Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Valentina │- │
│Bărbăţeanu │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019, obiecţie formulată de Guvernul României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.672 din 28 septembrie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.570A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că legea criticată încalcă principiul bicameralismului, consacrat de prevederile art. 61 alin. (2) din Constituţie, întrucât forma adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, diferă în totalitate de forma respinsă de Senat, ca primă Cameră sesizată. Astfel, forma legii respinsă de Senat viza articolul unic de modificare a prevederilor alin. (1) al art. 16 din Legea nr. 32/2019 prin care doar se elimina sintagma „ovine şi caprine“ din cuprinsul normei, iar în forma adoptată de Camera Deputaţilor, legea în cauză a suferit modificări substanţiale ale alin. (2) al art. 16 din Legea nr. 32/2019, referindu-se, în principal, la instituirea unei derogări de la aplicarea prevederilor art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Ca atare, consideră că sunt incidente cele statuate de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa (de exemplu, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008 sau Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014), din care rezultă că aceasta a stabilit două criterii esenţiale şi cumulative pentru determinarea cazurilor în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului, şi anume: a) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; b) existenţa unei configuraţii deosebite, semnificativ diferită, între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. În plus, Curtea a conchis că „dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în Plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral“. Aşadar, modificările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege respins de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului şi competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală. 4. În acest sens, în motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019 prevede concesionarea terenurilor agricole aflate în proprietatea publică/privată a consiliilor judeţene şi unităţilor administrative teritoriale prin atribuire directă în condiţiile legislaţiei în vigoare. Norma derogatorie, reglementată prin legea criticată, elimină din cuprinsul art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019 consiliile judeţene şi sintagma „în condiţiile legislaţiei în vigoare“. Dispoziţiile art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 prevăd că bunurile ce aparţin domeniului public sau privat local se pot închiria sau concesiona prin licitaţie publică. Or, prin derogarea propusă, se instituie posibilitatea unităţilor administrativ-teritoriale, respectiv comune şi oraşe, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, de a încheia contracte de concesiune/închiriere/arendare, după caz, prin atribuire directă, cu crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1). 5. În condiţiile art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor naţionale sau societăţilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea entităţilor prevăzute la art. 303 alin. (3)-(5), care au fost înfiinţate prin reorganizarea regiilor autonome şi care au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării acestora. Totodată, potrivit prevederilor art. 312 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune de bunuri proprietate publică prin aplicarea procedurii licitaţiei. 6. În condiţiile art. 129 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, consiliul local hotărăşte darea în administrare, concesionarea, închirierea sau darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii. De asemenea, hotărăşte vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosinţă gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii. 7. Autorul obiecţiei menţionează, în acest context, că art. 136 alin. (4) din Constituţie prevede că bunurile proprietate publică sunt inalienabile, iar, în condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. Reglementarea regimului concesiunii bunurilor proprietate publică este stabilit la secţiunea 3 „Concesionarea bunurilor proprietate publică“ art. 302-331 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Consideră că art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019, în care se prevede concesiunea terenurilor agricole aflate în proprietatea publică a unităţilor administrative teritoriale prin atribuire directă, reprezintă o modalitate de eludare a prevederilor legale citate. 8. În considerarea celor de mai sus, autorul obiecţiei apreciază că sunt încălcate dispoziţiile art. 61 alin. (2) şi art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, motiv pentru care solicită constatarea neconstituţionalităţii Legii pentru modificarea art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019 (PL-x nr. 463/2019). 9. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a comunica punctul lor de vedere. 10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 11. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie prevederile Legii pentru modificarea art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019, care au următoarea redactare: Articol unic. - „Alineatul (2) al articolului 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 21 ianuarie 2019, se modifică şi va avea următorul cuprins: «(2) Prin derogare de la prevederile art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ unităţile administrativ-teritoriale, respectiv comunele şi oraşele, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, pot încheia contracte de concesiune/închiriere/arendare, după caz, prin atribuire directă, cu crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1)»“. 12. Dispoziţiile din Legea fundamentală invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 61 alin. (2) referitoare la principiul bicameralismului parlamentar şi cele ale art. 136 alin. (4) potrivit cărora bunurile proprietate publică sunt inalienabile, iar, în condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. 13. În ceea ce priveşte verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea reţine că aceasta trebuie realizată sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, instanţa de control constituţional a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea antereferită, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018). 14. Procedând la analiza elementelor mai sus enumerate, Curtea observă că, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Guvernul României care, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori. 15. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată Curtea Constituţională, se constată, potrivit fişei legislative, că legea criticată în cauza de faţă a fost trimisă Preşedintelui României spre promulgare în data de 14 septembrie 2020, iar obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 28 septembrie 2020. Aşadar, Curtea a fost legal sesizată, în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie. 16. Referitor la obiectul sesizării, Curtea reţine că acesta este reprezentat de o lege adoptată de cele două Camere ale Parlamentului, dar încă nepromulgată, astfel că se încadrează în dispoziţiile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie. 17. Aşadar, sesizarea de neconstituţionalitate întruneşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege, Curtea Constituţională constatând, în consecinţă, că a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 18. Curtea observă că propunerea legislativă a fost iniţiată de 3 deputaţi, cu titlul „Lege pentru modificarea art. 16 alin. (1) din Legea zootehniei nr. 32/2019“, conţinând un articol unic, cu următoarea redactare: „La articolul 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 21 ianuarie 2019, alineatul (1) se modifică şi va avea următorul cuprins: «Prin derogare de la prevederile art. 21^1-21^6 din Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu modificările şi completările ulterioare, Agenţia Domeniilor Statului încheie contracte de concesiune/închiriere/arendare, după caz, a terenurilor cu destinaţie agricolă, libere de contract, prin atribuire directă, în condiţiile legii, cu crescătorii de animale, persoane fizice sau persoane juridice, care nu dispun de terenuri cu destinaţie agricolă concesionate/arendate/închiriate, din următoarele specii: taurine, bubaline, suine, precum şi cu crescătorii de păsări»“. 19. Curtea observă că, faţă de redactarea iniţială a art. 16 alin. (1) din Legea nr. 32/2019, singura diferenţă rezidă în eliminarea, din enumerarea speciilor de animale, a ovinelor şi a caprinelor. 20. Senatul a fost sesizat, în calitate de Cameră de reflecţie, la data de 6 mai 2019. În cadrul acestei proceduri legislative au fost primite avizele favorabile de la Consiliul Legislativ şi de la Consiliul Economic şi Social. 21. A fost solicitat şi punctul de vedere al Guvernului, care sa exprimat în sens negativ, apreciind că „iniţiativa legislativă nu este suficient argumentată, atât în ceea ce priveşte cerinţele nutriţionale ale ovinelor şi caprinelor în perioada de stabulaţie ale mieilor şi iezilor în perioada de creştere şi îngrăşare, cât şi în ceea ce priveşte numărul de potenţiali solicitanţi şi animalele deţinute de către aceştia din fiecare specie şi suprafaţă disponibilă pentru acestea, care să conducă la imposibilitatea beneficierii de terenuri agricole şi pentru ovine şi caprine în perioada de stabulaţie, care de cele mai multe ori este egală cu perioada de păşunat“. 22. De asemenea, Comisia pentru drepturile omului, culte şi minorităţi, precum şi Comisia pentru Agricultură, Industrie Alimentară şi Dezvoltare Rurală au emis aviz, respectiv raport de respingere a propunerii legislative. În raportul acestei din urmă comisii, care a fost comisia sesizată în fond, respingerea a fost motivată prin faptul că, potrivit prevederilor art. 16 alin. (6) din Legea zootehniei nr. 32/2019, prevederile alineatelor (1), (2) şi (4) nu sunt incidente asupra procedurilor privind crescătorii de animale ceea ce garantează asigurarea furajelor de bază prin păşunat pentru speciile erbivore şi numai pentru perioada de vegetaţie, dar nu şi pentru perioada de stabulaţie pentru care trebuie asigurată baza furajeră, obţinută de pe terenurile agricole. Totodată, în acelaşi raport, s-a arătat că Legea vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, prevăd că în perioada de stabulaţie păşunatul animalelor pe terenurile agricole şi pe pajişti este interzis, ceea ce impune furajarea animalelor din stoc cu furaje fibroase, grosiere, concentrate, obţinute de pe terenuri agricole. 23. La data de 7 octombrie 2019, Senatul a respins propunerea legislativă cu 80 de voturi pentru, 15 voturi împotrivă şi 3 abţineri. 24. Propunerea legislativă a fost apoi transmisă Camerei Deputaţilor, fiind înregistrată la data de 14 octombrie 2019. 25. Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi a avizat favorabil propunerea legislativă, la 17 decembrie 2019. 26. În schimb, Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice a decis să supună plenului Camerei Deputaţilor propunerea legislativă după ce a formulat un amendament constând, pe de o parte, în eliminarea textului propus pentru art. 16 alin. (1) din Legea nr. 32/2019 şi, pe de altă parte, în modificarea art. 16 alin. (2) din lege, motivat de „necesitatea respectării condiţiilor legale cu privire le încheierea contractelor de concesiune/ închiriere/ arendare în cazul terenurilor agricole, proprietate publică sau privată unităţilor administrativ-teritoriale“. Totodată, în justificarea amendamentului s-a arătat că, „ţinând cont de dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care stipulează că bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local, se pot închiria sau concesiona prin licitaţie publică [şi] în considerarea faptului că procedura încheierii contractelor de închiriere/ concesiune/ arendare trebuie să fie realizată prin licitaţie publică şi nu prin atribuire directă, aşa cum prevede actuala formă a Legii zootehniei“, Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice a apreciat că „actualele norme duc la imposibilitatea aplicării legii“, motiv pentru care „este necesară adoptarea urgentă“ a amendamentului prezentat. 27. Analizând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în ceea ce priveşte critica referitoare la nerespectarea prevederilor art. 61 alin. (2) din Constituţie, care statuează cu privire la structura bicamerală a Parlamentului României şi, implicit, la modul de funcţionare a acestuia, autorul obiecţiei arată că legea votată de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a avut un conţinut complet diferit faţă de cel care a fost examinat, supus la vot şi respins de Senat, ca primă Cameră sesizată. 28. Faţă de această afirmaţie, Curtea observă că, întradevăr, forma adoptată de Camera Deputaţilor diferă de cea dezbătută şi respinsă de Senat, vizând un alt text de lege decât cel asupra căruia a purtat propunerea legislativă iniţială asupra căreia s-a pronunţat Senatul. Astfel, propunerea legislativă urmărea eliminarea crescătorilor de ovine şi caprine dintre crescătorii de animale cu care Agenţia Domeniilor Statului poate încheia contracte de concesiune/ închiriere/ arendare, după caz, a terenurilor cu destinaţie agricolă, libere de contract, prin atribuire directă. Senatul a respins această modificare, ţinând cont de raportul Comisiei pentru Agricultură, Industrie Alimentară şi Dezvoltare Rurală din care rezulta, în esenţă, că şi crescătorilor de ovine şi caprine ar trebui să li se ofere posibilitatea să încheie astfel de contracte, pentru a se asigura furajele de bază pentru speciile erbivore nu numai pentru perioada de vegetaţie, ci şi pentru perioada de stabulaţie, în condiţiile în care Legea vânătorii şi a protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 prevăd că, în perioada de stabulaţie, păşunatul animalelor pe terenurile agricole şi pe pajişti este interzis, ceea ce impune furajarea animalelor din stoc cu furaje fibroase, grosiere, concentrate, obţinute de pe terenuri agricole. 29. Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a votat pe baza raportului Comisiei pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice care, în spiritul aceluiaşi argument care a determinat respingerea legii de către Senat, ca primă Cameră sesizată, a înlăturat modificarea propusă pentru art. 16 alin. (1) din Legea nr. 32/2019, mai sus prezentată. Totodată, din raţiuni de rigoare legislativă, a votat amendamentul constând în modificarea art. 16 alin. (2) din aceeaşi lege. 30. Sub acest aspect, Curtea reţine că art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019 permite consiliilor judeţene şi unităţilor administrativ-teritoriale, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, să încheie contracte de concesiune/ închiriere/ arendare, după caz, prin atribuire directă, în condiţiile legislaţiei în vigoare, cu crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1). Modificarea votată de Camera Deputaţilor acestui text a constat în eliminarea, din conţinutul normativ al acestuia, a consiliilor locale şi din înlocuirea sintagmei „în condiţiile legislaţiei în vigoare“ cu sintagma „prin derogare de la prevederile art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ“. 31. Curtea constată că art. 315 din Codul administrativ permite concesiunea prin atribuire directă doar către anumite entităţi, cum ar fi, de exemplu, companiile naţionale ori societăţile naţionale, nu şi către persoanele fizice sau juridice, aşa cum sunt crescătorii de animale, în cazul cărora este impusă atribuirea contractului de concesiune doar prin licitaţie publică. Art. 16 alin. (2) din Legea nr. 32/2019, în redactarea actuală, precizează că încheierea contractelor de concesiune/ închiriere/arendare prin atribuire directă se face „în condiţiile legislaţiei în vigoare“, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 569 din 30 iunie 2006, care, până la intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, permitea atribuirea directă a contractelor de concesiune către persoanele fizice sau juridice. Având în vedere că la data de 9 iulie 2019 a intrat în vigoare Codul administrativ, care prin art. 597 alin. (2) lit. o) abrogă expres Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, rezultă că la prevederile acestuia se referă trimiterea din Legea zootehniei nr. 32/2019 (care este anterioară Codului administrativ, fiind în vigoare de la 24 ianuarie 2019). Or, incidenţa art. 315 din Codul administrativ, care nu mai permite atribuirea directă a contractelor de concesiune către persoanele fizice sau juridice, ar conduce la lipsirea de eficienţă a textului care oferă acest beneficiu crescătorilor de animale. Aceasta, deoarece aplicarea prevederilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 32/2019 ar fi blocată ca urmare a trimiterii la art. 315 din Codul administrativ care recunoaşte posibilitatea concesionării prin atribuire directă doar către anumite entităţi, excluzând implicit persoanele fizice sau juridice care se ocupă cu creşterea animalelor. Prin urmare, indiferent de conţinutul enumerării speciilor de animale cuprinsă în art. 16 alin. (1) din Legea nr. 32/2019, crescătorii de animale, persoane fizice sau juridice, ar fi în imposibilitatea de a încheia astfel de contracte prin atribuire directă, eludându-se în acest fel însuşi scopul legii, acela de a oferi o facilitate crescătorilor de animale. Impunerea procedurii licitaţiei ar conduce la prelungirea intervalului de timp în care crescătorii de animale ar putea obţine folosinţa terenurilor necesare pentru obţinerii furajelor, ceea ce ar influenţa negativ activitatea acestora. Din această perspectivă, introducerea, în cadrul procesului legislativ de la Camera Deputaţilor, în cuprinsul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 32/2019, a precizării „prin derogare de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ“ este în consonanţă cu voinţa exprimată implicit de Senat prin respingerea propunerii legislative şi menţinerea crescătorilor de ovine şi caprine în enumerarea persoanelor care pot beneficia de încheierea prin atribuire directă a contractelor de concesiune. 32. O altă modificare adusă textului actual al art. 16 alin. (2) din Legea nr. 32/2019 constă în eliminarea consiliilor judeţene din textul menţionat, păstrându-se doar sintagma „unităţile administrativ-teritoriale“, cu precizarea „respectiv comunele şi oraşele“. Curtea observă că această modificare are doar rol de reconfigurare logică a textului, consiliile judeţene negăsindu-şi locul în formula redacţională iniţială, potrivit căreia „consiliile judeţene şi unităţile administrativ-teritoriale, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri (...)“. Aceasta deoarece consiliile judeţene sunt autorităţile deliberative de la nivelul judeţului, neputând fi titularul niciunui tip de drept de proprietate, publică sau privată, asupra niciunui tip de bun, mobil ori imobil. Curtea s-a mai pronunţat cu privire la o problemă similară, constatând, prin Decizia nr. 117 din 6 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 8 mai 2014, că potrivit prevederilor art. 136 din Constituţie, numai unităţile administrativ-teritoriale, respectiv comunele, oraşele şi judeţele, precum şi municipiile declarate în condiţiile legii, pot avea bunuri în proprietate publică sau privată şi, ca urmare, consiliile judeţene şi consiliile locale, în calitatea lor de autorităţi deliberative, nu pot avea un drept de proprietate publică, ci doar dreptul de administrare a bunurilor aflate în proprietatea publică sau privată a unităţilor administrativ-teritoriale. Aşadar, în cauza de faţă, Curtea observă că eliminarea din text a consiliilor judeţene este determinată de raţiuni de tehnică legislativă, conferind textului claritate şi coerenţă, prin îndepărtarea unei sintagme inutile, lipsită de aplicabilitate practică. 33. Având în vedere cele arătate, Curtea reaminteşte că s-a pronunţat cu privire la principiul bicameralismului, invocat de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, printr-o bogată jurisprudenţă, ilustrative fiind, în acest sens, de exemplu, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esenţă, Curtea a stabilit două elemente principale care conduc la concluzia că în cadrul procedurii legislative a fost încălcat principiul bicameralismului. Astfel, pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 34. Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecţie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situaţie, Camera de reflecţie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-şi doar exprima prin vot poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput“. 35. De asemenea, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. 36. În cauza de faţă, Curtea constată că nu poate fi reţinută existenţa unor deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Astfel, prin eliminarea art. 16 alin. (1) din Legea nr. 32/2019 în redactarea propusă de iniţiatorii săi, Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, nu a făcut altceva decât să confirme poziţia Senatului care a respins propunerea legislativă, în calitatea sa de primă Cameră sesizată. În ceea ce priveşte modificările aduse prevederilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 32/2019, nu influenţează substanţa legii, fiind simple corecţii de natură tehnico-legislativă, menite să clarifice redactarea acestora. 37. Referitor la critica de natură intrinsecă, Curtea observă că art. 136 alin. (4) din Constituţie prevede că, în condiţiile legii organice, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate, fără să facă nicio distincţie după calitatea părţii cu care titularul dreptului de proprietate publică încheie contractul de concesiune sau închiriere. Aşadar, textul constituţional nu instituie niciun fel de restricţie referitor la persoanele fizice sau juridice, acestea având dreptul să obţină încheierea unor astfel de contracte, în anumite condiţii stabilite de legea organică. Sub acest aspect, modalitatea recunoscută de Codul administrativ este cea de atribuire a contractelor în urma licitaţiei publice. Legea nr. 32/2019, de asemenea lege organică, permite atribuirea directă. Această derogare de la prevederile art. 315 din Codul administrativ nu reprezintă o nesocotire a dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Constituţie, ci o transpunere a acestora la nivel legal, prin reglementarea diferită a condiţiilor de încheiere a contractelor de concesiune, particularizat la domeniul specific al legii, acela al zootehniei. 38. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea pentru modificarea art. 16 alin. (2) din Legea zootehniei nr. 32/2019 este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 28 octombrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Valentina Bărbăţeanu OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională cu majoritate de voturi formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea referitoare la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 16 alin. (1) din Legea zootehniei nr. 32/2019 se impunea a fi admisă şi legea declarată neconstituţională în ansamblu, întrucât încalcă prevederile: - art. 61 alin. (2) din Constituţie referitoare la principiul bicameralismului, precum şi ale – art. 136 alin. (4) din Constituţie referitoare la regimul proprietăţii publice, inclusiv din perspectiva reglementărilor europene obligatorii privitoare la regimul juridic al pieţei interne şi gestionarea resurselor naturale prin intermediul contractelor de concesiune, în particular Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne şi Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune. 1.1. În ciuda celor reţinute în decizia pronunţată de Curtea Constituţională în prezenta cauză, legea supusă controlului de constituţionalitate şi înregistrată la Camera Deputaţilor în calitate de camera decizională ca PL-x nr. 463/2019 a fost intitulată Propunere legislativă pentru modificarea art. 16 alin. (1) din Legea zootehniei nr. 32/2019. Prin urmare ea nu viza şi alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei. Această propunere legislativă, care elimina sintagma „ovine şi caprine“ din cuprinsul alin. (1) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019, a fost respinsă de Senat, în calitate de primă cameră sesizată. Camera Deputaţilor, în calitate de cameră decizională, a adoptat o lege care se intitulează diferit şi modifică nu alin. (1), ci alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019, stabilind că: "(2) Prin derogare de la prevederile art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, unităţile administrativ-teritoriale, respectiv comunele şi oraşele, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, pot încheia contracte de concesiune/închiriere/arendare, după caz, prin atribuire directă, cu crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1)." 1.2. O consistentă şi constantă jurisprudenţă a Curţii Constituţionale a stabilit că atunci când există (i) deosebiri majore de conţinut juridic şi (ii) o configuraţie semnificativ diferită între formele legii adoptate de cele două camere ale Parlamentului trebuie constatată încălcarea principiului bicameralismului, prevăzut de art. 61 alin. (2) din Constituţie (a se vedea cu titlu de exemplu deciziile nr. 472/2008, nr. 1.029/2008, nr. 710/2009, nr. 413/2010, nr. 1.533/2011, nr. 355/2014 etc.). Altfel spus, Curtea Constituţională a stabilit că, în cadrul procesului legislativ reglementat de Constituţia României în vigoare şi caracterizat prin bicameralism, modificările şi completările pe care Camera decizională le poate aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la concepţia generală reglementată de prima Cameră în acord cu scopul legii, altfel se ajunge ca o singură Cameră, anume cea decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului. Sau, în cuvintele Curţii Constituţionale, „Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator“ (a se vedea în acest sens deciziile nr. 624/2016 şi nr. 89/2017). În prezenta cauză nu întreg legiuitorul, Parlamentul bicameral al României, ci exclusiv camera decizională a schimbat titlul, conţinutul şi concepţia generală a actului normativ, adoptând un act juridic complet diferit de cel supus aprobării prin propunerea legislativă, ceea ce echivalează cu încălcarea flagrantă a principiului bicameralismului consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituţia României. Doar acest motiv era suficient pentru constatarea neconstituţionalităţii extrinseci, deci în ansamblu, a legii de modificare a Legii zootehniei nr. 32/2019. 2.1. La motivul menţionat se adaugă însă şi motive de neconstituţionalitate intrinsecă, proprii doar modificărilor aduse alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019 şi care justifică neconstituţionalitatea întregii legi deferite controlului de neconstituţionalitate. Astfel, conţinutul normativ al modificării aduse alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019 contravine regimului juridic al proprietăţii publice instituit prin art. 136 alin. (4) din Constituţie şi derogă atât de la Codul administrativ, care dezvoltă şi pune în aplicare prevederile constituţionale, cât şi de la obligaţiile asumate de România ca stat membru al Uniunii Europene şi exprimate în reglementări cu caracter obligatoriu ce au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, în conformitate cu art. 148 alin. (2) din Constituţie. 2.2. În prezent, alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019 dispune: "(2) Consiliile judeţene şi unităţile administrativ-teritoriale, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, încheie contracte de concesiune/închiriere/arendare, după caz, prin atribuire directă, în condiţiile legislaţiei în vigoare, cu crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1)." El se corelează cu prevederile alin. (3)-(5) ale art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019 care precizează: "(3) Procedurile de concesionare/închiriere/arendare pentru crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1) se aplică cu prioritate în prima sesiune, iar suprafeţele destinate crescătorilor de animale sunt stabilite de concedent/locator înainte de concesionare/închiriere/arendare; în situaţia existenţei mai multor cereri de concesionare/închiriere/arendare pe aceeaşi unitate de suprafaţă se aplică obligatoriu procedura concurenţială.(4) În vederea concesionării/închirierii/arendării, după caz, crescătorii de animale, persoane fizice sau persoane juridice, trebuie să asigure încărcătura optimă de minimum 0,3 UVM/ha şi să îndeplinească următoarele condiţii: a) să aibă vechime în creşterea animalelor de cel puţin 5 ani dovedită cu înscrierea animalelor în Registrul naţional al exploataţiilor şi Registrul agricol al unităţii administrativ-teritoriale unde se află terenurile cu destinaţie agricolă, cu excepţia tinerilor fermieri crescători de animale; b) să aibă sediul/punctul de lucru sau domiciliul dovedit cu acte de proprietate/înscrisuri de la registrul comerţului sau documente de identitate pe raza unităţii administrativ-teritoriale unde se află terenurile cu destinaţie agricolă.(5) În situaţia în care crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (4) nu asigură încărcătura optimă de minimum 0,3 UVM/ha, concesionarea/închirierea/arendarea, după caz, se va încheia cu crescătorii de animale cu sediul/punctul de lucru sau domiciliul dovedit pe raza judeţului." 2.3. În esenţă, prevederile legale în vigoare stabilesc (i) criterii şi condiţii pentru concesionarea/închirierea/arendarea prin atribuire directă a terenurilor cu destinaţie agricolă libere de contract şi (ii) impun respectarea legislaţiei în vigoare, adică aplicarea procedurii concurenţiale în situaţia existenţei mai multor cereri de concesionare/închiriere/arendare pe aceeaşi unitate de suprafaţă. Altfel spus, prevederile în vigoare nu permit arbitrariul în atribuirea unor astfel de contracte prin care se gestionează resurse naturale aflate în proprietatea publică ori privată a statului şi sunt conforme reglementărilor europene obligatorii şi pe care statul român le-a asumat şi le-a transpus în dreptul intern atât prin prevederile Codului administrativ, cât şi prin reglementarea naţională a contractelor de concesiuni (Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii). 2.4. Odată cu intrarea în vigoare a legii criticate alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019 va dispune: "Prin derogare de la prevederile art. 315 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, unităţile administrativ-teritoriale, respectiv comunele şi oraşele, care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, pot încheia contracte de concesiune/închiriere/arendare, după caz, prin atribuire directă, cu crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1)." 2.5. Modificarea adusă alin. (2) al art. 16 din Legea zootehniei nr. 32/2019 derogă de la legislaţia în vigoare şi permite atribuirea directă a contractelor de concesiune/închiriere/ arendare cu privire la terenurile cu destinaţie agricolă, în mod arbitrar, fără precizarea vreunor condiţii sau criterii, către crescătorii de animale prevăzuţi la alin. (1) de către consiliile judeţene şi unităţile administrativ-teritoriale care deţin în proprietate publică/privată sau în administrare astfel de terenuri. Această modalitate inedită de atribuire a unor contracte de concesionare/închiriere/arendare cu privire la terenuri proprietate publică sau privată a statului ori unităţilor administrativ-teritoriale încalcă pe de o parte regimul juridic al modalităţilor de exercitare a dreptului de proprietate publică stabilit de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ ca o detaliere şi punere în aplicare a prevederilor constituţionale, în particular prevederile art. 315 din acest Cod, precum şi regimul juridic al pieţei interne din cadrul Uniunii Europene, în particular prevederile Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne şi ale Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune. 2.6. Astfel, art. 315 din Codul administrativ, respectând prevederile obligatorii ale dreptului Uniunii Europene în materie, arată că atribuirea directă în concesiune a unor bunuri proprietate publică este posibilă (i) doar către companii ori societăţi care se află în subordinea autorităţilor publice ale unităţilor administrativ-teritoriale şi (ii) doar dacă ele au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor bunuri şi (iii) numai până la finalizarea privatizării acestora Art. 315 din Codul administrativ precizează explicit că instituie o excepţie de la art. 312 din acelaşi act normativ, care arată că atribuirea contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică se face exclusiv prin licitaţie publică. Dar această excepţie are caracter limitat în timp („numai până la finalizarea privatizării“ concesionarului) şi este dublu condiţionată, între altele inclusiv de atribuirea către entităţi care la finalul procesului de privatizare se vor supune aceloraşi reguli concurenţiale ca toţi ceilalţi participanţi din piaţă. Prin urmare, ea instituie doar un regim juridic tranzitoriu, până la finalizarea procedurilor de privatizare a operatorilor, şi nu încalcă principiul general în conformitate cu care contractele de concesiune/închiriere/arendare ale unor resurse naturale, cu atât mai mult cele care vizează resurse naturale prin definiţie limitate, aşa cum sunt terenurile agricole, sunt atribuite prin proceduri de selecţie care oferă garanţii depline în ceea ce priveşte imparţialitatea şi transparenţa, inclusiv publicitatea adecvată a deschiderii, desfăşurării şi încheierii procedurii. (a se vedea în acest sens şi Hotărârea CJUE din 14 iulie 2016, C 458/14 & C 67/15) 2.7. Or, atribuirea directă a terenurilor cu destinaţie agricolă către crescători de animale care nu dispun de terenuri cu destinaţie agricolă concesionate/arendate/ închiriate, în mod arbitrar, adică fără precizarea vreunor condiţii sau criterii ori a unor reguli procedurale de atribuire a unor astfel de resurse naturale, echivalează cu încălcarea tuturor normelor juridice referitoare la exercitarea dreptului de proprietate publică în România şi a celor referitoare la piaţa internă a Uniunii Europene. Chiar dacă acest arbitrariu este, aparent, limitat doar la terenurile libere de contract, nimic nu împiedică transformarea în viitor a tuturor terenurilor agricole în unele libere de contract, ceea ce le-ar face susceptibile a fi supuse acestei modalităţi de atribuire în concesiune/închiriere/ arendare şi nu celei concurenţiale. Aceasta echivalează cu încălcarea art. 136 alin. (4) din Constituţie atât în dimensiunea sa de protecţie a caracterului inalienabil al proprietăţii publice, cât şi în dimensiunea sa de încadrare juridică a modalităţilor prin care, doar în condiţiile unei legi organice, astfel de bunuri obiect al proprietăţii publice pot fi gestionate, inclusiv prin concesionare ori închiriere ori arendare. Prin urmare, şi din punctul de vedere al conţinutului normativ, legea deferită controlului de constituţionalitate încalcă prevederile Constituţiei. Pentru aceste motive considerăm că sesizarea vizând neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea art. 16 alin. (1) din Legea zootehniei nr. 32/2019 se impunea a fi admisă şi legea declarată neconstituţională în ansamblu. Judecători, dr. Livia Stanciu prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
