şi regim juridic.
----------
*2) Potrivit art. 2 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: "Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică", iar potrivit art. 2 alin. (1) din aceeaşi lege, "Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome."
Aşa fiind, legea penală face trimitere la noţiunea de "autorităţi publice", care, potrivit dispoziţiilor titlului III din Constituţia României, are în sfera sa de cuprindere, pe lângă organele administraţiei publice (centrale de specialitate şi locale), şi Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, precum şi autoritatea judecătorească (instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii).
1.2. Cu privire la noţiunile juridice în discuţie, noul Cod penal din anul 2009*3) prevede în partea generală, titlul X - "Înţelesul unor termeni sau expresii în legea penală", următoarele:
-------------
*3) Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009.
- Art. 175: "(1) Funcţionar public, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie:
a) exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti;
b) exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de orice natură;
c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat ori al unei persoane juridice declarate ca fiind de utilitate publică, atribuţii legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia.
(2) De asemenea, este considerată funcţionar public, în sensul legii penale, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autorităţile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public.";
- Art. 176: "Prin termenul public se înţelege tot ce priveşte autorităţile publice, instituţiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică."
Dispoziţiile noului Cod penal nu mai cuprind noţiunea de "funcţionar".
1.3. În cazul anumitor infracţiuni, norma de incriminare cere calitatea obligatorie de "funcţionar public" sau "funcţionar" a autorului infracţiunii. Astfel, cu titlu de exemplu, actualul Cod penal*4) prevede în partea specială, titlul VI, capitolul I - Infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, şi anume: art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 253^1 (Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită) sau art. 256 (Primirea de foloase necuvenite).
-------------
*4) Codul penal din anul 1865, fiind inspirat de Codul penal napoleonian, reglementa doar luarea de mită şi traficul de influenţă. Mai târziu, Codul penal din anul 1937 a incriminat şi darea de mită. Primirea de foloase necuvenite nu era reglementată distinct, aceasta constituind o variantă a infracţiunii de luare de mită. Codul penal din 1968 a făcut un pas înainte în reglementarea infracţiunilor de serviciu/corupţie, astfel că, alături de infracţiunile de luare de mită, dare de mită şi trafic de influenţă, a incriminat şi infracţiunea de primire de foloase necuvenite. Aceste tipuri de infracţiuni au cunoscut modificări importante prin Legea nr. 65/1992 pentru modificarea şi completarea Codului penal, privind unele fapte de corupţie, iar prin Legea nr. 278/2006 a fost incriminată şi fapta de conflict de interese.
În plus, calitatea de funcţionar public/funcţionar ca subiect activ al infracţiunii este cerută şi în cazul altor infracţiuni prevăzute în Codul penal, cum ar fi delapidarea, prevăzută de art. 215^1 din Codul penal (titlul III - Infracţiuni contra patrimoniului), omisiunea sesizării organelor judiciare, prevăzută de art. 263 din Codul penal (titlul VI, capitolul II - Infracţiuni care împiedică înfăptuirea justiţiei) sau falsul intelectual, prevăzut de art. 289 din Codul penal (titlul VII, capitolul III - Falsul în înscrisuri).
Noul Cod penal prevede în partea specială, titlul V (capitolele I şi II) - Infracţiunile de corupţie şi de serviciu, respectiv: art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 298 (Neglijenţa în serviciu), art. 299 (Folosirea abuzivă a funcţiei în scop sexual), art. 300 (Uzurparea funcţiei) şi art. 301 (Conflictul de interese), pentru care se cere calitatea subiectului activ de "funcţionar public".
În plus, aceeaşi condiţie a calităţii de funcţionar public a subiectului activ este cerută şi în cazul altor infracţiuni, precum sustragerea sau distrugerea de înscrisuri, prevăzută de art. 259 alin. (2) din noul Cod penal (titlul III, capitolul I - Infracţiuni contra autorităţii) sau omisiunea sesizării, prevăzută de art. 267 din noul Cod penal (titlul IV - Infracţiuni contra înfăptuirii justiţiei).
2. Cadrul legal internaţional
2.1. Convenţia penală cu privire la corupţie, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificată de România prin Legea nr. 27/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 65 din 30 ianuarie 2002, prevede că fiecare parte - stat semnatar al convenţiei, adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, atunci când s-a săvârşit cu intenţie, fapta de a propune, de a oferi sau de a da, direct ori indirect, orice folos necuvenit unuia dintre agenţii săi publici sau persoanei membre a unei adunări publice naţionale care exercită puteri legislative sau administrative, pentru el sau pentru altcineva, pentru ca acesta să îndeplinească ori să se abţină de la îndeplinirea unui act în exerciţiul funcţiilor sale (corupţia activă) sau fapta unuia dintre agenţii săi publici de a solicita sau de a primi, direct ori indirect, orice folos necuvenit pentru el sau pentru altcineva ori de a accepta oferta sau promisiunea cu scopul de a îndeplini ori de a se abţine să îndeplinească un act în exercitarea funcţiilor sale (corupţia pasivă).
Textul Convenţiei penale cu privire la corupţie utilizează noţiunea de "agent public" cu privire la care se stipulează, în cuprinsul art. 1, că aceasta este interpretată prin referire la definiţia noţiunilor de funcţionar, funcţionar public, ministru, primar sau judecător în dreptul naţional al statului în care persoana în cauză exercită această funcţie, precum şi la modul în care aceasta este aplicată în dreptul său penal. În plus, Convenţia foloseşte, în art. 4, şi noţiunea de "membru al unei adunări publice naţionale", categorie care îi are în vedere pe parlamentarii aleşi sau numiţi la nivelul adunărilor, regionale sau naţionale, care exercită puteri legislative sau administrative. Dispoziţiile art. 4 - Corupţia membrilor adunărilor publice naţionale au următorul conţinut: "Fiecare parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc necesare pentru a incrimina ca infracţiune, conform dreptului său intern, faptele menţionate la art. 2 şi 3, dacă acestea se referă la o persoană membră a unei adunări publice naţionale care exercită puteri legislative sau administrative."
Potrivit Raportului explicativ al Convenţiei penale privind corupţia, publicat în CETS nr. 173/1999, această categorie de persoane este, de asemenea, vulnerabilă la corupţie, iar recentele scandaluri din acest domeniu uneori combinate cu o finanţare ilegală a partidelor politice au arătat că este important ca ea să fie, de asemenea, trasă la răspundere penală în caz de corupţie (paragraful 44). În ce priveşte corupţia activă, interesul legitim al combaterii ei vizează asigurarea bunei funcţionări a autorităţii publice, astfel ca aceasta să îşi exercite atribuţiile de o manieră transparentă, echitabilă, imparţială şi în respectul interesului general. În acelaşi timp, articolul are ca scop păstrarea încrederii cetăţenilor în autorităţile statului şi protejarea membrilor înşişi a unei adunări publice naţionale de posibilele manevre împotriva lor. Interesul legitim este diferit în ce priveşte corupţia pasivă, şi anume în cazul în care un membru al unei adunări publice naţionale este corupt, convenţia protejează transparenţa, echitatea şi imparţialitatea procesului de decizie a adunărilor publice naţionale şi a membrilor lor în ce priveşte manevrele de corupţie (paragraful 32).
2.2. Convenţia privitoare la lupta împotriva corupţiei vizând funcţionarii Comunităţilor Europene sau funcţionarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 1997*5). România a aderat la această convenţie prin Decizia Consiliului din 8 noiembrie 2007 privind aderarea Bulgariei şi României la Convenţia cu privire la combaterea actelor de corupţie care implică funcţionari ai Comunităţilor Europene sau funcţionari ai statelor membre ale Uniunii Europene, încheiată în temeiul articolului K.3 alineatul (2) libera c) din Tratatul privind Uniunea Europeană nr. 2007/751/CE a Consiliului, adoptată la Bruxelles în 8 noiembrie 2007. Această convenţie nu are ca obiect de reglementare doar corupţia care atentează asupra intereselor financiare ale Uniunii Europene, ci vizează toate formele de corupţie activă şi pasivă în care sunt implicaţi funcţionarii Comunităţilor Europene sau funcţionarii statelor membre ale Uniunii Europene ori persoanele asimilate acestora. Astfel, noţiunea de "funcţionar naţional" este interpretată prin referire la definiţia de "funcţionar" sau de "ofiţer public" din dreptul naţional al statelor membre unde persoana în cauză are această calitate, în scopul aplicării dreptului naţional al statului membru respectiv.
------------
*5) Publicată în J.O.C.E. C195 din 25 iunie 1997.
În cuprinsul art. 4 intitulat Asimilări, se face precizarea că "fiecare stat membru adoptă măsurile necesare pentru a se asigura că, în dreptul său naţional, incriminarea infracţiunilor de corupţie vizate de art. 2 şi 3 (n.r. referitoare la corupţia pasivă, respectiv corupţia activă) săvârşite de către sau împotriva propriilor miniştri, a persoanelor alese în adunările parlamentare, membrilor înaltelor jurisdicţii sau membrilor Curţii de Conturi în exerciţiul funcţiei sunt aplicabile de aceeaşi manieră ca şi în cazul infracţiunilor comise de către sau împotriva membrilor Comisiilor Comunităţilor europene, ai Parlamentului european, ai Curţii de Justiţie şi a Curţii de Conturi ale Comunităţilor europene, în exercitarea funcţiilor proprii".
2.3. Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, defineşte noţiunea de "agent public" în cuprinsul art. 2 lit. a), astfel:
"(i) orice persoană care deţine un mandat legislativ, executiv, administrativ sau judiciar al unui stat parte, care a fost numită ori aleasă, cu titlu permanent sau temporar, care este remunerată ori neremunerată, şi oricare ar fi nivelul său ierarhic;
(ii) orice persoană care exercită o funcţie publică, inclusiv pentru un organism public sau o întreprindere publică, ori care prestează un serviciu public, aşa cum aceşti termeni sunt definiţi în dreptul intern al statului parte şi aplicaţi în domeniul pertinent al dreptului acestui stat;
(iii) orice persoană definită ca "agent public" în dreptul intern al unui stat parte. Totuşi, în scopurile anumitor măsuri specifice prevăzute în cap. II al prezentei convenţii, prin agent public se poate înţelege orice persoană care exercită o funcţie publică sau care prestează un serviciu public, aşa cum aceşti termeni sunt definiţi în dreptul intern al statului parte şi aplicaţi în domeniul pertinent al dreptului acestui stat."
Fiecare stat parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, faptelor vizând corupţia agenţilor publici naţionali (art. 15), sustragerea, deturnarea sau altă folosire ilicită de bunuri de către un agent public (art. 17), traficul de influenţă (art. 18), abuzul de funcţii (art. 19), îmbogăţirea ilicită (art. 20).
2.4. Din analiza dispoziţiilor din dreptul intern şi a celor cuprinse în tratatele internaţionale ratificate de România, Curtea observă că legislaţia română referitoare la combaterea corupţiei şi a abuzului de funcţii comise de funcţionarii publici este conformă cu cerinţele reglementărilor internaţionale în materie, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) din Constituţie, odată cu ratificarea, au devenit "parte din dreptul intern". Noţiuni precum "agent public"/"membru al adunărilor publice naţionale"/"funcţionar naţional"/"ofiţer public" îşi găsesc corespondent în legislaţia română în vigoare în materie penală în noţiunile de "funcţionar public" şi "funcţionar".
3. Cadrul legislativ modificator
Modificările operate prin art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative prevăd că "Sunt exceptaţi de la dispoziţiile art. 147 [respectiv art. 175 din noul Cod penal], Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, precum şi persoanele care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţaţi de la bugetul de stat, aceştia răspunzând penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispoziţiile legilor speciale în baza cărora îşi desfăşoară activitatea, precum şi cu dispoziţiile dreptului comun, cu respectarea dispoziţiilor prezentului alineat."
4. Analizând comparativ dispoziţiile legale în vigoare cu dispoziţiile cuprinse în legile modificatoare, Curtea constată că măsura legislativă adoptată produce următoarele consecinţe juridice:
4.1. Referitor la modificarea dispoziţiilor art. 147 din actualul Cod penal, Curtea reţine că sfera subiecţilor de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu noţiunii de "funcţionar public" sau de "funcţionar" este restrânsă prin excluderea expresă a Preşedintelui României, a deputaţilor şi senatorilor, precum şi a persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţate de la bugetul de stat, cu consecinţa înlăturării răspunderii penale a acestor persoane pentru infracţiunile de serviciu, de corupţie sau pentru alte infracţiuni care prevăd calitatea de funcţionar public/funcţionar a autorului.
Referitor la modificarea noului Cod penal, după ce în art. 175 alin. (1) lit. a) se prevede expres că funcţionar public, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remuneraţie, exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti, prin introducerea dispoziţiilor alin. (3) se exceptează de la dispoziţiile art. 175, pe lângă persoanele care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţate de la bugetul de stat, tocmai persoanele calificate în alineatul precedent ca fiind funcţionari publici. Astfel, Preşedintele României este persoana care exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii executive, în vreme ce deputaţii şi senatorii sunt persoanele care exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative. Dincolo de evidenta deficienţă în respectarea normelor de tehnică legislativă şi nonsensul juridic al articolului 175, în ansamblul său, noile dispoziţii sunt neclare, generând confuzie în procesul de interpretare şi aplicare a legii.
În ceea ce priveşte modificarea operată în ambele coduri referitoare la excluderea persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unei profesii liberale, în baza unei legi speciale şi care nu sunt finanţate de la bugetul de stat din sfera de incidenţă a răspunderii penale în materia acestor infracţiuni cu subiect calificat, Curtea reţine că norma este confuză şi susceptibilă de interpretări. Astfel, profesiile liberale se organizează şi se exercită numai în condiţiile legii, a statutului profesiei şi codului deontologic şi au statutul unei funcţii autonome, care se exercită în birouri sau cabinete, în cadrul asociaţiilor profesionale înfiinţate potrivit legii. De exemplu, ar putea intra în această categorie, avocaţi, notari publici, mediatori, medici, farmacişti, arhitecţi, experţi independenţi sau practicieni în insolvenţă, fără a exista o legislaţie clară cu privire la toate profesiile calificate ca fiind liberale. De precizat că unele dintre persoanele de mai sus pot avea în condiţiile art. 147 alin. (2) din Codul penal calitatea de "funcţionar" atunci când sunt salariaţi în cadrul unei persoane juridice şi, prin urmare, pot fi subiecţi activi ai infracţiunilor de corupţie sau de serviciu.
De asemenea, unele dintre persoanele care exercită profesii liberale sunt considerate "funcţionari publici" în condiţiile art. 175 alin. (2) din noul Cod penal, atunci când, deşi funcţionează în baza unei legi speciale şi nu sunt finanţate de la bugetul de stat, exercită un serviciu de interes public şi este supusă controlului sau supravegherii unei autorităţi publice.
Curtea reţine că excluderea persoanelor care exercită profesii liberale din sfera de incidenţă a răspunderii penale în materia infracţiunilor de serviciu şi de corupţie nu constituie un criteriu obiectiv în funcţie de care se poate justifica intervenţia legiuitorului. Aşa fiind, Curtea apreciază că determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidenţa normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză şi autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public.
4.2. Consecinţa imediată a restrângerii sferei de incidenţă a noţiunii de "funcţionar public"/"funcţionar" în ceea ce priveşte subiectele de drept amintite este înlăturarea răspunderii penale a acestora în cazul săvârşirii infracţiunilor al căror subiect activ calificat este funcţionarul public/funcţionarul.
Deşi noile dispoziţii prevăd că acestea "răspund penal, civil sau administrativ în conformitate cu dispoziţiile legilor speciale în baza cărora îşi desfăşoară activitatea, precum şi cu dispoziţiile dreptului comun, cu respectarea prezentului alineat", sub aspectul răspunderii penale, trimiterea la legea specială şi la dreptul comun este una iluzorie. Astfel, în ceea ce îl priveşte pe Preşedintele României, acesta îndeplineşte prerogativele şi exercită competenţele stabilite prin Constituţia României şi alte legi, prin Administraţia prezidenţială, instituţie publică aflată la dispoziţia Preşedintelui, în temeiul Regulamentului de organizare şi funcţionare a Administraţiei prezidenţiale. Senatorii şi deputaţii sunt reprezentanţi aleşi ai poporului român, exercitându-şi mandatul în serviciul poporului, în temeiul Constituţiei, al Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor şi al regulamentelor proprii de organizare şi funcţionare.
Însă dispoziţiile legale care reglementează răspunderea penală a Preşedintelui României, respectiv a deputaţilor şi senatorilor sunt cele prevăzute de Codul penal, care constituie, de altfel, dreptul comun în această materie. Or, în condiţiile în care trimiterea la dreptul comun prin norma modificatoare se realizează "cu respectarea prezentului alineat", care exclude din sfera de incidenţă a noţiunii de "funcţionar public"/"funcţionar" persoanele amintite mai sus, în concret, trimiterea la dispoziţiile Codului penal rămâne fără obiect.
Cu alte cuvinte, noile dispoziţii se constituie în veritabile cauze de impunitate a Preşedintelui României, a deputaţilor şi senatorilor, în ceea ce priveşte anumite infracţiuni din actualul Cod penal, cum ar fi: art. 215^1 (Delapidarea), art. 246 (Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor), art. 247 (Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi), art. 248 (Abuzul în serviciu contra intereselor publice), art. 253^1 (Conflictul de interese), art. 254 (Luarea de mită), art. 256 (Primirea de foloase necuvenite), art. 263 (Omisiunea sesizării organelor judiciare) sau art. 289 (Falsul intelectual), respectiv în ceea ce priveşte anumite infracţiuni prevăzute în noul Cod penal, cum ar fi: art. 267 (Omisiunea sesizării), art. 289 (Luarea de mită), art. 295 (Delapidarea), art. 296 (Purtarea abuzivă), art. 297 (Abuzul în serviciu), art. 300 (Uzurparea funcţiei), art. 301 (Conflictul de interese) sau art. 321 (Falsul intelectual).
5. Jurisprudenţă relevantă. Curtea Constituţională s-a pronunţat, în mod indirect, asupra sferei de cuprinde a noţiunii de "funcţionar public", în materia dreptului penal, prin Decizia nr. 1.611 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2011. Cu acel prilej, Curtea a reţinut că "ridicarea acestei excepţii a fost generată de împrejurarea că, în speţa dedusă judecăţii, primarul, în calitate de subiect distinct de drept, ales ca urmare a unui sufragiu local, este considerat ca făcând parte din sfera noţiunilor de funcţionar public ori de alt funcţionar, putând fi cercetat penal pentru săvârşirea infracţiunilor pentru care Codul penal cere o asemenea calificare", autorii sesizării de neconstituţionalitate urmărind "o eventuală modificare de către Curtea Constituţională a înţelesului noţiunii de funcţionar public ori de alt funcţionar în sensul legii penale, prin circumstanţierea sferei de incidenţă a acestuia în vederea excluderii aleşilor locali de la calitatea de subiecţi activi pentru infracţiunile de serviciu ori de corupţie".
Or, cu privire la această problemă, Curtea a statuat că "ţinând seama de sfera atribuţiunilor ce intră în competenţa primarului, care prin excelenţă au conotaţii de putere publică, apare justificată vocaţia primarului la calitatea de subiect activ pentru infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, precum şi pentru cele de corupţie. În caz contrar, se poate desprinde concluzia că primarul este deasupra legii, neputând fi cercetat şi pedepsit pentru săvârşirea unor infracţiuni care aduc atingere activităţilor de interes public, cum ar fi de exemplu cele de abuz în serviciu contra intereselor publice, de luare de mită, de primire de foloase necuvenite, de fals intelectual şi altele, fapt care ar fi incompatibil cu funcţionarea statului de drept".
VII. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor articolului unic al Legii pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal, Curtea reţine următoarele:
1. Cadrul legal actual referitor la conflictul de interese
Actualul Cod penal prevede în Partea specială, Titlul VI - Infracţiuni care aduc atingere unor activităţi de interes public sau altor activităţi reglementate de lege, Capitolul I - Infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul în art. 253^1, infracţiunea conflictului de interese, şi anume: "Fapta funcţionarului public care, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani şi interzicerea dreptului de a ocupa o funcţie publică pe durată maximă.
(2) Dispoziţiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative."
Incriminarea faptei calificate conflict de interese s-a realizat în anul 2006, prin art. I pct. 61 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea şi completarea Codului penal, precum şi pentru modificarea şi completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din data de 12 iulie 2006. Scopul urmărit prin reglementarea infracţiunii de conflict de interese a fost acela de a crea premisele legale desfăşurării activităţilor de serviciu într-un cadru de imparţialitate şi integritate a exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice, incriminarea faptei având un rol disuasiv pentru persoanele care ocupă astfel de funcţii în ceea ce priveşte obţinerea de foloase materiale pentru sine sau pentru subiectele de drept enumerate de textul de lege. Or, această cerinţă este apreciată ca fiind esenţială pentru derularea normală a relaţiilor sociale referitoare la activitatea funcţionarilor publici, întrucât asigură încrederea cetăţenilor în autorităţile şi instituţiile statului.
Textul actual al infracţiunii este în acord cu Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004, care prevede că "Fiecare stat parte se străduieşte, dacă este cazul şi conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, să aplice măsuri şi sisteme care să-i oblige pe agenţii publici să declare autorităţilor competente toate activităţile exterioare, orice ocupaţie, orice plasamente, orice bunuri şi orice dar sau avantaj substanţial din care ar putea rezulta un conflict de interese cu funcţiile lor de agent public."
2. Legea modificatoare prevede incriminarea conflictului de interese într-o nouă formă, şi anume "Fapta persoanei care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă şi o fişă a postului semnate cu o instituţie dintre cele prevăzute la art. 145, îndeplineşte un act prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material necuvenit, pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 3 ani sau cu amendă şi interzicerea dreptului de a ocupa funcţia publică de care s-a folosit la săvârşirea faptei pentru o durată de maximum 3 ani, calculată începând cu data săvârşirii faptei.
Dispoziţiile alin. 1 nu se aplică în cazul emiterii, aprobării, adoptării sau semnării actelor normative sau administrative, precum şi în cazul încheierii unui act sau a luării unei hotărâri care să privească creaţia, dezvoltarea, pregătirea ştiinţifică, artistică, literară, profesională."
3.1. Din analiza comparată a textului de lege modificat cu textul de lege modificator rezultă că noile dispoziţii elimină "funcţionarul public" ca subiect activ al infracţiunii de conflict de interese şi îl înlocuieşte cu persoana care are calitatea de angajat al unei autorităţi publice, instituţii publice, instituţii sau altei persoane juridice de interes public, prevăzute de art. 145 din actualul Cod penal.
Pe cale de consecinţă, norma modificatoare a alin. (1) al art. 253^1 din Codul penal restrânge sfera de aplicare a normei de incriminare a conflictului de interese la persoanele care săvârşesc fapta în exercitarea atribuţiilor de serviciu "ce rezultă dintr-un contract de muncă şi o fişă a postului semnate cu o instituţie dintre cele prevăzute la art. 145 din Codul penal", excluzând incidenţa normei de incriminare în cazul tuturor persoanelor care exercită funcţii alese sau numite, funcţii care nu implică încheierea unui contract de muncă cu una dintre instituţiile prevăzute în art. 145 din Codul penal şi nu presupun exercitarea atribuţiilor de serviciu pe baza unei fişe a postului.
Or, în condiţiile în care, aşa cum s-a arătat în prealabil, finalitatea legii este aceea de a crea premisele ca persoana care deţine o demnitate sau o funcţie publică să-şi îndeplinească cu obiectivitate atribuţiile care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative, să-şi exercite activitatea de serviciu cu respectarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public, iar nu în scopul realizării unor interese personale de natură patrimonială, care să prejudicieze interesul public şi să afecteze încrederea cetăţenilor în instituţiile statului, restrângerea sferei de incidenţă a normei de incriminare a conflictului de interese generează importante probleme de neconstituţionalitate.
Curtea constată că noua dispoziţie se constituie într-o veritabilă cauză de impunitate a persoanelor care deţin funcţii alese sau numite în ceea ce priveşte infracţiunea prevăzută în art. 253^1 din Codul penal, fiind excluşi, printre alţii, Preşedintele României, deputaţii şi senatorii, miniştrii, judecătorii, procurorii, funcţionarii publici, primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, consilierii locali şi judeţeni sau prefecţii.
Mai mult, tot în alin. (1) al art. 253^1 din Codul penal, noile dispoziţii introduc sintagma "folos material necuvenit". Însă, prevederea condiţiei caracterului necuvenit al folosului material obţinut este lipsită de fundament, în raport cu obiectul juridic special al acestei infracţiuni, respectiv relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii de serviciu, activitate care nu se poate realiza în condiţiile îndeplinirii unor acte cu încălcarea principiilor imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice. Astfel, conflictul de interese nu poate presupune doar obţinerea unor foloase materiale necuvenite, ci obţinerea oricărui tip de folos, întrucât incriminarea nu urmăreşte sancţionarea unor situaţii în care sunt încălcate normele legale care conferă temei şi justificare obţinerii unor foloase materiale, ci a situaţiilor în care exercitarea imparţială a atribuţiilor de serviciu ale funcţionarului public ar putea fi afectată.
3.2. În ceea ce priveşte modificarea adusă alin. (2) al art. 253^1 din Codul penal, aceasta vizează o completare a excepţiei de la aplicarea dispoziţiilor alin. (1). Astfel, în Codul penal actual, dispoziţiile alin. (1) nu se aplică în cazul "emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative". Norma modificatoare prevede în plus că nu există infracţiunea de conflict de interese nici când emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea priveşte un act administrativ sau când se încheie acte sau se iau hotărâri care privesc creaţia, dezvoltarea, pregătirea ştiinţifică, artistică, literară, profesională. De asemenea, nu intră în sfera actelor incriminate nici semnarea actelor normative.
Or, în măsura în care sfera subiecţilor de drept care pot avea calitatea de autor al infracţiunii de conflict de interese a fost restrânsă, potrivit modificărilor aduse alin. (1) al art. 253^1, la persoanele care îşi exercită atribuţiile de serviciu în temeiul unui contract de muncă, se ridică problema competenţei unor astfel de persoane de a emite, aproba, adopta sau semna acte normative sau administrative, de a încheia acte sau de lua hotărâri care privesc creaţia, dezvoltarea, pregătirea ştiinţifică, artistică, literară, profesională, după caz. Apare cu evidenţă faptul că, în majoritatea cazurilor, în cadrul autorităţilor publice sau instituţiilor publice, persoanele cu competenţe în domeniul decizional sunt cele care au fost învestite în funcţia sau demnitatea publică prin numire sau alegere, aceste persoane exercitând atribuţii în materia vizată de textul de lege.
Pe de altă parte, completarea dispoziţiilor care reglementează excepţiile de la incriminarea faptelor care se constituie în infracţiuni de conflict de interese cu faptele care vizează emiterea, aprobarea, adoptarea sau semnarea actelor administrative lipseşte de conţinut însăşi reglementarea infracţiunii, echivalând, practic, cu o dezincriminare a faptei. Astfel, exercitarea atribuţiilor de serviciu în cadrul autorităţilor publice, instituţiilor publice, instituţiilor sau altei persoane juridice de interes public se materializează într-o proporţie covârşitoare prin emiterea, aprobarea, adoptarea şi semnarea unor acte administrative care produc efecte juridice în sfera relaţiilor sociale. Or, înlăturând de la incidenţa legii penale tocmai faptele persoanelor care constituie principalul obiect de activitate al acestora, tragerea la răspundere penală, sub aspectul săvârşirii infracţiunii vizate, devine una iluzorie.
Potrivit Expunerii de motive care a însoţit Legea nr. 278/2006, se arăta că, în vederea eficientizării acţiunilor de prevenire şi sancţionare a faptelor de corupţie, prin incriminarea "conflictului de interese", "se urmăreşte sancţionarea penală a funcţionarului public care, în mod conştient şi deliberat, satisface interese personale prin îndeplinirea atribuţiilor publice [...], înlăturarea oricărei suspiciuni cu privire la conduita funcţionarului public care este chemat să îndeplinească un act sau să participe la luarea unei decizii în virtutea atribuţiilor sale de serviciu, iar prin aceasta produce, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul său, o rudă ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură. În prezent, există întemeiat suspiciunea că funcţionarul public nu va depune toate diligenţele în vederea satisfacerii interesului public, ci va încerca să satisfacă interesul său ori al uneia dintre persoanele sus-arătate."
Dacă în anul 2006, legiuitorul a apreciat oportună incriminarea "conflictului de interese", pentru motivele expuse mai sus, în anul 2013, legiuitorul practic dezincriminează fapta, fără a motiva în niciun fel intervenţia sa legislativă. Aceasta nu este justificată atât timp cât acţiunile de prevenire şi sancţionare a faptelor de corupţie comise de funcţionarii publici sunt la fel de necesare în societatea românească, cum la fel de necesare sunt măsurile, inclusiv prin mijloace de drept penal, de asigurare a integrităţii în exercitarea funcţiilor publice.
VIII. Concluzii
Dispoziţiile art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative exceptează din sfera de incidenţă a noţiunilor de "funcţionar public"/"funcţionar", definite de prevederile art. 147 din actualul Cod penal, respectiv de "funcţionar public" prevăzut de art. 175 din noul Cod penal, pe Preşedintele României, pe deputaţii şi pe senatorii, persoane care sunt exonerate de răspundere penală pentru toate infracţiunile la care subiectul activ este un funcţionar public sau funcţionar.
De asemenea, prin înlocuirea noţiunii de "funcţionar public" cu sintagma "persoanei care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu ce rezultă dintr-un contract de muncă şi o fişă a postului semnate cu o instituţie dintre cele prevăzute la art. 145" sunt exonerate de răspundere penală pentru infracţiunea de conflict de interese toate persoanele care, deşi se circumscriu sferei noţiunii de drept penal a "funcţionarului public", astfel cum este aceasta definită de art. 147 din actualul Cod penal, sunt învestite în funcţia sau demnitatea publică prin numire sau alegere. De asemenea, prin eliminarea din sfera actelor care pot constitui infracţiunea de conflict de interese a celor care privesc emiterea, adoptarea, aprobarea şi semnarea actelor administrative sau a hotărârilor privind creaţia şi dezvoltarea ştiinţifică, artistică, literară şi profesională, infracţiunea este propriu-zis lipsită de conţinut.
Curtea constată că, prin modificările operate, legiuitorul a afectat protecţia penală acordată unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul corupţiei este considerat a fi una dintre cele mai grave ameninţări cu privire la instituţiile statului de drept, democraţie, drepturile omului, echitatea şi justiţia socială, cu efecte negative asupra activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice şi asupra funcţionării economiei de piaţă. Corupţia se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului şi compromite stabilitatea instituţiilor democratice şi fundamentul moral al societăţii. În consecinţă, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupţiei, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracţiunilor de corupţie la toate nivelurile autorităţilor şi instituţiilor statului.
În condiţiile în care mandatul prezidenţial şi mandatul parlamentar sunt definite ca funcţii de demnitate publică, astfel cum fac referire dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Constituţie, persoanele care ocupă aceste funcţii exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul Constituţiei şi al legii, în scopul realizării prerogativelor de putere cu care sunt învestite, la nivelul cel mai înalt în statul român. Prin urmare, având în vedere sfera atribuţiilor ce intră în competenţa funcţiilor alese exceptate de la dispoziţiile art. 147 din actualul Cod penal şi de la dispoziţiile art. 175 din noul Cod penal, care, prin excelenţă, au conotaţii de putere publică, este justificată vocaţia acestora la calitatea de subiect activ pentru infracţiunile de serviciu şi pentru infracţiunile de corupţie. Însă consacrând la nivel normativ cauza de impunitate a acestor persoane cu privire la infracţiuni care aduc atingere instituţiilor fundamentale ale statului de drept, legiuitorul reglementează un regim juridic distinct, de natură să le confere un statut privilegiat faţă de restul persoanelor care exercită funcţii şi demnităţi publice, şi care rămân circumscrise noţiunii de "funcţionar public". Aşa fiind, în mod paradoxal, legiuitorul extrage din aria de incidenţă a răspunderii penale tocmai persoanele care ocupă funcţii reprezentative în stat şi care exercită prerogative de putere reală, persoane ale căror fapte de natură penală produc consecinţe grave asupra bunei funcţionări a autorităţilor publice, asupra actului decizional care priveşte interesul general al societăţii şi, nu în ultimul rând, asupra încrederii cetăţenilor în autoritatea şi prestigiul instituţiilor statului.
Curtea apreciază că, dacă asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la încălcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constituţional, precum statul de drept, democraţia, respectarea Constituţiei şi a legilor, care sunt consacrate prin art. 1 alin. (3) şi (5) din Legea fundamentală printre valorile supreme.
Pe de altă parte, Curtea constată că statutul juridic distinct, privilegiat, sub aspectul răspunderii penale, contravine principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia "cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări". Mai mult, dispoziţiile art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative contravin şi prevederilor art. 16 alin. (2) din Constituţie. Într-adevăr, în măsura în care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispoziţii legale adoptate în considerarea lor şi aplicabile numai în ceea ce le priveşte, incidenţei unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispoziţiile legale în cauză nesocotesc principiul constituţional potrivit căruia "nimeni nu este mai presus de lege".
În plus, statutul juridic privilegiat creat persoanelor care ocupă funcţiile alese exceptate de la dispoziţiile art. 147 din actualul Cod penal şi de la dispoziţiile art. 175 din noul Cod penal contravine şi prevederilor art. 11 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte." Astfel, ratificând sau aderând la convenţiile internaţionale menţionate în prealabil, statul român şi-a asumat obligaţia de a respecta şi transpune întocmai prevederile internaţionale în dreptul său intern, şi anume obligaţia de a incrimina corupţia activă şi corupţia pasivă a persoanelor care se circumscriu categoriilor "agent public"/"membru al adunărilor publice naţionale"/"funcţionar naţional"/"ofiţer public", noţiuni care au corespondenţă, în dreptul penal român, în noţiunile de "funcţionar public"/"funcţionar".
Mutatis mutandis, Curtea reţine aceleaşi argumente şi în ceea ce priveşte cauza de impunitate a persoanelor care ocupă funcţii sau demnităţi publice obţinute prin numire sau alegere în cadrul autorităţilor publice, instituţiilor publice, instituţiilor sau altor persoane juridice de interes public, cu privire la infracţiunea de conflict de interese.
În plus, referitor la modificările aduse art. 253^1 din Codul penal, Curtea constată că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituţiei este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu-şi poate exercita competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie. De altfel, Curtea Constituţională a statuat în jurisprudenţa sa (Decizia Curţii Constituţionale nr. 62/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007) că "Parlamentul nu ar putea defini şi stabili ca infracţiuni, fără ca prin aceasta să încalce Constituţia, fapte în conţinutul cărora ar intra elemente de discriminare dintre cele prevăzute de art. 4 alin. (2) din Legea fundamentală. Tot astfel, Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecţiei juridice penale a valorilor cu statut constituţional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condiţiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute şi garantate de Constituţie".
Prin urmare, ţinând seama de argumentele expuse mai sus, Curtea constată că dispoziţiile art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi dispoziţiile articolului unic al Legii pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal contravin prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5), art. 11 alin. (1) şi ale art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţia României.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Admite obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 5 şi art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253^1 din Codul penal şi constată că aceste dispoziţii sunt neconstituţionale în raport cu criticile formulate.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa din data de 15 ianuarie 2014.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Mihaela Senia Costinescu
------------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
