Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
DECIZIE nr. 1.105 din 21 septembrie 2010 referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea si completarea Legii nr. 273/2006 privind finantele publice locale, precum si pentru stabilirea unor masuri financiare
EMITENT: CURTEA CONSTITUTIONALA PUBLICAT: MONITORUL OFICIAL nr. 684 din 8 octombrie 2010
Augustin Zegrean - preşedinte
Acsinte Gaspar - judecãtor
Petre Lãzãroiu - judecãtor
Mircea Ştefan Minea - judecãtor
Iulia Antoanella Motoc - judecãtor
Ion Predescu - judecãtor
Puskas Valentin Zoltan - judecãtor
Tudorel Toader - judecãtor
Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cãtãlina Gliga.
Pe rol se aflã soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea <>Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor mãsuri financiare, excepţie ridicatã de Avocatul Poporului.
La apelul nominal se prezintã reprezentantul Avocatului Poporului, expertul Bianca Drãghici.
Cauza fiind în stare de judecatã, preşedintele Curţii acordã cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care susţine temeinicia excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei de urgenţã, arãtând cã nu este motivatã urgenţa şi situaţia extraordinarã care ar fi impus adoptarea unui asemenea act normativ. Astfel, o serie dintre dispoziţiile ordonanţei intrã în vigoare la date ulterioare publicãrii în Monitorul Oficial al României, ceea ce infirmã urgenţa reglementãrii. Pe de altã parte, Guvernul şi-a încãlcat competenţa materialã de reglementare consacratã de art. 115 alin. (6) din Constituţie, care prevede cã ordonanţa de urgenţã nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului şi nici drepturile şi libertãţile cetãţenilor. De asemenea, ordonanţa de urgenţã aduce atingere şi principiului autonomiei publice locale, prevãzut de art. 120-122 din Constituţie.
Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, apreciind cã ordonanţa de urgenţã încalcã prevederile constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (6) şi art. 120-122. Aplicarea actului normativ va genera un blocaj funcţional, care va produce efecte asupra bunei funcţionãri a autoritãţilor publice locale. Reglementarea ar trebui sã asigure un standard minim de satisfacere a nevoilor cetãţenilor, iar la stabilirea numãrului de posturi din cadrul instituţiilor publice locale trebuie sã se ţinã seama de specificul zonei, nivelul de dezvoltare economicã, cadrul geografic etc. Aşa fiind, orice limitare a autonomiei publice locale nu poate fi operatã decât printr-o reglementare de rang constituţional sau organic, nicidecum printr-o ordonanţã de urgenţã a Guvernului.
CURTEA,
având în vedere actele şi lucrãrile dosarului, reţine urmãtoarele:
Cu Adresa nr. 7.189 din 12 iulie 2010, Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituţionalã cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea <>Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor mãsuri financiare. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicatã ca urmare a unei sesizãri formulate de domnul Andrei Ioan Chiliman, în calitate de primar al sectorului 1 Bucureşti şi de preşedinte al Consiliului de Coordonare al Municipiului Bucureşti al Partidului Naţional Liberal, precum şi în numele parlamentarilor P.N.L. din Circumscripţia Electoralã nr. 42 Bucureşti, respectiv George Crin Laurenţiu Antonescu, Alina Ştefania Gorghiu, Ludovic Orban, Radu Stroe, Daniel Stamate Budurescu şi Cornel Pieptea.
Sesizarea a fost formulatã în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie, al <>art. 13 lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului şi al <>art. 11 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistratã la Curtea Constituţionalã sub nr. 9.826 din 12 iulie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.322D/2010.
Motivele sesizãrii vizeazã urmãtoarele aspecte de neconstituţionalitate:
1. Urgenţa care a determinat adoptarea actului normativ criticat nu se poate justifica prin eficientizarea şi îmbunãtãţirea actului managerial în condiţiile reducerii numãrului de posturi din administraţia publicã localã, stabilit în raport de grupele de populaţie. Astfel, în pofida faptului cã ordonanţa de urgenţã este motivatã prin necesitatea eficientizãrii activitãţii instituţiilor publice locale, în realitate criteriul reducerii de personal în funcţie de numãrul locuitorilor din unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorialã aduce atingere bunei funcţionãri a activitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale.
Din examinarea dispoziţiilor ordonanţei se poate observa abaterea de la exigenţa constituţionalã privind urgenţa, dar şi de la regulile de tehnicã legislativã privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţã, astfel cum sunt acestea stabilite de <>art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000. Cu alte cuvinte, chiar amânarea intrãrii în vigoare a dispoziţiilor ordonanţei infirmã urgenţa reglementãrii pe aceastã cale, în acest caz.
Pe cale de consecinţã, carenţele în motivarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare a cãrei reglementare nu poate fi amânatã duc, fãrã îndoialã, la concluzia cã adoptarea <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010, astfel cum este prezentatã în cuprinsul ordonanţei de urgenţã, nu poate fi primitã din perspectiva exigenţelor art. 115 alin. (4) din Constituţie.
2. Prin reglementãrile sale, <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 afecteazã modul de funcţionare a activitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale: consiliile locale alese şi primarii aleşi, precum şi consiliile judeţene toate instituţii fundamentale ale statului, reglementate prin cap. V al titlului III din Constituţie. Astfel, noua reglementare impune în sarcina acestor autoritãţi o serie de mãsuri, precum: modul de constituire a bugetului local, modul de realizare a unor operaţiuni financiare în cadrul bugetului local, stabilirea numãrului maxim de posturi în administraţia publicã localã, schimbãri ale denumirilor cuprinse în certificatele de înregistrarea fiscalã, modificarea unor prevederi referitoare la contravenţiile aplicate în cazul nerespectãrii legii şi altele.
Prin urmare, adoptarea prezentului act normativ constituie o imixtiune a Guvernului ca autoritate a administraţiei publice centrale în activitatea autoritãţilor administraţiei publice locale, afectând regimul acestora, fãrã luarea în considerare şi a altor criterii specifice bunei funcţionãri a acesteia.
De altfel, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materialã, încãlcând dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, sub un dublu aspect: actul normativ criticat afecteazã activitatea administraţiei publice, instituţie fundamentalã a statului şi, totodatã, aduce atingere unor drepturi şi libertãţi fundamentale.
3. Natura juridicã a consiliilor locale, judeţene şi a primarilor este aceea de autoritãţi ale administraţiei publice locale, care au misiunea sã realizeze autonomia localã în unitãţile administrativ-teritoriale, adicã sã rezolve treburile publice din comune şi oraşe. De aceea, puterea acestor organe derivã din puterea alegãtorilor, nu din cea a statului.
Sub acest aspect, se observã cã Guvernul, prin <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010, impune autoritãţilor administraţiei publice locale un numãr maxim de posturi şi le obligã pe acestea sã aprobe modificãrile organigramelor, precum şi sã reflecte aceste modificãri în bugetele de venituri şi cheltuieli. Or, impunerea unor asemenea obligaţii încalcã art. 120 alin. (1) şi art. 121 alin. (1) din Constituţie, potrivit cãrora administraţia publicã din unitãţile administrativ-teritoriale se întemeiazã pe principiul descentralizãrii şi autonomiei locale şi pericliteazã capacitatea administrativ-financiarã a autoritãţilor administraţiei publice locale de a satisface interesele publice ale administraţiei şi de a rezolva treburile publice.
Sunt încãlcate şi dispoziţiile art. 4 alin. (4) şi art. 6 alin. (1) din Carta europeanã a autonomiei locale, care prevãd dreptul şi capacitatea efectivã a autoritãţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivitãţilor locale pe care le reprezintã, treburile publice, în condiţiile legii.
În conformitate cu dispoziţiile <>art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisã preşedinţilor celor douã Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizãrii de neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 13.248 din 9 septembrie 2010, punctul sãu de vedere, în care se aratã cã sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiatã pentru urmãtoarele motive:
Raportat la cauza de faţã, situaţia extraordinarã este determinatã de:
- dificultãţile întâmpinate cu privire la plata salariilor personalului bugetar;
- influenţa substanţialã asupra bugetului de stat pe anul 2010 pe care o are alocarea unor sume din bugetul de stat pentru plata salariilor personalului încadrat în aparatul autoritãţilor locale;
- necesitatea menţinerii echilibrelor bugetare şi, în mod implicit, respectarea angajamentelor interne şi internaţionale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce priveşte nivelul deficitului bugetar.
Scopul actului normativ este acela de "adoptare a unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întãrire a disciplinei financiare, astfel încât sã se reducã deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale. Arieratele bugetare înregistrate la nivelul unitãţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale se reflectã în deficitul bugetului general consolidat, conducând la creşterea acestuia."
În consecinţã, se apreciazã cã, în anumite situaţii extreme, precum în cea de faţã, implicaţiile financiare legate de plata salariilor angajaţilor din autoritãţile locale se pot constitui într-o situaţie extraordinarã în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, deoarece asemenea mãsuri sunt motivate, în mod fundamentat, de apãrarea stabilitãţii economice a statului român.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la încãlcarea art. 115 alin. (6) din Legea fundamentalã, Guvernul apreciazã cã dispoziţiile ordonanţei supuse controlului nu afecteazã regimul autoritãţilor publice locale, deoarece consecinţele punerii în aplicare a mãsurilor adoptate nu sunt negative, ci, din contrã, sunt pozitive, normativele de personal reglementate de acest act normativ având drept scop continuarea bugetãrii autoritãţilor locale de la bugetul de stat. În caz contrar, statul poate sista în orice moment alocarea de fonduri pentru autoritãţile locale, agravând în acest fel situaţia financiarã şi de personal a acestora.
Referitor la afectarea autonomiei locale, se apreciazã cã noile forme de reglementare a disciplinei fiscale în materie bugetarã pentru autoritãţile locale nu afecteazã principiul autonomiei locale, consacrat de art. 120 din Constituţie. Statul, prin organele sale reprezentative şi decizionale, este dator a veghea la buna funcţionare a autoritãţilor publice, atât centrale, cât şi locale, iar finanţarea autoritãţilor locale din bugetul de stat nu poate fi sistatã pentru salvgardarea interesului statal, prin sacrificarea celui local, actul normativ în discuţie fiind adoptat tocmai pentru crearea unui echilibru în gestionarea resurselor financiare ale statului. Acest act dã posibilitatea autoritãţilor locale de a primi sprijin financiar de la nivel central, în perioade de dificultate economicã generalizatã.
Preşedintele Senatului şi Preşedintele Camerei Deputaţilor nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecãtorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi <>Legea nr. 47/1992, reţine urmãtoarele:
Curtea Constituţionalã a fost legal sesizatã şi este competentã, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie şi celor ale <>art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicatã, cu modificãrile ulterioare, sã soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
Obiectul sesizãrii Curţii Constituţionale îl constituie dispoziţiile <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea <>Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor mãsuri financiare.
Dispoziţiile din Constituţie considerate a fi încãlcate sunt cele ale art. 115 alin. (4) şi (6), precum şi cele ale art. 120-122. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, reţinem urmãtoarele:
I. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecã, prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) din Legea fundamentalã:
- Art. 115 alin. (4) prevede cã Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţã numai în situaţii extraordinare a cãror reglementare nu poate fi amânatã, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.
Referindu-se la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, exemplificatã prin <>Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, şi <>Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, autorul obiecţiei de neconstituţionalitate susţine cã <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 a fost adoptatã cu încãlcarea condiţiilor prevãzute de art. 115 alin. (4) din Legea fundamentalã, situaţia extraordinarã şi urgenţa fiind doar proclamate şi fãrã precizarea vreunui element cuantificabil.
Curtea, în jurisprudenţa sa, a statuat, în mod constant, cã situaţiile extraordinare exprimã un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun, aspect întãrit şi prin adãugarea sintagmei "a cãror reglementare nu poate fi amânatã" (<>Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005).
Curtea a mai arãtat, prin <>Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, cã pentru îndeplinirea cerinţelor prevãzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie este necesarã existenţa unei stãri de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu privire la criteriul obiectiv necesar pentru aprecierea situaţiei extraordinare, Curtea a reţinut, cu prilejul pronunţãrii <>Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, cã "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de naturã subiectivã, cãruia i se conferã o eficienţã contributivã determinantã a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinarã, impune concluzia cã aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Întrucât însã asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferã acesteia un caracter arbitrar, de naturã sã creeze dificultãţi insurmontabile în legitimarea delegãrii legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinarã -, a cãrui respectare este prin definiţie supusã controlului Curţii, sã fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil". Totodatã, cu prilejul pronunţãrii <>Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituţionalã a statuat cã "urgenţa reglementãrii nu echivaleazã cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativã putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare".
În raport cu obiectul criticii de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine cã, în nota de fundamentare a ordonanţei de urgenţã criticate, existenţa unei situaţii extraordinare a cãrei reglementare nu poate fi amânatã şi urgenţa acesteia sunt justificate de Guvern prin urmãtoarele argumente:
- adoptarea ordonanţei de urgenţã criticate a fost determinatã - potrivit motivãrii explicite pe care o conţine tocmai de necesitatea eficientizãrii activitãţii instituţiilor publice locale şi a îmbunãtãţirii actului managerial în condiţiile actualei crize, care, persistând, impune reducerea cheltuielilor bugetare, în general, şi reducerea cheltuielilor bugetare locale, în special, având în vedere cã - potrivit <>art. 64 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale <>art. 5 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale - îndestularea cu resurse financiare a bugetelor locale se face cu fonduri ce se acordã (sub forma transferurilor şi a cotelor defalcate) de la bugetul de stat, iar veniturile bugetului general consolidat au scãzut continuu în ultimii 2 ani;
- bugetele locale au încheiat anul 2009 cu plãţi restante (datorii neachitate la termenul scadent) într-o valoare foarte mare, care, în primele luni ale anului 2010, nu numai cã nu s-au diminuat, ci au crescut constant, fapt care poate conduce la o situaţie de blocaj financiar la nivelul bugetelor locale ale unitãţilor administrativ-teritoriale. La rândul sãu, acesta va genera un blocaj financiar al operatorilor economici ce presteazã servicii sau executã lucrãri pentru autoritãţile administraţiei publice locale.
Prin adoptarea ordonanţei criticate se urmãreşte diminuarea arieratelor înregistrate de unitãţile administrativ-teritoriale şi îmbunãtãţirea situaţiei economico-financiare a unitãţilor administrativ-teritoriale, fapt care va permite finanţarea unor noi proiecte de investiţii. De asemenea, reglementarea va avea impact şi asupra activitãţii financiare a operatorilor economici care presteazã servicii de interes public local;
- o altã perspectivã este aceea a imposibilitãţii realizãrii indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeanã şi Banca Mondialã şi pot pune în pericol urmãtoarele tranşe din acordul stand-by încheiat de România. Aceste organisme internaţionale au formulat opinii şi recomandãri referitoare la creşterea disciplinei financiare, a predictibilitãţii şi transparenţei execuţiei bugetare la nivelul autoritãţilor administraţiei publice locale, la diminuarea arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi la reducerea cheltuielilor bugetare ale autoritãţilor administraţiei publice locale. În acest scop, este necesarã adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întãrire a disciplinei financiare, astfel încât sã se reducã plãţile restante la nivelul unitãţilor/subdiviziunilor administrativteritoriale;
- în activitatea de monitorizare a datoriei publice locale, Ministerul Finanţelor Publice a constatat existenţa unor contracte, care constituie datorie publicã localã, încheiate de unitãţi administrativ-teritoriale fãrã obţinerea avizului comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, fapte produse şi din cauza încadrãrii acestora în categoria contravenţiilor şi nu ca infracţiuni, aşa cum este consideratã folosirea ori prezentarea de documente sau date false, inexacte ori incomplete în vederea obţinerii avizului comisiei menţionate. Prin urmare, Guvernul a apreciat cã este necesarã o corelare legislativã care sã corespundã noilor realitãţi;
- în sfârşit, s-au remarcat diferenţe foarte mari în privinţa numãrului de personal în colectivitãţi locale de dimensiuni similare, în condiţiile în care atribuţiile conferite prin lege sunt identice. Cele mai mari efective de personal se regãsesc în autoritãţi publice (primãrii şi consilii judeţene), culturã (inclusiv întreţinere spaţii verzi), dezvoltare publicã (administrarea domeniului public, locuinţe, pieţe, iluminat public) şi poliţia comunitarã. Aşa fiind, se considerã necesarã stabilirea de normative de personal (numãr maxim al posturilor) ce vor trebui implementate la nivelul administraţiei publice locale. Acestea vor determina o raţionalizare a cheltuielilor în scopul realizãrii unui echilibru cu veniturile realizate, pe de o parte, şi asigurãrii resurselor financiare suplimentare pentru efectuarea de proiecte de investiţii, pe de altã parte.
Având în vedere jurisprudenţa sa cu privire la art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a analizat fiecare dintre aceste motive invocate de Guvern pentru a stabili dacã implicaţiile financiare legate de modificãrile legislative adoptate, în situaţia datã, se circumscriu situaţiei extraordinare sau unor elemente de oportunitate.
Astfel, prin <>Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a reţinut cã situaţia de crizã financiarã mondialã ar putea afecta, în lipsa unor mãsuri adecvate, stabilitatea economicã a ţãrii şi, implicit, securitatea naţionalã. Aceasta este premisa de la care Curtea urmeazã sã analizeze relevanţa motivelor invocate de Guvern în adoptarea ordonanţei de urgenţã criticate.
Principalele motive pentru justificarea situaţiei extraordinare le reprezintã creşterea arieratelor înregistrate de unitãţile administrativ-teritoriale, necorelarea reglementãrilor legislative în domeniul obţinerii avizului comisiei de autorizare a împrumuturilor locale, precum şi excedentul de personal în colectivitãţile locale. Motivele invocate privite separat nu justificã existenţa unei situaţii extraordinare, de aceea Curtea va proceda la analizarea efectelor pe care aceste împrejurãri le produc prin întrunirea lor cumulatã, şi anume, pe de o parte, situaţia de blocaj financiar la nivelul bugetelor locale ale unitãţilor administrativ-teritoriale ce afecteazã negativ bugetul de stat, prin creşterea deficitului bugetar, şi, pe de altã parte, imposibilitatea realizãrii indicatorilor macroeconomici conveniţi cu Fondul Monetar Internaţional, Comisia Europeanã şi Banca Mondialã, situaţie care poate pune în pericol urmãtoarele tranşe din acordul stand-by încheiat de România. Or, datã fiind necesitatea adoptãrii unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întãrire a disciplinei financiare, astfel încât sã se reducã deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale şi plecând de la premisa constatatã de cãtre Curte prin <>Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, Curtea Constituţionalã ajunge la concluzia cã în cauza de faţã existã o stare de fapt obiectivã, cuantificabilã şi independentã de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public, respectiv stabilitatea economicã a statului român.
De asemenea, Curtea constatã cã ordonanţa de urgenţã a fost adoptatã în vederea atenuãrii efectelor unei stãri de crizã economicã generalizatã. O atare finalitate economicã implicã, în mod necesar şi neechivoc, o reglementare juridicã primarã, rapidã, unitarã şi energicã. În consecinţã, adoptarea mãsurii criticate reclamã, în mod indubitabil, urgenţã; or, reglementarea urgentã a situaţiei rezultate în condiţiile de crizã economicã nu putea fi fãcutã în mod rapid şi rezonabil nici prin asumarea rãspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului asupra unui proiect de lege şi nici prin adoptarea unui proiect de lege cu procedura de urgenţã. În aceste condiţii, pentru conservarea stabilitãţii economice a statului, singurul instrument rãmas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea unei ordonanţe de urgenţã (a se vedea şi <>Decizia Curţii Constituţionale nr. 713 din 25 mai 2010, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 28 iunie 2010).
În ceea ce priveşte critica referitoare la abaterea de la regulile de tehnicã legislativã privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţã, astfel cum sunt acestea stabilite de <>art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, apreciem cã dispoziţiile <>art. X din Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 care prevãd momente ulterioare de intrare în vigoare pentru anumite dispoziţii ale ordonanţei nu infirmã caracterul urgent şi extraordinar al situaţiei reglementate.
Din contrã, dispoziţiile art. I pct. 1-8, 11, 13-15, 17-21, 25-40 şi 43, care intrã în vigoare la 1 ianuarie 2011, fiind norme care modificã şi completeazã <>Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, opereazã în materie financiar-fiscalã, cu impact asupra responsabilitãţilor autoritãţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale. Or, apare pe deplin justificatã, în aceastã materie, instituirea, ca datã de intrare în vigoare a noii reglementãri, începutul urmãtorului an bugetar, tocmai în scopul respectãrii caracterului anual al normelor referitoare la buget, pe de o parte, precum şi în vederea asigurãrii unui grad sporit de predictibilitate în ceea ce priveşte structura bugetului pe anul urmãtor.
În ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 41 şi 42, care intrã în vigoare în termen de 30 de zile, calculate de la data intrãrii în vigoare a ordonanţei de urgenţã, Curtea observã cã acestea instituie un regim sancţionator mai sever cu privire la nerespectarea dispoziţiilor legale privind datoria publicã localã. De asemenea, dispoziţiile art. IV, care intrã în vigoare tot în termen de 30 de zile de la data intrãrii în vigoare a ordonanţei, reglementeazã sancţiuni pentru nerespectarea unor prevederi din actualul act normativ, prevederi pentru aplicarea cãrora legiuitorul a prevãzut o anumitã procedurã, care impune respectarea mai multor termene.
Raţiunea reglementãrii termenului de 30 de zile în aceste cazuri rezidã în acordarea posibilitãţii persoanelor cãrora li se adreseazã reglementarea de a lua cunoştinţã de noua normã în vederea ajustãrii conduitei conform exigenţei legale prevãzute de aceasta. Intervalul instituit între data publicãrii actului normativ şi data intrãrii sale în vigoare constituie aplicarea principiului vacatio legis -repausul legii şi este menit sã asigure caracterul previzibil şi accesibil al viitoarei reglementãri şi sã sporeascã încrederea cetãţenilor în statul de drept.
Pentru toate aceste motive, Curtea constatã cã reglementarea criticatã nu aduce atingere dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, îndeplinind exigenţele urgenţei şi ale situaţiei extraordinare.
II. O altã criticã formulatã de autorul excepţiei constã în faptul cã prin aceastã ordonanţã de urgenţã se contravine art. 115 alin. (6) din Constituţie, care nu îngãduie sã fie adoptate ordonanţe de urgenţã prin care este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului.
Articolul 115 alin. (6) din Constituţie prevede cã "Ordonanţele de urgenţã nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertãţile şi îndatoririle prevãzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza mãsuri de trecere silitã a unor bunuri în proprietate publicã". Potrivit <>Deciziei nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, din interpretarea textului constituţional se poate deduce cã interdicţia adoptãrii de ordonanţe de urgenţã este totalã şi necondiţionatã atunci când menţioneazã cã "nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale" şi cã "nu pot viza mãsuri de trecere silitã a unor bunuri în proprietate publicã". În celelalte domenii prevãzute de text, ordonanţele de urgenţã nu pot fi adoptate dacã "afecteazã", dacã au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacã, prin reglementãrile pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin.
Aşa fiind, pentru a constata aplicabilitatea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie în cauza dedusã judecãţii, instanţa constituţionalã este chematã sã aprecieze dacã instituţiile vizate de <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 reprezintã instituţii fundamentale ale statului, pe de o parte, şi dacã modificãrile operate prin noua reglementare afecteazã regimul acestor instituţii.
În ceea ce priveşte primul aspect, Curtea apreciazã cã natura autoritãţilor administraţiei publice locale (consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene) de instituţii fundamentale ale statului este deopotrivã subliniatã de statutul constituţional al acestora, consacrat de art. 120-122 - Administraţia publicã localã, ca şi de faptul cã organizarea şi funcţionarea sa, adicã regimul sãu juridic, se reglementeazã, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, prin lege organicã.
Referitor la a doua condiţie impusã de prevederile constituţionale, Curtea observã cã, potrivit <>art. 1 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, "(1) Prezenta lege reglementeazã regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale", stabilind, în art. 2 alin. (1) al aceluiaşi act normativ, cã "(1) Administraţia publicã în unitãţile administrativ-teritoriale se organizeazã şi funcţioneazã în temeiul principiilor descentralizãrii, autonomiei locale, deconcentrãrii serviciilor publice, eligibilitãţii autoritãţilor administraţiei publice locale, legalitãţii şi al consultãrii cetãţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit."
Or, din analiza întregului conţinut al <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010, Curtea nu reţine cã acest act normativ aduce vreo modificare <>Legii nr. 215/2001, neafectând în niciun sens, fie el pozitiv sau negativ, regimul autoritãţilor publice locale, reprezentate de consilii locale, primari sau consilii judeţene. Modificãrile operate se limiteazã la modificarea şi completarea <>Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi la stabilirea unor mãsuri financiare de naturã a spori disciplina financiarã, predictibilitatea şi transparenţa execuţiei bugetare la nivelul unitãţilor/subdiviziunilor administrativteritoriale, cu impact direct asupra arieratelor înregistrate ca urmare a managementului financiar imprudent şi a cheltuielilor bugetare la nivelul unitãţilor/subdiviziunilor administrativteritoriale.
Prin urmare, Curtea constatã cã reglementarea criticatã îndeplineşte exigenţele prevãzute de art. 115 alin. (6) din Constituţie referitoare la interdicţia legiferãrii în domeniul regimului instituţiilor fundamentale ale statului prin ordonanţã de urgenţã.
III. În fine, referitor la pretinsa încãlcare a prevederilor art. 120-122 din Constituţie, precum şi a dispoziţiilor art. 4 pct. 4 şi art. 6 pct. 1 din Carta europeanã a autonomiei locale, Curtea apreciazã cã, astfel cum reiese şi din preambulul <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010, la adoptarea actului au fost avute în vedere necesitatea eficientizãrii activitãţii instituţiilor publice locale şi a îmbunãtãţirii actului managerial în condiţiile reducerii cheltuielilor bugetare locale, precum şi necesitatea adoptãrii unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de întãrire a disciplinei financiare, astfel încât sã se reducã deficitele dintre veniturile şi angajamentele legale de cheltuieli publice locale.
Curtea constatã cã prevederile art. 120 din Constituţie consacrã principiile de bazã ale administraţiei publice din unitãţile administrativ-teritoriale, şi anume descentralizarea, autonomia localã şi deconcentrarea serviciilor publice, principii care se regãsesc atât în activitatea fiecãrei autoritãţi comunale, orãşeneşti sau judeţene, cât şi în raporturile dintre aceste autoritãţi. Principiul autonomiei locale se realizeazã prin activitatea consiliilor locale, a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor acestora, aleşi în condiţiile legii, potrivit atribuţiilor şi competenţelor stabilite prin <>Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Astfel cum este definitã autonomia publicã localã prin legea specialã în cuprinsul art. 3, aceasta constã în "dreptul şi capacitatea efectivã a autoritãţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivitãţilor locale pe care le reprezintã, treburile publice, în condiţiile legii". Curtea Constituţionalã a statuat în jurisprudenţa sa, de exemplu, prin <>Decizia nr. 154 din 30 martie 2004, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004, cã principiul autonomiei locale "nu presupune totalã independenţã şi competenţa exclusivã a autoritãţilor publice din unitãţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate sã se supunã reglementãrilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţãrii şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale". De asemenea, prin <>Decizia nr. 136 din 3 mai 2001, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 647 din 16 octombrie 2001, Curtea a reţinut cã dispoziţiile art. 120-122 din Constituţie "se referã la principiul autonomiei locale în cadrul organizãrii administraţiei publice din unitãţile administrativ-teritoriale, iar nu la existenţa unei autonomii de decizie în afara cadrului legal, care este general obligatoriu". Aşa fiind, principiul autonomiei locale nu exclude obligaţia autoritãţilor administraţiei publice locale de a respecta legile cu caracter general, aplicabile pe întreg teritoriul ţãrii, recunoscând existenţa unor interese locale specifice, distincte, dar care nu sunt în contradicţie cu interesele naţionale.
În acest sens sunt dispoziţiile art. 121 alin. (2) din Constituţie, potrivit cãrora "Consiliile locale şi primarii funcţioneazã, în condiţiile legii, ca autoritãţi administrative autonome şi rezolvã treburile publice din comune şi din oraşe", precum şi prevederile constituţionale ale art. 137 alin. (1), referitoare la formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale autoritãţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice, precum şi prevederile art. 138 alin. (4) din Constituţie, care stabilesc cã "Bugetele locale se elaboreazã, se aprobã şi se executã în condiţiile legii".
De asemenea, în lumina Cartei europene a autonomiei locale, adoptatã la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificatã de România prin <>Legea nr. 199/1997, publicatã în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, "Principiul autonomiei locale trebuie sã fie recunoscut în legislaţia internã şi, pe cât posibil, în Constituţie" (art. 2), iar "Prin autonomie localã se înţelege dreptul şi capacitatea efectivã ale autoritãţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantã a treburilor publice" (art. 3 pct. 1). În considerarea acestui drept, art. 4 pct. 2 prevede cã "Autoritãţilor administraţiei publice locale le este recunoscutã, în cadrul legii, capacitatea deplinã de a-şi exercita iniţiativa în toate domeniile ce nu sunt excluse din cadrul competenţelor lor sau care nu sunt atribuite unei alte autoritãţi". Or, în cazul de faţã, în considerarea raţiunii sociale majore pe care actul normativ se întemeiazã, Curtea reţine cã reglementarea legalã dedusã controlului de constituţionalitate a fost astfel conceputã încât sã ofere cadrul juridic necesar protejãrii intereselor naţionale în activitatea economicã şi financiarã, în concordanţã cu exigenţa prevãzutã de art. 135 alin. (2) lit. b) din Constituţie.
Pe cale de consecinţã, Curtea constatã cã <>Ordonanţa de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 respectã exigenţele constituţionale consacrate de prevederile art. 120-122 referitoare la principiul autonomiei locale.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al <>art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor <>Ordonanţei de urgenţã a Guvernului nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea <>Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor mãsuri financiare, excepţie ridicatã de Avocatul Poporului.
Definitivã şi general obligatorie.
Pronunţatã în şedinţa publicã din data de 21 septembrie 2010.
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,
AUGUSTIN ZEGREAN
Magistrat-asistent,
Mihaela Senia Costinescu
-------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
