Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 1.658 din 28 decembrie 2010 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice, in ansamblul sau, precum si, in special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) si (2), art. 33 alin. (1) si art. 37 alin. (1) si (3) din lege
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 44 din 18 ianuarie 2011
În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale <>art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicatã, la data de 23 decembrie 2010, un grup de 51 de deputaţi a solicitat Curţii Constituţionale sã se pronunţe asupra constituţionalitãţii dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistratã la Curtea Constituţionalã sub nr. 51/6.187 din 23 decembrie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 4.806A/2010.
Aceastã sesizare a fost semnatã de cãtre urmãtorii deputaţi: Victor-Viorel Ponta, Nicolae Bãnicioiu, Mircea Duşa, Rodica Nassar, Andrei Dolineaschi, Vasile Ghiorghe Gliga, Vasile Popeangã, Petre Petrescu, Surdu-Soreanu Raul-Victor, Gheorghe Antochi, Marian Neacşu, Ruxandra Florina Jipa, Angel Tîlvãr, Gabriel Petru Vlase, Mihai Tudose, Victor Cristea, Horia Grama, Eugen Bejinariu, Eugeniu Radu Coclici, Silvestru-Mircea Lup, Doru-Claudian Frunzulicã, Iordache Florin, Ion Cãlin, Cornel Itu, Ciprian-Florin Luca, Gheorghe Ana, Marian-Florian Sãniuţã, Vasile Mocanu, Neculai Rãţoi, Ion Stan, Aurel Vlãdoiu, Iulian Iancu, Aurelia Vasile, Ion Mocioalcã, Doina Burcãu, Ioan Damian, Cornel-Cristian Resmeriţã, Sorin Ioan Roman, Florian Popa, Carmen Ileana Moldovan, Constantin Niţã, Damian Florea, Viorel Ştefan, Adrian Solomon, Florin-Costin Pâslaru, Dan Nica, Valeriu Ştefan Zgonea, Antonella Marinescu, Cristina Ileana Dumitrache, Gheorghe Ciocan şi Lucreţia Roşca.
În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecã, cât şi cea intrinsecã a Legii privind salarizarea în anul 2011 a personalului plãtit din fonduri publice.
I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecã, se aratã urmãtoarele:
1. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate apreciazã cã, în procesul de legiferare, a fost încãlcat art. 114 din Constituţie, întrucât conţinutul noii reglementãri vine în contradicţie cu <>Legea nr. 118/2010, lege adoptatã tot pe calea angajãrii rãspunderii. Astfel, Guvernul, ca iniţiator al procedurii, a nesocotit actul asupra cãruia anterior şi-a angajat rãspunderea, întrucât nu a respectat caracterul temporar al reducerii drepturilor salariale.
2. Legea-cadru nesocoteşte art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât încalcã prevederile <>art. 7 şi 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative. În acest sens, se aratã cã nu a fost realizatã o evaluare preliminarã a impactului unei asemenea legi în plan social şi în plan economic, deşi obiectul sãu de reglementare, precum şi implicaţiile sale sunt de maximã relevanţã. Se susţine cã la iniţierea acestei legi nu a fost fãcut niciun studiu de impact asupra mediului macroeconomic, deşi sunt previzibile consecinţele negative ale scãderii puterii de cumpãrare a unui numãr foarte mare de oameni asupra consumului şi producţiei, cu efecte de scãdere şi asupra numãrului de persoane angajate în mediul privat, toate acestea reprezentând consecinţe certe ale reducerii definitive a drepturilor salariale şi de naturã salarialã ale personalului bugetar cu 25%.
3. Este învederat şi faptul cã în expunerea de motive a legii criticate nu este realizatã nicio menţiune cu privire la avizul Consiliului Economic şi Social, deşi, potrivit legii, acest aviz ar fi trebuit sã însoţeascã proiectul de lege promovat. O atare conduitã încalcã nu numai art. 1 alin. (5) din Constituţie, dar şi art. 141 din Constituţie.
II. Cu referire la criticile de constituţionalitate intrinsecã, se aratã urmãtoarele:
1. Cu privire la încãlcarea art. 16 din Constituţie, se aratã cã existã o dublã nesocotire a sa prin urmãtoarele aspecte:
- discriminarea persoanelor care au calitatea de angajaţi în sectorul public în raport cu cei care au aceastã calitate în sectorul privat, sub aspectul restrângerii drepturilor la negociere şi al lezãrii dreptului de salariu şi de proprietate. În acest sens, invocându-se art. 14 din Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale, se ajunge la concluzia cã art. 1 alin. (2) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticatã ilustreazã o diferenţã clarã de tratament juridic între persoanele mai înainte menţionate, tratament care nu se fundamenteazã însã pe existenţa unor raţiuni diferite din punct de vedere obiectiv;
- discriminarea angajatorilor din sectorul privat raportat la angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul. În acest sens, se apreciazã cã diferenţa de tratament instituitã nu poate fi justificatã de sursa fondurilor de care beneficiazã aceştia pentru desfãşurarea activitãţii (bugetarã, respectiv privatã) şi nici de faptul cã alocãrile bugetare pot fi limitate, întrucât şi angajatorul din sectorul privat dispune de surse de finanţare limitate. Astfel, deşi ambele categorii de angajatori sunt în situaţii identice, angajatorul din sectorul privat este obligat sã recurgã la reducerea de cheltuieli prin aplicarea legislaţiei muncii, în timp ce angajatorul din sectorul public beneficiazã de reglementarea raporturilor de muncã prin acte normative. Rezultã o discriminare evidentã a angajatorilor privaţi din moment ce aceştia nu se pot prevala "de existenţa unui act normativ pentru a justifica adoptarea unor mãsuri discreţionare referitoare la propriul sistem de salarizare" şi sunt, astfel, obligaţi practic sã îşi gestioneze mult mai eficient resursele de care dispun decât statul.
2. Se susţine cã art. 33 alin. (1) din legea criticatã permanentizeazã reducerea salarialã operatã prin <>Legea nr. 118/2010, întrucât stabileşte un nivel al salarizãrii personalului bugetar corespunzãtor celui aplicat în decembrie 2010. Prin urmare, este afectat dreptul de proprietate al persoanei în substanţa sa, din moment ce salariul este tot un bun protejat prin Protocolul adiţional la Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale. În acest sens, este invocatã jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, respectiv Hotãrârea din 26 noiembrie 2002, pronunţatã în Cauza Buchen împotriva Cehiei, Hotãrârea din 23 septembrie 1982, pronunţatã în Cauza Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, Hotãrârea din 19 decembrie 1986, pronunţatã în Cauza Mellacher şi alţii împotriva Austriei, şi Hotãrârea din 21 februarie 1986, pronunţatã în Cauza James şi alţii împotriva Regatului Unit.
Se aratã cã permanentizarea reducerii drepturilor salariale echivaleazã practic cu o expropriere, fãrã sã fi existat o cauzã de utilitate publicã şi fãrã sã fi fost acordatã în prealabil o justã despãgubire. Autorii sesizãrii, concluzionând, aratã cã "practica exproprierii sau a anulãrii totale ori parţiale a drepturilor salariale şi de naturã salarialã reprezintã o violare a drepturilor fundamentale ale omului".
3. Se susţine cã prin prevederile art. 33 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) şi (2) din legea criticatã sunt diminuate drepturile salariale ale personalului bugetar, o atare concluzie fiind întãritã şi de cele prevãzute de Secţiunea a 5-a pct. 5 din expunerea de motive a legii, unde se aratã scopul urmãrit de legiuitor, respectiv asigurarea respectãrii ţintelor stabilite pentru cheltuielile cu salariile în sectorul public şi de a introduce o limitã de 30% a cheltuielilor de personal, obligaţii asumate în memorandumul semnat de Fondul Monetar Internaţional. Or, o atare necesitate nu poate justifica restrângerea unor drepturi fundamentale, precum dreptul la salariu. Mai mult, datoritã faptului cã aceastã restrângere nu a fost aplicatã cu titlu excepţional şi nu a fost însoţitã de mãsuri concrete destinate sã asigure protecţia nivelului de trai al categoriilor sociale afectate, ea apare ca fiind inadmisibilã; astfel, mãsurile preconizate prin actul normativ nu pot fi justificate pe tãrâmul art. 53 din Constituţie.
4. Se aratã cã legea criticatã, prin coeficienţii de ierarhizare reglementaţi, încalcã standardele de viaţã ale categoriilor sociale afectate de mãsurile de austeritate adoptate în anul 2010. Totodatã, se aratã cã legea creşte raportul dintre salariul de bazã minim şi cel maxim din sectorul bugetar (de la 1 la 12 la 1 la 15), ceea ce duce la alocarea fondurilor bugetare spre personalul cu coeficienţi mai mari faţã de cei cu coeficienţi mai mici.
Permanentizarea reducerii salariale operate prin <>Legea nr. 118/2010 plaseazã persoanele plãtite din fonduri publice într-o situaţie defavorabilã, situatã sub limita inferioarã a subzistenţei, şi aduce atingere principiului protecţiei aşteptãrilor legitime ale cetãţenilor cu privire la un anumit nivel al protecţiei şi securitãţii sociale. Se susţine cã prin multitudinea de acte normative adoptate în domeniul salarizãrii este afectatã încrederea cetãţenilor în cadrul normativ existent.
Alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata drepturilor salariale, necorelarea acestora cu creşterea inflaţiei sunt de naturã sã reducã puterea de cumpãrare a celor ce trãiesc din salarii, nu îmbunãtãţesc nivelul de trai al acestora şi marginalizeazã aceastã categorie a populaţiei.
5. Sunt invocate şi considerentele care au stat la baza <>Deciziei Curţii Constituţionale nr. 874 din 25 iunie 2010, potrivit cãrora diminuarea drepturilor salariale operate prin <>Legea nr. 118/2010 este temporarã, pânã la 31 decembrie 2010, existând obligaţia legiuitorului de a reveni asupra acestor mãsuri dupã expirarea termenului menţionat. Astfel, nerespectându-se o decizie a Curţii Constituţionale, sunt încãlcate şi prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie.
În conformitate cu dispoziţiile <>art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicatã preşedinţilor celor douã Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.
Preşedintele Senatului, în Dosarul nr. 4.806A/2010, a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. I2.683/27.12.2010, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiatã, reluându-se, în esenţã, argumentele autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate.
Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. 51/6.211 din 24 decembrie 2010, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiatã.
În esenţã, se aratã cã legea criticatã respectã prevederile constituţionale pretins încãlcate. Astfel, se susţine cã Parlamentul oricând poate adopta o lege de modificare, completare sau abrogare a unei legi anterioare, cã statul "a aprobat prin legea criticatã salariile pe care le poate acorda în condiţiile de crizã economicã şi financiarã mondialã şi naţionalã", cã salariaţii din sistemul public nu sunt în aceeaşi situaţie cu cei din sfera privatã şi cã sunt respectate prevederile constituţionale referitoare la nivelul de trai.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu adresa nr. 5/10.007 din 27 decembrie 2010, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiatã. În acest sens, se apreciazã cã recurgerea la procedura angajãrii rãspunderii Guvernului este legitimã şi oportunã, în niciun caz abuzivã.
Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecã, se aratã cã legea reglementeazã un nou sistem de salarizare a personalului plãtit din fonduri publice, o nouã paradigmã, o nouã viziune legislativã unitarã, pe termen mediu şi lung, asupra salarizãrii. Se susţine cã Guvernul a realizat o evaluare a aplicãrii legii pe sectoare de activitate şi pe categorii de personal din domeniul bugetar, cã a supus proiectul unui amplu proces de consultare care s-a derulat pe întregul parcurs de elaborare a acestuia, cã au fost cerute atât avizul Consiliului Legislativ, cât şi acela al Consiliului Economic şi Social. Întrucât acesta din urmã nu şi-a îndeplinit obligaţia emiterii avizului, s-a fãcut aplicarea <>art. 8 alin. (2) din Legea nr. 109/1997, iniţiatorul putând, astfel, înainta proiectul de lege spre aprobare fãrã avizul în cauzã. Se mai aratã cã analiza Curţii vizeazã doar conformitatea cu Constituţia, şi nu cu legea, chiar dacã este vorba chiar de <>Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative.
Se susţine cã majorarea raportului dintre cel mai mic şi cel mai mare salariu de bazã de la 1:12 la 1:15 asigurã în domeniul bugetar o apropiere de normele prevãzute în documente ale Consiliului Europei şi Organizaţiei Internaţionale a Muncii; recomandãrile acestor instituţii, care vizeazã un raport între salariul minim şi salariul mediu net de 50%, au fost puse în practicã prin aceastã lege. Se mai aratã cã nu se poate susţine încãlcarea art. 47 din Constituţie, întrucât prin aplicarea dispoziţiilor legii criticate nu se va ajunge la diminuarea veniturilor persoanelor vizate prin actul normativ contestat.
Guvernul considerã cã, în domeniul stabilirii drepturilor salariale şi negocierilor în materie salarialã, angajaţii din sectorul public nu pot fi aşezaţi în acelaşi plan cu cei din sectorul privat, situaţia fiind fundamental şi esenţial diferitã. În acest sens sunt invocate prevederile art. 157 alin. (2) din Codul muncii, <>art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, precum şi considerentele de principiu care au stat la baza <>Deciziei Curţii Constituţionale nr. 768 din 18 septembrie 2007.
În ceea ce priveşte pretinsa încãlcare a art. 53 din Constituţie, Guvernul susţine cã legea criticatã nu vizeazã sub nicio formã reducerea veniturilor salariaţilor din sectorul bugetar, din contrã, introduce un sistem coerent de ierarhizare a posturilor şi de salarizare în sectorul bugetar.
În fine, se mai aratã cã, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale nu conferã dreptul de a continua încasarea salariului într-un cuantum determinant şi cã este la latitudinea statelor sã stabileascã prin legea bugetului cuantumul drepturilor salariale (Hotãrârea din 19 aprilie 2007, pronunţatã în Cauza Vilho Eskelinen şi alţii împotriva Finlandei, Hotãrârea din 8 noiembrie 2005, pronunţatã în Cauza Kechko împotriva Ucrainei). Se mai susţine cã "veniturile viitoare constituie un «bun» numai dacã au fost deja câştigate în baza reglementãrilor în vigoare sau dacã existã un titlu executoriu cu privire la ele" (Hotãrârea din 13 iulie 2006, pronunţatã în Cauza Bahceyaka împotriva Turciei, Hotãrârea din 24 martie 2005, pronunţatã în Cauza Erkan împotriva Finlandei, Hotãrârea din 20 mai 2010, pronunţatã în Cauza Lelas împotriva Croaţiei etc.).
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecãtorul-raportor, dovezile depuse, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi <>Legea nr. 47/1992, reţine urmãtoarele:
Curtea Constituţionalã a fost legal sesizatã şi este competentã, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale <>art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicatã, sã soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultã din sesizarea formulatã, îl constituie dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice. Totuşi, din motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se constatã cã aceasta vizeazã atât o criticã de neconstituţionalitate extrinsecã privind legea în ansamblul sãu, sub aspectul procedurii de adoptare, cât şi o criticã de neconstituţionalitate intrinsecã ce priveşte, în special, prevederile art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege. În consecinţã, Curtea urmeazã sã se pronunţe asupra constituţionalitãţii prevederilor art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din Legea-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, precum şi asupra legii în ansamblul sãu. Dispoziţiile criticate punctual au urmãtorul cuprins:
- Art. 1 alin. (2): "(2) Începând cu data intrãrii în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevãzut la alin. (1) sunt şi rãmân în mod exclusiv cele prevãzute în prezenta lege.";
- Art. 4: "În sectorul bugetar, raportul între coeficientul de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim pe baza cãrora se calculeazã salariile de bazã este de 1 la 15.";
- Art. 10 alin. (1): "(1) Salariile de bazã, soldele/salariile de funcţie şi indemnizaţiile lunare de încadrare se stabilesc prin înmulţirea coeficienţilor de ierarhizare corespunzãtori claselor de salarizare cu valoarea de referinţã, rotunjindu-se din leu în leu, în favoarea salariatului.";
- Art. 14: "Diferenţierea salariilor de bazã, a soldelor/salariilor de funcţie şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare se realizeazã prin utilizarea unor coeficienţi de ierarhizare cuprinşi în intervalul 1,00, pentru funcţia cu cea mai micã responsabilitate, şi 15,00, pentru funcţia cu cea mai mare responsabilitate în stat.";
- Art. 22 alin. (1) şi (2): "(1) Suma sporurilor, compensaţiilor, primelor şi indemnizaţiilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depãşi 30% din suma salariilor de bazã, a soldelor funcţiilor de bazã/salariilor funcţiilor de bazã sau a indemnizaţiilor lunare de încadrare, dupã caz.
(2) Suma sporurilor, compensaţiilor, primelor şi indemnizaţiilor individuale nu va depãşi 30% din salariul de bazã, solda funcţiei de bazã/salariul funcţiei de bazã sau indemnizaţia lunarã de încadrare.";
- Art. 33 alin. (1): "(1) La data intrãrii în vigoare a prezentei legi, reîncadrarea personalului se face corespunzãtor tranşelor de vechime în muncã avute în luna decembrie 2010 pe funcţiile corespunzãtoare categoriei, gradului şi treptei profesionale deţinute, stabilindu-se clasa de salarizare şi coeficientul de ierarhizare corespunzãtor acesteia.";
- Art. 37 alin. (1) şi (3): "(1) Prin contractele colective de muncã sau acordurile colective de muncã şi contractele individuale de muncã nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în naturã care excedeazã prevederilor prezentei legi.
[...]
(3) Dupã expirarea perioadei de valabilitate a contractelor colective de muncã legal încheiate, salarizarea personalului prevãzut la alin. (2) se realizeazã în funcţie de modul de organizare şi finanţare al autoritãţilor şi instituţiilor publice vizate, potrivit prevederilor prezentei legi.".
Dispoziţiile constituţionale pretins încãlcate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind principiul respectãrii Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 20 alin. (1) referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 41 privind dreptul la muncã, art. 44 privind dreptul de proprietate privatã, art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertãţi, art. 114 alin. (3) teza finalã privind angajarea rãspunderii Guvernului, art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de a crea condiţiile necesare pentru creşterea calitãţii vieţii, art. 141 privind Consiliul Economic şi Social şi ale art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale. Totodatã, sunt considerate a fi încãlcate prevederile art. 14 privind interzicerea discriminãrii din Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale, art. 1 privind protecţia proprietãţii din Protocolul adiţional la Convenţia menţionatã, art. 1 privind demnitatea umanã, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstã şi art. 52 alin. (1) privind întinderea şi interpretarea drepturilor şi principiilor din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 4 privind dreptul la o salarizare echitabilã al pãrţii a II-a [şi nu al Pãrţii a V-a, astfel cum în mod eronat se menţioneazã în sesizare] din Carta socialã europeanã revizuitã, precum şi art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilã şi la protecţie socialã şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent, din Declaraţia Universalã a Drepturilor Omului.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea urmeazã a se pronunţa, pe de o parte, asupra unor aspecte de ordin procedural ce se constituie în critici de neconstituţionalitate extrinsecã, iar, pe de altã parte, asupra criticilor de neconstituţionalitate intrinsecã a legii supuse controlului.
Înainte de a proceda la analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constatã cã sesizarea formulatã îndeplineşte condiţiile prevãzute de art. 146 lit. a) din Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta a fost semnatã de un numãr de 51 de deputaţi.
I. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate extrinsecã, Curtea reţine urmãtoarele:
1. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate invocã în susţinerea acesteia dispoziţiile art. 114 alin. (3) teza finalã din Constituţie, însã Curtea observã cã acestea vizeazã, în mod limitativ, situaţia în care Guvernul şi-a angajat rãspunderea asupra unui program sau unei declaraţii de politicã generalã. În acest caz, aplicarea programului sau declaraţiei de politicã generalã este obligatorie pentru Guvern, acesta urmând sã facã toate demersurile necesare în sensul îndeplinirii acestora prin mijloacele constituţionale pe care le are la dispoziţie (adoptarea de ordonanţe simple sau de urgenţã, iniţierea unor proiecte de legi, inclusiv prin folosirea procedurii angajãrii rãspunderii Guvernului cu privire la acestea, adoptarea unor hotãrâri de Guvern, acţiuni concrete pentru îndeplinirea programului sau declaraţiei de politicã generalã, negocierea/încheierea unor tratate internaţionale etc.). În schimb, în situaţia de faţã, este vorba despre o lege adoptatã prin procedura angajãrii rãspunderii Guvernului, deci nu vizeazã ipoteza tezei finale a art. 114 alin. (3) din Constituţie.
În orice caz, Guvernul, pe perioada cât dispoziţiile <>art. 1 din Legea nr. 118/2010 sunt în vigoare, respectiv pânã la data de 31 decembrie 2010, este obligat sã ia mãsuri concrete pentru aplicarea lor efectivã, ceea ce, în cazul de faţã, se şi întâmplã, drepturile salariale fiind diminuate cu 25% în privinţa întregului personal plãtit din fonduri publice. Însã acest lucru nu înseamnã cã pe aceastã perioadã nu se pot aduce completãri sau modificãri legii în discuţie, atât de cãtre legiuitorul originar, cât şi de cel delegat. Mai mult, legea adoptatã în procedura angajãrii rãspunderii poate fi şi abrogatã, prin urmare legiuitorul nu este obligat sã aştepte ajungerea sa la termen pentru a putea adopta noi reglementãri primare în domeniu. Astfel, procedura angajãrii rãspunderii nu exclude intervenirea unor evenimente legislative în sensul <>art. 58 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative, republicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.
Toate aceste considerente demonstreazã faptul cã art. 114 alin. (3) teza finalã din Constituţie vizeazã numai situaţia angajãrii rãspunderii Guvernului asupra unui program sau unei declaraţii de politicã generalã, ceea ce, pe cale de interpretare, înseamnã cã în cazul legilor adoptate în urma angajãrii rãspunderii Guvernului obligativitatea lor rezultã din art. 1 alin. (5) din Constituţie, situaţie care nu exclude posibilitatea Parlamentului de a adopta o nouã reglementare în materie prin care modificã, completeazã sau chiar abrogã legea adoptatã prin procedura angajãrii rãspunderii Guvernului.
2. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin cã Guvernul, ca iniţiator al proiectului de lege, nu a respectat <>art. 7 şi 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnicã legislativã pentru elaborarea actelor normative, întrucât nu a realizat o evaluare preliminarã a impactului unei asemenea legi în plan social şi în plan economic, ceea ce înseamnã cã a fost încãlcat art. 1 alin. (5) din Constituţie [cu privire la aplicabilitatea într-o atare situaţie a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, a se vedea <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 710 din 6 mai 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009].
Într-adevãr, art. 7 şi 31 din legea menţionatã vizeazã evaluarea preliminarã a impactului noilor reglementãri, respectiv cuprinsul motivãrii din instrumentul de prezentare şi motivare. Expunerea de motive la legea criticatã, astfel cum a fost prezentatã Parlamentului, cuprinde referiri, este adevãrat foarte succinte, la impactul socio-economic al proiectului de act normativ.
Potrivit <>art. 31 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000, impactul socio-economic vizeazã "efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurãtor, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor", iar la expunerea de motive a legii criticate, iniţiatorul acesteia menţioneazã la impactul social cã "proiectul de act normativ se adreseazã în special persoanelor cu venituri mici şi va realiza pentru personalul debutant o salarizare mai atractivã, superioarã celei existente în prezent", iar la rubricile "impact asupra mediului de afaceri", "impact asupra mediului" se menţioneazã cã "proiectul de act normativ nu se referã la acest subiect", în timp ce la rubricile "impact macroeconomic" şi "alte informaţii", nu existã nicio menţiune fãcutã. Comparativ, la expunerea de motive existentã la <>Legea-cadru nr. 330/2009, iniţiatorul sãu, şi anume Guvernul, la secţiunea a 3-a - Impactul socio-economic al proiectului de act normativ, exista o singurã menţiune suplimentarã faţã de aceeaşi secţiune a legii criticate prin prezenta sesizare, respectiv la rubrica "impact macroeconomic" se menţioneazã cã "în anul 2010 nu va exista un impact macro-economic produs de aplicarea acestei legi, întrucât pentru întregul personal bugetar se va realiza numai reîncadrarea acestuia cu menţinerea drepturilor salariale în platã în anul 2009". Este de observat cã aceastã menţiune este valabilã mutatis mutandis şi legii criticate, chiar dacã nu a fost menţionatã de iniţiatorul legii, întrucât în anul 2011 salarizarea întregului personal plãtit din fonduri publice va fi reglementatã de Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plãtit din fonduri publice.
Toate aceste aspecte aratã cã Guvernul şi-a îndeplinit obligaţia de a motiva impactul socio-economic al legii criticate, chiar dacã motivarea este succintã şi lapidarã. În consecinţã, critica de neconstituţionalitate este neîntemeiatã, amploarea motivãrii impactului socio-economic al legii criticate neavând relevanţã constituţionalã sub aspectul încãlcãrii dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.
3. Cu privire la susţinerile privind inexistenţa avizului Consiliului Economic şi Social, Curtea constatã cã acesta a fost solicitat prin adresa Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 2.889/VM/19.11.2010. Chiar dacã avizul nu a fost emis de cãtre Consiliul Economic şi Social, Curtea constatã cã, prin solicitarea avizului, Guvernul a respectat prevederile constituţionale ale art. 141, respectiv a ţinut cont de caracterul de organ consultativ al acestui organism.
În consecinţã, Curtea constatã cã sunt neîntemeiate criticile de neconstituţionalitate extrinsecã formulate.
II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecã, Curtea constatã urmãtoarele:
1. Înainte de a analiza constituţionalitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticatã, sub aspectul discriminãrii persoanelor care au calitatea de angajaţi în sectorul public în raport cu cei care au aceastã calitate în sectorul privat, în privinţa restrângerii drepturilor la negociere, şi al lezãrii dreptului de salariu şi de proprietate, Curtea observã urmãtoarele:
- Prin <>Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, Curtea a statuat cã "angajaţii din mediul public nu se aflã în aceeaşi situaţie juridicã precum cei din mediul privat. Cei care sunt angajaţi în raporturi de muncã în mediul bugetar sunt legaţi, în mod esenţial, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile/indemnizaţiile sau soldele de bugetul public naţional, de încasãrile şi de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe în ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/indemnizaţiile/soldele reprezintã astfel de cheltuieli - mai exact, cheltuieli de personal. În schimb, în mediul privat raporturile de muncã sunt guvernate întotdeauna de contractul individual de muncã încheiat între un angajat şi un angajator. Curtea Constituţionalã, prin <>Decizia nr. 448 din 15 septembrie 2005, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 28 septembrie 2005, a statuat: «Contractul individual de muncã este convenţia prin care se materializeazã voinţa angajatorului şi a viitorului salariat de a intra într-un raport juridic de muncã. În aceastã convenţie, negociatã şi liber consimţitã, sunt prevãzute, în limitele stabilite de legislaţie şi de contractele colective de muncã, toate elementele necesare pentru cunoaşterea condiţiilor de desfãşurare şi de încetare a raportului de muncã, drepturile, obligaţiile şi rãspunderile ambelor pãrţi». Or, obligarea de cãtre stat, deci de cãtre un terţ, raportat la contractul individual de muncã încheiat, atât a angajatorului de a-şi reduce cheltuielile de personal, cât şi a angajatului în sensul diminuãrii veniturilor sale, ar încãlca în mod flagrant art. 1 alin. (3) şi (5), art. 41, art. 44 şi art. 45 din Constituţie.";
- Instanţa constituţionalã, prin <>Decizia nr. 292 din 1 iulie 2004, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 26 august 2004, sau <>Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010, a statuat cã "încheierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea legii. Aceste convenţii sunt izvor de drept, dar forţa lor juridicã nu poate fi superioarã legii. În consecinţã, convenţiile colective sunt garantate în mãsura în care nu încalcã prevederile legale în materie"; în caz contrar, "s-ar încãlca un principiu fundamental al statului de drept, şi anume primordialitatea legii în reglementarea relaţiilor sociale. [...] în consecinţã, negocierea convenţiilor colective nu se poate face decât cu respectarea dispoziţiilor legale existente" (A se vedea, în acest sens, şi <>Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995)";
- Curtea, prin <>Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, sau <>Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, precitatã, a mai statuat cã "dispoziţiile art. 41 alin. (5) din Constituţie, privind caracterul obligatoriu al convenţiilor colective, nu exclud posibilitatea legiuitorului de a interveni, din raţiuni de interes general, pentru modificarea unor dispoziţii din contractele colective de muncã, reglementând soluţii care sã rãspundã nevoilor sociale existente la un moment dat";
- prin deciziile nr. 872 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, mai sus citate, Curtea a stabilit cã "dreptul la muncã este un drept complex care include şi dreptul la salariu";
- art. 1 alin. (2) din legea criticatã prevede cã întregul personal plãtit din fonduri publice va fi salarizat potrivit acestei legi;
- art. 37 alin. (1) şi (3) din legea criticatã prevede natura infralegalã a contractelor sau acordurilor colective de muncã şi a contractelor individuale de muncã, acestea urmând a fi încheiate potrivit prevederilor legii criticate, fãrã a putea exceda cuantumul drepturilor bãneşti la care personalul plãtit din fonduri publice este îndrituit potrivit legii.
Având în vedere cele mai sus arãtate, Curtea constatã cã angajaţii din mediul privat şi cei din mediul public sunt într-o situaţie diferitã în ceea ce priveşte regimul juridic de stabilire a salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute, ceea ce şi determinã o diferenţã de tratament juridic între aceştia atunci când se pune problema negocierii contractelor colective de muncã şi a reducerii în temeiul art. 53 din Constituţie a drepturilor salariale.
Cu privire la susţinerea cã angajatorii din sectorul privat sunt discriminaţi faţã de angajatorii din sectorul public, sub aspectul prerogativelor de care dispun în materia reducerii drepturilor salariale convenite cu personalul, se constatã cã este neîntemeiatã. Astfel, Curtea reţine cã în sfera publicã angajatorul este, întotdeauna, statul, prin diferitele sale entitãţi de la nivel central sau local. Aceste entitãţi trebuie sã ţinã seama de faptul cã "în dreptul public salariile/indemnizaţiile/soldele sunt stabilite în baza legii, ca act al legiuitorului originar sau delegat, legea este cea care oferã o marjã angajatorului public ca eventual sã acorde anumite sporuri specifice, acesta neavând competenţa de a acorda drepturi salariale numai în baza şi în temeiul unei manifestãri discreţionare de voinţã. Manifestarea sa de voinţã este condiţionatã şi, totodatã, limitatã de lege. Însã, atunci când legea diminueazã cuantumul sporurilor sau suprimã sporurile respective, contractul individual de muncã nici mãcar nu trebuie renegociat prin întâlnirea voinţei concordante a celor doi cocontractanţi pentru a se aplica noile prevederi legale" (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, nepublicatã încã).
Prin <>Decizia nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, precitatã, Curtea a constatat cã "ordonatorii principali de credite trebuie sã respecte legea şi sã o aplice ca atare, chiar dacã aceasta are ca efect, pentru viitor, modificarea unor clauze din contractele de muncã, individuale sau colective, ale personalului plãtit din fonduri publice. Raţiunea acestei concluzii constã în faptul cã temeiul încheierii, modificãrii şi încetãrii contractului este legea, iar dacã, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi încheiate trebuie sã reflecte şi sã fie în acord cu legea".
Toate aceste considerente demonstreazã cã angajatorul public prin natura cheltuielilor angajate în legãturã cu plata drepturilor salariale, respectiv cheltuieli bugetare, şi prin temeiul stabilirii sistemului de salarizare, respectiv legea, nu este în aceeaşi situaţie cu cel privat, astfel încât la o situaţie de fapt diferitã îi corespunde şi un tratament juridic diferenţiat. Egalitatea nu presupune uniformitate, astfel încât este evident cã angajatorul din sfera publicã se conduce, în privinţa modului de stabilire a drepturilor salariale şi a marjei de apreciere de care dispune în privinţa stabilirii salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute, dupã alte reguli faţã de angajatorul privat.
2. Se susţine cã art. 33 alin. (1) din legea criticatã, care prevede cã "la data intrãrii în vigoare a prezentei legi reîncadrarea personalului se face corespunzãtor tranşelor de vechime în muncã avute în luna decembrie 2010 pe funcţiile corespunzãtoare categoriei, gradului şi treptei profesionale deţinute, stabilindu-se clasa de salarizare şi coeficientul de ierarhizare corespunzãtor acesteia", permanentizeazã reducerea salarialã operatã prin <>Legea nr. 118/2010, întrucât stabileşte un nivel al salarizãrii personalului bugetar corespunzãtor celui aplicat în decembrie 2010.
Însã Curtea reţine cã nu existã nicio legãturã între conţinutul normativ al textului criticat şi susţinerile autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, întrucât acesta nu vizeazã cuantumul drepturilor salariale, ci conversia de la sisteme de salarizare neomogene la unul unitar pentru tot personalul plãtit din fonduri publice, respectiv plasarea acestui personal pe diferite clase de salarizare de la 1 la 110, la care se aplicã un coeficient de ierarhizare corespunzãtor de la 1,00 la 15,00. Pentru a stabili în concret salariul/solda/indemnizaţia brutã a unei persoane, trebuie sã existe o valoare de referinţã corespunzãtoare coeficientului de ierarhizare 1,00; aceastã valoare de referinţã trebuie sã aibã un nivel care, la momentul aplicãrii sale, sã reflecte un nivel al salariului/soldei/indemnizaţiei brute cel puţin la nivelul lunii iunie 2010. Or, pentru anul 2011, valoarea salariilor de bazã nu se stabileşte în funcţie de aceastã valoare de referinţã raportatã la coeficientul de ierarhizare, ci potrivit art. 1 din Legea privind salarizarea în anul 2011 a personalului plãtit din fonduri publice. În aceste condiţii, critica de neconstituţionalitate privind art. 33 alin. (1) din legea-cadru este neîntemeiatã.
3. De asemenea, critica de neconstituţionalitate ce vizeazã încãlcarea art. 53 din Constituţie prin prevederile art. 33 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) şi (2) din legea-cadru criticatã este neîntemeiatã.
Astfel cum s-a arãtat mai sus, art. 33 alin. (1) din legea-cadru nu prevede un anumit cuantum al salariului/soldei/indemnizaţiei brute, ci o operaţiune tehnicã de conversie de la sistemele de salarizare neomogene la unul unitar pentru tot personalul plãtit din fonduri publice.
Dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) din lege prevãd douã reguli:
- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri, compensaţii, prime - nu poate depãşi 30% din suma salariilor de bazã/soldelor funcţiilor de bazã/salariilor funcţiilor de bazã/indemnizaţiilor lunare de încadrare pentru fiecare ordonator de credite;
- suma drepturilor salariale suplimentare - sporuri, compensaţii, prime - nu poate depãşi 30% din salariile de bazã/soldele funcţiilor de bazã/salariile funcţiilor de bazã/indemnizaţiile lunare de încadrare, dupã caz.
Astfel, sunt stabilite reguli clare care vizeazã transparenţa şi echitatea sistemului public de salarizare. Or, existenţa unor asemenea reguli nu echivaleazã cu diminuarea salariului/soldei/indemnizaţiei de bazã.
Nu în ultimul rând, trebuie amintit cã "statul are deplina legitimitate constituţionalã de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bazã personalului plãtit din fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le realizeazã. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodatã, sã instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bazã, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cãrora li se acordã, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula" - a se vedea, în acest sens, şi <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, şi <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.250 din 7 octombrie 2010, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 16 noiembrie 2010.
4. În privinţa faptului cã raportul între coeficientul de ierarhizare minim şi coeficientul de ierarhizare maxim a crescut de la 1 la 15 faţã de 1 la 12 prevãzut de <>Legea nr. 330/2009, se observã cã este de competenţa exclusivã a legiuitorului de a institui un raport sau altul între aceşti coeficienţi. Stabilirea unui raport mai mare, şi anume de la 1 la 15, nu conduce automat la scãderea drepturilor salariale, ci, din contrã, reflectã nivelul mai mic sau mai mare de responsabilitãţi în stat.
Mai mult, Curtea reţine cã existã o obligaţie pozitivã în sarcina legiuitorului ca, în momentul aplicãrii prezentei legi în privinţa determinãrii valorii salariului/soldei/indemnizaţiei brute, indiferent de coeficientul de ierarhizare aplicabil diverselor categorii de personal plãtit din fonduri publice, salariul/solda/indemnizaţia brutã a acestora sã fie la un nivel cel puţin egal lunii iunie 2010.
5. Întrucât legea criticatã în privinţa stabilirii valorilor salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute nu se aplicã în cursul anului 2011, Curtea nu poate reţine critica de neconstituţionalitate ce vizeazã pretinsa încãlcare a <>Deciziei Curţii Constituţionale nr. 874 din 25 iunie 2010, respectiv cã diminuarea cu 25% a salariilor/soldelor/indemnizaţiilor brute operate prin <>Legea nr. 118/2010 ar fi permanentizatã.
Însã, pentru ca la momentul aplicãrii prezentei legi în privinţa determinãrii valorii salariului/soldei/indemnizaţiei brute acestea din urmã sã nu cunoascã o scãdere sub nivelul din iunie 2010, legiuitorul trebuie sã stabileascã o valoare de referinţã adecvatã, superioarã celei prevãzute în momentul de faţã prin art. 10 alin. (4) din lege.
Pentru considerentele arãtate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al <>art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Constatã cã dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, în ansamblul sãu, precum şi, în special, ale art. 1 alin. (2), art. 4, art. 10 alin. (1), art. 14, art. 22 alin. (1) şi (2), art. 33 alin. (1) şi art. 37 alin. (1) şi (3) din lege sunt constituţionale.
Definitivã şi general obligatorie.
Decizia se comunicã preşedintelui României şi se publicã în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc la data de 28 decembrie 2010 şi la acestea au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lãzãroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskâs Valentin Zoltân şi Tudorel Toader, judecãtori.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent-şef,
Benke Karoly
----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
