Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 479/1/2015
┌────────┬─────────────────────────────┐
│ │- preşedintele Secţiei de │
│Ionel │contencios administrativ şi │
│Barbă │fiscal - preşedintele │
│ │completului │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Rodica │- judecător la Secţia de │
│Voicu │contencios administrativ şi │
│ │fiscal - judecător-raportor │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Zoiţa │- judecător la Secţia de │
│Milăşan │contencios administrativ şi │
│ │fiscal │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Liliana │- judecător la Secţia de │
│Vişan │contencios administrativ şi │
│ │fiscal │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Simona │- judecător la Secţia de │
│Camelia │contencios administrativ şi │
│Marcu │fiscal │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Gabriela│- judecător la Secţia de │
│Elena │contencios administrativ şi │
│Bogasiu │fiscal │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Eugenia │- judecător la Secţia de │
│Marin │contencios administrativ şi │
│ │fiscal │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Doina │- judecător la Secţia de │
│Duican │contencios administrativ şi │
│ │fiscal │
├────────┼─────────────────────────────┤
│Emanuel │- judecător la Secţia de │
│Albu │contencios administrativ şi │
│ │fiscal │
└────────┴─────────────────────────────┘
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 479/1/2015 este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare. Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal. La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent-şef Bogdan Georgescu. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 noiembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 30.461/3/2013. La termenul de judecată din 11 mai 2015, magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că, la dosarul cauzei, au fost depuse jurisprudenţa comunicată de curţile de apel şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, care a fost comunicat părţilor la data de 6 aprilie 2015. Potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile din litigiul în care a fost formulată sesizarea nu au depus puncte de vedere privind chestiunea de drept dedusă judecăţii. Preşedintele completului a constatat că nu există chestiuni prealabile, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, iar pronunţarea deciziei a fost amânată la data de 25 mai 2015. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 1. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 24 noiembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 30.461/3/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dacă, în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), unitatea administrativ-teritorială prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti" II. Expunerea succintă a procesului 2. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 13 septembrie 2013, reclamantul municipiul Bucureşti, prin primarul general, a solicitat anularea Hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 204 din 4 iulie 2013 privind aprobarea bugetului Regiei Autonome de Transport Bucureşti pe anul 2013, susţinând, în esenţă, că hotărârea este nelegală, deoarece a fost adoptată cu nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) şi (8) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008 privind măsuri economico-financiare la nivelul unor operatori economici, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 203/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008). În drept, reclamantul a invocat Legea nr. 554/2004, Legea nr. 215/2001, Legea bugetului de stat pe anul 2013 nr. 5/2013, cu modificările şi completările ulterioare, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 79/2008. 3. Pârâtul Consiliul General al Municipiului Bucureşti a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neintroducerea în cauză a beneficiarului actului administrativ atacat, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată. 4. Prin Sentinţa civilă nr. 292 din 16 ianuarie 2014, Tribunalul Bucureşti - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, invocată din oficiu, şi a respins acţiunea în consecinţă. 5. Pentru a pronunţa această hotărâre, tribunalul a reţinut că nu este de conceput o acţiune introdusă de unitatea administrativ-teritorială împotriva organului său deliberativ, în realitate fiind vorba de un conflict între autorităţile administraţiei publice locale, respectiv între primar şi consiliul local. Este adevărat că, potrivit art. 21 alin. (2) şi 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, unitatea administrativ-teritorială este reprezentată în justiţie de către primar, însă această reprezentare are loc numai în raporturile cu terţii, nu însă şi în raport cu organul deliberativ al administraţiei locale. În raporturile de drept administrativ dintre autorităţile administraţiei publice, fiecare autoritate stă în nume propriu, iar nu în calitate de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale. 6. În consecinţă, tribunalul a reţinut că acţiunea trebuie privită, în ceea ce priveşte admisibilitatea sa, din perspectiva unei acţiuni formulate de primar pentru anularea unei hotărâri a consiliului local. Or, prin Decizia nr. IV/2003, pronunţată de Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite în soluţionarea unui recurs în interesul legii, s-a decis, în interpretarea dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 şi la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - în forma în vigoare la data pronunţării acestei soluţii -, că primarul nu are calitatea de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local. Cum de la data pronunţării acestei decizii şi până în prezent nu au avut loc modificări legislative esenţiale în ce priveşte atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale şi raporturile dintre acestea, care să atragă caducitatea soluţiei adoptate de instanţa supremă, rezultă că aceasta se impune a fi respectată în continuare de toate instanţele judecătoreşti. 7. Împotriva sentinţei pronunţate de tribunal a declarat recurs reclamantul municipiul Bucureşti, prin primarul general, contestând legalitatea acesteia şi susţinând, în esenţă, că reclamantul are calitate procesuală activă, deoarece municipiul Bucureşti, ca unitate administrativ-teritorială, este întotdeauna subiect de drept procesual activ/pasiv în litigiile de contencios administrativ, vizând actele emise, în numele şi pe seama sa, în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor prevăzute de lege, iar, potrivit art. 21 alin. (2) şi art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, este reprezentantă în justiţie de către primar. 8. Intimatul Consiliul General al Municipiului Bucureşti a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, argumentând, în esenţă, că dreptul de control al legalităţii actelor administrative emise de consiliile locale reprezintă atributul prefectului, în conformitate cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), şi art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, iar, din coroborarea dispoziţiilor art. 45 alin. (1), art. 68 alin. (1) şi art. 115 alin. (1) lit. a) şi b) din Legea nr. 215/2001, rezultă că actele emise de consiliul local şi de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autorităţi neputând exercita direct o cale de atac împotriva actului celeilalte. 9. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu nr. 30.461/3/2013, iar, prin Încheierea din 24 noiembrie 2014, instanţa a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menţionată la pct. I. III. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 10. Părţile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 11. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de sesizare a Înaltei Curţi, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă şi cu aspectele relevate în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru următoarele argumente: - sesizarea este formulată în cursul unei cauze aflate în stare de judecată, instanţa care formulează sesizarea este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform dispoziţiilor art. 10 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004, iar soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul de fond vizează legalitatea unei hotărâri emise de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, atacată cu acţiune în anulare de municipiul Bucureşti, prin primarul general; – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este nouă şi nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. Anterior, Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite, prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, a stabilit, în aplicarea dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 şi la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, că primarul nu are calitatea de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local. În urma modificărilor şi republicării Legii nr. 215/2001, dispoziţiile art. 68 alin. (1) lit. b), respectiv ale art. 27 alin. (1), reţinute în considerentele deciziei menţionate, nu se mai regăsesc în conţinutul noilor norme juridice, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ care formează obiectul litigiului de fond. În consecinţă, sunt incidente dispoziţiile art. 518 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării 12. În raport cu prevederile art. 518 din Codul de procedură civilă se observă că, la data sesizării primei instanţe cu soluţionarea litigiului în care a fost formulată prezenta sesizare - 13 septembrie 2013 - nu mai subzista formularea art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, iar Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 era abrogată de Legea nr. 554/2004, dispoziţii care au avut caracter determinant la pronunţarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite. 13. Astfel fiind, în raport cu data începerii litigiului în care a fost formulată prezenta sesizare, sunt relevante dispoziţiile art. 5, art. 6 alin. (2), art. 21, art. 23, art. 45 alin. (1), art. 48, art. 61 alin. (1) şi (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80, art. 82, art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1), (2), (3) şi (7) din Legea nr. 215/2001. 14. Totodată, sunt relevante şi dispoziţiile art. 1 alin. (1), (2), (6) şi (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) şi f) şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 15. În contextul modificărilor intervenite în cuprinsul Legii nr. 215/2001, respectiv în contextul adoptării unei noi legi a contenciosului administrativ, curtea de apel a apreciat că este necesar a se lămuri dacă unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti. 16. Raţiunea care a determinat formularea sesizării rezidă în faptul că, spre deosebire de data pronunţării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2013 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, la data începerii procesului în care a fost formulată sesizarea, Legea nr. 215/2001 nu mai prevede expres faptul că, în cazul în care apreciază actul consiliului local ca fiind ilegal, primarul îl sesizează pe prefect şi, în plus, dispoziţiile art. 48 alin. (2) şi art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevăd comunicarea hotărârilor consiliului local atât către prefect, cât şi către primar, fără ca, în acest din urmă caz, să se precizeze că scopul comunicării este limitat la încunoştinţarea organului executiv pentru aducerea la îndeplinire a hotărârilor respective. 17. În privinţa chestiunii de drept nu au fost identificate aspecte relevante în jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti, a instanţelor naţionale sau ale altor state, a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene ori a Curţii Europene a Drepturilor Omului. V. Jurisprudenţa instanţelor naţionale A. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 18. Prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite a admis recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiţie şi, în aplicarea dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b), cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 şi la art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, a stabilit că primarul nu are calitatea de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local. 19. În motivarea deciziei respective, Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite a reţinut, în esenţă, prin raportare la dispoziţiile art. 5 alin. (1) şi (2), art. 27 alin. (1), art. 46, art. 67 alin. (1), art. 68 alin. (1) lit. b), art. 71 alin. (1) şi art. 135 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la momentul respectiv, că actele emise de consiliul local şi de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autorităţi neputând exercita direct o cale de atac împotriva actului celeilalte autorităţi, singura autoritate publică învestită cu acest atribut fiind prefectul, primarul având doar posibilitatea de a-l sesiza pe prefect în termen de 3 zile de la adoptarea hotărârii consiliului local, în cazul în care apreciază că aceasta este ilegală. 20. În jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă, întrucât, potrivit art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, procesele privind actele administrative emise de autorităţile publice locale se soluţionează în fond de tribunal, iar recursul se judecă de curtea de apel, astfel că Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi nu este învestită cu soluţionarea, în recurs, a unor asemenea litigii, pentru a fi în măsură să dezvolte o jurisprudenţă în privinţa chestiunii de drept ce se cere a fi lămurită. B. În cauză, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a solicitat curţilor de apel să comunice jurisprudenţa identificată la nivelul circumscripţiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. 21. Din analiza hotărârilor judecătoreşti şi a opiniilor comunicate de curţile de apel au fost constatate aspectele arătate în continuare. 22. Într-o orientare jurisprudenţială, instanţele au reţinut că primarul, ca autoritate executivă a unităţii administrativ-teritoriale, are calitate procesuală activă de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local, ca autoritate deliberativă. În susţinerea acestei opinii au fost invocate prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 21 alin. (1), (2) şi (21), art. 46, art. 48 şi art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, faptul că legea nu restrânge acest drept al unităţii administrativ-teritoriale, prin primar, precum şi interesul public în promovarea acţiunii. 23. Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au reţinut că primarul, ca autoritate executivă a unităţii administrativ-teritoriale, nu are calitate procesuală activă de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local, ca autoritate deliberativă. În susţinerea acestei opinii a fost invocată şi Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţii Unite. VI. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 24. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale 25. Prin Decizia nr. 356 din 10 decembrie 2002, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la momentul respectiv, reţinând următoarele: "[...] posibilitatea primarului de a se adresa justiţiei depinde de calitatea în care acesta acţionează în instanţă. Astfel, potrivit art. 120 din Constituţie şi art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezintă autoritatea executivă a administraţiei publice locale; în acelaşi timp însă, conform art. 67 din acelaşi act normativ, primarul este reprezentantul în justiţie al colectivităţii locale, ca persoană juridică de drept public. [...] în calitate de autoritate executivă a administraţiei publice locale, primarul exercită doar acele atribuţii care îi sunt conferite de lege. În acest sens art. 5 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 prevede: «Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc numai prin lege. Aceste competenţe sunt depline şi exclusive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege.» Pe de altă parte însă, autorul excepţiei a arătat că primarul poate acţiona şi în calitate de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, care este un subiect de drept public. Din această perspectivă autorul excepţiei a susţinut că, datorită nerecunoaşterii dreptului primarului de a se adresa direct instanţelor de judecată, se restrânge, pe cale de consecinţă, accesul liber la justiţie al comunităţii locale pe care acesta o reprezintă. Astfel, potrivit art. 19 din Legea nr. 215/2001, «Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public [...], iar conform art. 67 alin. (1) din aceeaşi lege, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în justiţie.» Din prevederile art. 67 din Legea nr. 215/2001 reiese că primarul este abilitat să reprezinte în justiţie unitatea administrativ-teritorială, dar această dispoziţie vizează numai raporturile colectivităţii locale cu terţii, nu şi pe cele cu consiliul local, care este un organ al unităţii administrativ-teritoriale ca şi primarul şi are aceeaşi legitimitate cu acesta. Având aceeaşi legitimitate, cele două autorităţi locale emit acte cu efecte similare. Astfel, potrivit art. 46 şi, respectiv, art. 71 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, atât hotărârile consiliului local, cât şi dispoziţiile primarului sunt fie acte cu caracter normativ, fie cu caracter individual. Aceste acte sunt supuse unui control judecătoresc simetric, nici una dintre cele două autorităţi neputând ataca, în mod direct, în contencios administrativ, actele emise de cealaltă. Autoritatea căreia îi incumbă sarcina de a veghea la respectarea legii în desfăşurarea activităţilor aferente exercitării autonomiei locale este prefectul, care acţionează în calitate de reprezentant al Guvernului în teritoriu, în vederea sesizării instanţei judecătoreşti cu privire la pretinsa ilegalitate a unui act al consiliului local. Această competenţă este, de altfel, prevăzută de art. 27 alin. (1) din lege, potrivit căruia: «Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul judeţean, precum şi dispoziţiile emise de primar sau de preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale [...].» Faptul că primarul nu dispune de o cale de atac directă împotriva hotărârilor consiliului local pe care le consideră ilegale nu echivalează însă cu excluderea posibilităţii ca aceste acte să fie deduse controlului instanţelor de judecată. Pe lângă posibilitatea generală a prefectului de a ataca asemenea acte în contencios administrativ, există şi situaţii specifice în care controlul judecătoresc poate fi declanşat la iniţiativa altor persoane, spre exemplu, în cazul prevăzut la art. 47 din Legea nr. 215/2001, când «acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată.»" VIII. Raportul asupra chestiunii de drept supuse judecăţii 26. Judecătorul desemnat în temeiul art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă a întocmit raportul asupra chestiunii de drept supuse judecăţii, prin care, în temeiul art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, a întocmit şi a motivat proiectul soluţiei ce se propune a fi dată, în sensul că, "în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti". 27. În esenţă, judecătorul-raportor a argumentat în sensul celor arătate în continuare. 27.1. Ca urmare a modificărilor şi completărilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b) şi art. 27 alin. (1) din această lege, reţinută în considerentele Deciziei Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite nr. IV din 23 iunie 2003, nu se mai regăseşte în conţinutul noilor norme juridice, astfel cum erau în vigoare la data soluţionării recursului în interesul legii, fiind incidente prevederile art. 518 din Codul de procedură civilă. 27.2. Chestiunea de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este diferită, întrucât, deşi priveşte în principal tot primarul, întrebarea se referă la calitatea sa de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, potrivit art. 62 din Legea nr. 215/2001, partea vătămată fiind oraşul/municipiul/comuna, iar nu primarul în nume propriu. 27.3. Este de observat caracterul inovator al noii legi a contenciosului care consfinţeşte cadrul general pentru exerciţiul contenciosului administrativ obiectiv, prin legiferarea generală a dreptului la acţiune al persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă. 27.4. Sunt relevante prevederile art. 1 alin. (1), (2) şi (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b) şi r) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 19 din Legea nr. 215/2001, considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 356 din 10 decembrie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 3 martie 2003, precum şi prevederile art. 11 din Cartea europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997. 27.5. Se poate concluziona în sensul că unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, având în vedere calitatea sa de subiect de drept public, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, atunci când se invocă vătămarea unui interes legitim public, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) şi r) din Legea nr. 554/2004 cu raportare la competenţele autonome ale colectivităţii teritoriale, conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 28. În raport cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă se constată că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate a sesizării, întrucât: - sesizarea a fost formulată într-o cauză aflată în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 30.461/3/2013, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; – instanţa care a formulat sesizarea - Curtea de Apel Bucureşti - este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform art. 10 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 554/2004; – soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect acţiunea formulată de unitatea administrativ-teritorială municipiul Bucureşti, prin primarul general, prin care se solicită anularea unei hotărâri a Consiliului General al Municipiului Bucureşti. 29. Se constată că sunt îndeplinite atât cerinţa referitoare la elementul de noutate, cât şi condiţia ca asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat, iar problema de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, pentru considerentele arătate în continuare. 29.1. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost sesizată în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept menţionată la pct. I privind dreptul unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în condiţiile Legii nr. 215/2001 şi Legii nr. 554/2004. 29.2. Instanţa supremă s-a pronunţat anterior prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, în soluţionarea unui recurs în interesul legii, în sensul că: "În aplicarea dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b) cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 şi la art. 71 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, stabileşte că primarul nu are calitatea de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local". 29.3. Ca urmare a modificărilor aduse Legii nr. 215/2001, formularea dispoziţiilor art. 27 alin. (1) şi art. 68 alin. (1) lit. b), avută în vedere la pronunţarea Deciziei nr. VI din 23 iunie 2003, nu se mai regăseşte în conţinutul actual al legii respective, fiind incidente dispoziţiile art. 518 din Codul de procedură civilă, conform cărora "Decizia în interesul legii îşi încetează aplicabilitatea la data modificării, abrogării sau constatării neconstituţionalităţii dispoziţiei legale care a făcut obiectul interpretării". 29.4. Elementul de noutate rezidă şi în faptul că, la pronunţarea Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003, Curtea Supremă de Justiţie - Secţiile Unite a avut în vedere dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990, care a fost înlocuită de o nouă reglementare în materie, respectiv Legea nr. 554/2004. 29.5. Totodată, se cuvine a fi observat faptul că, în comparaţie cu Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, care viza dreptul primarului de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local, în prezenta cauză, chestiunea de drept este diferită, întrucât vizează dreptul unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul - în exercitarea calităţii de reprezentant conferite de art. 62 din Legea nr. 215/2001 - de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Cu alte cuvinte, în prezenta cauză, partea vătămată este unitatea administrativ-teritorială, iar nu primarul în nume propriu. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 30. Chestiunea de drept supusă dezlegării, astfel cum a fost formulată de instanţa de trimitere, vizează dreptul unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în condiţiile Legii nr. 215/2001 şi ale Legii nr. 554/2004. 31. Dispoziţiile supuse interpretării, menţionate în expunerea punctului de vedere al instanţei de trimitere, sunt următoarele: - art. 5, art. 6 alin. (2), art. 21, art. 23, art. 45 alin. (1), art. 48, art. 61 alin. (1) şi (2), art. 62 alin. (1), art. 63 alin. (1), art. 80, art. 82, art. 83 alin. (3), art. 115 alin. (1) lit. a), (2), (3) şi (7) din Legea nr. 215/2001: "ART. 5 (1) Autorităţile administraţiei publice locale exercită, în condiţiile legii, competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate. (2) Autonomia locală conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice." "ART. 6 (1) [...] (2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare." "ART. 21 (1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii. (2) În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean." "ART. 23 (1) Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în condiţiile legii." "ART. 45 (1) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate." "ART. 48 (1) Secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz va depune în scris şi va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al şedinţei. (2) Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va comunica hotărârile consiliului local primarului şi prefectului de îndată, dar nu mai târziu de 10 zile lucrătoare de la data adoptării. (3) Comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar şi va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop." "ART. 61 (1) Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. (2) Primarul asigură respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a prevederilor Constituţiei, precum şi punerea în aplicare a legilor, a decretelor Preşedintelui României, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local; dispune măsurile necesare şi acordă sprijin pentru aplicarea ordinelor şi instrucţiunilor cu caracter normativ ale miniştrilor, ale celorlalţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, ale prefectului, precum şi a hotărârilor consiliului judeţean, în condiţiile legii." "ART. 62 (1) Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie." "ART. 63 (1) Primarul îndeplineşte următoarele categorii principale de atribuţii: a) atribuţii exercitate în calitate de reprezentant al statului, în condiţiile legii; b) atribuţii referitoare la relaţia cu consiliul local; c) atribuţii referitoare la bugetul local; d) atribuţii privind serviciile publice asigurate cetăţenilor; e) alte atribuţii stabilite prin lege." "ART. 80 Autorităţile administraţiei publice locale din municipiul Bucureşti sunt Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale sectoarelor, ca autorităţi deliberative, precum şi primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii sectoarelor, ca autorităţi executive, alese în condiţiile legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale." "ART. 82 Consiliul General al Municipiului Bucureşti se constituie, funcţionează şi îndeplineşte atribuţiile prevăzute de dispoziţiile prezentei legi pentru consiliile locale, care se aplică în mod corespunzător." "ART. 83 [...] (3) Primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti funcţionează şi îndeplinesc atribuţiile prevăzute de dispoziţiile prezentei legi pentru primarii şi viceprimarii comunelor şi oraşelor, care se aplică în mod corespunzător." "ART. 115 (1) Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin: a) primarul emite dispoziţii; [...] (2) Dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor. (3) Hotărârile consiliului local se comunică în mod obligatoriu: a) primarului unităţii administrativ-teritoriale; b) prefectului judeţului. [...] (7) Dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local şi hotărârile consiliului judeţean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condiţiile legii care îi reglementează activitatea."; - art. 1 alin. (1), (2), (6) şi (8), art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) şi f) şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "ART. 1 Subiectele de sesizare a instanţei (1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public. (2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. (...) (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. (...) (8) Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi şi ale legilor speciale."" "ART. 2 Semnificaţia unor termeni (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate; b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică; c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ; (...) f) contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim." "ART. 3 (1) Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale."" 32. Elementul de noutate al chestiunii de drept este determinat de aspectele expuse anterior, în cuprinsul pct. 28. 33. În primul rând, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că şi în prezent îşi menţin validitatea considerentele Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, în sensul că "primarul are dreptul să acţioneze şi poate fi chemat în justiţie ca reprezentant al persoanei de drept public", unitatea administrativ-teritorială, în temeiul dispoziţiilor art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. 34. În acest context urmează a se analiza dacă modificările survenite în privinţa cadrului legislativ în vigoare la data pronunţării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite conferă consistenţă concluziei recunoaşterii dreptului unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti. 35. În sensul celor expuse anterior elementul de noutate rezidă în modificarea prevederilor art. 27 alin. (1) şi art. 68 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, care, la data pronunţării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, aveau următorul conţinut: "ART. 27 (1) Prefectul poate ataca, în total sau în parte, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul judeţean, precum şi dispoziţiile emise de primar sau de preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care consideră aceste acte sau prevederi din ele ca fiind ilegale. Actul sau prevederile acestuia care au fost atacate sunt suspendate de drept." "ART. 68 (1) Primarul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: [...] b) asigură ducerea la îndeplinire a hotărârilor consiliului local. În situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect." 36. Este de observat că, în forma Legii nr. 215/2001, la data pronunţării prezentei decizii, prevederile art. 27 alin. (1) din forma în vigoare la data pronunţării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite îşi găsesc corespondent în dispoziţiile legale care consacră dreptul de tutelă administrativă al prefectului în privinţa actelor autorităţilor administraţiei publice locale, respectiv art. 123 alin. (5) din Constituţie, art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 37. De asemenea, se observă că dispoziţiile art. 68 alin. (1) lit. a) teza întâi din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunţării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, referitoare la atribuţia primarului de a aduce la îndeplinire hotărârile consiliului local îşi găsesc în prezent corespondent în dispoziţiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, care dispun în sensul că "primarul asigură [...] punerea în aplicare [...] a hotărârilor consiliului local" 38. Este adevărat că prevederile tezei a doua a art. 68 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunţării Deciziei nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, conform cărora "în situaţia în care apreciază că o hotărâre este ilegală, în termen de 3 zile de la adoptare îl sesizează pe prefect", nu îşi găsesc un corespondent în dispoziţiile Legii nr. 215/2001, în forma în vigoare la data pronunţării prezentei decizii. 39. Cu toate acestea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că modificările expuse, intervenite în privinţa dispoziţiilor Legii nr. 215/2001, nu consacră expressis verbis dreptul unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti. 40. Recunoaşterea unui asemenea drept nu poate fi dedusă nici pe cale de interpretare, ca o consecinţă a suprimării textului de lege care prevedea expres dreptul primarului de a-l sesiza pe prefect în situaţia în care aprecia că o hotărâre a consiliului local este ilegală. 41. Totodată, se observă că, atunci când a dorit să confere primarului dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ cu privire la anumite împrejurări de drept referitoare la activitatea consiliului local, legiuitorul a prevăzut expres, aşa cum a făcut-o, spre exemplu, în cuprinsul art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, în sensul că primarul poate să sesizeze instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile de dizolvare de drept a consiliului local prevăzute la alin. (1) al aceluiaşi articol. Conform art. 55 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, "(2) Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale, prefectul sau orice altă persoană interesată poate să sesizeze instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile prevăzute la alin. (1). Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este definitivă şi se comunică prefectului". În ipoteza reglementată de textul de lege se observă că legiuitorul a prevăzut expres faptul că dreptul de sesizare a instanţei este recunoscut deopotrivă mai multor subiecte de drept, respectiv primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale, prefectul sau orice altă persoană interesată. 42. Într-o altă ipoteză, aşa cum secretarului unităţii administrativ-teritoriale i-a conferit, prin dispoziţiile art. 47 şi 48 din Legea nr. 215/2001, atribuţii de asigurare a legalităţii hotărârilor consiliului local, dacă ar fi avut intenţia de a recunoaşte şi primarului atribuţii în privinţa legalităţii hotărârilor adoptate de consiliul local, legiuitorul ar fi făcut-o în mod expres. Astfel, conform art. 47 şi art. 48 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001: "hotărârile consiliului local [...] se contrasemnează, pentru legalitate, de către secretar"; "secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu va contrasemna hotărârea în cazul în care consideră că aceasta este ilegală. În acest caz, va depune în scris şi va expune consiliului local opinia sa motivată, care va fi consemnată în procesul-verbal al şedinţei"; "comunicarea, însoţită de eventualele obiecţii cu privire la legalitate, se face în scris de către secretar şi va fi înregistrată într-un registru special destinat acestui scop." 43. În consecinţă, pentru identitate de raţiune, dacă ar fi avut intenţia de a recunoaşte şi primarului atribuţii în privinţa legalităţii hotărârilor consiliului local, legiuitorul ar fi prevăzut expres un asemenea drept ori o asemenea competenţă, aşa cum a procedat în situaţiile expuse la pct. 40 şi 41. 44. Este adevărat că dispoziţiile art. 48 alin. (2) şi art. 115 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 prevăd că hotărârile consiliului local se comunică primarului, fără precizarea că scopul unei astfel de comunicări este limitat la încunoştinţarea autorităţii executive pentru ducerea la îndeplinire a hotărârilor respective. Deşi acest scop nu este prevăzut expres de lege, el rezultă pe cale de interpretare. În mod evident, comunicarea hotărârilor consiliului local este realizată pentru a se asigura exercitarea atribuţiilor ce revin celor două autorităţi publice. Astfel, prefectului îi sunt comunicate hotărârile respective pentru a aprecia cu privire la exercitarea dreptului de tutelă administrativă prevăzut de art. 123 alin. (5) din Constituţie, art. 115. alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în timp ce primarului îi sunt comunicate pentru ducerea la îndeplinire a atribuţiei de punere în aplicare prevăzută de art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001. 45. În atare condiţii, conform regulii de interpretare lex dixit quam voluit, se poate concluziona în sensul că raţiunea legiuitorului nu este în sensul recunoaşterii dreptului unităţii administrativ-teritoriale, prin primar, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, întrucât, dacă ar fi intenţionat să recunoască primarului un asemenea drept, ar fi făcut-o în mod expres. 46. Pentru aceste considerente, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că a aprecia pe cale de interpretare că textele respective consacră dreptul unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, reprezintă o extrapolare a raţiunilor avute în vedere de legiuitor în condiţiile în care dispoziţiile analizate nu consacră expres o asemenea posibilitate. 47. În sensul celor expuse la pct. 28.4, elementul de noutate rezidă şi în modificarea cadrului legislativ în materia contenciosului administrativ, care, în prezent, este reprezentat de Legea nr. 554/2004. 48. Prima facie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că nicio dispoziţie din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu reglementează expres dreptul unităţii administrativ-teritoriale, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti. 49. Din perspectiva noului cadru legislativ în materia contenciosului administrativ este de remarcat faptul că, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 consacră atât un contencios subiectiv, cât şi un contencios obiectiv. 50. Sub aspectul contenciosului subiectiv, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit [art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001], iar, în virtutea autonomiei locale, autorităţilor administraţiei publice locale le este consacrat legislativ exerciţiul dreptului şi capacitatea efectivă de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii [art. 3 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 215/2001]. 51. Sistemul de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, astfel cum este stabilit legislativ, presupune exerciţiul concertat, real şi efectiv al competenţelor partajate ce revin autorităţii deliberative şi autorităţii executive în scopul satisfacerii optime şi efective a nevoilor comunităţii locale, fiind de neconceput un conflict între cele două autorităţi din cadrul aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale. 52. Atribuţiile primarului prevăzute de art. 63 din Legea nr. 215/2001 conferă autorităţii executive toate pârghiile şi iniţiativele necesare în vederea satisfacerii nevoilor comunitare, în timp ce atribuţiile consiliului local reglementate de art. 36 din Legea nr. 215/2001 conferă autorităţii deliberative dreptul de iniţiativă şi de a hotărî, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale. 53. Atribuţiile partajate conferite autorităţii deliberative şi autorităţii executive se prezumă a fi exercitate deopotrivă în scopul satisfacerii nevoilor comunitare, în numele, în interesul şi pentru unitatea administrativ-teritorială, neputând fi acceptată teza recunoaşterii unui drept la acţiune în justiţie al subiectului de drept (unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă) împotriva lui însuşi (unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa deliberativă). 54. Subsumat contenciosului obiectiv, în contextul dispoziţiilor art. 1 alin. (8) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a), b), c) şi r) din Legea nr. 554/2004 raportate la dispoziţiile art. 21 alin. (2) şi art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în chestiunea de drept supusă dezlegării, calitatea de subiect de sesizare a instanţei aparţine unităţii administrativ-teritoriale, ca persoană juridică de drept public, care exhibă un interes legitim public vătămat printr-o hotărâre a consiliului local, care este autoritatea sa deliberativă. Altfel spus, persoana juridică de drept public, prin autoritatea sa executivă, contestă un act al autorităţii sale deliberative. 55. A accepta o asemenea ipoteză reprezintă o îndepărtare de la principiile şi pârghiile administrative ale sistemului de realizare a autonomiei locale. Este prezumat faptul că atât consiliul local, ca autoritate deliberativă, cât şi primarul, ca autoritate executivă, în întreaga activitate desfăşurată urmăresc preeminenţa interesului public şi satisfacerea nevoilor comunităţii locale. Această finalitate se presupune a fi atinsă prin exercitarea competenţelor exclusive şi partajate ce revin celor două autorităţi publice locale în reglementarea Legii nr. 215/2001. Legalitatea actelor emise de cele două autorităţi publice este asigurată prin atribuţiile conferite secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi prin controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect. 56. În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că îşi păstrează validitatea considerentele din Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, în sensul că "actele emise de consiliul local şi de primar au caracter independent, niciuna dintre aceste autorităţi neputând exercita direct o cale de atac împotriva actului celeilalte autorităţi simetrice, singura autoritate publică învestită cu acest atribut fiind prefectul." În acest sens se observă că dispoziţiile art. 46, în art. 71 alin. (1) şi art. 27 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la data pronunţării deciziei, se regăsesc în materialitatea lor în cuprinsul art. 45 şi art. 68 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare la data pronunţării prezentei decizii, respectiv în cuprinsul dispoziţiilor art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. 57. Cu toate acestea, în temeiul art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, primarului îi este recunoscut dreptul de a introduce acţiuni şi de a reprezenta unitatea administrativ-teritorială în justiţie. 58. Însă, în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate de consiliul local, atât Constituţia României, cât şi Legea nr. 340/2004 şi Legea nr. 554/2004 consacră competenţa expresă ce revine prefectului sub forma controlului de tutelă administrativă. 59. A accepta teoria că unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, echivalează cu dobândirea de către primar a prerogativei controlului de tutelă administrativă. Or, în condiţiile în care controlul de tutelă administrativă este expres şi limitativ prevăzut la nivel constituţional, prin art. 123 alin. (5) din Constituţie, iar, la nivel de lege organică, prin art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca prerogativă a prefectului, instanţa judecătorească nu are posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispoziţiilor în vigoare, să atribuie unor autorităţi publice competenţe ce nu le-au fost conferite de legiuitor. 60. Pentru toate considerentele expuse, întrucât, în actualul cadru legislativ, legiuitorul nu a recunoscut expres dreptul la acţiune în discuţie, deşi atunci când a dorit să recunoască deopotrivă mai multor subiecte de drept exercitarea unor atribuţii similare sau identice a introdus prevederi exprese, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, din interpretarea dispoziţiilor expuse, rezultă că, în condiţiile Legii nr. 215/2001 şi ale Legii nr. 554/2004, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 noiembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 30.461/3/2013, şi stabileşte că: În condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti. Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 mai 2015. PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL IONEL BARBĂ Magistrat-asistent-şef, Bogdan Georgescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
