Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- │
│Benke Károly │magistrat-asistent-şef│
│ │delegat │
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii bugetului de stat pe anul 2022, obiecţie formulată de un număr de 51 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al partidului Uniunea Salvaţi România din Camera Deputaţilor. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.437 din 24 decembrie 2021 şi constituie obiectul Dosarului nr. 3.906A/2021. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că art. 6 alin. (2) din legea criticată eludează mecanismele şi algoritmul de distribuire a cotelor şi sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate pentru echilibrarea bugetelor locale, nerespectând principiile cuprinse în art. 16 alin. (1) şi (3) şi art. 17 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale. Astfel, pentru municipiul Bucureşti a fost alocată suma de 1.500 lei/locuitor/an (sumă care a crescut arbitrar de la 1.350 lei/locuitor/an, cu mai mult de 11% faţă de prevederea similară din Legea bugetului de stat pe anul 2021), nediferenţiat pentru fiecare sector în parte, ceea ce încalcă grav drepturile celui mai întins sector al Capitalei - sectorul 1. Pentru o alocare mai mare în favoarea bugetului local al sectorului 1 se invocă următoarele argumente: pe teritoriul său administrativ funcţionează 379 de instituţii publice şi ambasade care nu plătesc niciun impozit local, este cel mai întins sector al municipiului Bucureşti, o parte semnificativă a numărului de elevi care învaţă în acest sector au domiciliul în alte sectoare, este cel mai performant sector din Capitală, fiind important pentru România să se susţină acest nivel de performanţă, precum şi faptul că în acest sector au loc 9% din naşterile din România. Se încalcă, astfel, art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie. 4. Se mai susţine că legea criticată este neconstituţională în ansamblul său, fiind contrară art. 1 alin. (5) privind principiul legalităţii şi art. 32 privind dreptul fundamental la învăţătură din Constituţie, deoarece în cuprinsul său nu au fost prevăzute sumele necesare pentru asigurarea transportului elevilor. Aceste fonduri sunt reglementate prin art. 84 alin. (1^1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi reprezintă o formă concretă prin care se dă substanţă dreptului la învăţătură (Decizia nr. 657 din 17 octombrie 2019). Se menţionează că, potrivit Legii nr. 226/2020, finanţarea se face din bugetele locale, cu primirea sumelor necesare de la bugetul de stat, prin mecanismul transferurilor bugetare; or, pentru anul 2022, fondurile la care se referă art. 56 din lege nu au fost cuprinse în legea criticată, ceea ce înseamnă că acest text este în contradicţie cu art. 4 lit. b) şi art. 5 alin. (3) din aceeaşi lege, care stabilesc destinaţia sumelor acordate autorităţilor locale. Mai mult, art. 56 se referă exclusiv la transportul local, nefiind prevăzute nici fonduri şi nici dispoziţii referitoare la transportul judeţean al elevilor. În lipsa fondurilor de la bugetul de stat, până în prezent, consiliile judeţene au refuzat efectiv să aplice prevederile art. 84 alin. (1) din Legea nr. 1/2011, chiar şi în contextul în care au fost pronunţate hotărâri executorii/ definitive împotriva autorităţilor judeţene. Se susţine că această dispoziţie legală este lipsită de fundament economic şi de transparenţă procedurală. Se concluzionează că modul de redactare a legii şi lipsa cuprinderii sumelor de bani pentru transportul local şi judeţean al elevilor aduc atingere principiului legalităţii şi drepturilor fundamentale consacrate de art. 1 alin. (5), respectiv art. 32 din Constituţie. 5. Cu privire la critica de neconstituţionalitate adusă art. 54 din lege se arată că acesta a fost inclus în legea criticată pe calea admiterii unui amendament iniţiat de 4 parlamentari ai unei formaţiuni politice care este unica beneficiară a finanţării cu titlu derogatoriu pe care o instituie, respectiv Partidul Puterii Umaniste-Social Liberal (PPU-SL). Amendamentul nu a fost motivat şi produce efecte intuitu personae. „Inovaţia“ legislativă este nejustificată şi nefundamentată, iar expunerea de motive lipseşte cu desăvârşire atât formal, cât şi substanţial. Textul criticat nu conţine norme clare, necesare şi suficiente, soluţia legislativă promovată nu este fundamentată din perspectiva interesului social. Această situaţie este neconformă cu Legea nr. 24/2000, ceea ce are drept consecinţă încălcarea principiului constituţional al legalităţii. Se arată că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a sancţionat caracterul sumar al instrumentului de prezentare şi motivare, precum şi lipsa de fundamentare temeinică a actelor normative în raport cu exigenţele impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu invocarea deopotrivă a normelor de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, sens în care se fac referiri la deciziile Curţii Constituţionale nr. 710 din 6 mai 2009, nr. 682 din 27 iunie 2012 şi nr. 139 din 13 martie 2019. Se mai subliniază că ambiguitatea redactării legii criticate determină serioase îndoieli cu privire la efectele pe care le-ar putea produce, sens în care se invocă Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, paragraful 45. Astfel, din cauza modului său deficitar de redactare, legea criticată încalcă exigenţele art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la calitatea legii, cu consecinţa neconstituţionalităţii legii în ansamblul său. 6. Se apreciază că legea criticată încalcă şi art. 74 şi 75 din Constituţie, cu referire la principiul bicameralismului. Acest principiu se reflectă nu numai în dualismul instituţional, ci şi în cel funcţional, deoarece Constituţia stabileşte competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie pe cea de Cameră decizională. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Or, procedura de elaborare şi adoptare a bugetului este una specială, derogatorie de la prevederile art. 75 din Constituţie. Iniţiativa proiectului de buget aparţine exclusiv Guvernului (art. 138 din Constituţie), legea fiind adoptată în şedinţa comună a celor două Camere [art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituţie]. În consecinţă, întrucât legea bugetului de stat cuprinde o modificare a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, care nu putea fi adoptată în şedinţa comună a celor două Camere, ci doar în procedura reglementată de art. 75 din Constituţie, se concluzionează că art. 54 din legea criticată este neconstituţional. 7. În final, se semnalează faptul că reglementările sumare şi incomplete cuprinse în legea criticată sunt de natură a afecta eficienţa actului normativ, ceea ce echivalează cu încălcarea cerinţelor constituţionale referitoare la calitatea legii. În acest sens se fac referiri la deciziile Curţii Constituţionale nr. 26 din 18 ianuarie 2012 şi nr. 473 din 21 noiembrie 2013. 8. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele lor de vedere. 9. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 10. Se arată că art. 6 din lege reglementează unele derogări de la dispoziţiile art. 32 şi 33 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale sub forma a trei alineate, fiecare cuprinzând repartizarea cotelor din impozitul pe venit, în procente defalcate, la nivelul municipiului Bucureşti, respectiv al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, precum şi la nivelul judeţelor, şi că îndeplineşte criteriile de tehnică legislativă cu privire la redactarea normelor juridice din perspectiva stipulării cadrului normativ aplicabil. Dispoziţiile art. 6 alin. (2) din lege au fost adoptate cu respectarea prevederilor art. 15 alin. (3) şi ale art. 63 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în privinţa normelor derogatorii. Articolul contestat prevede în acest sens atât textele de lege de la care se derogă, cât şi reglementareacadru în materie, iar aplicarea sa în timp este limitată la anul 2022. 11. Derogarea presupune preexistenţa unui cadru legislativ într-o anumită materie, care are caracter şi aplicabilitate generale, şi de la ale cărui soluţii legislative are loc o abatere sub forma unei derogări fie pentru anumiţi subiecţi de drept, fie pentru anumite situaţii particulare aplicabile acestora sau pentru anumite perioade temporare, determinate. 12. Derogarea de la prevederile art. 32 şi 33 din Legea nr. 273/2006, pentru anul 2022, sub aspectul tehnicii legislative, nu poate fi reţinută ca o eludare a mecanismelor şi a algoritmului de distribuire a impozitului pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat, la nivelul municipiului Bucureşti, prevedere care este instituită de norma-cadru în materie, deoarece ea este prevăzută de Legea nr. 24/2000 ca procedeu al tehnicii legislative. În consecinţă, prevederile derogatorii cuprinse în art. 6 alin. (2) din legea criticată nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât derogarea este o opţiune legislativă a Parlamentului, cu respectarea prevederilor legale în materie, respectiv derogarea de la o lege pe care tot puterea legislativă a adoptat-o, ceea ce nu poate echivala cu un motiv de neconstituţionalitate. 13. Referitor la pretinsa încălcare a prevederilor art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie se arată că, în exercitarea dreptului legiuitorului de a stabili destinaţia impozitelor şi taxelor, precum şi a altor venituri la bugetul de stat, la baza reglementării bugetului de stat pe anul 2022 s-a avut în vedere o linie unitară în ceea ce priveşte procentele/cotele privind repartizarea unor sume încasate la bugetul de stat cu titlu de impozit pe venit care se repartizează bugetelor locale ale judeţelor, comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit. Potrivit art. 6 alin. (2) din legea contestată, în anul 2022, prin derogare de la prevederile art. 32 şi 33 din Legea nr. 273/2006, din impozitul pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat la nivelul municipiului Bucureşti se repartizează anumite cote, majorate faţă de cele cuprinse în Legea nr. 273/2006, respectiv 50% la bugetul local al municipiului Bucureşti faţă de 44,5% cum prevede legeacadru, 1.500 lei/locuitor/an pentru bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti faţă de 20% din legea-cadru, iar diferenţa se repartizează sectoarelor municipiului Bucureşti direct proporţional cu impozitul pe venit estimat a se realiza pe raza fiecărui sector. Ţinând cont că veniturile bugetelor locale, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, se constituie din venituri proprii formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit; sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; donaţii şi sponsorizări; şi sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi prefinanţări, nu poate fi reţinută încălcarea principiului general al egalităţii în drepturi pentru cetăţenii diferitelor sectoare ale municipiului Bucureşti, având în vedere că din impozitul pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat se repartizează o cotă fixă în cuantum de 1.500 lei/locuitor/an, proporţională cu numărul de contribuitori, ca expresie a nevoii de claritate şi precizie în reglementare, de adaptare a nevoilor şi a cheltuielilor bugetare. 14. Principiul egalităţii în drepturi nu înseamnă uniformitate, încălcarea principiului egalităţii şi nediscriminării existând atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă şi rezonabilă, sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite (a se vedea în acest sens Decizia nr. 310 din 7 mai 2019). Repartizarea către bugetele locale ale sectoarelor a unei cote fixe din impozitul pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat la nivelul municipiului Bucureşti în funcţie de numărul de locuitori este o măsură de uniformizare, de aplicare a aceluiaşi regim juridic pentru toţi cetăţenii, indiferent de situaţia economică sau socio-profesională a acestora. Prin urmare, art. 6 alin. (2) din lege nu încalcă art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie. 15. Referitor la pretinsa neconstituţionalitate a art. 54 din legea contestată se arată că argumentele invocate nu reprezintă veritabile motive de neconstituţionalitate, având în vedere că premisele pe care se fundamentează sunt false. Astfel, prima premisă vizează modificarea Legii nr. 334/2006, iar cea de-a doua premisă vizează procedura parlamentară aplicabilă adoptării legii. 16. Cu referire la prima premisă, se arată că textul criticat instituie o derogare cu caracter temporar de la aplicarea prevederilor art. 18 alin. (3) lit. a),alin. (4) şi art. 19 din Legea nr. 334/2006, şi nicidecum o modificare adusă acestui act normativ. Din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, instituţia juridică a modificării unei legi este reglementată în mod cu totul diferit de cea a derogării. Cea de-a doua premisă devine lipsită de suport juridic, neputându-se reţine încălcarea prevederilor art. 75 din Constituţie, deoarece Legea bugetului de stat pe anul 2022 nu modifică Legea nr. 334/2006. Se mai arată că pe site-ul Camerei Deputaţilor, în fişa electronică a PLx nr. 611/2021, este ataşat Raportul privind situaţia macroeconomică pe anul 2022 şi proiecţia acesteia pe anii 2023-2025, elaborat de Ministerul Finanţelor şi asumat de Guvern. Acesta conţine coordonatele construcţiei bugetare pe anul 2022, politicile finanţate în acest an, precum şi politica fiscal-bugetară şi de administrare fiscală a Guvernului. 17. Referitor la pretinsa neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 56 din legea contestată, se arată că, din perspectiva interpretării sale logico-juridice şi gramaticale, reiese că este redactată într-o manieră clară, indubitabilă atât din perspectiva regulilor gramaticale, cât şi a tehnicii legislative. Acestea reglementează cu privire la gratuitatea acordată elevilor din învăţământul preuniversitar acreditat/autorizat pe care îl recunoaşte, respectarea prevederilor art. L din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, precum şi restituirea cheltuielilor aferente. Se arată că susţinerile privind înţelegerea conţinutului normelor juridice criticate prin corelare cu alte dispoziţii legale vizează interpretarea şi aplicarea legilor în cauzele deduse judecăţii, operaţiuni care în niciun caz nu se pot circumscrie controlului de constituţionalitate. Or, neconstituţionalitatea unui text de lege presupune în mod exclusiv nerespectarea unor principii ori dispoziţii din Constituţie, iar eventualul caracter inconvenabil ori deranjant al unei dispoziţii legislative faţă de anumite subiecte de drept, precum şi modalităţile de punere în practică a acesteia nu pot echivala cu neconstituţionalitatea măsurii legislative preconizate. 18. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 19. Curtea, din oficiu, a preschimbat, în temeiul art. 230 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, termenul de judecată iniţial fixat de la data de 29 decembrie 2021 la data de 28 decembrie 2021, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 20. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea bugetului de stat pe anul 2022. În realitate, analizând motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că obiectul controlului este reprezentat de dispoziţiile art. 6 alin. (2), art. 54 şi art. 56 din Legea bugetului de stat pe anul 2022, dispoziţii asupra cărora urmează să se pronunţe şi care au următorul cuprins: - Art. 6 alin. (2): "(2) În anul 2022, pentru municipiul Bucureşti, prin derogare de la prevederile art. 32 şi 33 din Legea nr. 273/2006, cu modificările şi completările ulterioare, din impozitul pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat, la nivelul municipiului Bucureşti, se repartizează prin decizie a directorului Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Bucureşti, astfel: a) o cotă de 50% pentru bugetul local al municipiului Bucureşti; b) 1.500 lei/locuitor/an, pentru bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti; c) diferenţa se repartizează sectoarelor municipiului Bucureşti direct proporţional cu impozitul pe venit estimat a se realiza pe raza fiecărui sector;" – Art. 54: "(1) Prin derogare de la prevederile art. 18 alin. (3) lit. a),alin. (4) şi art. 19 din Legea nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în anul 2022, 75% din bugetul anual acordat partidelor politice vor fi împărţite partidelor politice care aveau ca membri cel puţin un deputat sau senator afiliat unui grup parlamentar la finalul primei sesiuni parlamentare a anului 2021.(2) În anul 2022, subvenţia împărţită unui partid politic va fi proporţională cu raportul dintre numărul parlamentarilor înscrişi în acesta şi afiliaţi unui grup parlamentar la finalul primei sesiuni parlamentare a anului 2021 şi numărul total al parlamentarilor înscrişi în partide politice şi afiliaţi grupurilor parlamentare, cu excepţia grupului parlamentar al minorităţilor naţionale, la finalul primei sesiuni parlamentare a anului 2021, conform informaţiilor furnizate de secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului.(3) În anul 2022, prin derogare de la prevederile art. 63 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, algoritmul de repartizare a subvenţiilor către partidele politice se stabileşte prin hotărâre a Autorităţii Electorale Permanente;" – Art. 56: „Cheltuielile aferente gratuităţii acordate elevilor din învăţământul preuniversitar acreditat/autorizat pentru transportul local rutier şi naval finanţate din bugetele locale, conform prevederilor art. L din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se restituie de la bugetul de stat pe baza unei metodologii aprobate prin hotărâre a Guvernului prin care se vor stabili criteriile şi modalitatea de restituire de la bugetul de stat a acestor cheltuieli“. 21. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind principiul legalităţii şi calităţii actelor normative, ale art. 16 alin. (1) şi (2) privind egalitatea în drepturi, ale art. 74 privind iniţiativa legislativă şi ale art. 75 privind principiul bicameralismului. (1.) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 22. În prealabil examinării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea are obligaţia verificării condiţiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi a obiectului controlului de constituţionalitate. Dacă primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează să fie cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38). 23. Obiecţia de neconstituţionalitate îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de un număr de 51 de deputaţi, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. 24. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de contencios constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de două zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituţie, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare. 25. În cauză, Curtea observă că proiectul Legii bugetului de stat pe anul 2022 a fost adoptat în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului în data de 23 decembrie 2021. La data de 25 decembrie 2021, legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii şi trimisă la promulgare în data de 27 decembrie 2021. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională la data de 24 decembrie 2021. 26. Chiar dacă obiecţia de neconstituţionalitate formulată a fost realizată înainte de începerea termenului de protecţie de două zile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea nu poate constata prematuritatea acesteia pentru că sesizarea Curţii Constituţionale trebuie analizată sub aspectul exigenţei nedepăşirii termenului de protecţie, şi nu al depunerii sesizării la un moment anterior. O astfel de depunere nu împiedică curgerea termenului, astfel că ea trebuie socotită ca fiind depusă în termenul de protecţie, odată ce acesta a început să curgă (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, prima ipoteză). 27. De altfel, cu privire la un aspect similar, prin Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragrafele 35 şi 36, şi Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 23, Curtea a statuat că, strict formal, titularii dreptului de sesizare au obligaţia să sesizeze Curtea Constituţională cu o lege faţă de care procedura legislativă a fost încheiată, după ce forma legii a fost certificată de preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi după ce le-a fost comunicată legea pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii, iar sesizarea formulată anterior comunicării legii nu poate atrage nelegala sesizare a Curţii Constituţionale. 28. În consecinţă, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. (2.) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate (2.1.) Critica de neconstituţionalitate privind art. 6 alin. (2) din lege 29. Curtea observă că art. 6 alin. (2) din lege este criticat prin prisma unei pretinse defavorizări a sectorului 1 al municipiului Bucureşti datorate algoritmului de alocare a sumelor de bani rezultate din impozitul pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat, la nivelul municipiului Bucureşti, drept care se concluzionează că sunt încălcate prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie. 30. Raportat la această critică, Curtea reţine că legea stabileşte un criteriu unic şi unitar de finanţare a tuturor sectoarelor municipiului Bucureşti şi realizează o alocare de principiu identică în privinţa acestora, astfel că o finanţare preferenţială a unui sector sau altul este exclusă. Algoritmul de alocare a fondurilor este clar şi comprehensibil, însă nemulţumirea autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate nu vizează acest aspect, ci o pretinsă insuficienţă a fondurilor băneşti alocate sectorului 1 prin prisma unor situaţii de fapt. Or, asemenea susţineri nu reprezintă veritabile critici de neconstituţionalitate, Curtea neavând competenţa de a cenzura o opţiune a legiuitorului în sensul reglementării unui anumit mod de alocare a unor resurse financiare pentru unităţile administrativ-teritoriale. Ţine de marja de apreciere a legiuitorului să stabilească soluţia legislativă cea mai potrivită şi adecvată pentru a realiza scopul alocării acestor resurse, respectiv asigurarea dezvoltării şi stabilităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale şi echilibrarea bugetelor locale. 31. De asemenea, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a subliniat că aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare este o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern (Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 56). 32. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că această critică vizează aspecte ce ţin de opţiunea legiuitorului şi de oportunitatea actului de legiferare, astfel că obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din lege este inadmisibilă. (2.2.) Critica de neconstituţionalitate privind art. 54 din lege 33. Prin Decizia nr. 449 din 24 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 689 din 12 iulie 2021, paragraful 21, Curtea a statuat că, potrivit art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, „Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri“. Aşadar, o reglementare derogatorie presupune existenţa normativă simultană în fondul activ al legislaţiei a două acte normative primare, respectiv cea cadru şi cea derogatorie, acesta din urmă „cuprinzând norme diferite faţă de reglementarea-cadru şi aplicându-se cazurilor anume evidenţiate în conţinutul său normativ“ (Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015, paragraful 46). Rezultă că un text derogatoriu cu aplicare limitată în timp trebuie adoptat după aceeaşi procedură ca textul de la care se derogă din legea de bază. 34. În jurisprudenţa sa referitoare la legea bugetului de stat şi a asigurărilor sociale de stat (Decizia nr. 449 din 24 iunie 2021, precitată, paragraful 23), Curtea a stabilit că domeniul bugetar vizează previzionarea şi aprobarea anuală a veniturilor şi a cheltuielilor, în funcţie de cadrul normativ existent şi de priorităţile politicilor/strategiilor publice (Decizia nr. 61 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 5 iunie 2020, paragraful 73), iar bugetul reprezintă un plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile publice stabilite în fiecare an, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului, este elaborat de Guvern pe baza legilor aflate în fondul activ al legislaţiei, legi care stabilesc atât veniturile, cât şi cheltuielile statului (Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 95, Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 22 iulie 2020, paragraful 53, sau Decizia nr. 649 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1046 din 9 noiembrie 2020, paragraful 70). De principiu, diminuarea/ majorarea veniturilor/cheltuielilor statului nu se face prin legea bugetului de stat, aceasta reprezentând mai degrabă o centralizare financiară a veniturilor/cheltuielilor statului angajate prin legile aflate în dreptul pozitiv (Decizia nr. 1 din 13 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 25 ianuarie 2021, paragraful 102). Legea bugetului de stat/ Actele normative de rectificare a acestuia nu poate/nu pot modifica/completa/abroga legi care stabilesc veniturile sau angajează cheltuielile statului (Decizia nr. 1 din 13 ianuarie 2021, paragraful 102). 35. Prin Decizia nr. 449 din 24 iunie 2021, paragrafele 25 şi 26, Curtea a stabilit că, în ipoteza legilor adoptate în şedinţă comună, Parlamentul acţionează din punct de vedere procedural ca o singură Cameră, pe când, în cazul legilor adoptate în şedinţe separate, funcţia legislativă a Parlamentului este exercitată separat de cele două Camere ale sale. Astfel, în urma revizuirii Constituţiei din anul 2003, procedura de adoptare a legilor organice şi ordinare s-a modificat radical, în sensul că fiecare Cameră a Parlamentului a fost înzestrată cu o anumită competenţă, iar sesizarea Camerelor a fost supusă unui regim constituţional strict reglementat de art. 75 din Constituţie. S-a ajuns la conceptualizarea noţiunilor de Cameră de reflecţie şi Cameră decizională, tipologii de Camere expres calificate ca atare prin Constituţie, în funcţie de domeniul în care este adoptată legea respectivă (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015). Prin urmare, în principiu, fiecare dintre cele două Camere are un rol şi competenţe determinate (Decizia nr. 431 din 21 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 20 iulie 2017, paragraful 28). În consecinţă, o lege ordinară adoptată în şedinţă comună, pe de o parte, nu este adoptată cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră, ci de majoritatea deputaţilor şi senatorilor prezenţi, iar, pe de altă parte, iese din logica sesizării succesive a celor două Camere (Camera de reflecţie şi Camera decizională). 36. Mai mult, în continuarea aspectelor formale evidenţiate ale procedurii de legiferare, Curtea a statuat (Decizia nr. 449 din 24 iunie 2021, paragrafele 27 şi 28) că legea bugetului de stat nu poate modifica/completa/abroga legi care stabilesc veniturile sau angajează cheltuielile statului, tocmai pentru că este un plan financiar anual al statului care se clădeşte pe actele normative ce fac parte din dreptul pozitiv. Astfel, analizând sistematic prevederile art. 2 alin. (1) pct. 31, ale art. 3 alin. (1), ale art. 14 alin. (2), ale art. 26 şi ale art. 35 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, Curtea a reţinut că activitatea de întocmire a proiectului legii bugetului de stat se grefează pe normele juridice aflate în dreptul pozitiv, iar propunerile ordonatorilor principali de credite pe baza cărora se întocmeşte bugetul se realizează potrivit normelor legale existente, şi nu celor viitoare, care cel puţin la momentul întocmirii propunerilor de buget sunt inexistente. Dacă Guvernul observă că aceste propuneri depăşesc posibilităţile economice ale ţării, iar bugetul astfel constituit ar fi unul nerealist, poate modifica sau propune modificarea prevederilor legale care duc la un astfel de dezechilibru bugetar printr-o/printr-un ordonanţă de urgenţă/proiect de lege, după caz, aşadar, printr-un act distinct de legea bugetului de stat. Legea bugetului nu este decât un act centralizator al veniturilor şi cheltuielilor statului existente în dreptul pozitiv, pentru că bugetul se elaborează pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, propuneri care se fundamentează întotdeauna pe lege. De altfel, legiuitorul constituant a stabilit o modalitate diferită şi singulară de adoptare a legii bugetului de stat (fiind singura lege adoptată în exclusivitate la propunerea Guvernului şi tot singura lege ordinară adoptată în şedinţa comună a celor două Camere), tocmai datorită caracterului particular al obiectului său de reglementare. 37. Prin urmare, în decizia citată, Curtea a constatat că legea bugetului de stat, prin derogarea realizată în raport cu prevederile art. 20 din Legea nr. 31/2007 privind reorganizarea şi funcţionarea Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România, a modificat, pentru anul 2021, o lege în vigoare, depăşind sfera de relaţii sociale pe care aceasta are aptitudinea constituţională să o reglementeze şi a stabilit neconstituţionalitatea art. 38 din Legea bugetului de stat pe anul 2021 nr. 15/2021. 38. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că textul legal criticat realizează o derogare pentru anul 2022 de la art. 18 alin. (3) lit. a), alin. (4) şi art. 19 din Legea nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 23 iunie 2015. 39. În logica Legii nr. 334/2006, bugetul anual acordat partidelor politice se împarte partidelor politice proporţional cu numărul de voturi primite la alegerile parlamentare, respectiv media voturilor valabil exprimate pentru Camera Deputaţilor şi Senat, dacă au realizat pragul electoral. Cu alte cuvinte, este necesar ca partidul politic respectiv să fi participat în alegeri şi să fi realizat pragul electoral. Aceasta reprezintă regula generală în materia finanţării partidelor politice care sunt reprezentate în Parlament. 40. Or, textul criticat stabileşte că, prin derogare de la prevederile art. 18 alin. (3) lit. a), alin. (4) şi art. 19 din Legea nr. 334/2006, în anul 2022, 75% din bugetul anual acordat partidelor politice vor fi împărţite partidelor politice care aveau ca membri cel puţin un deputat sau senator afiliat unui grup parlamentar la finalul primei sesiuni parlamentare a anului 2021. Cu alte cuvinte, la regula generală deja enunţată se adaugă o altă categorie de partide politice ce vor fi finanţate în anul 2022, şi anume cele care au devenit reprezentate în Parlament ca urmare a migraţiei politice. Astfel, în măsura în care un deputat/senator devine membru al unui partid politic care nu a participat în alegeri sau nu a obţinut pragul electoral şi se afiliază la oricare dintre grupurile parlamentare existente, partidului politic respectiv urmează a i se acorda subvenţia de la bugetul de stat. Această reglementare reprezintă, în mod evident, o completare a art. 18 alin. (3) lit. a), alin. (4) şi art. 19 din Legea nr. 334/2006, completare ce urmează a se aplica în cursul anului 2022. 41. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale este foarte clară în sensul că legea bugetului nu este decât un act centralizator al veniturilor şi cheltuielilor statului existente în dreptul pozitiv, pentru că bugetul se elaborează pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite, propuneri care se fundamentează întotdeauna pe lege. Astfel, din această jurisprudenţă rezultă că o asemenea lege nu poate cuprinde dispoziţii modificatoare sau completatoare ale legilor care angajează cheltuieli bugetare. Acele legi pot fi modificate numai prin procedura generală de legiferare, şi nu prin intermediul legii bugetului de stat. Prin urmare, până la o eventuală modificare/completare a Legii nr. 334/2006 reglementarea criticată este inaplicabilă. 42. Întrucât neconstituţionalitatea unei norme juridice este o sancţiune de drept constituţional de ultimă instanţă (a se vedea Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, şi Decizia nr. 454 din 8 iulie 2018, paragraful 63) şi ţinând seama şi de faptul că în controlul a priori de constituţionalitate pot fi impuse condiţii şi exigenţe care să orienteze norma juridică în perioada activităţii sale (Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, sau Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 407 din 5 iulie 2013), Curtea va pronunţa o decizie de respingere a obiecţiei de neconstituţionalitate sub condiţie, şi anume aceea ca aplicarea acestei norme să se poată realiza numai dacă se modifică/completează în mod corespunzător Legea nr. 334/2006 şi numai de la data intrării în vigoare a acestei modificări/completări. În acest fel, textul criticat nu va mai conţine o soluţie legislativă cu caracter novator, ci se va constitui într-o reluare a soluţiei legislative din Legea nr. 334/2006 pe care o va aplica strict în anul bugetar 2022, ceea ce intră în logica unei legi bugetare. 43. Mai mult, Curtea subliniază că, prin prezenta decizie, nu s-a pronunţat asupra constituţionalităţii intrinseci a soluţiei normative promovate, ci asupra constituţionalităţii extrinseci a dispoziţiei legale analizate prin prisma art. 65 alin. (2) lit. b), art. 75, art. 76 şi art. 138 alin. (2) din Constituţie. Cu alte cuvinte, din punct de vedere extrinsec, în mod abstract, o lege bugetară poate cuprinde prevederi care angajează cheltuieli de la bugetul de stat numai dacă acestea îşi au temeiul în celelalte legi în vigoare. Legea bugetului nu poate lua locul acestor legi pentru că ea se întemeiază pe acestea sub aspectul cheltuielilor angajate. De aceea, numai de la momentul în care se adoptă aceste legi, prevederile specifice ale legii bugetului de stat pot fi adoptate şi aplicate. Analiza pe fond a soluţiei legislative cuprinse în art. 54 din lege din punct de vedere intrinsec nu intră în sfera de analiză a prezentei decizii, nefiind criticat acest aspect. 44. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că dispoziţiile art. 54 din Legea bugetului de stat pe anul 2022 sunt constituţionale în raport cu critica de neconstituţionalitate extrinsecă formulată numai în măsura în care aplicarea lor se realizează după o eventuală modificare sau completare a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale. (2.3.) Critica de neconstituţionalitate privind art. 56 din lege 45. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate formulate în privinţa art. 56 din lege, se reţine că art. 84 alin. (1) şi (1^1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, prevede: "(1) Elevii din învăţământul preuniversitar acreditat/autorizat beneficiază de gratuitate la servicii publice de transport local şi judeţean, rutier, naval, cu metroul, precum şi feroviar la toate categoriile de trenuri, clasa a II-a, pe tot parcursul anului calendaristic.(1^1) În vederea asigurării gratuităţii prevăzute la alin. (1), decontarea cheltuielilor se face de la bugetul de stat, prin transfer, către unităţile administrativ-teritoriale." 46. Art. L din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1202 din 18 decembrie 2021, prevede: „În anul 2022, prin derogare de la prevederile art. 84 alin. (1^1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, gratuitatea acordată elevilor din învăţământul preuniversitar acreditat/autorizat pentru transportul local rutier şi naval se asigură din bugetele locale.“ 47. Din coroborarea celor două reglementări rezultă că doar pentru transportul local rutier şi naval finanţarea gratuităţii reglementate de lege se realizează din bugetul local, şi nu prin decontare de la bugetul de stat. Pentru a asigura sustenabilitatea finanţării acestor cheltuieli realizate din bugetele locale, reglementarea criticată a stabilit că acestea se restituie de la bugetul de stat. Aşadar, aceste cheltuieli sunt avansate mai întâi de bugetele locale, pentru ca, ulterior, cheltuielile efectuate din bugetele locale cu acest scop să fie acoperite din bugetul de stat. Astfel, bugetul de stat a preluat o parte importantă a sarcinii financiare impuse bugetelor locale. O asemenea abordare ţine de opţiunea legiuitorului, Curtea neputând cenzura aspecte de oportunitate legislativă sau bugetară. 48. Cu privire la critica potrivit căreia reglementarea criticată nu acoperă cheltuielile realizate cu transportul rutier judeţean, se poate observa că cheltuielile cu acest tip de transport, precum şi cu cel feroviar sau cu metroul nu intră în sfera de incidenţă a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, astfel că ele urmează să fie decontate din bugetul de stat, prin transfer, către unităţile administrativ-teritoriale, potrivit normei de drept comun cuprinse în art. 84 alin. (1^1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011. Cu alte cuvinte, legea criticată a reglementat preluarea, în mod indirect, de către bugetul de stat a unor cheltuieli realizate din bugetele locale, tocmai pentru a asigura sustenabilitatea bugetară a dreptului elevilor din învăţământul preuniversitar la gratuitatea transportului. 49. Aşadar, Curtea observă că autorii obiecţiei de neconstituţionalitate pornesc de la o ipoteză greşită, şi anume aceea că nu s-ar fi asigurat finanţarea din bugetul de stat decât pentru transportul local rutier şi naval. Or, în realitate, acestea din urmă sunt asigurate prin bugetele locale, cu restituirea din bugetul de stat (către cele locale) a sumelor folosite (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021), iar celelalte gratuităţi sunt decontate din bugetul de stat, prin transfer, către unităţile administrativ-teritoriale (Legea nr. 1/2011). Aceste aspecte constituie opţiuni legislative, pe care Curtea nu are competenţa de a le cenzura. 50. Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea principiului legalităţii prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie prin faptul că legiuitorul a apelat la modalităţi tehnice diferite de susţinere a cheltuielii privitoare la gratuitatea transportului elevilor cuprinsă în art. 84 alin. (1^1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011. În fine, Curtea constată că art. 32 din Constituţie privind dreptul la învăţătură nu este incident în cauză, ţinând seama tocmai de faptul că în discuţie nu este însuşi dreptul legal la gratuitatea transportului elevilor, ci modalitatea tehnică de realizare şi susţinere a cheltuielilor pe care acest drept le implică. 51. Având în vedere cele expuse, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 56 din lege este neîntemeiată. 52. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Respinge, ca inadmisibilă, obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din Legea bugetului de stat pe anul 2022. 2. Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 54 din Legea bugetului de stat pe anul 2022 sunt constituţionale în raport cu critica de neconstituţionalitate extrinsecă formulată numai în măsura în care aplicarea lor se realizează după o eventuală modificare sau completare a Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale. 3. Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 56 din Legea bugetului de stat pe anul 2022 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 28 decembrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef delegat, Benke Károly ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
