Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Patricia Marilena │- │
│Ionea │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, obiecţie formulată de un număr de 74 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate, formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.376 din 16 octombrie 2020 şi constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.796A/2020. La sesizare a fost anexată Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că, atât prin conţinutul normativ, cât şi prin modul în care a fost adoptată, legea supusă analizei de constituţionalitate încalcă prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3), ale art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5). 4. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie, autorii sesizării arată, în esenţă, că prin dispoziţiile legii criticate se modifică valoarea indicatorului social de referinţă (denumit în continuare ISR), în sensul majorării acesteia. Aşa cum a sesizat şi Consiliul Legislativ prin avizul emis cu privire la Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, sunt încălcate normele de tehnică legislativă prin modul deficitar de redactare a iniţiativei legislative, întrucât reglementarea unei valori noi a ISR în interiorul unui act normativ cu caracter special, respectiv Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, determină modificarea cuantumului altor prestaţii sociale care se constituie prin raportare la valoarea ISR. Prin urmare, legea criticată încalcă norma de tehnică normativă, deoarece reglementează dincolo de voinţa exprimată prin expunerea de motive de către iniţiatorii acesteia, care au avut în vedere strict modificarea cuantumului indemnizaţiei de şomaj. Mai mult, adoptarea legii generează impredictibilitate, destinatarii normei, organele de aplicare, precum şi beneficiarii prestaţiilor sociale fiind în imposibilitatea de a determina cuantumul unor prestaţii sociale stabilite în sumă fixă, dar care se raportează, în construcţia lor, la ISR. Deşi avea obligaţia, legiuitorul nu a prevăzut nicio normă de corelare a tuturor prestaţiilor sociale, inclusiv a celor în cuantum fix cu valoarea actualizată a ISR determinată de legea supusă criticii de neconstituţionalitate. 5. Autorii obiecţiei susţin că este încălcată tehnica normativă şi din cauza absenţei din instrumentul de motivare a unor elemente imperativ cerute de Legea nr. 24/2000 cu privire la modul de redactare a expunerii de motive, anume impactul financiar asupra bugetului general consolidat, impactul asupra sistemului juridic, precum şi consultările derulate, şi invocă, în acest sens, prevederile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Arată că din expunerea de motive nu rezultă efectuarea unui studiu privind impactul financiar asupra bugetului de stat şi nici realizarea de consultări cu autorităţile publice ori cu asociaţiile sindicale sau patronale şi nici esenţa recomandărilor primite. De asemenea, nu este specificat impactul asupra sistemului juridic, întrucât nu se precizează modul în care modificarea ISR se răsfrânge asupra celorlalte acte normative în care se face trimitere la acest indicator (de exemplu, Legea asistenţei sociale nr. 292/2011, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 416/2001 privind venitul minim garantat, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 277/2010 privind alocaţia pentru susţinerea familiei, republicată, cu modificările şi completările ulterioare). În consecinţă, autorii excepţiei apreciază că nerespectarea art. 3 alin. (1) şi a art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative determină încălcarea principiului securităţii juridice dedus dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţia României. 6. Referitor la critica adusă Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă în raport cu prevederile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, în sesizarea formulată de deputaţii aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal se arată că legea supusă criticii de neconstituţionalitate a fost adoptată în absenţa analizei obligatorii asupra impactului financiar al soluţiilor legislative. Modificarea, prin creştere, a valorii ISR generează cheltuieli bugetare ample, însă legiuitorul nu a indicat sursa de finanţare a acestor cheltuieli. Mai mult, deşi are obligaţia legală, conform art. 15 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, de a solicita Guvernului întocmirea unei fişe financiare referitoare la impactul bugetar al normelor propuse prin iniţiativa legislativă, Parlamentul a ignorat această obligaţie. În susţinerea acestei critici de neconstituţionalitate, autorii sesizării invocă jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale şi concluzionează că, prin procedura de adoptare a Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, Parlamentul a nesocotit atât dispoziţiile constituţionale ale art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5), cât şi dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi ale art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010. 7. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate. 8. Preşedintele Camerei Deputaţilor a trimis punctul său de vedere prin Adresa nr. 2/6.972 din 9 noiembrie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.041 din 10 noiembrie 2020, prin care apreciază că sunt neîntemeiate criticile de neconstituţionalitate aduse Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă. Astfel, cu privire la susţinerile referitoare la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, invocând prevederile art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, arată că instanţa de contencios constituţional nu se pronunţă asupra aplicării in concreto a normelor privind structura actului normativ sau a condiţiilor de fond pentru modificarea şi completarea actelor normative. Cât priveşte claritatea şi predictibilitatea legii, aminteşte că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, este dificil de redactat legi de o precizie totală, iar o anumită supleţe ar fi de dorit, supleţe care să nu afecteze fluenţa, inteligibilitatea, predictibilitatea legii, fapt care se reflectă şi în forma adoptată a legii supuse controlului de constituţionalitate, în sensul în care se doreşte schimbarea modalităţii de raportare, având în vedere diferenţa majoră dintre valoarea ISR şi valoarea salariului minim lunar brut pe ţară garantat în plată. 9. Cu privire la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie, preşedintele Camerei Deputaţilor aminteşte că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fişa financiară, ci Guvernul. Netransmiterea fişei financiare în termenul legal de către autoritatea publică căreia îi incumbă obligaţia de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. 10. Cât priveşte critica potrivit căreia legea supusă controlului de constituţionalitate nu stabileşte sursa de finanţare, arată că la Comisia pentru muncă şi protecţie socială a fost depusă Adresa cu nr. 78.031/2020 din 29 septembrie 2020 a Ministerului de Finanţe, cu privire la modificările preconizate de adoptarea acestei legi. Ca urmare, preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că a fost îndeplinită cerinţa de a solicita Guvernului să se pronunţe asupra modificărilor aduse, Comisia pentru muncă din Camera Deputaţilor făcând cunoscute modificările pe care intenţionează să le propună pentru modificarea Legii nr. 76/2002. În acelaşi sens, arată că legiuitorul constituant nu reglementează existenţa unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci are în vedere îndeplinirea unei condiţii prealabile, şi anume previzionarea, respectiv anticiparea cheltuielilor în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat, pentru a putea fi acoperite în mod cert în cursul anului bugetar, astfel că la adoptarea legii nu se poate trage concluzia că s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv. 11. Guvernul a trimis punctul său de vedere prin Adresa nr. 5/5.480/2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.518 din 23 noiembrie 2020, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Astfel, cu privire la criticile de neconstituţionalitate formulate în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie, invocă cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 cu privire la cerinţele de claritate şi predictibilitate a legii. De asemenea, consideră că este întemeiată critica şi pentru că există o lipsă de corelare între intenţia de reglementare a iniţiatorului cu ansamblul efectelor şi consecinţelor pe care ar urma să le producă actul normativ, întrucât acesta a avut în vedere modificarea ISR strict din perspectiva indemnizaţiei de şomaj, fără a avea în vedere, a analiza şi a dezbate efectele şi consecinţele modificării legislative faţă de celelalte prestaţii sociale, dar care se vor produce ope legis. 12. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate extrinsecă a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, prin raportare la art. 111 alin. (1) şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, Guvernul arată că, la data de 18 august 2020, prin Adresa nr. 6.967 din 18 august 2020, a înaintat secretarului general al Camerei Deputaţilor doar punctul de vedere, întrucât Senatul, prin Adresa din 12 mai 2020, a solicitat Guvernului exclusiv acest punct de vedere, nu şi fişa financiară. Invocând cele reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, apreciază că procedura solicitării informării prevăzută de art. 111 alin. (1) din Constituţie nu a fost respectată, astfel cum rezultă din analiza derulării procedurii legislative a Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă (PL-x nr. 453/2020) de la Camera Deputaţilor, pentru faptul că Parlamentul nu a transmis o nouă solicitare Guvernului în contextul modificărilor aduse iniţiativei legislative în Camera decizională. Astfel, din analiza documentelor aflate la dosarul electronic al propunerii legislative, reiese că solicitarea informării întemeiate pe art. 111 alin. (1) din Constituţie a fost transmisă Guvernului doar de către Senat, or, în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, s-au produs mai multe modificări de substanţă în raport cu care nu a fost reluată obligativitatea solicitării informării prevăzute de Constituţie. Or, neprocedând astfel, Guvernul consideră că devin incidente mutatis mutandis considerentele deciziei Curţii Constituţionale indicate anterior, referitoare la efectele fişei financiare, în sensul în care, în lipsa unei informări reactualizate, procedura transpare ca fiind respectată doar pe jumătate, iar legea, ca adoptată în lipsa tuturor informaţiilor necesare. 13. Totodată, Guvernul arată că, întrucât cheltuielile preconizate prin Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă criticată grevează asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibilă doar după stabilirea sursei de finanţare în condiţiile Legii fundamentale şi după solicitarea fişei financiare de la Guvern. În măsura în care nu s-a solicitat fişa financiară conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, legea supusă controlului de constituţionalitate aduce atingere dispoziţiilor art. 138 alin. (5) din Constituţia României. 14. Preşedintele Senatului nu a transmis Curţii Constituţionale punctul de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 15. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 16. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, potrivit cărora: "ARTICOL UNIC Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 103 din 6 februarie 2002, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. Articolul 33^1 se modifică şi va avea următorul cuprins: "ART. 33^1 (1) Valoarea indicatorului social de referinţă este de 500 lei. (2) Valoarea indicatorului social de referinţă creşte anual până la atingerea valorii de 1200 de lei, după cum urmează: a) la data de 1 ianuarie 2021 - 780 lei; b) la data de 1 ianuarie 2022 - 990 lei; c) la data de 1 ianuarie 2023 - 1.200 lei." 2. La articolul 127, alineatul (2) se modifică şi va avea următorul cuprins: "(2) Începând cu data de 1 ianuarie 2024, valoarea indicatorului social de referinţă se modifică anual, prin legea bugetului de stat, în funcţie de indicele de creştere a preţurilor de consum prognozat pe an/an anterior."" 17. Autorii sesizării consideră că, atât prin conţinutul normativ, cât şi prin modul în care a fost adoptată, legea supusă analizei de constituţionalitate încalcă următoarele prevederi din Constituţie: art. 1 alin. (3) referitor la statul român, art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, precum şi art. 138 alin. (5). De asemenea, invocă şi dispoziţiile următoarelor acte normative: - Art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002: "(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/ măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişă financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere: a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; b) estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; c) măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar.(2) În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării." – Art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015: "(1) În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte: a) fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată;“;" – Art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010: "(1) Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului la iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii." – Art. 31 din Legea nr. 24/2000: "(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni: a) motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. Pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate distinct elementele obiective ale situaţiei extraordinare care impune reglementarea imediată, nefiind suficientă utilizarea procedurii parlamentare de urgenţă, precum şi eventualele consecinţe care s-ar produce în lipsa luării măsurilor legislative propuse; b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri; d) impactul asupra sistemului juridic - implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă; e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite; f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ; g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale.(2) În situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite.(3) Forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative trebuie să cuprindă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social." 18. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, al termenului în care aceştia sunt îndrituiţi să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea dea treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 19. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de un număr de 74 de deputaţi aparţinând grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, au dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 20. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, Curtea constată că Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă a fost adoptată, în procedură ordinară, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 13 octombrie 2020, a fost depusă, în data de 14 octombrie 2020, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 19 octombrie 2020. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 16 octombrie 2020. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional. 21. Prin urmare, Curtea Constituţională constată că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 22. Examinând cu prioritate aspectele de neconstituţionalitate extrinsecă invocate de autorii excepţiei, Curtea apreciază că se impune observarea parcursului legislativ al legii supuse controlului de constituţionalitate. Astfel, reţine că, la data de 6 mai 2020, a fost depusă la Senat propunerea legislativă pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă. Prin acest document se prevedea o modificare a dispoziţiilor art. 33^1 din Legea nr. 76/2002 ce avea drept rezultat creşterea valorii ISR de la 500 lei la 1.200 lei odată cu intrarea în vigoare a legii. De asemenea, se prevedea modificarea dispoziţiilor art. 127 alin. (2) din Legea nr. 76/2002 referitoare la modalitatea de stabilire periodică a valorii ISR, în sensul că aceasta se modifică anual prin hotărâre a Guvernului, până la data de 31 ianuarie a anului curent, în funcţie de indicele de creştere a preţurilor de consum prognozat pe an/an anterior. 23. Curtea aminteşte că, potrivit dispoziţiilor art. 5 pct. IX din Legea nr. 76/2002, cu modificările şi completările ulterioare, „indicatorul social de referinţă al asigurărilor pentru şomaj şi stimulării ocupării forţei de muncă, denumit în continuare indicator social de referinţă, reprezintă unitatea exprimată în lei la nivelul căreia se raportează prestaţiile băneşti suportate din bugetul asigurărilor pentru şomaj, acordate atât în vederea asigurării protecţiei persoanelor în cadrul sistemului asigurărilor pentru şomaj, cât şi în vederea stimulării anumitor categorii de persoane pentru a se încadra în muncă, precum şi a angajatorilor pentru a încadra în muncă persoane în căutarea unui loc de muncă“. Prin urmare, Curtea constată că o creştere a valorii ISR atrage o creştere a cheltuielilor suportate din bugetul asigurărilor de şomaj. 24. La data de 12 mai 2020, preşedintele Senatului a trimis Guvernului propunerea legislativă pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, în vederea comunicării punctului de vedere, în conformitate cu prevederile art. 111 din Constituţie. La data de 21 iulie 2020, Senatul a adoptat legea în forma propusă de iniţiatori, aceasta fiind transmisă Camerei Deputaţilor pentru dezbatere, în calitate de Cameră decizională. Ulterior, prin Adresa cu numărul 1.196 din 7 iulie 2020, Guvernul a trimis punctul său de vedere negativ asupra propunerii legislative. Curtea constată că punctul de vedere trimis de Guvern a vizat legea în forma adoptată de Senat şi că, în procesul legislativ desfăşurat în Camera decizională, legea analizată a fost modificată. Astfel, în urma acestor modificări, creşterea valorii ISR urmează să aibă loc succesiv, începând cu 1 ianuarie 2021, fără a mai fi afectate prevederile bugetare pe anul 2020. 25. Critica autorilor sesizării raportată la prevederile art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5) din Constituţie vizează neîndeplinirea obligaţiei iniţiatorilor de a indica sursa de finanţare, respectiv faptul că nu a fost solicitată Guvernului fişa financiară care trebuia să însoţească expunerea de motive a legii. 26. Cu privire la această critică, Curtea reţine că, aşa cum a statuat în jurisprudenţa sa, obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, ce derivă din prevederile constituţionale ale art. 138 alin. (5), constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Aşadar, norma constituţională nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat, pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. 27. Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 58, Curtea a reţinut că, întrucât „nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare“. Or, această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 28. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea reţine că, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, potrivit cărora „În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte: a) fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 [...]“, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară (a se vedea în acest sens Decizia nr. 764 din 18 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 9 martie 2015). 29. Apoi, Curtea reaminteşte faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fişa financiară, ci Guvernul, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind expres că „În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituţională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, este suficient ca iniţiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispoziţiilor legale anterior menţionate, au solicitat Guvernului fişa financiară. Netransmiterea fişei financiare în termenul legal de către autoritatea publică care are obligaţia de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 59, Curtea a stabilit că „a ridica această competenţă a Guvernului la nivel de regulă constituţională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituţie ar echivala cu o condiţie potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicaţii bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit şi a transmis Parlamentului fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă“. 30. Un alt aspect vizează faptul că „fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern conform art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001 [punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, n.r.], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară“ (a se vedea Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 60). 31. Cu privire la efectele pe care le produce lipsa fişei financiare, Curtea a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, precitată, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, că „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [...], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“. 32. În ceea ce priveşte legea supusă controlului de constituţionalitate, Curtea aminteşte că iniţiativa legislativă, aşa cum a fost aceasta depusă la Senat, în calitate de primă Cameră sesizată, a prevăzut o modificare a valorii ISR de la 500 lei la 1.200 lei. Această majorare urma să producă efecte odată cu intrarea în vigoare a legii, producând creşteri ale cheltuielilor din bugetul asigurărilor de şomaj pe anul în curs. Prin urmare, iniţiatorii aveau obligaţia constituţională de a solicita fişa financiară. 33. Din analiza procesului legislativ nu reiese că o astfel de solicitare a fost adresată Guvernului şi nici nu se constată existenţa fişei financiare. 34. Ulterior însă, în cadrul procedurii legislative care s-a desfăşurat în cadrul Camerei decizionale, respectiv în Camera Deputaţilor, propunerea legislativă a suferit modificări, prevăzându-se că modificarea valorii ISR se va efectua începând cu data de 1 ianuarie 2021. 35. Curtea apreciază că, prin modificarea propunerii legislative care ar fi generat un impact asupra bugetului în curs, Camera decizională, acţionând în sensul corectării aspectelor de neconstituţionalitate extrinsecă a legii dezbătute, a acoperit viciul de neconstituţionalitate constând în lipsa fişei financiare. În acest sens, Curtea aminteşte că, potrivit celor statuate în jurisprudenţa sa, art. 138 alin. (5) din Constituţie se referă la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu elemente de certitudine şi previzibilitate bugetară; acest text constituţional nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar (a se vedea în acest sens Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, precitată, sau Decizia nr. 620 din 13 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.028 din 21 decembrie 2016, paragraful 16). Or, Curtea constată că, la momentul adoptării legii supuse controlului de constituţionalitate de Camera Deputaţilor şi chiar la momentul examinării obiecţiei de neconstituţionalitate, Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2021 nu a fost încă adoptată şi nici promulgată, astfel că Guvernul are posibilitatea de a lua în calcul cheltuielile pe care modificările aduse Legii nr. 76/2002 le presupun. 36. Prin urmare, Curtea apreciază că aspectul de neconstituţionalitate vizând neîndeplinirea obligaţiei constituţionale a iniţiatorilor legii de a indica sursa de finanţare a cheltuielilor bugetare nu poate fi reţinut în ceea ce priveşte Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, în forma adoptată de Camera Deputaţilor. 37. Analizând, în continuare, critica de neconstituţionalitate ce vizează încălcarea principiului securităţii juridice dedus din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie, Curtea constată că autorii sesizării invocă nerespectarea cerinţelor impuse de art. 3 alin. (1) şi art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, aceştia critică redactarea lacunară a expunerii de motive a legii supuse controlului de constituţionalitate, respectiv faptul că în conţinutul acesteia nu se arată impactul financiar asupra bugetului general consolidat, impactul asupra sistemului juridic şi consultările derulate. De asemenea, susţin că legea supusă controlului de constituţionalitate reglementează dincolo de voinţa exprimată prin expunere de motive de către iniţiatorii acesteia. 38. În jurisprudenţa sa, pronunţându-se asupra unor critici de neconstituţionalitate similare, Curtea a reţinut că nu are competenţa de a controla modul de redactare a expunerilor de motive ale diverselor legi adoptate. În acest sens, a arătat că expunerea de motive şi cu atât mai puţin modul său de redactare nu au consacrare constituţională. Expunerea de motive, prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituţie, este un document de motivare necesar în cadrul procedurii de adoptare a legilor, însă, odată adoptată legea, rolul său se reduce la facilitarea înţelegerii acesteia. Prin urmare, expunerea de motive a legii nu este decât un instrument al uneia dintre metodele de interpretare consacrate - metoda de interpretare teleologică. Aceasta presupune stabilirea sensului unei dispoziţii legale ţinându-se seama de finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea actului normativ din care face parte acea dispoziţie. Astfel, expunerea de motive este doar un instrument dintre multe altele ale unei metode interpretative. Faptul că aceasta nu este suficient de precisă sau că nu lămureşte toate aspectele de conţinut ale normei nu duce la concluzia că însăşi norma respectivă este neconstituţională pentru acest motiv, ea având doar o funcţie de suport în interpretarea normei adoptate. Curtea a mai statuat că un viciu de neconstituţionalitate extrinsec al legii nu poate rezulta din chiar modul în care iniţiatorul ei şi-a motivat proiectul/propunerea legislativă, în condiţiile în care rezultatul activităţii de legiferare este legea adoptată de Parlament. Aşadar, controlul de constituţionalitate vizează legea, şi nu opţiuni, dorinţe sau intenţii cuprinse în expunerea de motive a legii. Prin urmare, Curtea a concluzionat că nu are competenţa să cenzureze modul de redactare a expunerii de motive concepute de deputaţi, senatori sau Guvern, după caz. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea art. 1 alin. (3) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 238 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 666 din 28 iulie 2020, paragrafele 36 şi următoarele, sau Decizia nr. 642 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 976 din 22 octombrie 2020, paragrafele 39 şi următoarele). 39. În continuare, examinând dispoziţiile Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă prin prisma criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorii sesizării, Curtea reţine că aceştia invocă o lacună legislativă, respectiv faptul că lipseşte „o normă de corelare a tuturor prestaţiilor sociale inclusiv a celor în cuantum fix cu valoarea actualizată a ISR determinată de legea supusă criticii de neconstituţionalitate“. Pentru aceste raţiuni, reglementarea este lipsită de predictibilitate, în opinia autorilor sesizării. 40. Faţă de această critică, Curtea aminteşte că dispoziţiile de lege criticate reglementează valoarea ISR şi modul în care acesta va fi modificat în viitor. Dispoziţiile de lege modificate prin legea supusă controlului de constituţionalitate, respectiv art. 33^1 şi art. 127 alin. (2) din Legea nr. 76/2002, reglementează însă aceleaşi aspecte. Prin urmare, modul în care autorităţile vor aplica dispoziţiile de lege modificate prin actul normativ supus controlului de constituţionalitate referitoare la ISR urmează să se facă în acelaşi mod în care se realizează în raport cu prevederile actuale ale art. 33^1 şi art. 127 alin. (2) din Legea nr. 76/2002. 41. În realitate, Curtea apreciază că susţinerile autorilor sesizării sunt fundamentate pe premisa că modificarea valorii ISR trebuie să producă efecte doar în ceea ce priveşte calculul indemnizaţiei de şomaj şi nu trebuie extins şi asupra calculului celorlalte prestaţii sociale care se stabilesc în funcţie de acest indicator, iar acest mod de interpretare nu reiese clar din reglementările modificatoare. Or, Curtea observă că această critică nu priveşte, în realitate, un aspect de neconstituţionalitate a reglementării, ci o lipsă de concordanţă între sfera de aplicare a reglementării supuse controlului de constituţionalitate şi perspectiva subiectivă a autorilor sesizării asupra incidenţei pe care Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă ar trebui să o aibă asupra diverselor prestaţii sociale calculate în funcţie de acest indicator. 42. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 74 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal şi constată că Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 25 noiembrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Patricia Marilena Ionea OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională cu majoritate de voturi formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă trebuia admisă şi legea declarată neconstituţională în ansamblu, întrucât încalcă prevederile: - art. 1 alin. (3) din Constituţie referitor la principiul securităţii juridice, prin raportare la art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 deoarece, în absenţa unor elemente imperativ cerute de normele de tehnică legislativă, anume impactul financiar asupra bugetului general consolidat şi impactul asupra ansamblului sistemului normativ, ea generează impredictibilitate, punând destinatarii normei - atât autorităţile statului care trebuie să aducă la îndeplinire prevederile sale, cât şi beneficiarii prestaţiilor sociale - în imposibilitate de a determina cuantumul unor prestaţii sociale care se raportează la valoarea ISR; – art. 111 alin. (1) din Constituţie deoarece Parlamentul nu a solicitat Guvernului informările obligatorii atunci când adoptă legi cu impact asupra bugetului general consolidat al statului. 1. Prin Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă a fost mărită valoarea indicatorului de referinţă social de la 500 lei la 1.200 lei. Expunerea de motive a legii arată că, începând cu 2008, indicatorul de referinţă social a devenit reperul la care se raportează prestaţiile băneşti suportate din bugetul asigurărilor pentru şomaj, iar începând cu 2012 acest indicator este reperul şi pentru cuantumurile altor beneficii de asistenţă socială. Deoarece indicatorul de referinţă social a păstrat valoarea de 500 lei în vreme ce indicele preţurilor de consum a crescut în ultimii 11 ani cu 137% legiuitorul a decis ca valoarea indicatorului de referinţă social să crească şi ea în raport cu valoarea prognozată a indicelui preţurilor de consum. Legea nu este însoţită de nicio altă explicaţie, justificare ori analiză de impact. 2.1. Conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: "Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului la iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii." Conform art. 31 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: "(1) Instrumentul de prezentare şi motivare include conţinutul evaluării impactului actelor normative, cuprinzând următoarele secţiuni: a) motivul emiterii actului normativ - cerinţele care reclamă intervenţia normativă, cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare; principiile de bază şi finalitatea reglementărilor propuse, cu evidenţierea elementelor noi; concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare, evaluărilor statistice; referirile la documente de politici publice sau la actul normativ pentru a căror implementare este elaborat respectivul proiect. […] b) impactul socioeconomic - efectele asupra mediului macroeconomic, de afaceri, social şi asupra mediului înconjurător, inclusiv evaluarea costurilor şi beneficiilor; c) impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri; d) impactul asupra sistemului juridic - implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare; compatibilitatea cu reglementările comunitare în materie, determinarea exactă a acestora şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care se impun; deciziile Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi alte documente relevante pentru transpunerea sau implementarea prevederilor legale respective; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare necesare; preocupările în materie de armonizare legislativă; e) consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizaţiile şi specialiştii consultaţi, esenţa recomandărilor primite; f) activităţile de informare publică privind elaborarea şi implementarea proiectului de act normativ; g) măsurile de implementare - modificările instituţionale şi funcţionale la nivelul administraţiei publice centrale şi locale." De vreme ce normele de tehnică legislativă fac obiectul unei legi adoptate de Parlament este de presupus că ele sunt cunoscute de membrii legislativului şi că ele sunt obligatorii, în special pentru destinatarii explicit menţionaţi în cuprinsul lor. 2.2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a oscilat cu privire la constituţionalizarea normelor de tehnică legislativă. După o primă şi scurtă etapă în care Curtea a considerat că în cadrul controlului de constituţionalitate nu poate fi invocată legistica formală a urmat o a doua în care, sistematic, jurisdicţia constituţională a precizat că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, ele disciplinează legiuitorul şi pot servi ca reper pentru limitele puterii discreţionare a Parlamentului. Jurisdicţia constituţională a apreciat că temeinica motivare a legilor Parlamentului este o componentă esenţială a conceptului de stat de drept consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituţie şi a principiului legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Ea a coroborat aceste norme constituţionale cu diverse dispoziţii din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în particular cu art. 6 alin. (1) şi art. 29-31 referitoare la motivarea proiectelor de acte normative, sub aspectul instrumentelor de prezentare şi motivare, inclusiv studiile de impact. 2.3. Astfel, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea de ansamblu a legilor cu a căror verificare a fost sesizată pentru lipsa lor de motivare. În Decizia nr. 710/2009 Curtea Constituţională a arătat că în expunerea de motive a legii criticate în acel dosar nu se regăsea motivarea asupra niciuneia dintre soluţiile preconizate, ceea ce este contrar prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) din Constituţie şi celor ale art. 29-31 din Legea nr. 24/2000 şi constituie temei suficient pentru constatarea neconstituţionalităţii de ansamblu a legii. În Decizia nr. 682/2012 şi Decizia nr. 29/2020 (paragraful 38) Curtea a precizat că aspectul sumar al instrumentului de prezentare şi motivare şi lipsa de fundamentare temeinică a actelor normative controlate justifică invalidarea lor în raport cu exigenţele de claritate, predictibilitate a legii şi securitate a raporturilor juridice impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie. În Decizia nr. 139/2019 (paragraful 80) Curtea a subliniat că, faţă de obiectul iniţiativei legislative, pronunţat tehnic şi de strictă specialitate, motivarea formală şi fără o temeinică fundamentare a legii criticate afectează calitatea şi predictibilitatea sa, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. În Decizia nr. 153/2020 Curtea a explicat că fundamentarea temeinică a iniţiativelor legislative reprezintă o exigenţă impusă de dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (5) din Constituţie întrucât previne arbitrarul în activitatea de legiferare, asigurând că legile propuse şi adoptate răspund unor nevoi sociale reale şi dreptăţii sociale. 2.4. De altfel, această jurisprudenţă a Curţii Constituţionale este concordantă şi cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (C.J.U.E.) şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului în aceeaşi materie. Astfel, exemplificativ, C.J.U.E. a stabilit că „În ceea ce priveşte garanţiile procedurale şi, în special, obligaţia de motivare, Curtea de Justiţie a reamintit că respectarea acestei obligaţii „trebuie evaluată nu numai pe baza textului actului contestat, ci şi pe baza contextului său şi a circumstanţelor cazului individual“.“ Motivarea unui act juridic al Uniunii trebuie apreciată nu numai în raport cu modul de redactare a acestuia, ci şi în raport „cu contextul său şi cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă.“ (A se vedea C.J.U.E., 4 mai 2016, Philip Morris, C-547/14). De asemenea, C.J.U.E. a mai decis că îndeplinirea obligaţiei de motivare face parte din condiţiile substanţiale a căror încălcare determină nelegalitatea actului. Pe de o parte, motivarea permite celor interesaţi înţelegerea întinderii deciziei luate în ceea ce îi priveşte şi asigurarea apărării propriilor interese şi, pe de altă parte, îi permite judecătorului să realizeze un control de legalitate în temeiul art. 173 [din Tratatul privind instituirea Comunităţii Economice Europene] în favoarea justiţiabililor cărora le este deschisă calea de atac (a se vedea C.J.U.E., 8 februarie 1968, Fondarie Acciaierie Giovanni Mandelli c. Commission des Communautés européennes, C-67, paragraful 35) [considerente similare se regăsesc şi în Hotărârea Tribunalului de Primă Instanţă din 6 februarie 1998, T-124/96, Interporc/Commission, paragraful 53]. Similar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că procese decizionale de natură legislativă atât de complexe precum cele din domeniul protecţiei mediului înconjurător sau al politicilor economice trebuie în mod necesar să includă studii de impact şi cercetări adecvate pentru a putea ajunge la poziţii echilibrate cu privire la diferitele interesele ce trebuie protejate şi care pot fi şi conflictuale (Hatton c. Marii Britanii, 36022/97, 8 iulie 2003, paragraful 128, sau Evans c. Marii Britanii, 6339/05, 10 aprilie 2007, paragraful 64). 2.5. În plus, Comisia de la Veneţia, în Rule of Law Checklist, document adoptat la cea de a 106-a sesiune plenară din 11-12 martie 2016 a precizat expres (Benchmark 5. - Lawmaking procedures) că transparenţa decizională în procesul de adoptare a legilor, detaliată prin - între altele - temeinica justificare prin intermediul expunerilor de motive a legilor, accesul publicului la proiectele actelor legislative şi, acolo unde este necesar şi în particular în privinţa legilor referitoare la drepturile omului şi a legilor cu impact bugetar, studiile de impact anterioare adoptării propriu-zise a legilor, este parte a principiului legalităţii considerat ca un element central al statului de drept. 2.6. Este la fel de adevărat că, în cursul anului 2020 şi doar în unele cauze selectate după criterii neprecizate, Curtea Constituţională a decis să modifice această jurisprudenţă - anterior constantă - şi a introdus un nou considerent de principiu, în conformitate cu care expunerea de motive nu este decât un instrument pentru una din metodele de interpretare a legii, anume metoda teleologică (deciziile nr. 238/2020, nr. 642/2020). Deşi afirmaţia este adevărată, considerăm că este parţială şi nu acoperă întreaga realitate în plan normativ. De altfel, revirimentul de jurisprudenţă, nemarcat ca atare, nu oferă niciun criteriu în funcţie de care se poate şti pentru care legi respectarea normelor de tehnică legislativă este obligatorie şi pentru care nu, sau care anume reguli de legistică formală constituie reper în controlul de constituţionalitate şi care nu. 2.7. Considerăm că o lege care întruneşte toate exigenţele referitoare la calitatea actului normativ, inclusiv cele care decurg din legistica formală, legitimează şi în acelaşi timp limitează competenţa discreţionară a legiuitorului nu ca obiectiv în sine, ci pentru a prezerva şi a garanta drepturile şi libertăţile fiinţei umane considerată drept telos final al oricărei acţiuni a statului. O lege de calitate se dezvoltă organic, după analiza şi observarea obiectivă a unei realităţi, indiferent de preferinţe, idei sau sentimente personale, partizane sau ideologice. O lege de calitate rezistă transgresiunii, perversiunii şi alterării sale; previne efectele sale perverse sau nocive; garantează, în cele mai bune condiţii posibile, interesul general, rezolvarea efectivă a problemelor cu bună-credinţă, raţionalizarea resurselor, îşi realizează efectele juridice şi îşi atinge obiectivele de politici publice, permite performanţa şi dreptatea (în sensurile aristotelice, platonice şi rawlsiene ale termenului). Aceasta presupune că, atunci când este adoptată şi redactată o lege, sunt luate în considerare nu doar interesul general ori meritele, relevanţa şi efectele sale, ci şi conformitatea legii cu sistemele normative care îi sunt superioare, conexe sau transversale, dar mai ales aplicabilitatea sa legitimă, rezistenţa sa la interpretări contradictorii, deturnare, abuz ori arbitrar. Inerentă şi necesară noţiunii de calitate a legii, obligaţia de a expune motivele legii şi de a prezenta justificările sale inclusiv din punct de vedere tehnic - inclusiv prin studii de impact - nu se referă, aşadar, la conţinutul normativ al actului, ci la elemente metatextuale care sporesc raţionalitatea, transparenţa şi rezonabilitatea procesului decizional din cadrul unui stat de drept. Obligaţia de motivare a legii este o condiţie esenţială pentru accesibilitatea şi lizibilitatea actului normativ. Aşa cum dispozitivul unei hotărâri judecătoreşti se sprijină pe considerente şi nu poate fi înţeles în absenţa lor tot aşa şi conţinutul normativ al legii devine inteligibil prin prisma instrumentului de motivare. Din această perspectivă - şi fără a o contrazice - viziunea opiniei minoritare nu este mult diferită de cea a opiniei majoritare. Ea înglobează argumentul conform căruia instrumentul de prezentare al legii serveşte interpretării sale teleologice, dar îl completează cu argumentul conform căruia statul de drept presupune cu necesitate transparenţa şi raţionalizarea tuturor proceselor decizionale de la nivelul tuturor autorităţilor publice, iar adoptarea legii nu poate face excepţie de la această regulă. În plus, spre deosebire de opinia majoritară care pare că apreciază că poate decide liber când să aplice un astfel de raţionament şi când nu, opinia minoritară pledează constant pentru raţionalizarea procesului decizional inclusiv în cadrul jurisdicţiei constituţionale şi precizarea unor criterii care să confere raţionalitate şi predictibilitate deciziilor sale. Obligaţia de a prezenta în mod transparent şi complet instrumentul de motivare a legii decurge dintr-un imperativ moral inerent statului de drept şi dreptului pozitiv, imperativ care justifică, limitează, temperează şi - în acelaşi timp - creează statul de drept. Similar, obligaţia de a prezenta în mod transparent şi complet toate argumentele care stau la baza unei decizii jurisdicţionale decurge din acelaşi imperativ moral şi juridic. 2.8. Dincolo de această pledoarie pentru raţionalitate şi eliminarea arbitrarului din orice proces decizional statal, în cauza de faţă se constată că în privinţa Legii pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă nu există nicio analiză cu privire la - cel puţin - „impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri“ ori „impactul asupra sistemului juridic“. Or, cu privire la aceste două aspecte avizul Consiliului Legislativ a precizat următoarele: "5.1. Semnalăm că majorarea indicatorului social de referinţă nu va conduce doar la majorarea indemnizaţiei de şomaj, reglementată prin actul normativ de bază şi argumentată în instrumentul de prezentare şi motivare, deoarece acelaşi indicator este folosit ca element în funcţie de care se stabilesc şi alte beneficii acordate atât persoanelor fizice, cât şi persoanelor juridice care au calitatea de angajatori. Menţionăm că, potrivit pct. IX al art. 5 din Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, cu modificările şi completările ulterioare, indicatorul social de referinţă este definit ca „unitatea exprimată în lei la nivelul căreia se raportează prestaţiile băneşti suportate din bugetul asigurărilor pentru şomaj, acordate atât în vederea asigurării protecţiei persoanelor în cadrul sistemului asigurărilor pentru şomaj, cât şi în vederea stimulării anumitor categorii de persoane pentru a se încadra în muncă, precum şi a angajatorilor pentru a încadra în muncă persoane în căutarea unui loc de muncă Dintre prestaţiile sociale reglementate de actul normativ de bază, care se raportează la valoarea ISR, altele decât indemnizaţia de şomaj, amintim: a) prima de inserţie, egală cu de 3 ori valoarea ISR în vigoare la data încadrării, acordată, potrivit prevederilor art. 73 1, absolvenţilor instituţiilor de învăţământ şi absolvenţii şcolilor speciale, în vârstă de minimum 16 ani, care, în termen de 60 de zile de la absolvire, se înregistrează la agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă şi se angajează cu normă întreagă pentru o perioadă mai mare de 12 luni; b) subvenţia pentru cheltuielile cu forţa de muncă efectuate în cadrul realizării unor programe care au ca scop ocuparea temporară a forţei de muncă din rândul şomerilor, pentru executarea de lucrări şi activităţi de interes pentru comunităţile locale, acordată în baza art. 772, la solicitarea autorităţilor publice locale, angajatorilor cărora li s-au atribuit contracte cu respectarea reglementărilor în vigoare privind achiziţiile publice, pe o perioadă de cel mult 12 luni pentru fiecare persoană încadrată, din rândul şomerilor, cu contract individual de muncă pe perioadă determinată de cel mult 12 luni. [...] c) suma acordată lunar, conform art. 934, angajatorilor de inserţie care încadrează tineri cu risc de marginalizare socială, şi care beneficiază de acompaniament social personalizat în baza unui contract de solidaritate, pentru fiecare persoană din această categorie, egală cu salariul de bază stabilit la data angajării tinerilor, dar nu mai mult de patru ori valoarea ISR, în vigoare la data încadrării în muncă, până la expirarea duratei contractului de solidaritate. [...]5.2. Precizăm că soluţia juridică preconizată prin prezenta propunere legislativă va avea impact şi asupra altor acte normative care vizează acordarea de indemnizaţii, ajutoare şi alte forme de sprijin cu destinaţie specială, cum ar fi: a) Legea asistenţei sociale nr. 292/2011, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează acordarea unor tipuri diverse de beneficii de asistenţă socială, ca: ajutoare sociale, ajutoare de urgenţă pentru situaţii datorate calamităţilor naturale, incendiilor, accidentelor, ajutorul acordat din bugetul de stat pentru refugiaţi, alocaţii pentru persoanele cu dizabilităţi, indemnizaţii de îngrijire pentru acestea, de asemenea indemnizaţii de îngrijire a persoanelor vârstnice care se găsesc în situaţii de vulnerabilitate, alocaţii sau contribuţii pentru asigurarea calităţii serviciilor sociale, destinate acoperirii costurilor hranei în cantine sociale, în centrele rezidenţiale de îngrijire, precum şi pentru susţinerea unor suplimente nutriţionale. Cuantumurile beneficiilor de asistenţă socială se stabilesc în raport cu ISR, prin aplicarea unui indice social de inserţie. Nivelul beneficiilor de asistenţă socială cumulate de o persoană singură sau, după caz, de o familie nu poate depăşi un coeficient raportat la valoarea indicatorului social de referinţă; b) Legea nr. 416/2001 privind venitul minim garantat, cu modificările şi completările ulterioare, prin care, în vederea asigurării fiecărei persoane a venitului minim garantat, s-a reglementat cuantumul ajutorului social, ca diferenţă între venitul net lunar al familiei sau al persoanei singure şi nivelul lunar al venitului minim garantat aplicabil, raportat la ISR. De aceste reglementări beneficiază şi familiile sau persoanele singure, cetăţeni ai altor state sau apatrizi, care au reşedinţa sau, după caz, domiciliul în România; c) Legea nr. 277/2010 privind alocaţia pentru susţinerea familiei, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care stabileşte acordarea unei alocaţii calculate pe baza ISR, cu raportare la venitul net mediu lunar pe membru de familie; d) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 70/2011 privind măsurile de protecţie socială în perioada sezonului rece, aprobată prin Legea nr. 92/2012, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează acordarea unor ajutoare pentru încălzire, pe tipuri de combustibili, calculate pe baza ISR, cu raportare la venitul net mediu lunar pe membru de familie; e) Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 148/2005 privind susţinerea familiei în vederea creşterii copilului, aprobată cu modificări prin Legea nr. 7/2007, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează acordarea unei indemnizaţii pentru copiii născuţi, adoptaţi, încredinţaţi în vederea adopţiei, luaţi în plasament, în plasament în regim de urgenţă sau tutelă, al cărui cuantum minim, şi maxim se raportează la indicatorul social de referinţă, care nu poate fi mai mic de 1,2 ISR şi nici mai mare de 6,8 ISR; f) Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează acordarea unei alocaţii lunare de îngrijire pentru fiecare adult cu handicap aflat în îngrijirea şi protecţia asistentului personal profesionist, raportat la ISR, în cuantum diferit în funcţie de handicapul grav sau accentuat al beneficiarului. [...] g) Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează acordarea alocaţiei lunare de plasament, raportată la indicatorul social de referinţă, în cuantum de 120 ISR, pentru fiecare copil faţă de care s-a luat măsura plasamentului la o familie, persoană, asistent maternal, într-un serviciu de tip rezidenţial al unui organism privat acreditat sau s-a instituit tutela, în condiţiile legii; h) Ordonanţa de urgentă a Guvernului nr. 111/2010 privind concediul şi indemnizaţia lunară pentru creşterea copiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 132/2011, cu modificările şi completările ulterioare, prin care este stabilit nivelul indemnizaţiei pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani, respectiv 3 ani, în cazul copilului cu handicap, la 85% din media veniturilor nete realizate în ultimele 12 luni din ultimii 2 ani anteriori datei naşterii copilului, însă cuantumul minim al indemnizaţiei lunare nu poate fi mai mic decât suma rezultată din aplicarea unui coeficient de multiplicare de 2,5 la valoarea ISR, iar cuantumul maxim al acesteia nu poate depăşi valoarea de 8.500 lei; i) Legea nr. 122/2006 privind azilul în România, cu modificările şi completările ulterioare, care stabileşte că recunoaşterea statutului de refugiat conferă beneficiarului dreptul să primească, la cerere, în limitele disponibilităţilor financiare ale statului, în condiţii stabilite prin hotărâre a Guvernului, un ajutor lunar nerambursabil, denumit în continuare ajutor, al cărui cuantum este de 1 08 ISR, pentru o perioadă de maximum 12 luni, dacă, din motive obiective, este lipsit de mijloacele de existenţă necesare. În concluzie, orice modificare a ISR va determina, implicit, modificarea tuturor prestaţiilor sociale al căror cuantum se raportează la acesta, prevăzute în numeroase acte normative în vigoare. În privinţa sustenabilităţii bugetare a măsurii preconizate de prezenta propunere legislativă, semnalăm că, întrucât toate indemnizaţiile, ajutoarele şi celelalte forme de sprijin cu destinaţie specială au fost stabilite avându-se în vedere valoarea de 500 lei a ISR, orice majorare a acestuia necesită şi analizarea cuantumurilor celorlalte indemnizaţii/subvenţii/ prestaţii sociale/forme de sprijin cu destinaţie specială, urmată de intervenţii legislative asupra tuturor actelor normative în care acestea sunt prevăzute.5.3. În plus, trebuie menţionat şi faptul că o creştere a valorii ISR nu conduce numai la creşterea venitului minim garantat, ci şi a numărului de beneficiari de ajutoare şi alte forme de sprijin cu destinaţie specială." În atari condiţii, legiferarea în dispreţul oricăror elemente de raţionalitate şi eludarea tuturor exigenţelor de tehnică legislativă referitoare la instrumentul de motivare trebuia să fie sancţionată de Curtea Constituţională prin constatarea neconstituţionalităţii legii în ansamblu întrucât legea generează insecuritate juridică şi financiară contrar statului de drept garantat de art. 1 alin. (3) din Constituţie şi contrar principiului legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie. 3.1. În plus, legea a fost adoptată fără ca Parlamentul să fi solicitat Guvernului informarea obligatorie, prevăzută de art. 111 alin. (1) din Constituţie în cazul legilor care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat. În sine, această lipsă constituie o încălcare a procedurii legislative prevăzută de Constituţie şi atrage neconstituţionalitatea legii în ansamblu. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale este constantă în această privinţă (a se vedea deciziile nr. 36/1996, nr. 515/2004, nr. 1.056/2007, nr. 22/2016, nr. 581/2016, nr. 593/2016, nr. 764/2016, nr. 765/2016, nr. 767/2016, nr. 331/2019). Numai în anul 2020 Curtea Constituţională a invalidat mai multe (13) legi pentru nerespectarea art. 111 alin. (1) din Constituţie (a se vedea deciziile nr. 56/2020, nr. 58/2020, nr. 154/2020, nr. 323/2020, nr. 456/2020, nr. 587/2020, nr. 591/2020, nr. 639/2020, nr. 643/2020, nr. 648/2020, nr. 681/2020, nr. 725/2020, nr. 771/2020). 3.2. În aceste condiţii, a susţine - aşa cum face opinia majoritară - că respectarea art. 111 din Constituţie este dependentă de elemente factuale şi conjucturale, respectiv că art. 111 din Constituţie este obligatoriu doar dacă legea implică modificarea prevederilor bugetare din anul în care este adoptată, dar nu mai este obligatoriu dacă legea va avea impact asupra prevederilor bugetare din alţi ani, echivalează cu adăugarea la textul Constituţiei a unei condiţii temporale care nu are suport în textul legii fundamentale şi, în final, echivalează cu negarea supremaţiei legii fundamentale. În context merită amintit şi faptul că normele de tehnică legislativă solicită evaluarea în cadrul instrumentului de motivare a „impactului financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri.“ Niciuna din aceste exigenţe minimale nu a fost respectată de legea deferită Curţii Constituţionale în prezenta cauză. Pentru toate aceste motive, considerăm că Legea pentru modificarea Legii nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă este neconstituţională în ansamblu. Judecător, prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
