Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
│ │delegat │
└───────────────┴──────────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată din oficiu în Dosarul nr. 12.836/3/2020 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal. Excepţia de neconstituţionalitate formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.397D/2020. 2. La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de înştiinţare a fost în mod legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând că, în ipoteza în care reclamant în cauza de contencios administrativ este judeţul, deci o unitate administrativ-teritorială, acesta este reprezentat în justiţie de preşedintele consiliului judeţean, care reprezintă o autoritate publică. Prin urmare, nu există niciun dubiu cu privire la incidenţa normei care stabileşte competenţa teritorială a instanţei de la sediul pârâtului, întrucât judeţul, persoană juridică de drept public, se încadrează în ipoteza normei care prevede această competenţă. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 4. Prin Încheierea din 19 noiembrie 2020, pronunţată în Dosarul nr. 12.836/3/2020, Tribunalul Bucureşti - Secţia a IIa contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, Tribunalul Bucureşti arată că a fost sesizat, în temeiul reglementat de art. 51 alin. (2) din capitolul V al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, cu o acţiune prin care reclamantul, persoană juridică de drept public (beneficiar în înţelesul dat de art. 2 din ordonanţa de urgenţă menţionată), a atacat decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva unui titlu de creanţă. Astfel, instanţa de contencios administrativ este sesizată cu un raport juridic de drept administrativ reglementat prin norma specială reprezentată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 care, pentru identificarea instanţei competente, face trimitere la prevederile normei generale reprezentate de Legea nr. 554/2004. În identificarea instanţei competente, în aplicarea art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, Tribunalul Bucureşti constată că instanţa competentă din punct de vedere material în cazul de faţă este tribunalul, prin aplicarea art. 10 alin. (1) şi (1^1) din Legea nr. 554/2004. Arată că identificarea instanţei competente din punct de vedere teritorial se realizează, în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, prin aplicarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. 6. Potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a reglementat două ipoteze: (i) cea în care reclamant este persoana fizică sau juridică de drept privat, ipoteză în care pârâtul este autoritatea publică, şi (ii) cea în care reclamant este autoritatea publică, instituţia publică sau asimilată acestora, ipoteză în care pârâtul este cel ce se poate identifica prin aplicarea art. 1 alin. (5), (6) şi (8) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004. Raportul juridic de contencios administrativ reglementat de norma specială a art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 are ca părţi reclamantul [beneficiarul în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011], care poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept public ori privat, şi pârâtul, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene. Aşa fiind, autorul excepţiei susţine că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, normă generală cu vocaţie de aplicare în identificarea instanţei competente din punct de vedere teritorial să soluţioneze acţiunea în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, este văduvit de claritatea, precizia şi previzibilitatea aşteptate de la norma legală pentru ca aceasta să corespundă exigenţelor art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât nu reglementează în mod expres şi ipoteza legii speciale în care reclamant este beneficiarul persoană juridică de drept public. Or, raporturile juridice nu se pot bucura de stabilitate şi securitate dacă fondul activ al legislaţiei cuprinde soluţii legislative contradictorii, neclare, imprecise care pot conduce la situaţii imprevizibile. În acest sens, Tribunalul Bucureşti invocă considerente din mai multe decizii ale Curţii Constituţionale, de exemplu, deciziile nr. 26 din 18 ianuarie 2012, nr. 31 din 27 ianuarie 2016 şi nr. 72 din 29 ianuarie 2019. 7. Aplicând cele statuate de Curtea Constituţională la circumstanţele speţei de faţă, Tribunalul Bucureşti susţine că normele legale care reglementează o competenţă teritorială exclusivă pentru soluţionarea cauzelor de contencios administrativ, respectiv art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, trebuie să fie clare, precise şi previzibile, ceea ce presupune, printre altele, şi obligaţia legiuitorului de a reglementa un cadru normativ coerent în care normele edictate să se completeze şi să se dezvolte reciproc într-un mod armonios, fără a crea antinomii între actul normativ care se constituie în sediul general al materiei şi cele care reglementează aspecte particulare sau speciale ale acesteia. În lipsa unui cadru legislativ clar şi coerent în privinţa identificării instanţei competente din punct de vedere teritorial să soluţioneze acţiunea în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, prin efectul declinărilor reciproce de competenţă pe care le impune textul de lege criticat se încalcă şi dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 21 alin. (3) din Constituţie, precum şi art. 126 alin. (2) din Constituţie. 8. În fine, autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că, întrucât legea nu reglementează în mod clar şi expres competenţa teritorială pentru situaţia raportului de contencios administrativ special, reglementat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, iar această competenţă nu poate fi identificată nici în baza uzanţelor, atunci competenţa teritorială a instanţei sesizate de beneficiarul, persoană juridică de drept public, nemulţumit de actul emis de autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, se va determina în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza întâi a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a doua a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este ea definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Prin urmare, acţiunile în contencios administrativ exercitate în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 sunt soluţionate de instanţa de la sediul reclamantului în temeiul art. 10 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 554/2004, cu aplicarea art. 5 alin. (3) din Codul de procedură civilă. 9. Întrucât acest raţionament juridic, agreat de instanţa judecătorească ce invocă excepţia de neconstituţionalitate, a fost invalidat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în procedura regulatorului de competenţă, Curtea stabilind că situaţiilor în discuţie li se aplică teza a doua a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Tribunalul Bucureşti apreciază că prin această modalitate de aplicare a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt nesocotite prevederile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art. 126 alin. (2). 10. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru aşi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 12. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 13. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare. Textul de lege criticat are următorul cuprins: „Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.“ 14. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi art. 126 alin. (2). 15. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că autorul sesizării susţine că art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, norma de drept comun aplicabilă în identificarea instanţei competente din punct de vedere teritorial să soluţioneze acţiunea în contencios administrativ întemeiată pe prevederile art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, este lipsit de claritate, precizie şi previzibilitate, întrucât nu reglementează în mod expres ipoteza în care reclamant este o persoană juridică de drept public. 16. Curtea constată că Tribunalul Bucureşti a fost sesizat, în temeiul art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, cu o acţiune prin care reclamantul - judeţul Cluj, deci o unitate administrativ-teritorială, persoană juridică de drept public care are calitatea de beneficiar în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. g) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, a atacat decizia pârâtului - Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei -, care are calitatea de autoritate cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, decizie pronunţată în soluţionarea unei contestaţii formulate împotriva unui titlu de creanţă. Potrivit dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, „Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare“. 17. Curtea reţine că art. 10 din Legea nr. 554/2004 stabileşte normele legale în funcţie de care se determină instanţa competentă să judece o anume acţiune în contencios administrativ. Astfel, potrivit alin. (1) şi (1^1) al acestui articol, în funcţie de autoritatea emitentă sau de valoarea creanţei, tribunalul sau curtea de apel este instanţa competentă din punct de vedere material să judece acţiunile pornite împotriva deciziilor pronunţate în soluţionarea contestaţiilor administrative împotriva titlurilor de creanţă emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli constatate de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene. Dispoziţiile alin. (3) al art. 10 stabilesc instanţa competentă din punct de vedere teritorial. Analizând conţinutul normativ al acestui alineat, Curtea constată că acesta reglementează două ipoteze: prima vizează competenţa exclusivă a instanţei de la domiciliul sau sediul reclamantului, în cazul în care acesta este o persoană fizică sau o persoană juridică de drept privat, iar cea de-a doua ipoteză vizează competenţa exclusivă a instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în cazul în care reclamantul este o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora. Cu alte cuvinte, competenţa teritorială a instanţei de contencios administrativ se stabileşte în funcţie de calitatea reclamantului, distingând între persoana fizică sau juridică de drept privat care se poate adresa instanţei de la domiciliul sau sediul său, pe de o parte, şi autoritatea publică sau instituţia publică sau cea asimilată acestora care se poate adresa instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, pe de altă parte. Normele speciale de competenţă teritorială exclusivă înlătură incidenţa în contenciosul administrativ a competenţei alternative prevăzute de dispoziţiile art. 111 din Codul de procedură civilă intitulat Cererile introduse împotriva persoanelor de drept public, potrivit cărora „Cererile îndreptate împotriva statului, autorităţilor şi instituţiilor centrale sau locale, precum şi a altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanţa de la domiciliul sau sediul reclamantului ori la instanţa de la sediul pârâtului“. 18. Lipsa de claritate, precizie şi previzibilitate pe care autorul excepţiei de neconstituţionalitate o impută dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 rezidă în faptul că acestea nu prevăd expres ipoteza în care reclamant în litigiul administrativ este o persoană juridică de drept public. 19. Curtea reţine că, potrivit art. 191 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, „persoanele juridice de drept public se înfiinţează prin lege“ sau, prin excepţie, în cazurile anume prevăzute de lege, „se pot înfiinţa prin acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege“. De asemenea, potrivit art. 246 din Codul civil, „persoanele juridice de drept public se dizolvă numai în cazurile şi în condiţiile anume prevăzute de lege“. Având în vedere dispoziţiile Codului civil, Curtea reţine că, spre deosebire de persoanele juridice de drept privat, care, potrivit art. 190, „se pot constitui, în mod liber, în una dintre formele prevăzute de lege“, persoanele juridice de drept public sunt supuse unui regim juridic strict, înfiinţarea lor fiind rezultatul voinţei legiuitorului (atunci când prin lege se dispune expres înfiinţarea sau legea prevede expres modul de înfiinţare a unei astfel de entităţi) sau a unei autorităţi a administraţiei publice centrale sau locale, care printr-un act administrativ dispune înfiinţarea unei atare persoane juridice. Ţinând seama de modalităţile în care ia fiinţă persoana juridică de drept public, apare cu evidenţă scopul pentru care aceasta se constituie, şi anume realizarea unui interes public, naţional sau local. Mai mult, tocmai în considerarea interesului public urmărit, Curtea reţine că numai legea este cea care determină cazurile şi condiţiile în care aceste entităţi îşi pot înceta activitatea. Toate aceste elemente (modul de înfiinţare, obiectul de activitate care urmăreşte satisfacerea unui interes public, modul de dizolvare) determină regimul juridic aplicabil persoanelor juridice de drept public. 20. Categoria persoanelor juridice de drept public cuprinde categoria autorităţilor publice şi categoria instituţiilor publice. Astfel, potrivit art. 5 lit. k) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, autoritatea publică este „organ de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public“, cu subcategoria autoritate a administraţiei publice, care este „autoritate publică care acţionează pentru organizarea executării sau executarea în concret a legii sau pentru prestarea serviciilor publice“ [art. 5 lit. l) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019]. De asemenea, potrivit art. 5 lit. w) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, instituţia publică este „o structură funcţională care acţionează în regim de putere publică şi/sau prestează servicii publice şi care este finanţată din venituri bugetare şi/sau din venituri proprii, în condiţiile legii finanţelor publice“. Îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege (încadrarea în definiţiile stabilite de Codul administrativ) se constituie în „diferenţa specifică“ a categoriilor de autoritate publică, respectiv instituţie publică, faţă de „genul proxim“ constituit de categoria persoanelor juridice de drept public, raportul dintre aceste categorii fiind acela dintre părţi şi întreg. 21. Cu privire la unităţile administrativ-teritoriale, Codul administrativ prevede la art. 96 alin. (1) că acestea „sunt persoane juridice de drept public“. În categoria generală a persoanelor juridice de drept public intră, de asemenea, furnizorii de servicii sociale, prevăzuţi de art. 92 alin. (2) lit. d), sau operatorii de servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene, prevăzuţi de art. 92 alin. (2) lit. f) coroborat cu art. 2 lit. g) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006. Fără a avea calitatea de „autorităţi publice“ sau „instituţii publice“, dar în mod similar acestora, toate aceste persoane juridice sunt supuse regimului juridic stabilit în legea prin care sunt înfiinţate sau în legea care dispune modul lor de înfiinţare şi au ca scop satisfacerea unui interes public, naţional sau local. 22. Referitor la reprezentarea în justiţie a unităţilor administrativ-teritoriale, art. 109 alin. (1) şi (2) din Codul administrativ stabileşte că „reprezentarea în justiţie a unităţilor administrativ-teritoriale se asigură de către primar sau de către preşedintele consiliului judeţean“, care „stă în judecată în calitate de reprezentant legal al unităţii administrativ-teritoriale, pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale acesteia, şi nu în nume personal“. Or, Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 105-107 din acelaşi act normativ, primarul şi consiliul judeţean, care este condus de un preşedinte care reprezintă autoritatea executivă la nivelul judeţului, sunt autorităţi ale administraţiei publice locale. 23. Prin urmare, având în vedere regimul juridic aplicabil persoanelor juridice de drept public şi ţinând seama, pe de o parte, de conţinutul normei cu caracter general în materia competenţei teritoriale de soluţionare a cererilor introduse împotriva persoanelor de drept public - art. 111 din Codul de procedură civilă -, care enumeră, pe lângă stat, autorităţi şi instituţii centrale sau locale, şi „alte persoane juridice de drept public“, şi, pe de altă parte, de norma cu caracter special - art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 - care reglementează în cea de-a doua ipoteză competenţa exclusivă a instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în cazul în care reclamantul este „o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora“, Curtea reţine că, deşi norma criticată nu prevede expres cazul reclamantului persoană juridică de drept public în enumerarea pe care o dispune, sintagma „asimilată acestora“ nu se poate referi decât la persoanele juridice de drept public, al căror regim juridic care le guvernează existenţa este similar celor al autorităţilor publice sau al instituţiilor publice. Opţiunea legiuitorului pentru această asimilare sub aspectul normelor procedurale care stabilesc competenţa teritorială a instanţelor în contenciosul administrativ este în deplin acord cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit cărora „Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, şi nu impietează asupra dreptului la un proces echitabil al părţilor implicate în litigiul administrativ. 24. În concluzie, întrucât din coroborarea dispoziţiilor legale în vigoare cuprinse în Codul de procedură civilă, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Legea nr. 287/2009 privind Codul civil şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ reiese cu claritate şi previzibilitate înţelesul dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Curtea constată ca fiind neîntemeiată critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 1 alin. (5), art. 21 alin. (3) şi ale art. 126 alin. (2) din Constituţie. 25. Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată din oficiu în Dosarul nr. 12.836/3/2020 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 23 noiembrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef delegat, Mihaela Senia Costinescu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
