Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
└──────────────┴───────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la Legea privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult, formulată de un număr de 51 de deputaţi şi 5 senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Uniunea Salvaţi România, Uniunii Democrate Maghiare din România, Partidului Naţional Liberal, Grupului minorităţilor naţionale, precum şi de deputaţi neafiliaţi. 2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.517 din 18 mai 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 605 A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia se referă, mai întâi, la derularea procedurii legislative cu privire la actul normativ criticat, arătând că acesta a fost iniţiat de către un grup de deputaţi în anul 2019, cu denumirea „Propunere legislativă privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult“. Potrivit expunerii de motive ataşate propunerii legislative, scopul legii este perfectarea unor schimburi imobiliare între asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult şi Agenţia Domeniilor Statului, astfel încât asociaţiile să beneficieze de suprafeţe de teren comasate, iar Agenţia Domeniilor Statului să primească terenuri de suprafeţe egale cu cele cedate, dar situate la nivelul mai multor localităţi de pe raza judeţelor. Este detaliat apoi parcursul legislativ la Senat şi, respectiv, la Camera Deputaţilor. În continuare sunt expuse motivele de neconstituţionalitate a legii, reţinute, în esenţă, în cele ce urmează. (1) Susţinerea privind încălcarea art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie 4. Se arată că, potrivit art. 2 din lege, „Terenurile agricole din extravilan, prevăzute la art. 1 aflate în proprietatea asociaţiei agricole a unităţilor de cult, precum şi cele dobândite ulterior de această asociaţie prin donaţie de la unităţile de cult care au beneficiat de reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole ce au aparţinut acestora, conform prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi reorganizate prin comasare la cererea asociaţiei agricole prin schimburi de terenuri, de suprafeţe egale, cu Agenţia Domeniilor Statului pe amplasamente agreate“, schimburi care, potrivit art. 4 alin. (1) din lege, urmează a fi făcute „fără plata unor diferenţe între valorile de circulaţie a terenurilor“. Totodată, potrivit art. 5 din lege, „prin derogare de la prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, transferurile drepturilor de proprietate realizate în condiţiile prezentei legi sunt scutite de la plata impozitului pe venitul obţinut din transferul terenurilor agricole“. 5. În opinia autorilor sesizării, măsurile instituite prin dispoziţiile citate constituie ajutoare de stat. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, prin ajutor de stat se înţelege „avantaj economic acordat din surse sau resurse de stat ori gestionate de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau sectoare de producţie, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre“. Având în vedere că schimburile de terenuri nu sunt supuse regulilor economiei de piaţă, realizându-se „fără plata unor diferenţe între valorile de circulaţie a terenurilor“, precum şi faptul că beneficiarii schimburilor sunt scutiţi de la plata impozitului pe venitul obţinut din operaţiune, ţine de domeniul evidenţei faptul că legea instituie un avantaj economic în beneficiul asociaţiilor agricole ale unităţilor de cult. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, prin surse sau resurse de stat se înţelege „fonduri publice sau ale autorităţilor instituţiilor ori întreprinderilor publice“, categorie căreia se circumscriu şi fondurile gestionate de Agenţia Domeniilor Statului, instituţie publică având personalitate juridică, finanţată integral de la bugetul de stat, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. p) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, prin întreprindere se înţelege „orice entitate, indiferent de statutul juridic şi de modul de finanţare, inclusiv entităţile nonprofit, care desfăşoară o activitate economică“. 6. Prin urmare, sub aspectul evaluării existenţei ajutorului de stat, nu are nicio relevanţă împrejurarea că asociaţiile agricole ale unităţilor de cult nu au scop lucrativ, ci doar împrejurarea că acestea desfăşoară o activitate economică. Or, chiar scopul declarat al actului normativ, statuat la art. 1 din lege, este crearea unor structuri de exploatare a suprafeţelor agricole deţinute de asociaţiile agricole ale unităţilor de cult şi creşterea potenţialului de exploatare a acestora prin dezvoltarea unor ferme sau exploataţii agricole viabile economic. De altfel, având în vedere şi faptul că legislaţia în vigoare permite şi în prezent Agenţiei Domeniilor Statului efectuarea de schimburi de terenuri, se poate concluziona că prin legea analizată s-a urmărit sustragerea de la regulile economiei de piaţă, în dauna intereselor statului, a operaţiunilor de schimb având ca obiect terenurile indicate la art. 1 din lege, cu scopul declarat de a creşte viabilitatea economică a întreprinderilor exploatate de o categorie de persoane juridice de drept privat, respectiv de asociaţiile agricole ale unităţilor de cult. 7. Aşadar, instituind posibile măsuri de natura ajutoarelor de stat, la redactarea legii trebuia avută în vedere necesitatea respectării dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, precum şi ale Legii concurenţei nr. 21/1996. Astfel, cu titlu de exemplu, propunerea legislativă ar fi trebuit supusă avizului Consiliului Concurenţei [a se vedea cap. III secţiunea a 3-a din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014 şi art. 25 alin. (1) lit. l) şi alin. (3) din Legea nr. 21/1996] şi, după caz, notificării Comisiei Europene (a se vedea cap. III secţiunea a 4-a din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014), potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, ajutorul acordat fără respectarea procedurilor naţionale şi ale Uniunii Europene în domeniul ajutorului de stat fiind ilegal. Astfel, dată fiind materia de reglementare a propunerii legislative în discuţie, era obligatoriu să fi fost solicitat avizul Consiliului Concurenţei, în vederea efectuării analizei de conformitate a legii cu dispoziţiile naţionale şi europene din materia ajutorului de stat. 8. Prin urmare, se apreciază că nerespectarea dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014 şi ale Legii nr. 21/1996 determină încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“, coroborat cu art. 135 alin. (2) lit. a), potrivit căruia „Statul trebuie să asigure (...) protecţia concurenţei loiale“. (2) Susţinerea privind încălcarea principiului egalităţii în faţa legii 9. Invocându-se jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale referitoare la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 16 din Constituţie, se arată că, în speţă, pentru a beneficia de măsurile dispuse de lege, respectiv de posibilitatea iniţierii unui schimb de terenuri agricole de dimensiuni egale, fără luarea în considerare a valorii de piaţă a acestora, cu Agenţia Domeniilor Statului (art. 2 din lege), precum şi de scutirea de la plata impozitului pe venit obţinut din operaţiune (art. 5 din lege), se impune ca cerinţă obligatorie ca asociaţii să aibă calitatea de unităţi de cult. Or, diferenţa de tratament juridic faţă de celelalte entităţi fără scop lucrativ care desfăşoară activităţi agricole nu are nicio justificare obiectivă şi raţională, legea instituind, aşadar, un veritabil privilegiu în favoarea asociaţiilor unităţilor de cult, încălcând astfel principiul egalităţii în faţa legii, statuat la art. 16 din Constituţie. (3) Susţinerea privind încălcarea principiului calităţii legii 10. Cu raportare la jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat asupra exigenţelor de calitate a legii, se susţine că mai multe dispoziţii ale legii criticate nu sunt suficient conturate, generând posibile dubii în interpretare. Astfel, sintagma „asociaţii agricole“ nu are o consacrare legală. Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură reglementează expres doar organizarea şi funcţionarea societăţilor agricole, iar, pe de altă parte, deşi, potrivit Ordonanţei Guvernului nr. 37/2005 privind recunoaşterea şi funcţionarea grupurilor şi organizaţiilor de producători, pentru comercializarea produselor agricole şi silvice, grupurilor de producători din domeniul agricol li se recunoaşte dreptul de a se organiza sub formă de asociaţii, acestea vor fi supuse dreptului comun reprezentat de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii. Deci, legea care face obiectul prezentei sesizări introduce o nouă categorie de asociaţii, însă fără a-i reglementa în niciun fel regimul juridic, aspect de natură a crea dificultăţi în identificarea asociaţiilor care vor beneficia de prevederile sale. 11. De asemenea, sintagma „asociaţii (...) ale unităţilor de cult“ este lipsită de precizie, având în vedere că asociaţiile nu sunt susceptibile de a face obiectul dreptului de proprietate. Potrivit art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000, „Asociaţia este subiectul de drept constituit de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei înţelegeri, pun în comun şi fără drept de restituire contribuţia materială, cunoştinţele sau aportul lor în muncă pentru realizarea unor activităţi în interes general, al unor colectivităţi sau, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial“. Astfel, aportul asociaţilor la constituirea patrimoniului nu le conferă niciun drept patrimonial asupra bunurilor asociaţiei, în caz de dizolvare, potrivit art. 60 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000, bunurile rămase urmând a fi transmise către persoane juridice de drept privat sau de drept public cu scop identic sau asemănător. 12. Se mai arată că, la art. 1, folosirea participiului „deţinut“ este improprie, întrucât nu este armonizată cu terminologia dreptului civil, aspect de natură a afecta previzibilitatea şi claritatea normei. În acest sens, se arată că, potrivit limbajului juridic, prin „deţinere“ se înţelege mai degrabă aproprierea bunului sub forma detenţiei precare, deşi din ansamblul actului normativ ar reieşi că legiuitorul a dorit să aibă în vedere mai degrabă terenurile agricole aflate în proprietatea asociaţiilor agricole ale unităţilor de cult. Prin urmare, nu este clar dacă sfera de aplicare a legii vizează doar terenurile agricole aflate în proprietatea asociaţiilor sau se extinde şi asupra celor aflate în administrarea, concesiunea sau folosinţa sa. 13. De asemenea, la art. 2, sintagma „precum şi cele dobândite ulterior de această asociaţie prin donaţie de la unităţile de cult“ este neclară, nefiind corelată în mod corespunzător cu dispoziţiile art. 1. Astfel, art. 2 cuprinde o trimitere la terenurile prevăzute la art. 1, respectiv la terenurile agricole din extravilan deţinute de către asociaţiile agricole ale unităţilor de cult organizate. După cum lesne se poate observa, art. 1 are în vedere toate aceste terenuri, indiferent de data sau de modul de dobândire a acestora de către asociaţie. Prin urmare, menţiunea „precum şi cele dobândite ulterior de această asociaţie prin donaţie de la unităţile de cult“ este superfluă şi afectează claritatea şi previzibilitatea normei. 14. Reglementarea art. 4, având ca obiect stabilirea procedurii aplicabile schimbului de terenuri, este lacunară şi nu se corelează cu reglementarea contractului de schimb din Codul civil. De asemenea, dispoziţia menţionată nu se corelează nici cu dispoziţiile Legii nr. 268/2001, care stabilesc, printre altele, că Agenţia Domeniilor Statului exercită în numele statului prerogativele dreptului de proprietate asupra terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului privat al statului, sens în care poate efectua inclusiv schimburi de terenuri cu destinaţie agricolă în vederea concesionării sau arendării acestora pentru realizarea de exploataţii agricole optime, schimburi admise însă numai în cadrul aceluiaşi judeţ. 15. Prin urmare, dispoziţiile Legii privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult încalcă principiul calităţii legii, statuat la art. 1 alin. (5) din Constituţie. 16. În considerarea motivelor anterior expuse, se solicită Curţii Constituţionale admiterea sesizării şi constatarea neconstituţionalităţii Legii privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult. 17. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a comunica punctele lor de vedere. 18. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2/3.682 din 5 iunie 2020, prin care apreciază că sesizarea formulată este neîntemeiată. 19. Astfel, referitor la argumentele invocate de către autorii sesizării cu privire la pretinsa încălcare a art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, se apreciază că nu pot fi reţinute. 20. Se arată că legea criticată nu reglementează un ajutor de stat în beneficiul asociaţiilor agricole constituite de unităţile de cult. Pentru ca o anumită măsură să fie considerată ajutor de stat, este necesară îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, respectiv: să se acorde un avantaj economic; avantajul să fie acordat din surse sau resurse de stat ori gestionate de stat; avantajul acordat să denatureze ori să ameninţe să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau sectoare de producţie; măsura să afecteze schimburile comerciale între statele membre (ale Uniunii Europene). Din perspectiva Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, calificarea „ajutorului de stat“ în sensul art. 107 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene presupune, de asemenea, întrunirea a patru condiţii: existenţa unei intervenţii a statului sau prin intermediul resurselor de stat; această intervenţie să fie de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre; să acorde un avantaj selectiv beneficiarului său şi să denatureze sau să ameninţe să denatureze concurenţa (Hotărârea din 15 mai 2019, Achema şi alţii, C-706/17, EU: C:2019:407, punctul 46). 21. Cu privire la verificarea îndeplinirii condiţiilor pentru ca măsurile cuprinse în legea supusă controlului de constituţionalitate să fie considerate ajutor de stat, se mai arată că, potrivit art. 2 din lege, terenurile agricole situate în extravilan aflate în proprietatea asociaţiilor agricole ale unităţilor de cult vor fi reorganizate prin comasare la cererea asociaţiilor agricole prin schimburi de terenuri, de suprafeţe egale, cu Agenţia Domeniilor Statului pe amplasamente agreate. Totodată, prevederile art. 4 alin. (2) din legea criticată prevăd că Agenţia Domeniilor Statului va comunica asociaţiei agricole una sau mai multe propuneri cu privire la amplasamentul şi suprafaţa terenului sau, după caz, terenurilor disponibile pentru realizarea schimbului imobiliar. Din interpretarea coroborată a acestor dispoziţii legale rezultă că legea nu acordă asociaţiei agricole dreptul de a selecta terenuri mai valoroase decât cele proprii din cadrul patrimoniului Agenţiei Domeniilor Statului, ci acesteia îi revin atribuţiile de a propune terenuri în vederea perfectării operaţiunilor de schimb, având rezervată prerogativa unui drept de apreciere extins cu privire la propunerile de schimb. În aceste condiţii, ipoteza prezentată de către autorii sesizării de neconstituţionalitate în sensul în care asociaţiile agricole ar beneficia de eventualele diferenţe de valoare între terenurile supuse schimbului imobiliar este pur speculativă, întrucât dreptul de apreciere şi selecţie cu privire la terenurile din patrimoniul Agenţiei Domeniului Statului ce vor fi propuse în vederea schimbului imobiliar aparţine autorităţii publice, asociaţiile agricole neavând pârghii legale pentru a determina autoritatea publică să le atribuie la schimb terenuri aflate pe un anumit amplasament sau cu o valoare superioară terenurilor proprii. Mai mult, se porneşte de la prezumţia că un eventual surplus de valoare rezultat în urma perfectării schimbului ar fi în favoarea asociaţiilor, fapt care însă nu reiese din cadrul dispoziţiilor actului normativ, pe când, dimpotrivă, dezechilibrul care a determinat introducerea în cuprinsul actului normativ criticat a prevederilor conform cărora perfectarea schimbului nu ar presupune plata unor diferenţe între valorile de circulaţie ale terenurilor se poate manifesta mai degrabă în primul rând în favoarea statului, prin aceea că Agenţia Domeniilor Statului nu ar urma să acorde o plată pentru echilibrarea valorii loturilor de teren ce ar face obiectul schimbului. În jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a reţinut faptul că sunt considerate ajutoare selective avantajele economice pe care întreprinderea beneficiară nu le-ar fi putut obţine în condiţii de piaţă normală (Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Cassa di Risparmio di Firenze şi alţii, C-222/04, EU:C:2006:8, punctul 140). Or, legea în discuţie prevede posibilitatea părţilor de a stabili, prin acord, amplasamentul terenurilor supuse schimbului imobiliar în funcţie de obiectivele existente la nivelul fiecărei părţi implicate, adică exact în acele condiţii care caracterizează economia de piaţă. Prin urmare, întrucât reglementarea prevăzută de art. 2 prin raportare la art. 4 alin. (1) şi (2) din legea supusă controlului Curţii nu implică obţinerea unui avantaj economic sub forma unei diferenţe valorice a terenurilor supuse schimbului în beneficiul asociaţiilor constituite de către unităţile de cult, critica autorilor sesizării de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 22. În ceea ce priveşte criticile formulate referitor la art. 5 din lege, care prevede faptul că transferurile drepturilor de proprietate realizate în condiţiile legii supuse controlului instanţei de contencios constituţional sunt scutite de la plata impozitelor pe venitul obţinut din transferul terenurilor agricole, acestea sunt, de asemenea, neîntemeiate. Scutirea de la plata impozitului a fost prevăzută pentru a facilita realizarea obiectivelor stabilite de lege şi este strict limitată la transferurile drepturilor de proprietate intervenite în baza acestui act normativ. Scutirea de la plata impozitului nu vizează veniturile obţinute din activitatea obişnuită a asociaţiilor agricole, respectiv din exploatarea suprafeţelor de teren agricol, care poate implica manifestarea unor preocupări de natură concurenţială din partea altor entităţi. De asemenea, scutirea nu vizează toate actele translative de proprietate, ci este strict limitată la transferurile drepturilor de proprietate realizate în baza legii criticate; prin urmare, nu se poate considera că scutirea fiscală este de natură să afecteze mediul concurenţial. În acelaşi sens s-a pronunţat în mod constant şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, care a statuat că doar ajutoarele care au drept scop să degreveze o întreprindere de costurile pe care aceasta ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul administrării sale curente sau în cadrul activităţilor sale obişnuite denaturează, în principiu, condiţiile privind concurenţa (Hotărârea din 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C 150/16, EU:C:2017:388, punctul 33, şi jurisprudenţa citată), realizându-se, aşadar, o delimitare a acestora faţă de scutirile aplicabile în privinţa unor acte sau operaţiuni punctuale ce nu se circumscriu activităţii obişnuite a întreprinderii şi care, de regulă, nu denaturează concurenţa. 23. În ceea ce priveşte ultima condiţie prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, precum şi de art. 107 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, sesizarea de neconstituţionalitate nu cuprinde niciun fel de elemente în sprijinul tezei că măsurile prevăzute de lege cu privire la asociaţiile agricole constituite de către unităţile de cult sunt de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre ale Uniunii Europene. În jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a reţinut că „o afectare a schimburilor comerciale dintre statele membre nu poate fi pur ipotetică sau prezumată. Astfel, este necesar să se determine motivul pentru care măsura analizată denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa şi este susceptibilă să afecteze, prin efectele sale previzibile, schimburile comerciale dintre statele membre“ (Hotărârea din 30 aprilie 2009, Comisia/Italia şi Wam, C-494/06 P, EU:C:2009:272, punctul 64). Ca urmare, întrucât Legea privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult nu reglementează un ajutor de stat în beneficiul asociaţiilor agricole constituite de către unităţile de cult, criticile formulate de către autorii sesizării prin raportare la art. 1 alin. (5) din Constituţie, republicată, cu referire la nerespectarea procedurilor naţionale şi europene, prescrise de lege, în domeniul ajutorului de stat, sunt neîntemeiate, câtă vreme nu există obligativitatea avizării propunerii legislative de către Consiliul Concurenţei şi nici de a notifica Comisia Europeană cu privire la acest act normativ. 24. Se arată, totodată, că Legea privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult nu afectează libertăţile şi obligaţiile instituite statului prin exigenţele prevăzute art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie. Astfel, art. 135 alin. (2) lit. a) din Legea fundamentală prevede faptul că statul trebuie să asigure libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie. În mod evident, realizarea interesului public, efectivizarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor şi îndeplinirea obligaţiilor constituţionale ce incumbă statului presupun emiterea de reglementări specifice de către acesta din urmă prin acte cu putere de lege. Materializarea obligaţiilor impuse statului de prevederile art. 135 din Constituţie, în cazul de faţă în special a celei de a asigura îndeplinirea obiectivelor prevăzute de art. 135 alin. (2) lit. a), constă în adoptarea unor acte normative specifice care să reglementeze economia de piaţă bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă şi care să nu prejudicieze libertatea de acţiune a operatorilor economici şi mediul concurenţial, statul creând şi apărând spaţiul liber de manifestare a entităţilor economice, dar fără să intervină nejustificat (de natura unei imixtiuni) în acesta. În cauza dedusă analizei, textul de lege adoptat nu vizează acordarea unui avantaj concurenţial asociaţiilor agricole constituite de către unităţile de cult, ci valorificarea în mod eficient a tuturor factorilor de producţie din domeniul agriculturii, astfel încât actul normativ criticat nu contravine art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, ci, dimpotrivă, reprezintă o expresie a acestui principiu constituţional. 25. Se arată că în jurisprudenţa sa cu privire la accesul liber la o activitate economică, Curtea Constituţională a reţinut aplicabilitatea unui test de proporţionalitate în care să se analizeze dacă această măsură este justificată de un scop legitim, dacă este adecvată scopului avut în vedere de legiuitor, necesară şi dacă se păstrează un just echilibru între drepturile şi interesele în concurs, sens în care se invocă o serie de decizii ale Curţii Constituţionale. 26. În cauza ce face obiectul acestei analize de constituţionalitate, iniţiatorii propunerii legislative au avut în vedere faptul că Agenţia Domeniilor Statului a publicat la data de 23 iulie 2019 un proiect de hotărâre a Guvernului ce vizează atribuirea directă în concesiune a terenurilor agricole către tineri, absolvenţi ai învăţământului de profil, în scopul asigurării continuităţii desfăşurărilor de activităţi agricole în zona rurală, continuitate ce este pusă în pericol de îmbătrânirea populaţiei care are drept ocupaţie curentă acest tip de activităţi. Prin acest demers sunt avute în vedere suprafeţe mici de teren, de până la 10 ha, dar care sunt de natură să îi încurajeze pe tinerii fermieri să debuteze în derularea unor activităţi agricole în zona rurală. Pe de altă parte, s-a observat că o bună parte dintre terenurile agricole ce au fost restituite către unităţile de cult din mediul rural nu sunt exploatate în mod adecvat, având în vedere lipsa mijloacelor tehnice şi a personalului calificat pentru valorificarea în condiţii eficiente a acestor terenuri de către fiecare unitate de cult în parte, prin urmare, o posibilă soluţie o reprezintă exploatarea unor terenuri comasate în cadrul unor asociaţii agricole constituie de către unităţile de cult, deziderat ce poate fi atins prin perfectarea unor schimburi imobiliare cu Agenţia Domeniilor Statului. În ceea ce priveşte obţinerea unor suprafeţe de teren de dimensiuni reduse, dispersate la nivelul mai multor localităţi, de către Agenţia Domeniilor Statului, această împrejurare vine în sprijinul demersului de a încuraja tinerii să desfăşoare activităţi agricole în mediul rural, în fiecare dintre localităţile unde Agenţia Domeniilor Statului urmează a dobândi teren în proprietate, asigurând o distribuire relativ omogenă a resurselor către un teritoriu rural extins. Alocarea în concesiune a unor porţiuni de teren dintr-o suprafaţă de teren comasată către tinerii fermieri ar fi condus la crearea unui pol agricol în aria respectivă, dar concomitent la neglijarea celorlalte localităţi pe teritoriul cărora nu există teren disponibil ori suficient în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului spre a fi atribuit în concesiune către tineri. 27. Prin urmare, normele reglementate au drept obiectiv crearea cadrului favorabil pentru valorificarea în condiţii de eficienţă a factorilor de producţie din domeniul agricol, iar conţinutul măsurilor adoptate constituie opţiuni ale legiuitorului în acord cu politica economică a statului, fiind proporţionale cu interesul legitim vizat de actul normativ, şi sunt de natură să menţină echilibrul dintre drepturile şi interesele incidente în materie şi acestea. 28. În ceea ce priveşte argumentele invocate de către autorii sesizării în legătură cu pretinsa încălcare a art. 16 din Constituţie, se apreciază că acestea sunt neîntemeiate. Se arată că excluderea de la beneficiul măsurilor instituite prin legea ce face obiectul controlului de constituţionalitate a altor persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial decât cele constituite de unităţile de cult este justificată în mod obiectiv şi raţional. În vederea atingerii obiectivelor strategice din domeniul agricol şi al dezvoltării rurale, constând inter alia în creşterea numărului exploataţiilor agricole de pe întreg teritoriul ţării, încurajarea tinerilor absolvenţi ai formelor de învăţământ agricol să iniţieze o activitate agricolă în mediile rurale şi, respectiv, combaterea procesului de îmbătrânire a populaţiei care lucrează în domeniul agricol, în cursul anului 2016, legiuitorul a adoptat Legea nr. 226 din 17 noiembrie 2016 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, prin care s-a prevăzut măsura concesionării sau arendării terenurilor cu destinaţie agricolă, libere de contract, în suprafaţă maximă de 50 ha, aparţinând domeniului public şi privat al statului, aflate în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, prin atribuire directă, tinerilor de până la 40 de ani, absolvenţi ai învăţământului de profil, în vederea înfiinţării de ferme. 29. În pofida faptului că schema de acordare a accesului la teren agricol al tinerilor fermieri a intrat în vigoare încă din anul 2016, absenţa unor terenuri agricole aflate în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului în multe dintre unităţile administrativ-teritoriale ale ţării a condus la imposibilitatea aplicării măsurilor instituite, determinând astfel necesitatea identificării unor modalităţi noi de dobândire a unor terenuri susceptibile de a face obiectul schemelor în discuţie. În plus, conform orientărilor stabilite prin politica de dezvoltare a agriculturii şi a mediului rural, statul urmăreşte realizarea unei dezvoltări uniforme la nivelul tuturor unităţilor administrativ-teritoriale. Pentru a atinge acest deziderat, având în vedere limitările impuse de absenţa terenurilor agricole disponibile, statul a considerat necesară luarea unor măsuri în scopul creării unei rezerve de teren agricol distribuit cât mai uniform, la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale. În acest context, având cunoştinţă despre dificultăţile întâmpinate de unităţile de cult din mediul rural care deţin suprafeţe de teren agricol în ceea ce priveşte exploatarea acestora, cauzate, pe de o parte, de dispariţia funcţiei de asigurare a subzistenţei pe care exploatarea terenului agricol o îndeplinea în trecut, iar, pe de altă parte, de lipsa mijloacelor tehnice şi a personalului calificat pentru exploatarea terenurilor agricole în condiţii eficiente, statul şi-a propus să dobândească terenurile, din patrimoniul unităţilor de cult, existente la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, pentru a le aloca ulterior schemei de ajutor a tinerilor fermieri, în schimbul unor terenuri agricole de suprafeţe egale, comasate însă, încurajând astfel asociaţiile înfiinţate de unităţile de cult să exploateze în mod organizat şi eficient suprafeţele de teren pe care le deţin. 30. Astfel, s-a reţinut în doctrina juridică de specialitate faptul că este mai important să se trateze egalitatea presupusă în care cerinţa de a trata în mod egal este relativizată prin posibilitatea unui tratament diferit în fiecare caz în care există un motiv acceptabil din punct de vedere social pentru diferenţiere. Prin principiile de bază, principiul egalităţii intră astfel într-un sistem juridic pozitiv, prin care statul şi alte centre de putere sunt obligate să prescrie şi să dovedească existenţa unui temei juridic în fiecare caz de încălcare a drepturilor şi a obligaţiilor destinatarilor, în baza cărora au tratament inegal. În plus faţă de explicaţia temeiului juridic al diferenţierii în fiecare caz în parte, regula generală prevede circumstanţe generale care nu pot constitui, în niciun caz, o bază pentru a distinge normele juridice între destinatari. Statul constituţional îşi stabileşte ordinea juridică pornind de la constatarea faptului că toţi sunt egali în faţa legii. Legea poate introduce diversitatea în ordinea socială numai în conformitate cu impozitarea constituţională a temeiului juridic de diferenţiere, adică este interzis legiuitorului să facă o distincţie între destinatari în temeiul unor baze alese arbitrar. 31. Limitarea sferei de aplicare a legii supuse controlului de constituţionalitate la asociaţiile constituite de unităţile de cult nu s-a realizat însă în baza unor criterii arbitrare ori discreţionar stabilite de către legiuitor, aşa cum sugerează autorii sesizării, ci are în vedere realităţi sociale obiective, fundamentate pe rolul eminamente religios pe care îl îndeplinesc membrii clerului la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale din mediul rural, mulţi dintre aceştia neavând cunoştinţele ori resursele necesare pentru exploatarea suprafeţelor agricole. Prin urmare, constituirea în asociaţii agricole a unităţilor de cult reprezintă un prim pas pentru exploatarea acestor suprafeţe de teren ce reprezintă în prezent un potenţial nevalorificat sau, după caz, subvalorificat al factorilor de producţie din economia naţională. Dar, totodată, şi o segmentare atât de mare a suprafeţelor de teren la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale reprezintă un impediment serios pentru ca exploatarea agricolă de către asociaţiile constituite să aibă loc în mod viabil, fiind necesară, aşadar, şi comasarea acestor terenuri. Pe de altă parte, nu există elemente concrete din care să rezulte că alte asociaţii ori membrii altor asociaţii decât cele constituite de unităţile de cult s-ar afla într-o situaţie similară cu cea mai sus prezentată, astfel încât să fie necesară extinderea măsurii legislative şi în privinţa acestora, cu atât mai mult cu cât aceştia nu sunt lipsiţi nici în prezent de posibilitatea comasării terenurilor pe care le deţin prin realizarea unor schimburi cu Agenţia Domeniilor Statului, ci au posibilitatea de a-şi fundamenta eventualele cereri formulate în acest sens pe dispoziţiile Legii nr. 268/2001. 32. În plus, potrivit art. 1 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, activitatea de legiferare reprezintă principala modalitate de implementare a politicilor publice, asigurând instrumentele necesare pentru punerea în aplicare a soluţiilor de dezvoltare economică şi socială, precum şi pentru exercitarea autorităţii publice. Trebuie, aşadar, observat că în domeniul politicii agricole statul se confruntă cu numeroase provocări ce nu pot fi depăşite prin adoptarea unei singure măsuri aplicabile în mod uniform tuturor entităţilor care desfăşoară activităţi în acest domeniu. Astfel, în domeniul politicii agricole, acte normative diferite se adresează unor destinatari diferiţi, esenţial fiind ca, în ansamblu, normele juridice ce reglementează acest domeniu să servească cât mai bine obiectivelor interesului public ce trebuie apărat şi realizat de către stat. Din această perspectivă, măsurile prevăzute de legea criticată în privinţa asociaţiilor agricole constituite de unităţile de cult nu pot fi dislocate de ansamblul legislativ, ci trebuie analizate în întreg contextul normativ - din care rezultă că prevederile legii îndeplinesc o funcţie complementară celor prevăzute în art. 4 alin. (1) lit. c^1) din Legea nr. 268/2001, acestea având menirea de a asigura resurse de teren distribuite cât mai omogen la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale la dispoziţia Agenţiei Domeniilor Statului pentru a fi puse la dispoziţia tinerilor fermieri în vederea înfiinţării de ferme. 33. Se mai arată că, în mod contrar celor afirmate de către autorii sesizării de neconstituţionalitate, art. 2 din lege nu prevede că realizarea schimbului se va face fără luarea în considerare a valorii de piaţă a acestora, ci doar că, în ipoteza unei eventuale diferenţe de valoare între terenurile supuse schimbului, aceasta nu se va achita. Altfel spus, legea nu exclude şi este de aşteptat ca printre criteriile în baza cărora Agenţia Domeniilor Statului propune unul sau mai multe loturi de teren în schimbul celor oferite de solicitant să se numere echivalenţa valorică a acestora, având în vedere că Agenţia Domeniilor Statului are ca atribuţii gestionarea şi exploatarea eficientă a patrimoniului de stat, al cărui proprietar mandatat este. Singurele aspecte pe care le reglementează actul normativ în această privinţă sunt, pe de o parte, prezervarea în beneficiul Agenţiei Domeniilor Statului a unui grad de apreciere cu privire la propunerile de schimb pe care le poate face în vederea atingerii obiectivelor proprii într-o manieră flexibilă, fără a fi constrânsă să ofere la schimb suprafeţe de teren net inferioare din punct de vedere valoric, iar, pe de altă parte, opţiunea legiuitorului de a se asigura că, în ipoteza în care schimbul se realizează cu terenuri inferioare din punct de vedere valoric aparţinând asociaţiilor constitute de unităţile de cult, Agenţiei Domeniilor Statului nu îi revine obligaţia de a achita diferenţa de valoare. O astfel de măsură legislativă nu reprezintă un privilegiu în favoarea destinatarilor actului normativ, ci o politică echitabilă şi raţională a legiuitorului, direcţionată în scopul îndeplinirii obiectivelor sale în domeniul agricol, fiind, aşadar, conformă cu art. 16 din Constituţia României, republicată. 34. În ceea ce priveşte scutirea de la plata impozitului pe venitul obţinut în urma schimburilor perfectate în condiţiile legii supuse controlului Curţii, această măsură are rolul de a facilita îndeplinirea scopului pentru care acest act normativ a fost adoptat, înlăturând eventualele obstacole. În plus, prin adoptarea legii, mai precis prin art. 5 ce instituie derogarea de la plata impozitului pe venitul obţinut din transferul terenurilor agricole, nu se tinde la obţinerea unui avantaj suplimentar măsurilor deja consacrate legislativ la nivel naţional, fiind de notorietate că autorităţile publice sunt scutite de la plata taxelor şi impozitelor, iar statul român acordă prin legi specifice finanţări publice şi facilităţi fiscale recunoscute în beneficiul cultelor [precum art. 456 alin. (1) lit. d) din Codul fiscal, pct. 23 alin. (3) al titlului VI din Hotărârea Guvernului nr. 1/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, art. 11 din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor]. Mai mult, prin legislaţia actuală s-a adoptat o măsură legislativă de asimilare a drepturilor asociaţiilor religioase în raport cu cele ale cultelor, sens în care, în mod concordant, şi prin jurisprudenţa naţională s-a statuat că o asociaţie constituită în baza Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 ca parte componentă a unui cult religios îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, indiferent de temeiul de drept în baza căruia s-a constituit, astfel că beneficiază de facilităţile fiscale prevăzute de art. 456 alin. (1) lit. d) din Codul fiscal. De asemenea, s-a statuat pe cale jurisprudenţială că legiuitorul a înţeles să scutească de la plata impozitului terenul ce aparţine unui cult religios, în considerarea persoanei care deţine terenul, raportat la activitatea desfăşurată de entitatea pentru care se aplică scutirea. Dacă legiuitorul ar fi prevăzut impozitarea terenului cultelor religioase în situaţia în care acesta ar fi fost afectat unui scop economic, ar fi menţionat/indicat în mod expres această situaţie. În condiţiile în care legea nu specifică o astfel de excepţie de la scutire, instanţa nu poate să adauge la lege şi să creeze norma juridică. 35. Aşadar, sprijinul pe care statul îl acordă asociaţiilor religioase, inclusiv sub forma unor facilităţi fiscale, nu reprezintă un privilegiu neconstituţional în raport cu alte asociaţii sau persoane juridice de drept privat constituite cu scop nepatrimonial, ci o recunoaştere a rolului spiritual, educaţional, social-caritabil, cultural şi de parteneriat social, precum şi a statutului lor de factori ai păcii sociale, pe care cultele îl au în societate. 36. Se apreciază că sunt neîntemeiate şi argumentele invocate de către autorii sesizării cu privire la pretinsa încălcare a principiului calităţii legii. În ceea ce priveşte presupusele dubii în interpretare menţionate în cadrul sesizării formulate, se arată că acestea nu au o bază factuală. Astfel, împrejurarea că sintagma „asociaţii agricole“ nu ar avea o consacrare legală reprezintă o falsă problemă, aspect ce rezultă de altfel din însăşi relatarea/prezentarea semnatarilor sesizării de neconstituţionalitate, aceştia procedând la expunerea cadrului legislativ aplicabil asociaţiilor şi fundaţiilor, precum şi a reglementării asocierii în domeniul agricol. Nu este necesar ca un text de lege să definească fiecare termen, dacă înţelesul acestuia este cel comun. Noţiunea de asociaţie agricolă în sine nu ridică dubii: „asociaţia“ este clar definită prin dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, în vreme ce noţiunea „agricolă“ din cadrul sintagmei defineşte caracterul asociaţiei legal constituite conform Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000, fiind un aspect ce ţine de realizarea scopului propus de respectiva asociaţie potrivit statutului, respectiv specificul activităţii realizate de aceasta. Nu în ultimul rând, însăşi Constituţia, prin art. 40 alin. (1), garantează libertatea cetăţenilor de a se asocia în alte forme de asociere. În acelaşi sens, şi art. 5 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii prevede că, în temeiul dreptului constituţional la asociere, persoanele fizice se pot asocia fără a constitui o persoană juridică atunci când realizarea scopului propus permite aceasta. Prin acest lucru se înţelege că nici chiar în cuprinsul Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 nu sunt enumerate în mod exhaustiv formele de asociere posibile în care se pot reuni persoanele fizice şi persoanele juridice care urmăresc desfăşurarea unor activităţi de interes general, în interesul unor colectivităţi ori în interesul acestora. În concluzie, împrejurarea că niciun act normativ nu defineşte sintagma „asociaţie agricolă“ nu înseamnă că această sintagmă ar avea un caracter imprecis ori susceptibil de interpretări, pentru a putea conchide că prezenţa acesteia în cuprinsul actului normativ ar conduce la lipsa de claritate şi implicit de previzibilitate a legii criticate. 37. Susţinerea potrivit căreia sintagma „asociaţii ale unităţilor de cult“ ar avea un caracter imprecis, prin aceea că asociaţiile nu sunt susceptibile de a face obiectul dreptului de proprietate, este, de asemenea, nefondată. Astfel, actul invocat, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2000, vizează un domeniu străin celui evocat în cuprinsul sesizării. Pe de altă parte, art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, coroborat cu art. 1 alin. (1) al aceluiaşi act normativ, prevede că asociaţia este subiectul de drept constituit de trei sau mai multe persoane - fizice sau juridice - care, pe baza unei înţelegeri, pun în comun şi fără drept de restituire contribuţia materială, cunoştinţele sau aportul lor în muncă pentru realizarea unor activităţi în interes general, al unor colectivităţi sau, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial. Este limpede că înţelesul sintagmei „asociaţii ale unităţilor de cult“ redă împrejurarea că printre asociaţii care constituie aceste entităţi sunt prezente unităţi de cult, iar pentru simplificarea exprimării, în cuprinsul normei nu a fost redată sintagma în întregime, pentru a asigura un caracter facil de parcurs al normei în sine, fără ca prin aceasta să se realizeze o afectare a clarităţii legii. Concizia presupune generalizarea. Altfel spus, atunci când exprimi o idee în (cât mai) puţine cuvinte, în mod inevitabil vei lăsa de o parte multe dintre nuanţele implicate de ideea iniţială. 38. Cât priveşte termenul „deţinut“, se arată că nu are o consacrare expresă în terminologia juridică, iar în contextul actului normativ, acest termen are un înţeles sui-generis. Pe de altă parte, prin art. 1 din legea supusă controlului de constituţionalitate se reglementează scopul actului normativ, iar prin interpretarea sistematică a art. 2 şi 3 din lege rezultă fără echivoc atât sensul termenului, cât şi sfera de cuprindere. Se mai arată că sintagma „precum şi cele dobândite ulterior de această asociaţie prin donaţie de la unităţile de cult“, apreciată de autorii sesizării ca fiind neclară, reprezintă, de asemenea, un caz de citire scoasă din context, cu ignorarea principiilor de interpretare a normei juridice. Astfel, prin interpretarea sistematică a actului normativ criticat rezultă că această sintagmă se referă la terenurile deţinute de asociaţiile agricole la data intrării acestuia în vigoare, precum şi la cele ce vor fi dobândite ulterior intrării în vigoare a legii, prin donaţie de la unităţile de cult. 39. În raport cu susţinerea semnatarilor sesizării potrivit căreia procedura de schimb ar fi lacunară şi nu se completează cu dispoziţiile contractului de schimb din Codul civil, se arată că, potrivit normelor generale de interpretare, procedura schimbului de terenuri prevăzută în actul normativ criticat se completează cu normele din Codul civil, în măsura în care dispoziţiile nu derogă de la principiile dreptului comun, Codul civil reprezentând norma generală, iar prezentul act normativ având caracter special. În ceea ce priveşte susţinerea autorilor sesizării potrivit căreia actul normativ nu s-ar corela cu dispoziţiile legale în vigoare, se arată că prezentul act normativ are un caracter special prin raportare la normele generale, iar normele speciale, prin definiţia lor, au un regim derogatoriu de la normele dreptului comun. Pe de altă parte, Legea nr. 268/2001 nu reprezintă o normă de drept constituţional, astfel încât o reglementare distinctă printr-un act normativ cu caracter special să poată face obiectul controlului de neconstituţionalitate prin raportare la dispoziţiile acesteia, o eventuală neconformitate cu aceasta ţinând astfel de controlul legalităţii ce este realizat de judecătorul de drept comun. 40. Pentru aceste considerente, se propune respingerea sesizării de neconstituţionalitate. 41. Guvernul a transmis punctul său de vedere cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.263 din 19 iunie 2020, prin care apreciază că sesizarea este întemeiată. 42. Astfel, în ceea ce priveşte încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie şi lipsa avizului Consiliului Concurenţei, se menţionează faptul că legea analizată are ca obiect crearea cadrului juridic pentru reorganizarea, prin comasare, a terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole ale unităţilor de cult, în scopul realizării unei agriculturi performante şi competitive pe suprafeţe extinse. Obiectul principal de reglementare, aşa cum rezultă şi din expunerea de motive, priveşte regimul juridic al dobândirii dreptului de proprietate privată a terenurilor de către asociaţiile agricole ale unităţilor de cult organizate în vederea creşterii potenţialului de exploatare a acestora prin dezvoltarea unor ferme sau exploataţii agricole viabile economic. În acest context, nu rezultă în ce măsură pot fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014, respectiv dacă şi în ce modalitate operaţiunea de schimburi de terenuri distorsionează sau ameninţă să distorsioneze concurenţa şi afectează comerţul cu statele membre. Faţă de aceste considerente, se apreciază că nu poate fi reţinută critica de neconstituţionalitate în raport cu art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie referitoare la lipsa avizului Consiliului Concurenţei. 43. Referitor la încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, se apreciază că soluţiile preconizate la art. 2 şi 5 din legea analizată, semnalate de autorii sesizării, sunt de natură să încalce acest principiu, având în vedere faptul că instituie o operaţiune de schimb de terenuri, fără plata unor diferenţe între valorile de circulaţie a terenurilor, realizată în beneficiul unor organizaţii neguvernamentale, fără a fi prezentate şi justificate criterii în baza cărora asociaţiile unităţilor de cult sunt îndreptăţite să primească acest beneficiu în raport cu alte entităţi de aceeaşi categorie care desfăşoară activităţi agricole. În acest context, jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional este constantă, reţinând că principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea, el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. Încălcarea principiului egalităţii şi nediscriminării există atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără o motivare obiectivă şi rezonabilă, sau dacă există o disproporţie între scopul urmărit prin tratamentul inegal şi mijloacele folosite. Or, soluţiile vizate prin legea analizată apar ca fiind contrare principiului egalităţii în drepturi, deosebirea de tratament nefiind bazată pe un criteriu obiectiv. 44. Faţă de pretinsa încălcare a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţia României sub aspectul calităţii legii, se menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi dispoziţiile art. 8 alin. (4) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Se apreciază că, din analiza prevederilor legii ce face obiectul controlului de constituţionalitate, reiese că actul normativ nu întruneşte cerinţele de claritate şi previzibilitate stabilite în mod constant în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional. 45. Astfel, referitor la soluţia cuprinsă la art. 1 din lege, se apreciază că natura juridică a asociaţiilor agricole constituite de unităţile de cult nu este clară, având în vedere varietatea formelor asociative consacrate la nivel legislativ. De asemenea, deşi titlul legii analizate se referă la asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult, art. 1 prevede că scopul acesteia este crearea unor structuri de exploatare a suprafeţelor agricole deţinute şi creşterea potenţialului de exploatare a acestora prin dezvoltarea unor ferme sau exploataţii agricole viabile economic. Astfel, nu rezultă cu claritate care este natura juridică a unuia dintre subiectele de drept între care urmează a se realiza schimburile de terenuri la care face referire legea analizată, neputând fi stabilite cu precizie efectele juridice ale soluţiei normative asupra persoanelor juridice deja existente şi care sunt organizate şi funcţionează conform legislaţiei menţionate. Pe de altă parte, art. 1 şi 2 din legea analizată sunt deficitare şi din perspectiva terminologiei utilizate, respectiv reorganizarea prin comasare a terenurilor, neputându-se determina care sunt efectele juridice cu privire la reorganizarea unui bun. De asemenea, textul art. 2 nu este clar cu privire la actul juridic prin care se realizează schimbul de terenuri şi nici cu privire la semnificaţia construcţiei „amplasamente agreate“. Referitor la soluţia cuprinsă la art. 4 din legea analizată, Curtea apreciază că este neclară natura juridică a protocolului de schimb de terenuri agricole, în baza căruia oficiile de cadastru şi publicitate imobiliară vor proceda la intabularea drepturilor de proprietate, respectiv dacă iniţiatorii au avut în vedere încheierea unui contract de schimb, ale cărui efecte sunt guvernate de prevederile Codului civil, ori s-a urmărit definirea unui act juridic de sine stătător care să constituie temei de dobândire a dreptului de proprietate şi de intabulare în cartea funciară. 46. Faţă de argumentele prezentate, se apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) şi ale art. 16 din Constituţie. 47. Preşedintele Senatului nu a transmis punctul de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 48. În temeiul art. 47 alin. (4) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, s-au solicitat Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului punctul de vedere cu privire la actul normativ criticat, precum şi orice alte informaţii pe care le consideră relevante. 49. Cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.920 din 9 iunie 2020, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului a transmis punctul său de vedere în sensul admiterii sesizării de neconstituţionalitate. 50. În cuprinsul punctului de vedere se arată că, potrivit art. 4 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 268/2001, Agenţia Domeniilor Statului are ca atribuţie cumpărarea sau schimbul de terenuri cu destinaţie agricolă, în vederea concesionării sau arendării acestora, pentru realizarea de exploataţii agricole optime; schimbul de terenuri cu destinaţie agricolă se admite numai în cadrul aceluiaşi judeţ. Prin efectuarea schimbului de terenuri, Agenţia Domeniilor Statului urmăreşte creşterea dimensiunii medii a exploataţiilor, concentrarea exploataţiilor agricole sau comasarea terenurilor cu destinaţie agricolă, cu scopul creşterii eficienţei structurilor de exploatare, devenind astfel mai atractive potenţialilor parteneri contractuali în vederea contractării pe criterii de eficienţă maximă, urmând ca veniturile obţinute să constituie venituri la bugetul de stat. În acest sens sunt elaborate Normele interne privind schimbul de terenuri cu destinaţie agricolă, proprietate privată a statului, aflate în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu terenuri cu destinaţie agricolă aflate în proprietatea terţilor, în cuprinsul cărora sunt reglementate, printre alte aspecte, şi criterii specifice pentru realizarea schimbului de terenuri, în conformitate cu prevederile legale precitate şi cu prioritizarea interesului statului român, reprezentat de Agenţia Domeniilor Statului, iar terenurile care ar urma să intre în patrimoniul Agenţiei Domeniilor Statului trebuie să aibă cel puţin valoarea, suprafaţa, categoria de folosinţă, calitatea şi valoarea de piaţă ale terenurilor aflate în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, posibil obiect al schimbului. Se mai arată că un aspect care nu trebuie neglijat, fiind de o importanţă deosebită, este competenţa Agenţiei Domeniilor Statului în materia legilor reparatorii ale proprietăţii, fiind legal învestită cu atribuţia predării terenurilor cu destinaţie agricolă persoanelor îndreptăţite, foşti proprietari şi moştenitorii acestora, procedură care este departe de a fi finalizată la acest moment. 51. Cu privire la legea adoptată, se apreciază că nu respectă prevederile legale în vigoare, cu caracter special şi derogatoriu, care se aplică cu prioritate; de asemenea, nu are în vedere interesul superior al statului român cu privire la buna administrare a terenurilor cu destinaţie agricolă, încercând practic să justifice, fără susţinerea unei argumentaţii concise şi coerente, fundamentată în drept, aplicarea unui tratament juridic privilegiat unor interese particulare, care nu au legătură cu realitatea legislativă actuală. Simpla enumerare a unor intenţii, fără a le argumenta pertinent, fără o analiză aprofundată a implicaţiilor şi a efectelor juridice, cu desconsiderarea importanţei strategice a terenurilor cu destinaţie agricolă care se află în domeniul privat al statului român şi administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, nu poate constitui o soluţie legală pentru promovarea unui act normativ lipsit de consistenţă, de suport faptic şi legal, care ignoră realităţile şi nevoile instituţionale actuale ale statului român. Astfel, nu se poate stabili raţionamentul juridic adoptat, raţionament care trebuie să susţină demersul legislativ şi să contureze viziunea iniţiatorului şi să identifice în concret modalitatea legală de punere în executare. 52. Totodată, se apreciază că legea în speţă instituie o diferenţă de tratament juridic în dauna interesului statului român, fără a avea o bază raţională obiectivă, invocând în mod formal o aşa-zisă „reorganizare prin comasare“ a unor terenuri agricole deţinute de nişte asociaţii agricole ale unităţilor de cult, nenumite, despre care nu se precizează dacă sunt organizate sau urmează să se organizeze şi, foarte important, în baza cărui temei de drept, prin urmare, subiectul de drept, beneficiar al prezentelor reglementări, fiind necunoscut. În acest context, al respectării imperativelor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actul normativ în discuţie nu întruneşte exigenţele de coerenţă, claritate şi previzibilitate, redactarea deficitară putând genera efecte severe în aplicarea legii, lipsindu-i condiţiile calitative pentru a putea permite executarea ei, astfel că riscă să fie încălcat principiul securităţii juridice. 53. Se subliniază şi faptul că propunerea legislativă a fost introdusă pe ordinea de zi online a lucrărilor comisiilor de agricultură şi juridică din ziua de 12 mai 2020, fiind avizată favorabil fără dezbatere şi fără a fi luate în considerare punctele de vedere formulate de entităţile interesate, contrar practicii anterioare. Mai mult decât atât, Agenţia Domeniilor Statului nici nu a avut cunoştinţă că în ziua în care Parlamentul României a fost convocat pentru adoptarea Hotărârii privind instituirea stării de alertă vor fi adoptate şi alte propuneri legislative. În opinia Agenţiei Domeniilor Statului, organizarea dezbaterilor de către comisiile sesizate ale Camerei Deputaţilor, prezentarea şi discutarea argumentelor pro şi contra adoptării propunerii legislative, sugestiile de îmbunătăţire a conţinutului actului de către subiectele de drept vizate de actul normativ sunt de însăşi esenţa procedurii de legiferare. Agenţia Domeniilor Statului nu a susţinut propunerea legislativă, deoarece contravine rolului şi atribuţiilor sale specifice, în calitate de administrator al terenurilor cu destinaţie agricolă aflate în proprietatea statului român, aducând atingere intereselor acestuia, aspecte argumentate şi în Adresa din data de 19 februarie 2020, transmisă Direcţiei juridice din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin care se arată următoarele: „Agenţia Domeniilor Statului nu susţine prezenta propunere legislativă, deoarece contravine rolului şi atribuţiilor specifice ale Agenţiei Domeniilor Statului, în calitate de administrator al terenurilor cu destinaţie agricolă aflate în proprietatea statului român, aducând atingere intereselor acestuia“. CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor, Guvernului şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 54. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, art. 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate. 55. Astfel, sesizarea a fost formulată de un număr de 51 de deputaţi şi 5 senatori aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Uniunea Salvaţi România, Uniunii Democrate Maghiare din România, Partidului Naţional Liberal, Grupului minorităţilor, precum şi de deputaţi neafiliaţi. Titularii dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu obiecţii de neconstituţionalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, sunt un număr de minimum 50 de deputaţi, respectiv 25 de senatori. Ca urmare, sesizarea formulată de deputaţi este admisibilă, numărul semnatarilor încadrându-se în normele constituţionale de referinţă. Cât priveşte semnatarii senatori, numărul acestora este mai mic decât cel minim prevăzut de Constituţie, astfel încât în privinţa acestora nu poate fi reţinută respectarea condiţiei de admisibilitate a sesizării. Ţinând seama că textul sesizării este acelaşi, nefiind realizate distincţii în raport cu semnatarii deputaţi şi, respectiv, senatori, Curtea va avea în vedere ca autorii ai acesteia deputaţii semnatari. Obiectul sesizării se încadrează în competenţa Curţii, stabilită de textele mai sus menţionate, acesta vizând Legea privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce priveşte termenul de sesizare, se constată că, potrivit fişei legislative, legea criticată a fost adoptată în data de 13 mai 2020 de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. În aceeaşi dată a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor, pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 19 mai 2020 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 18 mai 2020, aşadar, în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie. Rezultă, prin urmare, că sesizarea este admisibilă sub aspectele analizate. 56. Dispoziţiile constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei sunt cuprinse în art. 16 - Egalitatea în drepturi, precum şi în art. 1 alin. (5), potrivit căruia „în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“, cu referire la cerinţele de calitate a legii, precum şi prin coroborare cu art. 135 alin. (2) lit. a), potrivit căruia „Statul trebuie să asigure (...) protecţia concurenţei loiale“. Analiza criticilor de neconstituţionalitate (1) Susţinerile privind încălcarea art. 16 din Constituţie 57. Curtea constată, mai întâi, că, potrivit art. 1 din legea criticată, aceasta „reglementează cadrul juridic necesar reorganizării prin comasare a terenurilor agricole din extravilan deţinute de către asociaţiile agricole ale unităţilor de cult organizate în scopul creării unor structuri de exploatare a suprafeţelor agricole deţinute şi creşterii potenţialului de exploatare a acestora prin dezvoltarea unor ferme sau exploataţii agricole viabile economic.“ 58. În vederea realizării acestui scop, legea prevede că terenurile aflate în proprietatea „asociaţiei agricole a unităţilor de cult, precum şi cele dobândite ulterior de această asociaţie“ - stabilite în art. 2 şi 3 din lege - „vor fi reorganizate prin comasare la cererea asociaţiei agricole prin schimburi de terenuri, de suprafeţe egale, cu Agenţia Domeniilor Statului pe amplasamente agreate“ (art. 2 din lege). Art. 4 din lege prevede procedura şi termenele aplicabile schimburilor de terenuri în cauză, precum şi regula potrivit căreia aceste schimburi de terenuri se fac fără plata unor diferenţe între valorile de circulaţie a terenurilor. În sfârşit, art. 5 din lege prevede că „prin derogare de la prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, transferurile drepturilor de proprietate realizate în condiţiile prezentei legi sunt scutite de la plata impozitului pe venitul obţinut din transferul terenurilor agricole.“ 59. Autorii sesizării susţin, invocând jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia egalităţii şi nediscriminării, că, în speţă, pentru a beneficia de măsurile dispuse de lege, respectiv de posibilitatea iniţierii unui schimb de terenuri agricole de dimensiuni egale, fără luarea în considerare a valorii de piaţă a acestora, cu Agenţia Domeniilor Statului, precum şi de scutirea de la plata impozitului pe venit obţinut din operaţiune, se impune ca cerinţă obligatorie ca asociaţii să aibă calitatea de unităţi de cult. Or, diferenţa de tratament juridic faţă de celelalte entităţi fără scop lucrativ care desfăşoară activităţi agricole nu are nicio justificare obiectivă şi raţională, legea instituind, aşadar, un veritabil privilegiu în favoarea asociaţiilor unităţilor de cult, încălcând astfel principiul egalităţii în faţa legii, statuat la art. 16 din Constituţie. 60. Examinând jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat asupra interpretării principiilor prevăzute de art. 16 din Constituţie, Curtea reţine, mai întâi, cu privire la incidenţa în cauza de faţă, că „textul constituţional al art. 16 alin. (1) ar fi aplicabil în cazul persoanelor colective faţă de care s-a promovat un tratament juridic diferenţiat, numai dacă astfel regimul juridic diferit s-ar răsfrânge asupra cetăţenilor, implicând inegalitatea lor în faţa legii şi a autorităţilor publice“ (Decizia nr. 512 din 18 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1246 din 23 decembrie 2004). Întrucât, în cauza de faţă, tratamentul juridic diferit instituit de legiuitor în privinţa asociaţiilor agricole ale unităţilor de cult faţă de alte forme de asociere cu acelaşi obiect de activitate se răsfrânge asupra cetăţenilor, respectiv a persoanelor care intră în respectivele forme de asociere reglementate de lege, dispoziţiile art. 16 din Constituţie sunt incidente în cauză. 61. În continuare, Curtea reţine că, încă din anul 1994, printro decizie ale cărei considerente au fost preluate apoi într-o jurisprudenţă constantă, a statuat că „principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite“ (Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Egalitatea implică şi un drept la diferenţă, sens în care Curtea a reţinut, de asemenea, într-o jurisprudenţă constantă, că „principiul egalităţii nu interzice reguli specifice, în cazul unei diferenţe de situaţii. Egalitatea formală ar conduce la aceeaşi regulă, în ciuda diferenţei de situaţii. De aceea, inegalitatea reală, care rezultă din această diferenţă, poate justifica reguli distincte, în funcţie de scopul legii care le conţine. Tocmai de aceea, principiul egalităţii conduce la sublinierea unui drept fundamental, dreptul la diferenţă, iar în măsura în care egalitatea nu este naturală, faptul de a o impune ar însemna instituirea unei discriminări“ (Decizia nr. 107 din 1 noiembrie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 85 din 26 aprilie 1996). Curtea a subliniat însă că „situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional“ (Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003; Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006; Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). 62. Cât priveşte consecinţele încălcării principiului egalităţii, Curtea a reţinut că „nesocotirea principiului egalităţii în drepturi are drept consecinţă neconstituţionalitatea privilegiului sau a discriminării care a determinat, din punct de vedere normativ, încălcarea principiului“. În acest sens, Curtea a constatat că, potrivit jurisprudenţei sale, „discriminarea se bazează pe noţiunea de excludere de la un drept (Decizia Curţii Constituţionale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituţional specific, în cazul constatării neconstituţionalităţii discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). În schimb, privilegiul se defineşte ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituţionalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat“. Aşadar, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, sintagma „fără privilegii şi fără discriminări“ din cuprinsul art. 16 alin. (1) din Constituţie „priveşte două ipoteze normative distincte, iar incidenţa uneia sau alteia dintre acestea implică, în mod necesar, sancţiuni de drept constituţional diferite, astfel cum sa arătat mai sus“ (Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015). 63. Aplicarea în prezenta cauză a art. 16 alin. (1) din Constituţie, în interpretarea rezultată din considerentele citate, impune analiza regulilor instituite de actul normativ criticat în raport cu scopul urmărit de acesta. 64. Astfel, scopul declarat de legiuitor, astfel cum este prefigurat în expunerea de motive, se referă la „necesitatea administrării eficiente a terenurilor agricole ce au fost restituite către parohiile din mediul rural de pe raza teritorială a judeţelor“ şi avantajele pentru unităţile de cult din această perspectivă. Totodată, se arată că „în ce priveşte obţinerea unor suprafeţe de teren de dimensiuni reduse, dispersate la nivelul mai multor localităţi situate pe raza judeţelor de către Agenţia Domeniilor Statului, această împrejurare vine în sprijinul demersului de a încuraja tinerii să desfăşoare activităţi agricole în mediul rural, în fiecare dintre localităţile unde Agenţia Domeniilor Statului urmează a dobândi teren în proprietate, asigurând o distribuire relativ omogenă a resurselor către un teritoriu rural extins.“ Tot în expunerea de motive se precizează că „necesitatea comasării terenurilor agricole astfel încât să rezulte suprafeţe viabile din punct de vedere economic a reprezentat principala raţiune care a condus la adoptarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului.“ 65. Faţă de cele arătate, rezultă că scopul urmărit de legiuitor este unul de eficientizare a administrării terenurilor agricole din extravilan, cu evidenţierea de beneficii pentru asociaţiile agricole ale unităţilor de cult, dar şi pentru alte categorii de destinatari (tinerii) - deşi referirea la aceştia nu se regăseşte în dispoziţiile legii. 66. Observând în continuare obiectul reglementării adoptate în realizarea acestui scop declarat, se constată că acesta îl constituie „reglementarea cadrului juridic necesar reorganizării prin comasare a terenurilor agricole din extravilan deţinute de către asociaţiile agricole ale unităţilor de cult organizate în scopul creării unor structuri de exploatare a suprafeţelor agricole deţinute şi creşterii potenţialului de exploatare a acestora prin dezvoltarea unor ferme sau exploataţii agricole viabile economic.“ Se mai observă însă că această „reorganizare prin comasare“ se realizează printr-un schimb de terenuri care oferă doar subiectelor de drept prevăzute de lege, mai sus arătate, un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun, respectiv schimburile de terenuri la cererea acestora se fac fără plata unor diferenţe între valorile de circulaţie a terenurilor şi cu scutirea de la plata impozitului pe venitul obţinut din transferul terenurilor agricole. 67. Or, în raport cu scopul urmărit de legiuitor, nu rezultă şi nu sunt argumentate aceste beneficii acordate exclusiv asociaţiilor agricole constituite de unităţile de cult. Ca urmare, prin prisma jurisprudenţei anterior invocate, legea instituie o excepţie în materia schimburilor de terenuri agricole din extravilan, în favoarea asociaţiilor agricole constituite de unităţile de cult, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă. Este adevărat că, potrivit art. 29 alin. (5) din Constituţie, „Cultele religioase sunt autonome faţă de stat şi se bucură de sprijinul acestuia, inclusiv prin înlesnirea asistenţei religioase în armată, în spitale, în penitenciare, în azile şi în orfelinate“, iar, potrivit art. 11 din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, „sprijinul statului constă şi în acordarea de facilităţi fiscale, în condiţiile legii“, însă în speţă sunt reglementate beneficii acordate unei categorii de asociaţii în raport cu alte entităţi de aceeaşi categorie care desfăşoară acelaşi tip de activitate, beneficii care, oricum, excedează sferei stricte a „facilităţilor fiscale“. Aşadar, legea criticată, contrar prevederilor constituţionale ale art. 16, creează un privilegiu pentru o categorie de subiecte de drept, fără a fi prezentate şi justificate criterii/motive pentru care doar această categorie beneficiază de un tratament preferenţial pentru realizarea unei mai bune administrări a terenurilor agricole din extravilan. 68. Simpla enumerare a unor intenţii, fără a le argumenta pertinent, fără o analiză aprofundată a implicaţiilor şi a efectelor juridice nu este de natură a îndeplini cerinţele prevăzute de art. 16 alin. (1) din Constituţie. Tot astfel, nu pot fi reţinute ca fiind de natură să susţină îndeplinirea acestor condiţii nici argumentele exprimate în termeni foarte generali în punctul de vedere transmis de Preşedintele Camerei Deputaţilor, potrivit cărora sprijinul pe care statul îl acordă asociaţiilor religioase ar reprezenta „o recunoaştere a rolului spiritual, educaţional, social-caritabil, cultural şi de parteneriat social, precum şi statutul lor de factori ai păcii sociale, pe care cultele le îndeplinesc în societate.“ Dacă s-ar accepta o astfel de argumentare generală - potrivită în orice împrejurare - ar însemna că orice măsură de gratificare a cultelor, indiferent de natură şi de condiţiile acordării, ar fi legitimă din punct de vedere constituţional. O astfel de interpretare a rolului cultelor religioase nu poate fi acceptată, întrucât le poziţionează mai presus de lege, prin conferirea unui statut ab initio privilegiat. Or, argumentarea acordării unor beneficii unei categorii de subiecte de drept, indiferent care ar fi aceasta, trebuie să fie punctuală, adică prin raportare la scopul legii, pentru a justifica tratamentul diferit stabilit de legiuitor pentru respectiva categorie. Se observă că în acelaşi sens este şi opinia Consiliului Economic şi Social, care a avizat nefavorabil proiectul de lege, cu următoarea motivare: „prevederile propunerii legislative se constituie într-o măsură discriminatorie la adresa celorlalte asociaţii agricole aflate în aceeaşi situaţie.“ 69. În consecinţă, pentru motivele arătate, Curtea constată că sunt întemeiate criticile formulate prin raportare la art. 16 alin. (1) din Constituţie, care instituie principiul egalităţii în drepturi, fără privilegii şi fără discriminări. (2) Susţinerile privind încălcarea art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, potrivit căruia „Statul trebuie să asigure (...) protecţia concurenţei loiale“ 70. În strânsă legătură cu încălcarea prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie sunt şi criticile autorilor sesizării prin care se susţine, între altele, că „prin prezenta lege s-a urmărit retragerea de la regulile economiei de piaţă, în dauna intereselor statului“. În continuare, autorii sesizării dezvoltă o serie de consideraţii vizând încălcarea aceluiaşi art. 135 alin. (2) lit. a) prin coroborare cu art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu specială referire la cadrul legal aplicabil în materia ajutoarelor de stat. 71. Examinând, mai întâi, critica cu caracter general vizând încălcarea normelor constituţionale care caracterizează economia României ca fiind o economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă, Curtea constată că aceasta este întemeiată. Sub acest aspect, Curtea a reţinut, de principiu, în jurisprudenţa sa, că „în cadrul îndeplinirii obligaţiilor statului prevăzute de Constituţie în art. 43 alin. (1), referitoare la luarea măsurilor de dezvoltare economică, respectiv în art. 134 alin. (2) lit. a), referitoare la crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie, legiuitorul are opţiunea liberă pentru a stabili măsurile de sprijinire, în diferite perioade, a anumitor ramuri ale economiei, a unor domenii de activitate, a anumitor categorii de întreprinzători şi investiţii. Opţiunea legiuitorului, în fiecare perioadă, este determinată de direcţiile politicii economice a statului, de nevoile de dezvoltare şi de stimulare a diferitelor ramuri de activitate, de resursele materiale disponibile şi de alţi factori, fără ca măsurile de sprijin selective să aibă caracter discriminatoriu.“ (Decizia nr. 247 din 10 iunie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 24 iulie 2003, Decizia nr. 12 din 20 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 9 februarie 2004). 72. Tot astfel, Curtea a mai reţinut că, „în virtutea art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, statul are obligaţia de a asigura libertatea comerţului şi protecţia concurenţei loiale, însă această sarcină nu are caracter absolut şi necondiţionat; dimpotrivă, în funcţie de specificul domeniului de reglementat, statul îşi poate modula intervenţia, astfel încât să asigure un echilibru între diferite interese divergente.“ (Decizia nr. 135 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 340 din 19 mai 2015). În realizarea acestui echilibru, corespunzător principiului proporţionalităţii, „orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit.“ (A se vedea, de exemplu, Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30.) 73. Or, prin reglementarea posibilităţii schimburilor de terenuri la cererea unei categorii determinate de subiecte de drept, fără plata unor diferenţe între valorile de circulaţie a terenurilor şi cu scutirea de la plata impozitului pe venitul obţinut din transferul terenurilor agricole, se realizează consfinţirea prin lege a unei măsuri de sprijin acordate respectivei categorii, cu ignorarea ideii de echilibru între diferitele interese concurente în realizarea scopului legii, şi anume acela de a crea „structuri de exploatare a suprafeţelor agricole deţinute şi creşterii potenţialului de exploatare a acestora prin dezvoltarea unor ferme sau exploataţii agricole viabile economic“. Este vorba, în raport cu acest scop, deopotrivă de interesele statului şi ale structurilor care exploatează respectivele suprafeţe agricole. În acest sens sunt aspectele consemnate în punctul de vedere transmis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia Domeniilor Statului în care se arată că legea criticată nu are în vedere interesul superior al statului român cu privire la buna administrare a terenurilor cu destinaţie agricolă, „încercând practic să justifice, fără susţinerea unei argumentaţii concise şi coerente, fundamentată în drept, aplicarea unui tratament juridic privilegiat unor interese particulare“. 74. Viciile de neconstituţionalitate constatate în raport cu prevederile art. 16 alin. (1) şi ale art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie afectează reglementarea în ansamblul său, câtă vreme vizează scopul şi modalitatea de acordare a privilegiului menţionat. Constatarea neconstituţionalităţii legii în ansamblul său determină ca, faţă de jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, să nu se mai impună examinarea celorlalte critici punctuale formulate în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituţie, referitoare la exigenţele de calitate a legii, respectiv prin coroborarea acestui articol cu prevederile art. 135 alin. (2) lit. a) din Constituţie, referitoare la regimul ajutoarelor de stat (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, paragraful 87, Decizia nr. 722 din 7 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1074 din 13 noiembrie 2020, paragraful 86). 75. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de 51 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Uniunea Salvaţi România, Uniunii Democrate Maghiare din România, Partidului Naţional Liberal, Grupului minorităţilor, precum şi de deputaţi neafiliaţi şi constată că Legea privind comasarea terenurilor agricole deţinute de asociaţiile agricole constituite de unităţile de cult este neconstituţională în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 28 octombrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
