Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ingrid Alina Tudora│- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) şi ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, excepţie ridicată de Unitatea administrativ-teritorială comuna Giarmata, judeţul Timiş, prin primar, în Dosarul nr. 974/59/2018 al Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.229/2018. 2. Dezbaterile au avut loc în data de 19 octombrie 2021, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu, şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul prevederilor art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 23 noiembrie 2021, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 3. Prin Încheierea nr. 2.320 din 4 decembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 974/59/2018, Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) şi ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Unitatea administrativ-teritorială comuna Giarmata, judeţul Timiş, prin primar, într-o cauză având ca obiect „litigiu Curtea de Conturi“. 4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea acesteia susţine, în esenţă, că din cauza lipsei de precizie şi de claritate a redactării prevederilor de lege criticate nu pot fi stabilite limitele obiectului material al controlului Curţii de Conturi, în sensul că nu se poate distinge dacă, în cadrul unei misiuni de audit financiar, Curtea de Conturi poate verifica legalitatea unui act administrativ emis de entitatea pe care o auditează, în condiţiile în care actul nu a fost anterior anulat de către o instanţă de judecată, şi dacă instituţia de control are competenţa să dispună recuperarea unor sume de bani plătite pe baza actului administrativ, cu titlu de prejudiciu. 5. Apreciază, de asemenea, că definiţia dată legalităţii în cuprinsul art. 2 lit. n) din Legea nr. 94/1992 nu lămureşte cu nimic sensul normelor în discuţie, deoarece se referă la caracteristica unei „operaţiuni“ de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia, fără a se înţelege dacă un act administrativ se poate subsuma noţiunii de „operaţiune“. Învederează faptul că noţiunea tehnico-juridică de „operaţiune“ nu este definită nicăieri în cuprinsul actului normativ şi nici în legislaţia conexă, fapt ce conduce la imposibilitatea obiectivă de a lămuri limitele controlului Curţii de Conturi. 6. Pe de altă parte, apreciază că nu se poate determina fără echivoc dacă, în aplicarea prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi poate să dispună în sarcina entităţii auditate obligaţia recuperării unor sume de bani achitate prin punerea în executare a unor acte administrative care nu au fost anterior anulate de o instanţă de judecată (spre exemplu, hotărârea consiliului local). 7. Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Instanţa de judecată învederează, totodată, că prevederile art. 2 lit. n) şi ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 au mai constituit obiect al controlului Curţii Constituţionale, în acest sens fiind Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, prin care s-a statuat în sensul constituţionalităţii reglementării criticate. 8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 9. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile depuse la dosar, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 10. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 11. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) şi ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, care au următorul cuprins: - Art. 1 alin. (1): „Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.“; – Art. 2: "În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: (…) n) legalitate - caracteristica unei operaţiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia;" – Art. 33 alin. (3): „În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.“ 12. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, aceste prevederi contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la calitatea legii şi celor ale art. 21 alin. (3) care consacră dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. 13. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională reţine că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, în activitatea sa, Curtea de Conturi exercită, prin proceduri de audit, controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. O atare atribuţie presupune, în mod nemijlocit, cercetarea conturilor entităţilor verificate în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, iar prin exercitarea atribuţiilor specifice acestei instituţii, precum şi a misiunii pe care o îndeplineşte, potrivit legii, Curtea de Conturi este garantul legalităţii modului în care se cheltuie banul public. 14. În cadrul desfăşurării activităţilor sale specifice, Curtea de Conturi verifică şi urmăreşte modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi dacă execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii controlate este în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea şi dacă aceasta respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii. 15. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiile constituţionale ale art. 140 alin. (1) teza întâi, Curtea de Conturi „exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public“, iar potrivit art. 137 alin. (1) din Legea fundamentală, „Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege“. De asemenea, potrivit art. 22 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi îşi desfăşoară atribuţiile specifice, printre altele, şi cu privire la constituirea, administrarea şi utilizarea fondurilor publice de către autorităţile administrative autonome şi de către instituţiile publice înfiinţate prin lege şi de către organismele autonome de asigurări sociale ale statului, precum şi în ceea ce priveşte situaţia, evoluţia şi modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale de către instituţiile publice, regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică. Scopul controlului financiar desfăşurat de această instituţie publică constă, în esenţă, în restabilirea legalităţii modului în care au fost realizate cheltuieli din fonduri publice şi, respectiv, în recuperarea prejudiciilor identificate prin intermediul controlului desfăşurat. 16. Instanţa de contencios constituţional reţine că în situaţia în care, ca urmare a controalelor Curţii de Conturi, se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, ce au determinat producerea unor prejudicii, această stare de fapt se comunică conducerii entităţii publice auditate, potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. În timpul acţiunilor de control/audit, auditorii publici externi cuantifică valoarea abaterilor pentru eşantionul verificat, stabilind un prejudiciu cert, urmând ca întinderea reală a acestuia, inclusiv a dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere, să fie stabilită de conducerea entităţii verificate. Aşadar, stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia constituie obligaţii ale conducerii entităţii auditate. 17. În acest context, Curtea subliniază că astfel cum este definit prin pct. 5 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, modificat ulterior prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 205/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 500 din 30 iunie 2017, prejudiciul reprezintă pierderea provocată patrimoniului public sau privat al statului, al unei unităţi administrativ-teritoriale sau al unei entităţi publice a acestora. Prejudiciul trebuie să fie recuperat integral prin acoperirea pierderii, precum şi a dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere, iar potrivit art. 64 din Legea nr. 94/1992, „nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii şi a neurmăririi de conducerea entităţii a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la un an sau cu amendă“. 18. Din perspectiva criticilor formulate în cauză, Curtea Constituţională observă că prin Decizia nr. 13 din 6 martie 2017, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 7 iunie 2017, această instanţă a reţinut că „art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 reglementează modalitatea de valorificare a rapoartelor de audit în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate care au determinat producerea unor prejudicii. O atare situaţie de fapt se comunică entităţii publice auditate, concluzie care se desprinde din conţinutul art. 33 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 94/1992. Textul art. 33 alin. (3) teza finală din Legea nr. 94/1992 instituie în sarcina entităţii auditate obligaţia de a stabili întinderea prejudiciului şi de a dispune luarea de măsuri pentru recuperarea acestuia. Analiza conţinutului art. 33 alin. (3) teza finală nu oferă niciun indiciu cu privire la calea de urmat, lăsând în sarcina entităţii auditate alegerea celor mai eficiente şi mai adecvate căi pentru recuperarea prejudiciului. Explicaţia rezidă în faptul că entităţile auditate [care, potrivit art. 2 lit. j) din Legea nr. 94/1992, pot fi autorităţi publice, companii/societăţi naţionale, regii autonome, societăţi reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la care statul sau o unitate administrativ-teritorială deţine, singur sau împreună, integral sau mai mult de jumătate din capitalul social] s-ar putea afla într-o multitudine de raporturi juridice, astfel că, dată fiind natura diversă a acestora, art. 33 alin. (3) teza finală nu prevede nici măcar cu titlu exemplificativ natura căii procesuale sau administrative de urmat pentru recuperarea prejudiciilor constatate“. Instanţa supremă a învederat că „instituţiile publice pot fi implicate în diverse raporturi juridice, cum ar fi, de exemplu, raporturi de muncă, administrative, contractuale, derivând din achiziţii publice etc. În funcţie de natura raportului juridic în care este implicată instituţia publică şi în raport cu specificul situaţiei în care s-a produs prejudiciul sau s-a efectuat plata nelegală din bugetul instituţiei publice, recuperarea prejudiciului poate fi diferită, iar alegerea modalităţii pentru recuperarea prejudiciului aparţine conducerii entităţii auditate.“ Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a precizat că „textele din Legea nr. 94/1992, prin modul de redactare, prevăd expres că entităţile publice auditate au obligaţia de a stabili întinderea prejudiciului şi de a dispune măsuri pentru recuperarea acestuia. Există şi dispoziţii în legi speciale, în care este stabilită procedura de urmat pentru recuperarea acestor prejudicii, iar pentru situaţiile în care nu există reglementare specială se recurge la normele dreptului comun, aşa cum s-a procedat în litigiul principal.“ 19. În jurisprudenţa sa, exemplu fiind Decizia nr. 203 din 7 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 23 iunie 2016, Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 2 lit. n) şi ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu împiedică exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale ale instanţelor de judecată cu privire la actele Curţii de Conturi, întrucât constatările acestei instituţii nu au caracter definitiv. Aşadar, întrucât decizia Curţii de Conturi instituie o prezumţie relativă privind situaţia juridică constatată, eventualele aprecieri ale acesteia referitoare la pretinse nelegalităţi ale unor acte administrative urmează să fie analizate, în cadrul exercitării controlului judecătoresc al actelor astfel emise, cu posibilitatea desfiinţării lor. De asemenea, prin Decizia nr. 494 din 4 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 24 noiembrie 2017, paragrafele 19 şi 20, Curtea a observat că au fost instituite anumite proceduri administrative prealabile, obligatorii, pentru autorităţile auditate, proceduri care nu sunt contrare principiului accesului liber la justiţie cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti. Astfel, împotriva măsurilor dispuse prin decizia Curţii de Conturi, precum şi a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entităţii verificate poate depune/transmite contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia. Contestaţia la decizia emisă de structura de specialitate a Curţii de Conturi reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004. 20. Curtea reţine, de asemenea, că, potrivit art. 2 lit. n) din Legea nr. 94/1992, criticat de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate din perspectiva lipsei de claritate şi previzibilitate, termenul de legalitate reprezintă „caracteristica unei operaţiuni de a respecta toate prevederile legale care îi sunt aplicabile, în vigoare la data efectuării acesteia“. În acest context, referitor la susţinerile potrivit cărora noţiunea tehnico-juridică de „operaţiune“ nu este definită nicăieri în cuprinsul Legii nr. 94/1992 şi nici în legislaţia conexă, fapt ce ar conduce la imposibilitatea obiectivă de a lămuri limitele controlului Curţii de Conturi, instanţa de contencios constituţional precizează că, potrivit art. 2 lit. p) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 799 din 12 noiembrie 2003, termenul „operaţiune“ reprezintă „orice acţiune cu efect financiar pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, indiferent de natura acesteia“. 21. În acest sens, prin Decizia nr. 856 din 18 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 14 iunie 2019, Curtea Constituţională a învederat că, având în vedere principiul aplicabilităţii generale a legilor, Curtea de la Strasbourg a reţinut că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor neclare şi de adaptare la circumstanţele schimbătoare va exista întotdeauna. Deşi certitudinea în redactarea unei legi este un lucru dorit, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situaţie. Rolul decizional conferit instanţelor urmăreşte tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului penal prin intermediul jurisprudenţei ca izvor de drept fiind o componentă necesară şi bine înrădăcinată în tradiţia legală a statelor membre. Se observă că cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în legătură cu principiul clarităţii şi previzibilităţii legii au fost înglobate de instanţa de contencios constituţional în propria jurisprudenţă (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 717 din 29 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 23 martie 2016). 22. Aşa fiind, în contextul celor mai sus menţionate, Curtea constată că prevederile criticate din Legea nr. 94/1992 nu contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), fiind redactate într-o manieră suficient de clară şi previzibilă, astfel încât să permită stabilirea limitelor controlului Curţii de Conturi. Mai mult, eventualele aprecieri ale acestei instituţii referitoare la pretinse nelegalităţi ale unor acte urmează să fie evaluate, în cadrul exercitării controlului judecătoresc al actelor astfel emise, cu posibilitatea desfiinţării lor, în concordanţă cu art. 21 din Legea fundamentală. 23. Prin urmare, răspunzând criticilor de neconstituţionalitate formulate de autoarea excepţiei, Curtea Constituţională reţine că în cadrul unei misiuni de audit financiar asupra conturilor de execuţie ale unei unităţi administrativ-teritoriale, Curtea de Conturi nu are competenţa de a se pronunţa cu privire la legalitatea actelor administrative emise de entitatea auditată. Potrivit atribuţiilor sale, această instituţie poate dispune măsuri de recuperare a prejudiciilor derivate din acte administrative fără a avea, însă, obligaţia de a indica în concret măsurile care trebuie dispuse de entitatea controlată pentru recuperarea prejudiciului constatat, urmând ca asupra legalităţii actelor administrative emise de entitatea auditată să se pronunţe instanţa de contencios administrativ, ca urmare a învestirii sale de către părţile interesate. 24. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Unitatea administrativ-teritorială comuna Giarmata, judeţul Timiş, prin primar, în Dosarul nr. 974/59/2018 al Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 1 alin. (1), ale art. 2 lit. n) şi ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 23 noiembrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ingrid Alina Tudora -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
