Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009 referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii-cadru privind salarizarea unitara a personalului platit din fonduri publice
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 796 din 23 noiembrie 2009
În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi al <>art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicatã, la data de 26 septembrie 2009, un grup de 62 de deputaţi şi 27 de senatori, aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, a solicitat Curţii Constituţionale sã se pronunţe asupra constituţionalitãţii dispoziţiilor Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistratã la Curtea Constituţionalã sub nr. J5.482 din 28 septembrie 2009 şi constituie obiectul Dosarului nr. 7.470A/2009.
La sesizare a fost anexatã lista cuprinzând semnãturile celor 62 de deputaţi şi 27 de senatori, şi anume: Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almãjanu, Teodor Atanasiu, Mihai Banu, Vasile Berci, Dan Bordeianu, Emil Bostan, Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Cristian-Ion Burlacu, Mihãiţã Calimente, Mircea Cazan, Daniel Chiţoiu, Tudor-Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Victor Paul Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitricã, Relu Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu, Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan Ilie Morega, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolãescu, Bogdan Olteanu, Ludovic Orban, Viorel Palaşcã, Ionel Palãr, Dan Pãsat, Cornel Pieptea, Gabriel Plãiaşu, Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Cãlin Constantin Anton Popescu-Tãriceanu, Neculai Rebenciuc, Ana Adriana Sãftoiu, Nini Sãpunaru, Adrian George Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Ion Tãbugan, Gheorghe-Mirel Taloş, Ioan Timiş, Adriana Diana Tuşa, Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpãu, Ioan Ţintean, Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga, Mihai Alexandru Voicu, respectiv Crin George Laurenţiu Antonescu, Gabriel Berca, Cristinel Bîgiu, Minerva Boitan, Sever Constantin Cibu, Cristian David, Mircea Diaconu, Emilian Frâncu, Ioan Ghişe, Puiu Haşotti, Paul Ichim, Raymond Luca, Cezar Mãgureanu, Ovidius Mãrcuţianu, Teodor Viorel Meleşcanu, Vasile Mustãţea, Vasile Nedelcu, Marius Nicoarã, Romeo Nicoarã, Mario Ovidiu Oprea, Liviu Titus Paşca, Cornel Popa, Tiberiu Aurelian Prodan, Nicolae Robu, Dan Radu Ruşanu, Cristian Ţopescu şi Varujan Vosganian.
În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost aduse argumente care privesc atât neconstituţionalitatea extrinsecã, cât şi cea intrinsecã a Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice.
I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecã, se constatã cã autorii obiecţiei susţin încãlcarea art. 114 din Constituţie. Aceştia apreciazã cã asumarea rãspunderii în faţa Parlamentului în aceeaşi zi asupra a 3 proiecte de lege reprezintã un abuz. Textul constituţional al art. 114 conferã Guvernului posibilitatea ca în timpul unui mandat sã apeleze la asumarea rãspunderii într-o perioadã mai grea, când întâmpinã dificultãţi în cadrul procedurilor de dezbateri parlamentare pe marginea unui proiect de lege. De aceea, legiuitorul constituant a prevãzut o procedurã excepţionalã de legiferare, în sensul cã a oferit Guvernului posibilitatea de a risca un proiect de lege deodatã cu propriul sãu mandat. Însã, prin asumarea rãspunderii Guvernului pe 3 proiecte de lege într-o singurã zi, acesta s-a substituit în activitatea de legiferare a Parlamentului. Se mai aratã cã asumarea rãspunderii Guvernului de 5 ori în termen de 9 luni constituie o încãlcare a normei constituţionale.
Tot în cadrul criticilor de constituţionalitate extrinsecã se apreciazã cã Guvernul a încãlcat art. 141 din Constituţie, întrucât nu a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, deşi avea aceastã obligaţie.
II. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecã, se aratã urmãtoarele:
1. Exceptarea, prin art. 2 alin. (2) al legii, a angajaţilor Bãncii Naţionale a României, ai Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, ai Comisiei de Supraveghere a Asigurãrilor şi ai Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private de la prevederile legii criticate este neconstituţionalã, întrucât creeazã o discriminare între categoriile de angajaţi din sistemul public, iar salarizarea acestora nu va mai fi unitarã, cum prevede titlul legii, ci diferenţiatã.
2. Art. 7 alin. (1) din lege este neconstituţional, întrucât prevede creşteri salariale etapizate ale unor categorii de angajaţi prin legi speciale. Or, o atare concepţie determinã, în mod implicit, discriminãri nepermise în ceea ce priveşte salarizarea diverselor categorii de personal bugetar.
3. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, se apreciazã cã eliminarea cumulului de funcţii şi excepţiile de la aceastã mãsurã, în cazul în care posturile nu au putut fi ocupate prin concurs, sunt de naturã sã creeze discriminãri şi sã încalce dreptul la muncã. Interzicerea muncii prin cumul de funcţii este o îngrãdire arbitrarã a dreptului la muncã, iar permiterea cumulului de funcţii numai în anumite sectoare de activitate este discriminatorie.
4. În opinia autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, textul art. 17 alin. (1) din lege încalcã art. 16 alin. (1), art. 49 alin. (1) şi (2) din Constituţie. Atât timp cât concediul plãtit pentru creşterea şi îngrijirea copilului constituie vechime în muncã, acesta trebuie sã fie luat în considerare şi la stabilirea salariului, astfel cã, la întoarcerea dintr-un atare concediu, persoanei în cauzã trebuie a i se acorda salariul de bazã aferent gradului sau treptei profesionale corespunzãtoare vechimii sale în muncã. De altfel, se apreciazã cã asimilarea perioadei concediului în cauzã cu vechimea în muncã reprezintã şi o mãsurã de protecţie a copiilor.
5. Limitarea sporurilor la 30% din valoarea salariului de bazã în cazul nevãzãtorilor cu handicap accentuat încalcã art. 16 alin. (1) şi art. 50 din Constituţie. În acest sens, se aratã cã nevãzãtorii beneficiazã, ca mãsurã de protecţie, de un spor de 15% din valoarea salariului de bazã, astfel cã acestora li se poate acorda doar un spor de încã 15% pentru a nu se depãşi 30% din valoarea salariului de bazã, pe când alte persoane, în lipsa unui handicap de vedere, pot beneficia de sporuri în cuantum de 30% din valoarea salariului de bazã.
6. Art. 23 alin. (3) din lege este considerat a fi contrar art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, întrucât conferã Guvernului dreptul de a acorda, prin adoptarea unei hotãrâri de Guvern, unor categorii de bugetari sporuri în cuantum mai mare de 30% din valoarea salariului de bazã.
7. Excluderea de la platã a orelor suplimentare pentru anul 2009 limiteazã dreptul la muncã, încãlcându-se astfel prevederile art. 53 din Constituţie.
8. Se apreciazã cã art. 34 alin. (4) din lege este neconstituţional, întrucât soluţionarea contestaţiilor în legãturã cu stabilirea salariilor de bazã, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi nu poate fi de competenţa instanţelor de contencios administrativ. Se aratã cã mãsurile ordonatorilor principali de credite nu sunt acte administrative, ci acte eminamente de dreptul muncii, care se supun jurisdicţiei de dreptul muncii, şi nu celei de contencios administrativ.
În final, se considerã cã întreaga lege este contrarã art. 47 din Constituţie, întrucât consacrã o scãdere la nivelul veniturilor nete ale unor categorii de personal bugetar.
În conformitate cu dispoziţiile <>art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , sesizarea a fost transmisã preşedinţilor celor douã Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizãrii de neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/7.053/E.B. din 16 octombrie 2009, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiatã, pentru urmãtoarele motive:
1. Guvernul şi-a asumat rãspunderea în faţa Parlamentului în aceeaşi zi, dar în cadrul unor fracţiuni distincte ale şedinţei acestuia. O atare abordare a angajãrii rãspunderii Guvernului a fost justificatã, în mod obiectiv, de necesitatea adoptãrii cu celeritate a unor mãsuri legislative care sã reglementeze un grup complex de relaţii sociale circumscrise unui scop unic, şi anume reformãrii sistemului salarial, educaţional şi instituţional.
2. Aspectele privind solicitarea sau nesolicitarea avizului Consiliului Economic şi Social nu constituie veritabile probleme de constituţionalitate, ci numai de aplicare a procedurilor legale privind cerinţa solicitãrii respectivului aviz.
3. Exceptarea de la aplicarea prevederilor prezentei legi a personalului Bãncii Naţionale a României, a Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, a Comisiei de Supraveghere a Asigurãrilor şi a Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este justificatã de dreptul exclusiv al legiuitorului de a reglementa sistemul salarial aplicabil personalului autoritãţilor şi instituţiilor publice, de a diferenţia în mod corespunzãtor drepturile salariale pe baza unor criterii obiective, precum şi de a stabili excepţii de la regulile generale aplicate în funcţie de regimul juridic şi a modului de finanţare diferit al anumitor categorii de autoritãţi şi instituţii publice.
4. Se susţine cã art. 7 alin. (1) din legea criticatã cuprinde dispoziţii generale de ordin principial, iar modalitatea de aplicare efectivã, etapizatã a dispoziţiilor acestei legi, reglementându-se pentru toate categoriile de personal, prin legi speciale.
5. Interzicerea cumulului de funcţii, respectiv prevederea unor excepţii de la acest principiu ţin de competenţa exclusivã a legiuitorului, acesta putând, în funcţie de existenţa sau nu a unui deficit de personal, sã prevadã posibilitatea încadrãrii pe posturile vacante a unor persoane din aceeaşi unitate, prin cumul de funcţii. Se mai aratã cã interzicerea cumulului de funcţii este reglementatã şi în legislaţia anterioarã <>legii criticate, în acest sens menţionându-se Legea nr. 161/2003 şi art. 35 alin. (2) din Codul muncii.
6. Textul art. 17 alin. (1) din lege nu vizeazã "vechimea în funcţie" sau "vechimea în profesie", ci stabileşte doar modalitatea de stabilire a salariului de bazã pentru toţi salariaţii aflaţi în situaţia reluãrii activitãţii dupã încetarea suspendãrii cauzate prin efectuarea concediului plãtit pentru creşterea şi îngrijirea copilului.
7. Critica de neconstituţionalitate care vizeazã dispoziţiile art. 23 alin. (1) şi (2) din legea criticatã este nefondatã, vizând, mai degrabã, probleme de aplicare a legii, aspect ce excedeazã controlului Curţii Constituţionale.
8. Competenţa acordatã Guvernului prin textul legii de a actualiza periodic cuantumul unor drepturi salariale suplimentare în raport cu evoluţia relaţiilor sociale nu este contrarã prevederilor art. 1 alin. (4) şi (5), art. 16 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie.
9. Compensarea orelor suplimentare numai prin acordarea de zile libere şi nu prin eventuala platã a acestora în cursul anului 2010 este justificatã prin faptul cã, în acest fel, se contribuie mai eficient la refacerea capacitãţii de muncã a salariatului.
10. Procedura contestãrii actelor de stabilire a salariilor de bazã la instanţele de contencios-administrativ este apreciatã ca fiind una specialã în raport cu dreptul comun. Totodatã, se aratã cã actul în cauzã este unul administrativ şi, prin urmare, în acest fel se justificã procedura specialã de contestare a sa.
Preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecãtorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi <>Legea nr. 47/1992 , reţine urmãtoarele:
Curtea Constituţionalã a fost legal sesizatã şi este competentã, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi celor ale <>art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992 , republicatã, sã soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, în ansamblu, precum şi, în mod punctual, prevederile art. 2 alin. (2), art. 3 lit. c), art. 7 alin. (1), art. 17 alin. (1), art. 23 alin. (1) şi (2) coroborate cu cele ale art. 21, art. 23 alin. (3), art. 26 alin. (2), art. 30 alin. (6) şi (7), art. 34 alin. (4) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din legea menţionatã. Aceste texte legale au urmãtorul cuprins:
- Art. 2 alin. (2): "Dispoziţiile prezentei legi nu se aplicã Bãncii Naţionale a României, Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Asigurãrilor şi Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private.";
- Art. 3 lit. c): Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bazã urmãtoarele principii: [...]
c) luarea în considerare a sporurilor, a adaosurilor salariale, a majorãrilor, a indemnizaţiilor cu caracter general sau special, precum şi a altor drepturi de naturã salarialã recunoscute sau stabilite, pânã la data intrãrii în vigoare a prezentei legi, prin hotãrâri judecãtoreşti, prin acte de negociere colectivã, precum şi prin alte modalitãţi, acestea regãsindu-se la un nivel acceptat potrivit principiilor prezentei legi în salariul brut sau, dupã caz, în salariul de bazã, în solda funcţiei de bazã sau în indemnizaţia lunarã de încadrare;";
- Art. 7 alin. (1): "Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizeazã etapizat în perioada 2010-2015, prin modificarea succesivã, dupã caz, a salariilor de bazã, a soldelor funcţiilor de bazã pentru personalul militar şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prevãzute în anexele la prezenta lege, stabilite anual prin legi speciale.";
- Art. 17 alin. (1): "Personalului care s-a aflat în concediu plãtit pentru creşterea şi îngrijirea copilului în vârstã de pânã la 2 ani, respectiv 7 ani, în cazul copilului cu handicap, precum şi personalului ale cãrui raporturi de muncã sau raporturi de serviciu au fost suspendate din alte cauze, potrivit legii, i se acordã la reluarea activitãţii, salariul de bazã aferent gradului sau treptei profesionale în care a fost încadrat anterior suspendãrii.";
- Art. 21: "Pentru activitatea desfãşuratã de nevãzãtorii cu handicap accentuat, în cadrul programului normal de lucru, se acordã un spor de 15% din salariul de bazã.";
- Art. 23 alin. (1): "(1) Suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator principal de credite nu poate depãşi 30% din suma salariilor de bazã, a soldelor funcţiilor de bazã sau a indemnizaţiilor lunare de încadrare, dupã caz.
(2) Suma sporurilor şi indemnizaţiilor individuale nu va depãşi 30% din salariul de bazã, solda funcţiei de bazã sau indemnizaţia lunarã de încadrare.
(3) Guvernul poate aproba depãşiri ale limitei prevãzute la alin. (2) pentru anumite categorii de personal şi pentru condiţii temporare de muncã care fac necesarã acordarea unei plãţi suplimentare, cu respectarea limitei prevãzute la alin. (1).";
- Art. 26 alin. (2): "Posturile vacante şi temporar vacante din unitãţile sanitare publice, din unitãţile de asistenţã socialã şi medico-socialã, de culturã şi învãţãmânt, care nu au putut fi ocupate prin concurs, pot fi ocupate prin cumul şi de cãtre persoane din aceeaşi unitate.";
- Art. 30 alin. (6) şi (7): "(6) Pentru persoanele ale cãror sporuri cu caracter permanent acordate în luna decembrie 2009 nu se mai regãsesc în anexele la prezenta lege şi nu au fost incluse în salariile de bazã, în soldele funcţiilor de bazã sau, dupã caz, în indemnizaţiile lunare de încadrare, sumele corespunzãtoare acestor sporuri vor fi avute în vedere în legile anuale de salarizare pânã la acoperirea integralã a acestora.
(7) Prevederile art. 19 alin. (2), art. 20 şi 24 nu se aplicã în anul 2010.";
- Art. 34 alin. (4): "Împotriva mãsurilor dispuse potrivit prevederilor alin. (1), persoana nemulţumitã se poate adresa instanţei de contencios administrativ sau, dupã caz, instanţei judecãtoreşti competente potrivit legii, în termen de 30 de zile de la data comunicãrii soluţionãrii contestaţiei.";
- Art. 41 alin. (2) lit. e): "(2) Principiile proiectului de lege prevãzut la alin. (1) vor fi: [...]
e) Eliminarea cumulului de funcţii."
Dispoziţiile constituţionale pretins încãlcate sunt art. 1 alin. (4) şi (5) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi obligativitatea respectãrii Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (1), (2) şi (5) privind dreptul la muncã, art. 44 privind dreptul de proprietate privatã, art. 47 privind nivelul de trai, art. 49 alin. (2) privind protecţia copiilor şi a tinerilor, art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap, art. 52 privind dreptul persoanei vãtãmate de o autoritate publicã, art. 53 privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertãţi, art. 61 alin. (1) privind rolul şi structura Parlamentului, art. 114 privind angajarea rãspunderii Guvernului, art. 126 alin. (6) privind controlul judecãtoresc al actelor administrative şi art. 141 privind Consiliul Economic şi Social.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine urmãtoarele:
I. Criticile de neconstituţionalitate extrinsecã, prin raportare la art. 114 din Constituţie, sunt neîntemeiate. Astfel, Guvernul poate recurge la angajarea rãspunderii sale, indiferent de faza în care se aflã procedura legislativã. Rolul unei asemenea proceduri este de a coagula o majoritate parlamentarã, dar şi de a surmonta actele obstrucţioniste ale opoziţiei în cursul dezbaterilor legislative. Adoptarea acestei legi prin procedura prevãzutã de art. 114 din Constituţie a fost necesarã pentru a rãspunde într-un timp cât mai scurt la cerinţele Fondului Monetar Internaţional. Prin prisma acestor considerente, Curtea reţine cã Guvernul a recurs la aceastã procedurã in extremis, întrucât structura politicã a Parlamentului nu permitea adoptarea proiectului de lege în procedurã uzualã sau de urgenţã.
În ceea ce priveşte invocarea art. 141 din Constituţie, şi anume nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social, Curtea reţine cã Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - Direcţia dialog social, prin Adresa nr. 551 din 11 septembrie 2009, a înaintat Consiliului Economic şi Social "spre dezbatere proiectul Legii-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice". La data de 14 septembrie 2009, Consiliul Economic şi Social emite un aviz favorabil cu privire la proiectul de lege menţionat, pe care îl comunicã Guvernului prin Adresa nr. 1.869 din 14 septembrie 2009.
Prin urmare, pe baza datelor deţinute nu se poate primi critica potrivit cãreia Guvernul nu ar fi solicitat avizul Consiliului pe acest proiect de lege; în aceste condiţii, Curtea constatã cã Guvernul a respectat exigenţele art. 1 alin. (5) şi art. 141 din Constituţie.
II. Referitor la criticile de neconstituţionalitate intrinsecã, Curtea reţine urmãtoarele:
1. Potrivit normelor de tehnicã legislativã [<>art. 39 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 ], titlul actului normativ cuprinde denumirea genericã a actului, precum şi obiectul reglementãrii exprimat sintetic. În cauza de faţã se reţine cã titlul vizeazã salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, obiect exprimat şi de art. 1 alin. (1) din lege. Prin urmare, personalul tuturor autoritãţilor, instituţiilor, societãţilor comerciale publice trebuie sã fie salarizat potrivit acestei legi. Eventualele derogãri trebuie sã fie justificate în mod temeinic, obiectiv şi raţional, pentru a nu se crea discriminãri de naturã a leza prevederile constituţionale ale art. 16.
Cu privire la categoriile de personal exceptate, se reţin urmãtoarele:
- Potrivit <>art. 1 alin. (2) din Legea nr. 312/2004 privind Statutul Bãncii Naţionale a României, aceasta "este o instituţie publicã independentã, cu sediul central în municipiul Bucureşti şi poate avea sucursale şi agenţii atât în municipiul Bucureşti, cât şi în alte localitãţi din ţarã".
- Potrivit <>art. 1 alin. (1) din anexa la Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisia Naţionalã a Valorilor Mobiliare este "o autoritate administrativã autonomã cu personalitate juridicã", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi anexã, personalul sãu este angajat potrivit Codului muncii (personal contractual).
- Comisia de Supraveghere a Asigurãrilor este o "autoritate administrativã autonomã de specialitate, autofinanţatã, cu personalitate juridicã şi cu sediul în municipiul Bucureşti" [<>art. 4 alin. (2) din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurãrilor].
- Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private este "autoritatea administrativã autonomã, cu personalitate juridicã, aflatã sub controlul Parlamentului României" [<>art. 1 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 50/2005 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private], iar salarizarea directorului general şi a personalului de specialitate al Comisiei este similarã cu salarizarea pentru personalul din Comisia Naţionalã a Valorilor Mobiliare şi din Comisia de Supraveghere a Asigurãrilor şi se stabileşte prin hotãrâre a Consiliului Comisiei.
Astfel, Curtea constatã cã toate aceste autoritãţi sau instituţii au un caracter public, plata salariilor personalului angajat având acelaşi regim juridic ca al celorlalţi salariaţi din domeniul public, indiferent cã unele autoritãţi sau instituţii publice se autofinanţeazã sau nu. Prevãzându-se aceste exceptãri, salarizarea personalului plãtit din fonduri publice nu mai este unitarã, aşa cum prevede titlul legii, iar salariile sau indemnizaţiile persoanelor care sunt angajate la cele 4 autoritãţi sunt negociate. Pe de altã parte însã, Curtea constatã cã este dreptul suveran al legiuitorului de a prevedea asemenea excepţii şi de a acorda unor categorii de personal un regim salarial mai favorabil, ţinând cont de domeniul de activitate în care acestea îşi desfãşoarã activitatea.
2. Critica de neconstituţionalitate ce priveşte art. 7 alin. (1) din lege este neîntemeiatã, etapizarea prevãzutã de acest text având drept scop ca în intervalul 2010-2015 niciun angajat sã nu cunoascã, prin trecerea la noul sistem de salarizare, vreo diminuare a salariului brut de care beneficiazã potrivit reglementãrilor în vigoare. Curtea reţine cã noţiunea de salariu brut include, potrivit art. 155 din Codul muncii, atât salariile de bazã, soldele pentru personalul militar şi indemnizaţiile lunare de încadrare, dupã caz, cât şi sporurile sau alte adaosuri aflate deja în platã. Desigur, finalitatea este ca dupã perioada de implementare a legii, în 2015, toţi salariaţii bugetari sã fie salarizaţi potrivit prevederilor acesteia. Faptul cã unii vor cunoaşte creşteri salariale, iar alţii stagnãri din punctul de vedere al salariului brut încasat nu înseamnã cã existã o discriminare, ci faptul cã se încearcã crearea unui sistem unitar de salarizare, prin eliminarea discrepanţelor mari existente în sistemul public de salarizare.
3. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 26 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, Curtea constatã cã acestea, de principiu, sunt constituţionale, legiuitorul având dreptul de a interzice cumulul de funcţii în sistemul bugetar cu titlu de principiu şi de a permite cumulul acolo unde situaţia, în mod obiectiv şi raţional, o cere. Cu toate acestea, legiuitorul ordinar nu poate sã limiteze cumulul de funcţii în acele situaţii în care chiar textul Constituţiei prevede o atare posibilitate. Într-o asemenea situaţie se aflã, spre exemplu, Avocatul Poporului, judecãtorii, procurorii, consilierii de conturi sau judecãtorii Curţii Constituţionale.
În consecinţã, Curtea Constituţionalã va reţine cã prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din legea criticatã sunt constituţionale numai în mãsura în care nu se referã la cazurile în care Legea fundamentalã admite în mod expres cumulul de funcţii.
4. Textul art. 17 alin. (1) din lege este constituţional din moment ce prevede reîntoarcerea pe aceeaşi poziţie a persoanei care a fost în concediu plãtit pentru creşterea şi îngrijirea copilului. Este de neconceput ca prin efectul concediului pentru creşterea şi îngrijirea copilului persoana în cauzã sã avanseze în grad, întrucât s-ar produce, în plan profesional, o discriminare între aceasta şi celelalte persoane care au desfãşurat în mod efectiv o activitate. Însã legiuitorul poate prevedea ca perioada concediului plãtit pentru creşterea şi îngrijirea copilului sã constituie vechime în muncã pentru stabilirea pensiei, aceasta fiind o mãsurã de protecţie şi de favoare acordatã persoanelor care se aflã într-o atare ipotezã a normei juridice.
Susţinerea autorilor excepţiei în sensul cã asimilarea perioadei concediului în cauzã cu vechimea în muncã reprezintã şi o mãsurã de protecţie a copiilor este neîntemeiatã, întrucât nu priveşte statutul juridic al copilului.
5. Art. 50 din Constituţie consacrã protecţia persoanelor cu handicap; aceste persoane se bucurã de o protecţie specialã, astfel încât statul, în raport cu acestea, trebuie sã promoveze o politicã de egalizare a şanselor prin care sã se suplineascã handicapul de care suferã persoanele în cauzã. Astfel, şi la nivelul salarizãrii acestora, statul trebuie sã ţinã cont de aceastã exigenţã constituţionalã şi sã promoveze mãsuri concrete de protecţie, ocrotire şi integrare socioprofesionalã a acestor persoane în viaţa comunitãţii. În acest sens, se reţine cã, potrivit textelor de lege criticate, nevãzãtorii cu handicap accentuat beneficiazã de sporuri de maximum 30% din valoarea salariului de bazã, fãrã a se preciza dacã în cadrul acestui procent este cuprins şi sporul de 15% pe care îl deţin pentru calitatea lor de persoane cu handicap. Pentru a nu se ajunge la încãlcarea textului constituţional al art. 50, este evident cã acest spor de 15% se adaugã la cel de 30% prevãzut pentru toate categoriile de angajaţi plãtiţi din fonduri publice.
6. Conferirea Guvernului a dreptului de a acorda, în cazul sporurilor, depãşiri ale limitei de 30% din valoarea salariului de bazã este constituţionalã, întrucât din textul Constituţiei nu rezultã vreo limitare a competenţei de legiferare a Parlamentului în acest sens.
Curtea reţine cã, potrivit textului legal criticat, este dreptul Guvernului de a acorda suplimentãri de sporuri pentru categorii de personal pe care numai Guvernul le va desemna; de asemenea, numai Guvernul este cel care va stabili cuantumul depãşirii limitei individuale de 30% şi numai Guvernul este cel ce va aprecia "condiţiile temporare de muncã". Prin urmare, aceastã prevedere legalã lasã deschisã posibilitatea Guvernului de a completa salarizarea unor categorii de persoane pe care numai Guvernul o va stabili în condiţiile legii. Totuşi, Curtea constatã cã este vorba de o împuternicire delegatã acordatã Guvernului chiar în temeiul legii, astfel încât acesta va avea competenţa legalã de a aproba depãşiri ale limitei sporurilor de 30% din salariul de bazã.
7. Cu privire la posibila excludere de la platã a orelor suplimentare pentru anul 2010, Curtea urmeazã sã reţinã cã pentru întreg personalul bugetar devin aplicabile prevederile titlului III - Timpul de muncã şi timpul de odihnã din Codul muncii. Prin urmare, orele suplimentare trebuie sã fie plãtite în cursul anului 2010. Curtea reţine cã atât timp cât este în vigoare, Codul muncii trebuie respectat şi în mediul public, nu doar în cel privat, eventuale derogãri în aceastã materie neputându-se face, indiferent dacã partea interesatã aparţine domeniului public sau privat.
8. Prevederea în sarcina instanţelor de contencios administrativ a competenţei de a soluţiona contestaţiile îndreptate împotriva actelor prin care sunt stabilite salariile de bazã, sporurile, premiile şi celelalte drepturi nu este o problemã de constituţionalitate, ci o chestiune de opţiune legislativã, întrucât, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituţie, competenţa exclusivã de a legifera în materia procedurii de judecatã aparţine legiuitorului originar sau delegat.
Cu referire la critica potrivit cãreia întreaga lege contravine art. 47 din Constituţie, Curtea urmeazã a o respinge, întrucât este mai degrabã o afirmaţie subiectivã decât o veritabilã criticã de neconstituţionalitate.
În fine, Curtea constatã cã, în acord cu jurisprudenţa sa, spre exemplu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşeazã nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijinã acesta. Astfel, Curtea reţine cã atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţã tuturor subiectelor de drept. În consecinţã, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autoritãţile şi instituţiile publice urmeazã, în aplicarea legii criticate, sã respecte cele stabilite de Curtea Constituţionalã în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii.
Pentru considerentele arãtate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al <>art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Constatã cã Legea-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice este constituţionalã în mãsura în care prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) din lege, criticate prin obiecţia de neconstituţionalitate, nu se referã la cazurile în care Legea fundamentalã admite în mod expres cumulul de funcţii.
Definitivã şi general obligatorie.
Decizia se comunicã Preşedintelui României şi se publicã în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Dezbaterea a avut loc la data de 4 noiembrie 2009 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lãzãroiu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecãtori.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
prof. univ. dr. IOAN VIDA
Magistrat-asistent,
Benke Karoly
*
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu opinia majoritarã, apreciem cã o parte din criticile de neconstituţionalitate formulate de cei 62 de deputaţi şi 27 de senatori sunt justificate şi, dupã opinia noastrã, trebuiau admise.
I. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecã, considerãm cã Legea-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice a fost adoptatã cu încãlcarea prevederilor art. 114 din Constituţie, motiv pentru care sesizarea de neconstituţionalitate trebuia sã fie admisã, iar legea declaratã ca fiind neconstituţionalã.
Reglementând angajarea rãspunderii Guvernului, prevederile art. 114 consacrã, de fiecare datã, singularul. Astfel, Guvernul îşi poate angaja rãspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţã comunã, asupra unui program, a unei declaraţii de politicã generalã sau a unui proiect de lege. De la un guvern la altul, s-a constatat extinderea sferei de reglementare prin procedura angajãrii rãspunderii, trecându-se de la un proiect de lege la o lege complexã, dupã care la un pachet de legi, procedurã validatã ulterior prin jurisprudenţa constituţionalã.
Apreciem însã ca fiind neconstituţionalã practica angajãrii repetate a rãspunderii Guvernului, în aceeaşi sesiune parlamentarã şi, cu atât mai mult, în aceeaşi zi, având drept consecinţã diminuarea rolului Parlamentului, unica autoritate legiuitoare. Chiar dacã textul constituţional nu prevede în mod expres, considerãm cã, în baza prevederilor art. 114 din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja rãspunderea o singurã datã pe parcursul unei sesiuni parlamentare. Astfel, din moment ce deputaţii şi senatorii care au semnat o moţiune de cenzurã respinsã nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouã moţiune de cenzurã [art. 113 alin. (4) din Constituţie], în deplin acord cu exigenţele izvorâte din principiul echilibrului puterilor în stat, precum şi controlul reciproc al acestora, nici Guvernul nu poate uza de procedura angajãrii rãspunderii, ceea ce mai poartã şi denumirea de moţiune provocatã, decât o singurã datã în aceeaşi sesiune. Interpretarea este în acord şi cu exemplul din Franţa, unde dupã ce executivul a uzat de aceastã procedurã de 39 de ori, în cea de-a IX-a legislaturã, Consiliul Constituţional francez, în Decizia nr. 89-269 din 22 ianuarie 1990, aratã cã aceastã procedurã "priveazã de facto Adunarea Naţionalã de una din funcţiile sale esenţiale", iar în urma revizuirii constituţionale din 23 iulie 2008 legiuitorul constituant francez a precizat in terminis cã Guvernul poate sã îşi asume rãspunderea pe legea bugetului de stat şi cea a bugetului de asigurãri sociale şi cã "Guvernul poate sã îşi asume într-o sesiune o singurã datã rãspunderea pe un alt proiect de lege". Legea de revizuire a Constituţiei din Franţa a intrat în vigoare la data de 1 martie 2009.
II. Referitor la ansamblul legii, remarcãm cã legea nu întruneşte cerinţele de precizie, claritate, accesibilitate şi previzibilitate.
1. Atât jurisprudenţa Curţii Constituţionale, cât şi cea a Curţii Europene a Drepturilor Omului au subliniat faptul cã legile trebuie sã întruneascã anumite calitãţi pentru ca, în procesul de interpretare şi aplicare a reglementãrilor conţinute, sã nu se ajungã la încãlcarea flagrantã a drepturilor şi libertãţilor fundamentale garantate prin Constituţie şi Convenţia pentru apãrarea drepturilor omului şi a libertãţilor fundamentale. În acest sens, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului a stabilit cã legea trebuie sã corespundã unor cerinţe de accesibilitate şi previzibilitate.
Cu referire la criteriul de previzibilitate, Curtea Europeanã a Drepturilor Omului, în Cauza Rotaru împotriva României, 2000, a statuat cã "o normã este previzibilã numai atunci când este redactatã cu suficientã precizie, în aşa fel încât sã permitã oricãrei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţã de specialitate - sã îşi corecteze conduita", iar în cazul Sunday Times contra Regatului Unit, 1979, a decis cã "[...] cetãţeanul trebuie sã dispunã de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi sã fie capabil sã prevadã, într-o mãsurã rezonabilã, consecinţele care pot apãrea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie sã fie, în acelaşi timp, accesibilã şi previzibilã". În Cauza Wingrove contra Marii Britanii, 1996, Curtea de la Strasbourg a decis cã legea internã trebuie sã fie formulatã cu o precizie suficientã pentru a permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - sã prevadã într-o mãsurã rezonabilã, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat (a se vedea, în acest sens, şi Cauza Grigoriades împotriva Greciei, 1997). Prin urmare, se reţine cã nici Curtea Europeanã a Drepturilor Omului nu cere adoptarea unor norme juridice care sã determine o previzibilitate absolutã.
Curtea Constituţionalã a preluat în jurisprudenţa sa aceste considerente de principiu enunţate de cãtre Curtea Europeanã a Drepturilor Omului (cu titlu exemplificativ, menţionãm Decizia nr. 189/2005, Decizia nr. 552/2008 sau Decizia nr. 489/2009).
Raportat la cele enunţate mai sus, se constatã cã domeniul reglementat prin legea criticatã priveşte în mod direct salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice, ceea ce plaseazã legea pe o poziţie de maximã importanţã; prin urmare, numãrul destinatarilor direcţi şi indirecţi ai acestei legi este foarte mare, iar calitatea acestora este diversã (de la muncitor necalificat pânã la Preşedintele republicii).
Aceste douã calitãţi ale legii trebuie sã determine autoritãţile publice implicate în procesul de legiferare sã fie foarte atente în alegerea şi stabilirea conţinutului concret al legii pentru ca în procesul de aplicare a ei sã nu se ajungã la situaţii în care puterea publicã (statul-angajator) sã aibã o marjã largã, chiar arbitrarã, de apreciere în interpretarea legii. Mai mult, se reţine cã stilul unui act normativ trebuie sã fie clar şi precis, iar tehnica de redactare sã nu lase loc niciunui dubiu şi niciunui echivoc.
Prin prisma celor mai sus enunţate, considerãm cã textele legale criticate încalcã cerinţa de previzibilitate şi accesibilitate.
2. Este de remarcat cã deşi titlul actului cuprinde denumirea genericã de "Lege-cadru privind salarizarea unitarã a personalului plãtit din fonduri publice", acest caracter unitar este încãlcat prin excepţiile prevãzute la art. 2 alin. (2), aceste prevederi fiind în contradicţie cu principiul caracterului unitar enunţat la art. 3 lit. a).
Având în vedere cã aceste excepţii se referã la persoanele care au aceeaşi situaţie juridicã, fiind salarizate din fonduri publice, ca şi cei cãrora li se aplicã dispoziţiile legii, creeazã o discriminare între cele douã categorii de salariaţi, încãlcând astfel prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.
3. Art. 3 lit. b) din lege consacrã principiul supremaţiei legii, în sensul cã drepturile de naturã salarialã se stabilesc numai prin norme juridice de forţa legii.
Acest principiu este încãlcat prin prevederile art. 23 alin. (3), care conferã Guvernului dreptul de a acorda sporuri cu depãşirea limitei de 30% din valoarea salariului de bazã pentru anumite categorii de personal şi pentru condiţii temporare de muncã.
Astfel, se instituie dreptul discreţionar al Guvernului de a acorda suplimentãri de sporuri pentru categorii de personal pe care numai Guvernul le va desemna şi pentru condiţii temporare de muncã pe care numai Guvernul le va aprecia.
Aceastã prevedere lasã deschisã posibilitatea Guvernului de a modifica/completa salarizarea unor categorii de personal.
O asemenea reglementare împiedicã persoanele vizate sã prevadã, într-un grad rezonabil, consecinţele aplicãrii legii.
4. Potrivit art. 21, nevãzãtorii cu handicap accentuat, pentru activitatea desfãşuratã în cadrul programului de lucru, beneficiazã de un spor de 15% din salariul de bazã. Textul pare a fi o mãsurã de protecţie a acestor persoane, în deplin acord cu prevederile art. 50 din Constituţie, dar lipsa de claritate şi precizie a legii face ca aceastã discriminare pozitivã sã devinã inaplicabilã prin raportare la prevederile art. 23 alin. (2), care limiteazã suma sporurilor şi indemnizaţiilor individuale la 30% din salariul de bazã.
În aceste condiţii, un salariat nevãzãtor cu handicap accentuat fie nu poate beneficia de toate sporurile acordate la locul de muncã, dacã acestea însumeazã 30% din salariul de bazã, fie nu poate beneficia de sporul special de 15%, ceea ce conduce iarãşi la discriminare.
5. În ceea ce priveşte prevederile art. 41 alin. (2) lit. e) privind limitarea cumulului de funcţii, considerãm cã este o îngrãdire a dreptului la muncã, încãlcându-se prevederile art. 41 alin. (1) din Constituţie.
În acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţionalã prin Decizia nr. 114/1994, statuând cã "dreptul la muncã al unei persoane nu poate forma obiectul vreunei îngrãdiri sau limitãri, fiecare persoanã fiind liberã sã munceascã în mãsura posibilitãţilor sale fizice şi intelectuale pe care doar singurã le poate aprecia".
Mai mult, chiar prevederile art. 26 din lege permit în cazuri excepţionale cumulul de funcţii în anumite unitãţi publice şi de cãtre persoane din aceeaşi unitate.
Aceste prevederi creeazã discriminare între aceleaşi categorii de persoane, cei salarizaţi din fonduri publice, şi în acelaşi timp afecteazã claritatea şi previzibilitatea legii, nefiind precizate care sunt cazurile excepţionale şi cine poate stabili aceste cazuri.
Considerãm cã prin prisma acestor critici Legea privind salarizarea unitarã a persoanelor plãtite din fonduri publice este neconstituţionalã.
Judecãtor,
prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru
Judecãtor,
prof. univ. dr. Tudorel Toader
Judecãtor,
Puskas Valentin Zoltan
__________
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
