Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 108 din 5 martie 2014 asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească şi autoritatea executivă
EMITENT: CURTEA CONSTITUŢIONALĂ PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 257 din 9 aprilie 2014
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Toni Greblă - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Afrodita Laura Tutunaru - magistrat-asistent
A. Pe rol se află examinarea Adresei nr. 27.764/1.154 din 14 februarie 2014, prin care preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii a sesizat Curtea Constituţională cu cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească, reprezentată de către Curtea de Apel Suceava, pe de o parte, şi puterea executivă, reprezentată de către Guvernul României, pe de altă parte.
Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. e) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) pct. A lit. e), ale art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, precum şi ale art. 24 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Cererea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 638 din 14 februarie 2014 şi formează obiectul Dosarului nr. 113E/2014.
Prin actul de sesizare se solicită Curţii Constituţionale constatarea existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice menţionate, precum şi dispunerea măsurilor necesare şi utile pentru restabilirea ordinii constituţionale care trebuie să existe între autorităţile statului. Se consideră că, în cauză, conflictul a fost generat de modul în care prefectul judeţului Suceava a înţeles să-şi exercite prerogativele constituţionale şi legale, având în vedere refuzul acestuia de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udeşti, ca urmare a constatării stării de conflict de interese prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă pronunţată de Curtea de Apel Suceava.
B. În motivarea sesizării, preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii expune următoarele argumente:
1. Prezentarea situaţiei de fapt
La data de 22 octombrie 2013, domnul Ioan Stratu, consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Udeşti, s-a adresat Consiliului Superior al Magistraturii solicitând sesizarea Curţii Constituţionale cu conflictul juridic de natură constituţională intervenit între instituţiile statului, respectiv puterea judecătorească şi puterea executivă, reprezentată de Guvernul României.
Se arată că prin Sentinţa Curţii de Apel Suceava nr. 286 din 1 octombrie 2012, rămasă definitivă şi irevocabilă prin nerecurare la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se menţine Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II/11.05.2012, întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate, prin care se confirmă starea de conflict de interese în care s-a aflat domnul Săvel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udeşti din judeţul Suceava, care a încheiat contracte comerciale, în calitate de ordonator principal de credite, cu S.C. "Udişteana" - S.R.L. din Udeşti, societate la care este acţionar unic, iar administrator este soţia sa, Elena Botezatu.
Se menţionează că, deşi starea de conflict de interese a rezultat şi în urma cercetării penale realizate de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Suceava, fiind aplicată în dosarul penal amenda administrativă, prefectul judeţului Suceava a fost înştiinţat de către Agenţia Naţională de Integritate şi a refuzat punerea în aplicare a prevederilor Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.
Potrivit punctului de vedere exprimat de prefectul judeţului Suceava, anexat la adresa domnului Ioan Stratu, nu se impune sancţiunea încetării de drept a mandatului de primar ca urmare a constatării unei stări de conflict de interese, acesta nefiind un motiv de încetare de drept a mandatului în legislaţia aplicabilă demnităţii, respectiv Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
2. Dispoziţii legale incidente
- Art. 55 şi 73 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare;
- Art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 octombrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare;
- Art. 25 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010.
3. Scurte comentarii referitoare la obiectul sesizării
Prefectul judeţului Suceava a apreciat că nu există temei legal pentru emiterea ordinului de încetare a mandatului de primar al comunei Udeşti sau cea de declanşare a procedurii disciplinare faţă de acesta. În acest sens se impun următoarele aprecieri:
Deşi Constituţia nu cuprinde o prevedere expresă cu privire la natura juridică a formelor de răspundere a autorităţilor administraţiei publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, potrivit căreia "Consilierii locali sau judeţeni, după caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucureşti, primarii şi viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, secretarii unităţilor administrativ-teritoriale şi personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean răspund, după caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii». De asemenea, potrivit Legii nr. 393/2004, «Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.»
Legea nr. 176/2010 prevede la art. 25 alin. (1) că fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni.
Prin urmare, potrivit textului de lege, sancţionarea unei fapte săvârşite cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese se sancţionează ca abatere disciplinară conform reglementării aplicabile demnităţii, în măsura în care prevederile Legii nr. 176/2010 nu derogă de la aceasta. Or, în condiţiile existenţei unor dispoziţii derogatorii de la reglementările aplicabile demnităţii, se aplică prevederile speciale cuprinse în legea privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice.
Astfel, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, «Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.»
În condiţiile în care, potrivit Legii administraţiei publice ori Legii privind statutul aleşilor locali, primarul nu răspunde disciplinar, iar aceste acte normative nu conţin reglementări cu privire la tragerea la răspundere a primarului ca urmare a constatării stării de conflict de interese, apreciem că urmează a fi aplicabile prevederile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora «Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie».
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public. Or, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese nu poate rămâne nesancţionată, pe considerentul că dispoziţiile speciale nu se regăsesc şi în reglementările aplicabile demnităţii.
4. Examinarea condiţiilor privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională
«Art. 1. - (4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale.
(5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.»
În conformitate cu art. 123 alin. (2) din Legea fundamentală, «Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale», iar potrivit art. 126 alin. (1), «Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege.»
Potrivit instanţei de contencios constituţional, conflictul juridic de natură constituţională presupune «acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor» (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Aceeaşi decizie statuează şi faptul că autorităţile publice susceptibile de a fi părţi implicate în conflictul juridic de natură constituţională sunt numai acelea prevăzute în titlul III al Constituţiei României.
Prin soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională se urmăreşte înlăturarea unor posibile blocaje instituţionale dintre diferite autorităţi publice constituţionale, determinate de conflicte pozitive sau negative de competenţă (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 148 din 16 aprilie 2003).
În acest cadru, examinând situaţia prezentată de domnul Ioan Stratu, ţinând seama de deciziile Curţii Constituţionale prin care au fost soluţionate conflicte juridice de natură constituţională care au privit autoritatea judecătorească, lipsirea de efecte a unei hotărâri judecătoreşti poate conduce la un blocaj instituţional din perspectiva dispoziţiilor constituţionale ce consacră separaţia şi echilibrul puterilor în stat şi egalitatea în faţa legii.
Potrivit acestui principiu, autorităţile statului au datoria de a-şi exercita competenţele în limitele impuse de Constituţie şi de lege, fără a imixtiona în atribuţiile legale ale celorlalte autorităţi.
În speţă, puterea judecătorească a fost în mod legal învestită cu soluţionarea cauzei având ca obiect aprecierea legalităţii raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care a fost constatată starea de conflict de interese în ceea ce îl priveşte pe domnul Săvel-Viorel Botezatu, care, în calitatea de asociat unic, iar soţia sa, în calitate de administrator, a furnizat pentru Consiliul Local o serie de produse alimentare, facturate şi ulterior avizate la plată de către domnul primar, banii fiind viraţi în contul firmei acestuia, cauză soluţionată în mod irevocabil, în sensul constatării legalităţii acestui raport, prin Sentinţa nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curţii de Apel Suceava.
Ca hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, Sentinţa nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curţii de Apel Suceava are forţă obligatorie, ea fiind prezumată în mod absolut a exprima realitatea raporturilor juridice dintre părţi (res judicata pro veritae habetur), împotriva celor constatate irevocabil de instanţa de judecată neputându-se primi vreo dovadă contrară.
Or, aşa cum instanţa de contencios european al drepturilor omului a precizat, în mod constant, executarea hotărârilor judecătoreşti face parte integrantă din procesul civil.
Din această perspectivă, refuzul prefectului judeţului Suceava de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udeşti pe motiv că nu ar exista temei legal ar putea constitui o încălcare nu doar a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, ci şi a celor prevăzute de art. 1 alin. (5), potrivit cărora în România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.
Sub acest aspect, trebuie menţionat că hotărârea judecătorească, desemnând tocmai rezultatul activităţii judiciare, reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiţiei. Hotărârea judecătorească, în general, reprezintă un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice şi de eficientizare a normelor de drept substanţial. Forţa executorie a hotărârii judecătoreşti este un efect intrinsec al acesteia. Pe cale de consecinţă, ordinea juridică internă a statului ar deveni iluzorie dacă s-ar permite ca o decizie judiciară definitivă şi obligatorie să devină inoperantă, prin chiar atitudinea de nerespectare a acesteia de către reprezentanţii Guvernului.
Autorităţile publice susceptibile de a fi părţi implicate în conflictul juridic de natură constituţională sunt numai acelea prevăzute în titlul III al Constituţiei României. În acest context, menţionăm că instituţia Prefectului este reglementată în capitolul V al titlului III din Legea fundamentală, denumit «Administraţia publică locală». Potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie, «Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.» În conformitate cu art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, «În realizarea funcţiei sale de conducere generală a administraţiei publice, Guvernul exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum şi asupra prefecţilor.»
În concluzie, preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii apreciază că «sunt îndeplinite condiţiile existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească, reprezentată în cauză de Curtea de Apel Suceava, pe de o parte, şi puterea executivă, reprezentată de Guvernul României, pe de altă parte, generat de modul în care prefectul judeţului Suceava a înţeles să-şi exercite prerogativele constituţionale şi legale, având în vedere refuzul acestuia de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udeşti, ca urmare a constatării stării de conflict de interese.»
Aşa fiind, solicită admiterea cererii şi pronunţarea unei «decizii prin care să se constate existenţa conflictului juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească şi puterea executivă, precum şi dispunerea măsurilor pe care Curtea Constituţională le va socoti necesare şi utile pentru restabilirea ordinii constituţionale, care trebuie să existe între autorităţile statului.»
La cererea formulată sunt anexate următoarele documente:
- o copie a adresei domnului Ioan Stratu prin care a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii să analizeze posibilitatea sesizării Curţii Constituţionale cu privire la conflictul juridic de natură constituţională;
- Sentinţa civilă nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curţii de Apel Suceava;
- ordonanţa de scoatere de sub urmărire penală şi de aplicare a unei sancţiuni cu caracter administrativ dispusă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Suceava;
- corespondenţă purtată de prefectul judeţului Suceava cu Agenţia Naţională de Integritate şi cu anumiţi consilieri locali din cadrul Consiliului Local Udeşti;
- un comunicat de presă emis de Agenţia Naţională de Integritate la data de 11 mai 2012;
- extras din Legea nr. 176/2010;
- două articole de presă apărute într-o publicaţie locală la data de 6 februarie şi 22 martie 2013.
- Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II/11.05.2012 al Agenţiei Naţionale de Integritate".
C. În conformitate cu dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cererea a fost comunicată Guvernului, Consiliului Superior al Magistraturii, Curţii de Apel Suceava şi prefectului judeţului Suceava pentru a-şi exprima în scris punctul de vedere asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia.
Consiliul Superior al Magistraturii a transmis prin Adresa nr. 27.764/1.154/2013 din 25 februarie 2014, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 795 din 25 februarie 2014, punctul său de vedere în care, suplimentar faţă de cele prezentate în sesizarea Curţii Constituţionale, arată că menţinerea mandatului aleşilor locali (categorie în care se includ şi primarii) depinde de exercitarea sa în acord cu ansamblul reglementărilor legale care condiţionează deţinerea acestuia. Aşa cum s-a arătat, principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Prefectul judeţului Suceava, în Adresa nr. 2.591/PG din 25 februarie 2013, anexată la solicitarea domnului Ioan Stratu, a apreciat că pentru starea de conflict de interese constatată şi menţinută de către instanţa de judecată, primarului comunei Udeşti i s-a aplicat o sancţiune administrativă de către organele de cercetare penală, care au stabilit că nu sunt întrunite elementele necesare pentru ca fapta acestuia să constituie o infracţiune, în cauză nefiind aplicabile alte prevederi potrivit cărora prefectul judeţului Suceava să dispună declanşarea procedurii disciplinare a domnului Săvel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udeşti.
Potrivit prevederilor Legii nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate, prin raportul de evaluare, şi ulterior instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea contestaţiei formulate împotriva acestui act administrativ nu pot constata decât starea de incompatibilitate sau de conflict de interese în care se află persoana în cauză, fără a avea competenţe cu privire la dispunerea sancţiunii ce intervine.
Această procedură este distinctă de cea a tragerii la răspundere penală. Or, procesul civil constituie activitatea desfăşurată de instanţă, părţi, organe de executare şi alte persoane sau organe care participă la înfăptuirea de către instanţele judecătoreşti a justiţiei în cauzele civile, în vederea realizării sau stabilirii drepturilor şi intereselor civile deduse judecăţii şi executării silite a hotărârilor judecătoreşti.
Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni."
Însă, aşa cum s-a arătat, potrivit Legii nr. 215/2001 ori Legii nr. 393/2004, primarul nu răspunde disciplinar, iar aceste acte normative nu conţin reglementări cu privire la tragerea la răspundere a primarului ca urmare a constatării stării de conflict de interese. Totodată, aşa cum însuşi prefectul a subliniat, cu privire la fapta primarului Săvel-Viorel Botezatu, organele de cercetare penală au stabilit că nu sunt întrunite elementele constitutive ale unei infracţiuni, drept care a fost aplicată o amendă administrativă.
În acest context, aşa cum s-a subliniat în Decizia Curţii Constituţionale nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, a admite unei persoane/instituţii/autorităţi posibilitatea de a cenzura "sub orice aspect o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, care a dobândit autoritate de lucru judecat, echivalează cu transformarea acestei autorităţi în putere judecătorească, concurentă cu instanţele judecătoreşti în ceea ce priveşte înfăptuirea justiţiei. Legitimitatea unui astfel de act ar avea ca efect acceptarea ideii că, în România, există şi persoane/instituţii/autorităţi cărora nu le sunt opozabile hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţele prevăzute de Constituţie şi de lege, deci care sunt mai presus de lege".
Prin urmare, prefectul nu este abilitat să aprecieze cu privire la încetarea mandatului primarului, aceasta intervenind în baza art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, căci a stinge efectele unei hotărâri judecătoreşti prin care s-a constatat irevocabil starea de conflict de interese este de natură a genera un conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice respective, respectiv autoritatea judecătorească şi puterea executivă.
Cât priveşte soluţia ce urmează a fi pronunţată de Curtea Constituţională, au fost reiterate susţinerile din cuprinsul cererii de sesizare, în sensul pronunţării unei decizii prin care să se constate existenţa conflictului juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească şi puterea executivă, precum şi a blocajului instituţional, ce poate fi înlăturat numai prin emiterea de către prefectul judeţului Suceava a ordinului de încetare a mandatului de primar ca urmare a Sentinţei nr. 286 din 1 octombrie 2012 a Curţii de Apel Suceava.
Întrucât problema nerespectării hotărârilor judecătoreşti este una extrem de gravă, se impune reiterarea soluţiei de principiu prin care s-a tranşat expres obligaţia celorlalte autorităţi publice de a pune în aplicare actele jurisdicţionale, aşa cum instanţele judecătoreşti, fidele misiunii lor, respectă şi aplică actele normative care nu sunt infirmate în urma efectuării controlului de constituţionalitate.
În consecinţă, soluţia pe care Curtea Constituţională urmează a o pronunţa va satisface atât un interes punctual cu privire la situaţia concretă, prin restabilirea ordinii de drept în cauza dedusă judecăţii, cât şi un interes general, prin consacrarea forţei executorii a hotărârilor judecătoreşti, principiu fundamental al statului de drept.
Curtea de Apel Suceava a transmis prin Adresa nr. 665/A/2014 din 25 februarie 2014, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 820 din 27 februarie 2014, punctul său de vedere în care arată că prin Sentinţa nr. 286 din 1 octombrie 2012, rămasă definitivă şi irevocabilă prin nerecurare la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a menţinut Raportul de evaluare nr. 26.073/G din 11 mai 2012 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a confirmat starea de conflict de interese în care s-a aflat domnul Săvel-Viorel Botezatu, primarul comunei Udeşti din judeţul Suceava, care a încheiat contracte comerciale în calitate de ordonator principal de credite cu Societatea Comercială "Udişteana" - S.R.L. din Udeşti, societate unde este acţionar unic şi al cărei administrator este soţia sa, Elena Botezatu.
Starea de conflict de interese a rezultat şi în urma cercetării penale realizate de către Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Suceava, fiind aplicată în dosarul penal amenda administrativă.
Întrucât prefectul judeţului Suceava, înştiinţat fiind de către Agenţia Naţională de Integritate, a refuzat să constate încetarea de drept a mandatului de primar, ca urmare a unei stări de conflict de interese, la data de 22 noiembrie 2013, domnul Ioan Stratu, consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Udeşti, s-a adresat Consiliului Superior al Magistraturii solicitând sesizarea Curţii Constituţionale cu conflictul juridic de natură constituţională intervenit între instituţiile statului, respectiv puterea judecătorească şi puterea executivă, reprezentată de Guvernul României.
Dispoziţiile legale incidente sunt art. 16, 55 şi 73 din Legea nr. 393/2004, art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, precum şi dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16, 123 şi 126 din Constituţia României.
Cât priveşte existenţa conflictului juridic de natură constituţională, se face trimitere la considerentele Deciziei nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, ale Deciziei nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, precum şi ale Deciziei nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, potrivit cărora conflictul juridic de natură constituţională presupune "acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor". Totodată, acest tip de conflict nu are în vedere conflictele de competenţă ivite între autorităţile publice şi "poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale".
Faţă de această jurisprudenţă se apreciază că prin refuzul prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, de a emite ordinul de încetare a mandatului de primar al comunei Udeşti sunt îndeplinite condiţiile existenţei unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească şi puterea executivă, reprezentată de Guvernul României prin instituţia Prefectului Judeţului Suceava.
Curtea Constituţională va avea în vedere că hotărârea judecătorească, fiind înzestrată cu autoritatea de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părţile având obligaţia să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicţional, fără posibilitatea de a mai pune în discuţie ceea ce s-a tranşat deja pe calea judecăţii. Prin urmare, hotărârea judecătorească produce efecte din momentul pronunţării, iar după rămânerea irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate, fiind învestită cu o eficienţă specifică de către ordinea normativă constituţională.
Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătoreşti îl constituie forţa executorie a acesteia, care trebuie respectată şi executată atât de către cetăţeni, cât şi de autorităţile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă şi irevocabilă de caracterul executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept şi o obstrucţionare a bunei funcţionări a justiţiei.
Prefectul judeţului Suceava a transmis prin Adresa nr. 2.421 din 20 februarie 2014, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 821 din 27 februarie 2014, punctul său de vedere în care apreciază că nu sunt întrunite elementele necesare pentru ca situaţia prezentată în sesizare de către preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii să se circumscrie în sfera conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească şi puterea executivă, pentru următoarele motive:
Sentinţa civilă nr. 286 din 1 octombrie 2012 produce efecte obligatorii numai pentru părţi. Raportat la terţi, aceasta se va putea opune numai cu valoarea unui fapt juridic şi a unui mijloc de probă. Având în vedere contextul în care a fost dată hotărârea judecătorească, se apreciază că nu creează obligaţii faţă de prefectul judeţului Suceava şi nici situaţii susceptibile de a fi puse în executare de către acesta, ea constituind un mijloc de probă în susţinerea unei situaţii de fapt, faţă de care i s-a solicitat de către Agenţia Naţională de Integritate să manifeste o anumită conduită, raportat la un text de lege invocat ca temei al solicitării. Prefectul judeţului Suceava nu a refuzat executarea hotărârii judecătoreşti, ci a analizat legislaţia incidentă, în vederea identificării temeiului legal pentru declanşarea procedurii disciplinare faţă de primarul comunei Udeşti sau pentru emiterea ordinului de încetare înainte de termen a mandatului acestuia.
Scopul interpretării unei norme juridice constă în a vedea care este sfera situaţiilor de fapt concrete la care norma juridică respectivă se referă şi în a se asigura astfel corecta aplicare a acelei norme. Interpretarea legii civile fiind o etapă în procesul aplicării legii civile, conţinutul interpretării în cazul de faţă a constat tocmai în stabilirea sensului voinţei legiuitorului, exprimată în normele de drept civil.
Dat fiind faptul că orice lege poate fi depăşită de dinamica vieţii, apărând situaţii care nu au fost avute în vedere de legiuitor la data adoptării ei, analiza solicitărilor venite din partea Agenţiei Naţionale de Integritate a vizat, în principal, problema de a şti dacă situaţia ivită poate fi încadrată sau nu în ipoteza normei de drept civil aplicabilă demnităţii publice respective.
Astfel, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face trimitere la legislaţia aplicabilă demnităţii, care, în acest caz, o reprezintă art. 25 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 şi art. 91 din Legea nr. 161/2003 [acest din urmă articol nu face trimitere la starea de conflict de interese, ci la starea de incompatibilitate s.n.], potrivit cărora încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, se poate dispune numai în caz de demisie, incompatibilitate, schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate, punerea sub interdicţie judecătorească, pierderea drepturilor electorale, pierderea, prin demisie, a calităţii de membru al unui partid politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales sau deces.
Aşa fiind, prefectul susţine că, potrivit legii aplicabile demnităţii publice alese respective, conflictul de interese nu constituie temei pentru încetarea mandatului de primar.
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 176/2010, "Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului." Drept urmare, se apreciază că legiuitorul a exclus funcţiile electorale din sfera celor care, deşi sunt cuprinse în obiectul de reglementare al Legii nr. 176/2010, nu pot fi supuse aceluiaşi regim juridic sub aspectul interdicţiei ocupării, pe o perioadă de 3 ani, de către aceeaşi persoană asupra căreia s-a constatat existenţa stării de incompatibilitate sau a unui conflict de interese.
De asemenea, potrivit art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.".
Prin urmare, starea de conflict de interese nu se regăseşte în legislaţia aplicabilă demnităţii în cauză.
Deosebit de aceasta, Legea nr. 215/2001 stabileşte în mod clar în art. 69 alin. (2) care sunt cazurile în care mandatul primarului încetează de drept, respectiv în condiţiile legii statutului aleşilor locali, precum şi în următoarele situaţii:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea în bune condiţii în timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
Regimul juridic al răspunderii primarului este guvernat de următoarele principii:
a) în exercitarea atribuţiilor sale, primarul este ocrotit de lege, ceea ce nu exclude intervenţia unor forme de răspundere;
b) se instituie prin art. 128 al Legii nr. 215/2001 o răspundere administrativă, civilă, contravenţională sau penală, după caz, pentru primari, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor care le revin, potrivit legii;
c) legea consacră două sancţiuni specifice răspunderii administrativ-disciplinare a primarului, şi anume suspendarea din funcţie şi încetarea de drept a mandatului înainte de termen.
Or, printre cauzele stabilite de legiuitor ca motive de încetare de drept a mandatului de primar înainte de termen nu se regăseşte starea de conflict de interese.
Aşa fiind, se apreciază că, în virtutea regulii specialia generalibus derogant, concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acest fapt nu este prevăzut expres în legea specială. Concursul dintre legea specială anterioară şi legea generală ulterioară se rezolvă prin aplicarea conjugată a principiilor potrivit cărora norma specială se aplică cu prioritate faţă de norma generală, iar o normă specială nu poate să fie modificată sau abrogată decât în mod expres printr-o normă generală ulterioară, ceea ce nu este cazul în speţa dedusă judecăţii în acest caz.
În concluzie, faptul că prefectul judeţului Suceava nu a omis şi nici nu a refuzat să îndeplinească acte care intră în obligaţia sa şi nici nu a întreprins acte sau acţiuni concrete prin care să îşi aroge puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, nu poate avea semnificaţia unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice, aşa cum a fost statuat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 53 din 28 ianuarie 2005.
Cât priveşte eventualele căi de soluţionare, prefectul judeţului Suceava apreciază că este necesară instituirea unei proceduri clare, aplicabile, atât în ceea ce priveşte cazurile de conflict de interese, cât şi cele de incompatibilitate, care să realizeze îndepărtarea oricăror situaţii echivoce sau inechităţi în aplicarea ei.
Guvernul României nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională.
D. Cererea privind soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească şi autoritatea executivă a fost dezbătută în şedinţa din data din 5 martie 2014. La şedinţă au participat domnul Florin Sinescu în calitate de prefect al judeţului Suceava, asistat de doamna consilier juridic Claudia Nechifor, cu delegaţie la dosar, precum şi reprezentantul legal al Consiliului Superior al Magistraturii, doamna procuror Andreea Cristina Mina, director adjunct al Direcţiei legislaţie, documentare şi contencios, cu delegaţie la dosar.
Procedura de citare a fost legal îndeplinită.
Având cuvântul, reprezentantul Consiliului Superior al Magistraturii, doamna Andreea Cristina Mina, solicită admiterea sesizării astfel cum a fost formulată, arătând că ne aflăm în prezenţa unui conflict juridic de natură constituţională prin blocajul instituţional creat de refuzul prefectului judeţului Suceava de a emite ordinul de încetare a mandatului pentru primarul Săvel-Viorel Botezatu. Astfel, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul la un tribunal ar deveni iluzoriu dacă o hotărâre judecătorească este inoperantă. Nu pot fi primite apărările formulate de prefect, întrucât dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 dispun cu suficientă claritate cu privire la împrejurarea că fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie. Mai arată că, potrivit art. 26 alin. (3) din aceeaşi lege, sancţiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În plus, în acord cu art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, prefectul este garantul respectării legii la nivel local.
În concluzie, solicită Curţii Constituţionale să constate existenţa conflictului juridic de natură constituţională, conflict care poate fi înlăturat, în acord cu dispoziţiile art. 25 alin. (2) teza a doua şi alin. (3) şi art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010 coroborate cu art. 1 alin. (3), art. 5, art. 19 alin. (2) şi art. 26 din Legea nr. 340/2004, numai prin emiterea ordinului de încetare a mandatului de primar al domnului Săvel-Viorel Botezatu.
Având cuvântul, reprezentantul instituţiei prefectului, doamna Claudia Nechifor, reiterează aceleaşi argumente potrivit cărora legislaţia aplicabilă demnităţii nu prevede în mod expres drept cauză de încetare a mandatului starea de conflict de interese.
De asemenea, prefectul judeţului Suceava depune la dosar două înscrisuri referitoare la corespondenţa purtată cu Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia generală pentru îndrumarea şi controlul instituţiei prefectului, din care rezultă că aceasta din urmă, informată fiind cu privire la existenţa prezentei cauze, a arătat că problema existenţei conflictului juridic de natură constituţională depinde de modul de interpretare a dispoziţiilor art. 25 din Legea nr. 176/2010, motiv pentru care a solicitat aceluiaşi prefect să comunice eventuale propuneri de modificare a normelor legale incidente. În răspunsul său emis la data de 3 martie 2014, prefectul judeţului Suceava a apreciat că este necesară modificarea art. 2^1, art. 9 alin. (2) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004.
CURTEA,
examinând sesizarea formulată de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească şi autoritatea executivă, punctele de vedere ale Consiliului Superior al Magistraturii, Curţii de Apel Suceava şi prefectului judeţului Suceava, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile depuse, susţinerile orale ale părţilor prezente la dezbateri, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:
Curtea constată că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit art. 146 lit. e) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 34 şi 35 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre autorităţile publice.
E. Examinarea condiţiilor privind existenţa unui conflict juridic de natură constituţională:
I. În ceea ce priveşte admisibilitatea sesizării:
Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. e) din Constituţie, Curtea Constituţională "soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice". Autorităţile publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituţională sunt numai cele cuprinse în titlul III din Constituţie, şi anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti. Pentru exercitarea competenţei prevăzute de Constituţie, Curtea este sesizată la cererea "Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a prim-ministrului sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii". Subiectele de drept pe care Legea fundamentală le îndrituieşte a sesiza Curtea sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea (a se vedea în acest sens Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013.
Prin urmare, Curtea constată că preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii este în drept să formuleze cererea cu privire la soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi autoritatea executivă, pe de altă parte.
II. Cadrul legal referitor la regimul juridic al conflictului de interese şi procedura sa de constatare
Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, prevede următoarele:
- Art. 1 alin. (1) pct. 30: "(1) Dispoziţiile prezentei legi se aplică următoarelor categorii de persoane [...]:
30. aleşii locali;";
- Art. 8: "(1) Scopul Agenţiei este asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenţia poate dezvolta relaţii de colaborare prin încheierea de protocoale cu entităţi din ţară sau din străinătate.
(2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenţiei se desfăşoară cu privire la situaţia averii existente pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispoziţiile actelor normative în vigoare.
(3) Principiile după care se desfăşoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidenţialitatea, imparţialitatea, independenţa operaţională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum şi prezumţia dobândirii licite a averii.";
- Art. 12 alin. (1): "(1) Agenţia îndeplineşte activitatea de evaluare prevăzută la art. 8 din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice, cu respectarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 272/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 233/2002.";
- Art. 22 alin. (1): "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.";
- Art. 24: "(1) Acţiunile introduse la instanţele de contencios administrativ urmează regulile de competenţă prevăzute în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică în mod corespunzător.
(2) Procedura de judecată este cea prevăzută în Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi se aplică în mod corespunzător, în măsura în care nu există în prezenta lege prevederi derogatorii de la aceasta.";
- Art. 25: "(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni.
(2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.
(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.
(4) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârşirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment.";
- Art. 26 alin. (1) lit. i) şi alin. (3): "(1) Agenţia va comunica raportul de evaluare, după cum urmează: [...]
i) pentru primari şi preşedinţii consiliilor judeţene - instituţiei prefectului; [...]
(3) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunea poate fi aplicată în termen de cel mult 6 luni de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, potrivit prevederilor legale. În cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel.";
- Art. 29 alin. (3): "(3) Neaplicarea sancţiunii disciplinare sau neconstatarea încetării funcţiei publice, după caz, atunci când actul de constatare a rămas definitiv, constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 50 lei la 2.000 lei, dacă fapta nu constituie infracţiune." Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare, prevede următoarele:
- Art. 70: "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.";
- Art. 71: "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.";
- Art. 76: "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.
(2) Actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile emise cu încălcarea obligaţiilor prevăzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."
Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, prevede următoarele:
- Art. 69: "(1) Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la depunerea jurământului de către primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război, calamitate naturală, dezastru sau sinistru deosebit de grav.
(2) Mandatul primarului încetează de drept în condiţiile legii statutului aleşilor locali, precum şi în următoarele situaţii:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
(3) În cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.
(4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.
(5) Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă.
(6) Data organizării alegerilor pentru funcţia de primar se stabileşte de Guvern, la propunerea prefectului. Acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului prevăzut la alin. (4) sau de la data pronunţării hotărârii instanţei, în condiţiile alin. (5)".";
- Art. 128: "Consilierii locali sau judeţeni, după caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului Bucureşti, primarii şi viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene, secretarii unităţilor administrativ-teritoriale şi personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean, răspund, după caz, contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin, în condiţiile legii."
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, prevede următoarele:
- Art. 15: "(1) Calitatea de primar şi, respectiv, de preşedinte al consiliului judeţean încetează la data depunerii jurământului de către noul primar şi, respectiv, de preşedintele consiliului judeţean.
(2) Calitatea de primar şi, respectiv, de preşedinte al consiliului judeţean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială;
d) abrogat prin art. I pct. 111 din Legea nr. 286/2006;
e) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;
f) punerea sub interdicţie judecătorească;
g) pierderea drepturilor electorale;
g^1) pierderea, prin demisie, a calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţii naţionale pe a cărei listă a fost ales;
h) deces.";
- Art. 16: "(1) În toate cazurile de încetare înainte de termen a mandatului de primar, prefectul emite un ordin prin care constată încetarea mandatului primarului.
(2) Ordinul va avea la bază un referat semnat de secretarul comunei sau al oraşului, precum şi actele din care rezultă motivul legal de încetare a mandatului.";
- Art. 55: "Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin.";
- Art. 73: "Primarii pot fi revocaţi din funcţie în urma unui referendum, în condiţiile şi în cazurile stabilite prin Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.";
- Art. 75 lit. a) şi c): "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; [...]
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;".
III. Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt următoarele:
- Art. 1 alin. (4) şi (5): "(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale.
(5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.";
- Art. 16 alin. (1): "(1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări."
IV. Prezentarea situaţiei de fapt
La data de 12 aprilie 2011, Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat din oficiu cu privire la faptul că domnul Săvel-Viorel Botezatu, primar al comunei Udeşti din judeţul Suceava, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor. Ca urmare a finalizării evaluărilor ce au vizat perioada iunie 2008 - mai 2011, Agenţia Naţională de Integritate a identificat, prin Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012, elemente în sensul existenţei unui conflict de interese, constând în aceea că domnul Săvel-Viorel Botezatu, în calitate de primar al comunei Udeşti, pe de o parte, şi de asociat unic al Societăţii Comerciale "Udişteana" - S.R.L. din Udeşti, pe de altă parte (asociat unic din 2 iulie 1991 şi până în prezent şi administrator până la data de 26 iunie 2008), societate în cadrul căreia soţia acestuia, doamna Elena Botezatu, deţine calitatea de administrator, a iniţiat o serie de hotărâri ale Consiliului Local al Comunei Udeşti referitoare la organizarea unor festivaluri şi manifestări culturale care au implicat servicii de protocol ce au fost prestate de societatea comercială mai sus menţionată. Totodată, primarul a avizat referatele de necesitate întocmite de referentul Primăriei şi în final a avizat - în calitatea sa de ordonator de credite - plata pentru livrarea produselor de către propria sa societate. Cuantumul facturilor astfel achitate s-a ridicat la suma de 21.288,3 lei.
Aşa fiind, prin Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 s-au dispus următoarele:
1. Comunicarea raportului de evaluare domnului Săvel-Viorel Botezatu.
2. Comunicarea raportului de evaluare Consiliului Local al Comunei Udeşti, judeţul Suceava, spre luare la cunoştinţă.
3. Sesizarea Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Suceava.
Ulterior, prin Ordonanţa din 30 mai 2012 dispusă în Dosarul penal nr. 223/P/2011 (dosar format anterior finalizării evaluării Agenţiei Naţionale de Integritate ca urmare a unor sesizări formulate de numitul Ion Stratu), s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală pentru infracţiunea de conflict de interese prevăzută de art. 253^1 din Codul penal şi aplicarea unei sancţiuni cu caracter administrativ, respectiv amendă în sumă de 1000 lei, deoarece împrejurările în care a fost comisă sunt lipsite în mod vădit de importanţă şi nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni.
Prin Sentinţa nr. 286 din 1 octombrie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 476/39/2012, Curtea de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a constatat că punctul 3 din Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 a fost soluţionat prin Ordonanţa nr. 223/P/2011 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Suceava. Prin aceeaşi sentinţă a fost respinsă ca nefondată acţiunea reclamantului Săvel-Viorel Botezatu în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate.
La data de 14 ianuarie 2013, cu Adresa nr. 1.280/G/II, Agenţia Naţională de Integritate a adus la cunoştinţa prefectului judeţului Suceava, Florin Sinescu, faptul că Raportul de evaluare nr. 26.073/G/II din 11 mai 2012 a rămas definitiv ca urmare a nerecurării în termenul de 15 zile a Sentinţei nr. 286 din 1 octombrie 2012, motiv pentru care au semnalat necesitatea declanşării procedurii disciplinare. În temeiul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate a mai solicitat prefectului judeţului Suceava, cu Adresa nr. 11.403/G/II din 11 martie 2013, aplicarea măsurii de interdicţie a exercitării unei funcţii sau demnităţi publice.
Cu Adresa nr. 3.848/PG din 28 martie 2013, prefectul judeţului Suceava a comunicat Agenţiei Naţionale de Integritate că "nu există bază legală pentru a declanşa o procedură disciplinară în ceea ce-l priveşte pe primarul comunei Udeşti, judeţul Suceava", întrucât art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede în mod clar că abaterea disciplinară se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile legii nu derogă de la aceasta. Legislaţia aplicabilă demnităţii în acest caz o reprezintă Legea nr. 215/2001, Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 393/2004. Raportat la alin. (2) al art. 25 din Legea nr. 176/2010, prefectul judeţului Suceava a apreciat că nu poate fi aplicat primarului aflat în exercitarea mandatului deoarece:
a) Legiuitorul a stabilit că decăderea din dreptul de a mai exercita o demnitate publică pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului se aplică demnităţilor publice ce fac obiectul Legii nr. 176/2010, cu excepţia celor electorale. Or, primarul îndeplineşte o funcţie de demnitate publică, ca urmare a votului exprimat la alegerile organizate pentru autorităţile administraţiei publice locale.
b) Sancţiunea decăderii din dreptul de a mai exercita o demnitate publică pe o perioadă de 3 ani se aplică de la data încetării de drept a mandatului. Or, mandatul primarului:
■ Încetează la data depunerii jurământului de către noul primar;
■ Încetează de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului în condiţiile limitativ prevăzute de legiuitor în legislaţia aplicabilă demnităţii.
În concluzie, s-a arătat că, dacă legiuitorul ar fi apreciat că s-ar impune sancţiunea încetării de drept înainte de expirarea duratei normale a mandatului de primar ca urmare a constatării unei stări de conflict de interese, ar fi introdus în cauză şi această situaţie ca motiv de încetare de drept a mandatului (aşa cum a făcut-o în cazul stării de incompatibilitate).
Totodată, Ion Stratu şi alţii, în calitate de consilieri locali în cadrul Consiliului Local Udeşti, au solicitat prefectului judeţului Suceava să ia act de încetarea mandatului de primar al domnului Săvel-Viorel Botezatu, făcând trimitere atât la Raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a constatat starea de conflict de interese pentru perioada iunie 2008 - mai 2011, cât şi la Sentinţa Curţii de Apel Suceava nr. 286 din 1 octombrie 2012 prin care au fost confirmate concluziile raportului.
Prin Adresa nr. 2.591/PG din 25 februarie 2013, prefectul judeţului Suceava a comunicat petiţionarilor mai sus menţionaţi că nu există bază legală pentru a declanşa procedura disciplinară în ceea ce îl priveşte pe primarul comunei Udeşti. În completare, cu Adresa nr. 70/PG din 10 aprilie 2013 a mai menţionat că îşi manifestă întreaga disponibilitate în măsura în care i se va comunica legislaţia aplicabilă în baza căreia ar putea dispune declanşarea procedurii disciplinare în vederea emiterii ordinului de încetare a mandatului de primar în cauză.
V. În ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice
Fără a-i defini conţinutul, atât Constituţia, cât şi Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale utilizează sintagma de "conflict juridic de natură constituţională". Prin urmare, pentru stabilirea trăsăturilor conţinutului conflictului juridic de natură constituţională, principialul reper l-a constituit jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi doctrina în materie.
Astfel, aceste conflicte au următoarele trăsături:
- sunt conflicte juridice;
- sunt conflicte juridice de natură constituţională;
- creează blocaje instituţionale;
- vizează nu numai conflictele de competenţă (pozitive sau negative) născute între autorităţile publice, ci şi orice situaţii conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct din textul Constituţiei;
- se referă numai la anumite autorităţi care pot apărea ca subiecte ale acestuia.
Toate aceste trăsături au caracter cumulativ şi nicidecum alternativ, neîndeplinirea vreuneia dintre ele fiind, ab initio, o cauză de respingere a sesizării.
1. Doctrina în materie, a relevat că un conflict juridic de natură constituţională "priveşte «competenţele» sau «atribuţiile» autorităţilor publice; aceste «competenţe» sau «atribuţii» pentru a fi de «natură constituţională» trebuie să derive din Legea fundamentală, nu exclusiv dintr-un act normativ subsecvent Constituţiei" (a se vedea, în acest sens I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 867).
Totodată, "art. 146 lit. e) din Constituţie nu priveşte orice conflict, probabil şi posibil, între autorităţile publice, ci numai conflictul juridic, deci nu şi pe cel politic, şi bineînţeles numai conflictul care să privească competenţe constituţionale" (a se vedea, în acest sens, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României, Comentariu pe articole, Ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1.405).
2. Aceste opinii exprimate în doctrină se reflectă şi în jurisprudenţa în materie a instanţei de contencios constituţional. Astfel, Curtea a stabilit că un conflict juridic de natură constituţională presupune acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate ori mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei ori în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor (Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005). Totodată, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: "Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale." Mai mult, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Curtea a statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie "stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea". Prin urmare, potrivit jurisprudenţei Curţii, conflictele juridice de natură constituţională nu se limitează numai la conflictele de competenţă, pozitive sau negative, care ar putea crea blocaje instituţionale, ci vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei.
3. Raportând datele speţei la considerentele de principiu reţinute în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională urmează să analizeze dacă aspectele sesizate în cererea preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii întrunesc elementele constitutive ale unui conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească şi autoritatea executivă.
Astfel, Curtea constată că atribuţia prefectului de a emite un ordinul de încetare a mandatului de primar înainte de termen este prevăzută în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, art. 69 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 şi art. 26 din Legea nr. 340/2004 coroborate cu art. 25 alin. (2) teza a doua şi alin. (3) şi art. 26 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 176/2010.
Totodată, examinând dispoziţiile constituţionale care reglementează instituţia prefectului, Curtea constată că singura competenţă expres prevăzută este cea de la art. 123 alin. (5) potrivit căruia "Prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal". De asemenea, analiza celorlalte prevederi constituţionale nu numai că nu instituie, în mod direct, vreo competenţă certă cu privire la rolul prefectului de a emite un ordin de încetare a mandatului de primar, dar nici nu derivă în vreun fel din acestea. Mai mult, alin. (4) al art. 123 din Constituţie stabileşte că "Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare".
În final, art. 123 alin. (3) din Legea fundamentală prevede că "Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică."
Aşa fiind, din analiza susţinerilor invocate în prezenta sesizare raportate la prevederile constituţionale ale art. 123 - Prefectul, Curtea constată că nu poate fi reţinută existenţa vreunui conflict juridic de natură constituţională, întrucât competenţele prefectului în materia analizată derivă din lege şi nu din Constituţie.
Astfel, critica referitoare la nerespectarea rolului instituţiei prefectului de a emite un ordin de eliberare din funcţie şi de instituire a decăderii din dreptul de a mai ocupa o funcţie eligibilă pentru o perioadă de 3 ani de la data încetării mandatului nu poate fi primită, deoarece, deşi prin neîndeplinirea unei obligaţii ce izvorăşte dintr-un act normativ inferior Constituţiei, respectiv art. 25 alin. (2) teza a doua şi alin. (3) din Legea nr. 176/2010, s-a născut un conflict juridic, acesta nu poate fi asimilat unuia de natură constituţională.
Altfel spus, neîndeplinirea unor obligaţii de sorginte legală nu generează automat un conflict juridic de natură constituţională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel de competenţe a unei instituţii sau autorităţi publice, fie ea nominalizată în chiar titlul III al Constituţiei României, nu reprezintă eo ipso o problemă de constituţionalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în faţa instanţelor de judecată. În acest sens s-a pronunţat Curtea Constituţională şi prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009.
Prin urmare, Curtea Constituţională nu poate da dezlegare unor probleme litigioase care intră în competenţa altor autorităţi şi instituţii publice, motiv pentru care modul de interpretare şi aplicare al dispoziţiilor legale incidente intră în sfera de înfăptuire a actului de justiţie cu condiţia ca instanţele judecătoreşti să fie sesizate prin acţiuni specifice.
Aşa fiind, intervenţia Curţii devine legitimă ori de câte ori autorităţile şi instituţiile publice menţionate în titlul III din Constituţie ignoră sau îşi asumă competenţe constituţionale de natură a crea blocaje ce nu pot fi înlăturate în alt mod. Aceasta este esenţa unui conflict juridic de natură constituţională.
Curtea Constituţională constată că în prezenta cauză prefectul judeţului Suceava nu s-a abătut de la competenţe constituţionale, ci de la competenţe ce izvorăsc din legi subsecvente Legii fundamentale şi, prin urmare, nu se află în faţa unui conflict juridic de natură constituţională, întrucât competenţa prefectului de a emite un ordin de încetare a mandatului de primar nu este prevăzută de Legea fundamentală.
Având în vedere considerentele expuse în prezenta decizie, dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34, 35 şi 36 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge sesizarea formulată de preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii şi constată că în cauză nu există conflict juridic de natură constituţională între autoritatea judecătorească şi autoritatea executivă.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii, Guvernului României, prefectului judeţului Suceava şi Curţii de Apel Suceava şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 5 martie 2014.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Afrodita Laura Tutunaru
------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
