Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Doina Livia │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Benke Károly │- │
│ │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află examinarea cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte, cerere formulată de preşedintele Senatului. 2. Cererea fost formulată în temeiul art. 146 lit. e) din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A.e) şi art. 34 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.891 din 23 octombrie 2017 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.635E/2017. 3. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 16 noiembrie 2017, în prezenţa domnului Cristian Ionescu, consilier la Cabinetul preşedintelui Senatului, din partea preşedintelui Senatului, a domnului Tudorel Toader, ministrul justiţiei, din partea Guvernului României, şi a doamnei Simona Ricu, procuror şef al Serviciului judiciar civil din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, delegată procuror şef serviciu la Direcţia Naţională Anticorupţie - Secţia judiciară, Serviciul de reprezentare la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie II, din partea Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, şi au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, în temeiul art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunţarea pentru data de 23 noiembrie 2017, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 4. Prin Adresa nr. I/2728 din 23 octombrie 2017, Preşedintele Senatului a sesizat Curtea Constituţională cu cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte. 5. Prin cererea formulată se solicită Curţii Constituţionale constatarea şi soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte, declanşat de cercetarea penală, de către această ultimă autoritate publică, a legalităţii Hotărârii Guvernului nr. 858/2013, respectiv a Hotărârii Guvernului nr. 943/2013. 6. În cererea formulată se arată, în esenţă, că Direcţia Naţională Anticorupţie a dispus efectuarea urmăririi penale faţă de doamna Sevil Shhaideh, viceprim-ministru, ministrul dezvoltării regionale, administraţiei publice şi fondurilor europene, aceasta fiind suspectată de săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu. Se arată că, prin procesul-verbal de aducere la cunoştinţă a calităţii de suspect, s-a arătat că, „în perioada 23 septembrie 2013 - decembrie 2013, în calitate de secretar de stat, în baza Ordinului nr. 1.850/2013 privind delegarea de atribuţii ale ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice, şi-a însuşit în totalitate conţinutul notei de fundamentare şi al proiectului de Hotărâre a Guvernului prin semnare, a iniţiat şi promovat Hotărârea Guvernului nr. 943/2013 prin care se consfinţea transmiterea unor părţi din imobilele Insula Belina şi Braţul Pavel, prin încălcarea flagrantă a dispoziţiilor legale care reglementează normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative raportate la art. 136 alin. (3) din Constituţia României, art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996, art. 3 alin. (2), art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, anexa nr. 2 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administraţiei Naţionale «Apele Române», art. 1 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, care nu permiteau un astfel de transfer, aspect semnalat în repetate rânduri de către Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Justiţiei, prin aceasta obţinându-se un avantaj patrimonial de către Unitatea Administrativ Teritorială Teleorman şi Consiliul Judeţean Teleorman, respectiv dreptul de proprietate şi dreptul de administrare asupra unei părţi din Insula Belina şi Braţul Pavel, corelativ cauzându-se un prejudiciu statului român, precum şi o vătămare a drepturilor şi intereselor legitime ale Administraţiei Naţionale «Apele Române» prin lipsirea de dreptul de administrare asupra acestor imobile şi a digurilor“. 7. Se arată că faptele anchetate privesc, în principal, aspectul că „nivelul actului normativ emis de Guvern în sensul transmiterii imobilelor în cauză trebuia să se materializeze întro lege şi nu într-o hotărâre de Guvern“. Or, verificarea legalităţii unei hotărâri de Guvern aparţine instanţei de contencios administrativ, respectiv judecătorului specializat, iar nu Ministerului Public - Direcţia Naţională Anticorupţie. 8. Se susţine că, prin dispoziţiile Constituţiei, Guvernul a căpătat o putere de reglementare normativă care are caracter secundar, subsidiar legii. Prin această activitate normativă, care are un evident caracter politic, se stabilesc modalităţi concrete de înfăptuire a programului de guvernare acceptat de Parlament. Astfel de modalităţi de guvernare nu pot fi anchetate de Ministerul Public. Dacă, prin absurd, s-ar accepta ca Ministerul Public să cenzureze opţiunile normative (politice) ale Guvernului, ar însemna că această autoritate publică capătă capacitatea unui organism care se poate opune înfăptuirii programului de guvernare pentru care a votat majoritatea cetăţenilor ţării. 9. În aceste condiţii se solicită Curţii Constituţionale să constate că nu intră în competenţa Ministerului Public - Direcţia Naţională Anticorupţie să verifice legalitatea, oportunitatea şi circumstanţele elaborării hotărârilor de Guvern şi că, prin declanşarea unei anchete vizând aspectele menţionate, Ministerul Public a săvârşit „acte şi acţiuni concrete“ de încălcare a competenţei Guvernului, ceea ce a dus la declanşarea unui conflict juridic de natură constituţională între cele două autorităţi. De asemenea, prin verificările efectuate, Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a arogat competenţa de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, cu încălcarea competenţei Guvernului de a adopta hotărâri. 10. Se mai arată că, potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, se poate dispune trecerea unui bun din domeniul public al statului şi cel public al unităţii administrativ-teritoriale, la cererea consiliului judeţean, prin hotărâre de Guvern. Astfel, o hotărâre de Guvern adoptată în condiţiile de mai sus nu poate fi realizată prin încălcarea unei legi, aşa încât nu se poate reţine săvârşirea infracţiunii de abuz în serviciu. Prin modalitatea de interpretare aleasă, Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie nesocoteşte deciziile Curţii Constituţionale nr. 405 din 15 iunie 2016 şi nr. 392 din 6 iunie 2017. 11. În consecinţă, Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a depăşit competenţele stabilite prin lege, intervenind în domeniul de activitate exclusiv al Guvernului, acela de a adopta hotărâri de Guvern, încercând să se pronunţe asupra oportunităţii promovării acestora. 12. Potrivit doctrinei de drept administrativ, actele administrative (aşadar şi hotărârile de Guvern) constituie o formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, dau expresie unei voinţe juridice unilaterale, sunt emise numai în realizarea puterii publice şi au un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 13. Există mecanisme constituţionale şi legale care să asigure remedii eficiente, în situaţia în care hotărârile adoptate de Guvern ar fi nelegale. Aceste remedii sunt stabilite, însă, de legiuitorul constituant în competenţa instanţelor de contencios administrativ, în aplicarea dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie. Sancţiunea aplicată pentru nerespectarea dispoziţiilor legale în procedura de elaborare/adoptare a unei hotărâri de Guvern este una de drept extrapenal, respectiv constatarea nelegalităţii hotărârii de Guvern de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, cu consecinţa lipsirii acestor acte de efecte juridice. Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie trebuie să se conformeze cadrului constituţional enunţat, având reglementată posibilitatea de a declanşa mecanismele de exercitare a competenţelor conferite autorităţilor mai sus menţionate, prin formularea de cereri referitoare la nelegalitatea hotărârilor de Guvern, în limitele şi cu respectarea atribuţiilor instanţelor de contencios administrativ, iar nu şi o competenţă proprie de control. 14. Nu poate fi primită susţinerea potrivit căreia Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie şi-ar exercita doar o competenţă proprie atunci când primeşte un denunţ legat de circumstanţele adoptării unui act administrativ. Prin absurd, eventuale anchete penale, declanşate ca urmare a oricăror denunţuri şi extinse faţă de mai mulţi membri ai Guvernului, ar bloca, practic, activitatea unei autorităţi publice de rang constituţional, cu atribuţii esenţiale în realizarea politicii interne şi externe a statului, ceea ce ar pune în pericol însăşi existenţa statului. O astfel de competenţă a Ministerului Public nu a fost configurată de legiuitorul constituţional, nu are suport în nicio normă a Constituţiei şi nici nu ar fi de conceput să existe. Verificarea legalităţii hotărârilor de Guvern revine instanţelor de contencios administrativ. 15. Întrucât, în prezenta cauză, ancheta penală priveşte circumstanţele, legalitatea, oportunitatea adoptării a două hotărâri de Guvern, aceasta reprezintă o imixtiune nepermisă în activitatea de exercitare a competenţei primare a Guvernului, cu încălcarea art. 108 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind, aşadar, un act sau o acţiune concretă de încălcare a competenţei Guvernului, în sensul definiţiei date conflictului juridic de natură constituţională. Nici legalitatea, nici oportunitatea adoptării unui act normativ de către Guvern nu pot fi controlate de Ministerul Public. 16. În susţinerea celor de mai sus sunt invocate Decizia Curţii Constituţionale nr. 68 din 27 februarie 2017 şi Raportul privind „Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului“, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia, cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni Plenare, desfăşurată la Veneţia, în 8-9 martie 2013. 17. Prin urmare, se consideră că există temeiuri de fapt şi de drept în vederea sesizării Curţii Constituţionale pentru a constata existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte, conflict generat de actele acestei din urmă autorităţi de verificare a legalităţii şi oportunităţii adoptării unor hotărâri de Guvern. 18. În temeiul art. 35 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 au fost solicitate punctele de vedere ale părţilor aflate în conflict asupra conţinutului conflictului şi a eventualelor căi de soluţionare a acestuia. 19. Guvernul, în punctul de vedere comunicat, susţine că problematica în cauză poartă asupra întinderii competenţei/ atribuţiilor constituţionale ale Guvernului (adoptarea de hotărâri), pe de o parte, şi ale Ministerului Public - Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte (realizarea cercetării/urmăririi penale), în legătură cu procesul de adoptare a două hotărâri de Guvern. 20. În esenţă, Curtea Constituţională este chemată să decidă dacă intră în competenţa Ministerului Public verificarea circumstanţelor şi oportunităţii adoptării unor hotărâri ale Guvernului, respectiv dacă prin declanşarea unei urmăriri penale vizând aceste aspecte, Ministerul Public săvârşeşte „acte şi acţiuni concrete“ de încălcare a competenţei constituţionale a Guvernului. 21. Atunci când o hotărâre de Guvern încalcă legea sau adaugă la dispoziţiile legii, ea poate fi atacată în instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 52 din Constituţie şi a dispoziţiilor legii speciale în materie, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Actele administrative (aşadar şi hotărârile de Guvern) constituie o formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, dau expresie unei voinţe juridice unilaterale, sunt emise numai în realizarea puterii publice şi au un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. 22. Există, aşadar, mecanisme constituţionale şi legale care să asigure remedii eficiente în situaţia în care hotărârile adoptate de Guvern ar fi contrare Constituţiei şi legii. Aceste remedii sunt stabilite, însă, de legiuitorul constituant în competenţa instanţelor de contencios administrativ, în aplicarea dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie. Sancţiunea aplicată pentru nerespectarea dispoziţiilor legale în procedura de elaborare/adoptare a unei hotărâri de Guvern este una de drept extrapenal, respectiv constatarea nelegalităţii hotărârii de Guvern de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, cu consecinţa lipsirii acestor acte de efecte juridice. 23. Chiar dacă nu este o structură reglementată la nivel constituţional (art. 131 din Constituţie referindu-se numai la procurori organizaţi în parchete), Direcţia Naţională Anticorupţie a fost configurată de legiuitor ca făcând parte din Ministerul Public şi, prin urmare, trebuie să se conformeze cadrului constituţional şi legal care stabileşte rolul Ministerului Public, iar nu al altor autorităţi. Normele de referinţă stabilesc, în acest sens, posibilitatea de a declanşa mecanismele de exercitare a competenţelor conferite autorităţilor mai sus menţionate, prin formularea de cereri referitoare la nelegalitatea hotărârilor de Guvern, în limitele şi cu respectarea atribuţiilor instanţelor de contencios administrativ, iar nu şi o competenţă proprie de control al legalităţii, constituţionalităţii, oportunităţii adoptării hotărârilor de Guvern. Procedând astfel, Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie se substituie, după caz, fie însuşi Guvernului (în evaluarea oportunităţii/legalităţii/constituţionalităţii adoptării hotărârilor de Guvern), fie instanţelor de contencios administrativ (în realizarea controlului sub aspectele menţionate a adoptării actelor Guvernului). 24. Printr-o eventuală anchetă extinsă, faţă de mai mulţi membri ai Guvernului, ar fi, practic, blocată activitatea unei autorităţi publice de rang constituţional, cu atribuţii esenţiale în realizarea politicii interne şi externe a statului, ceea ce ar pune în pericol însăşi existenţa statului. O astfel de competenţă a Ministerului Public nu a fost configurată de legiuitorul constituţional, nu are suport în nicio normă a Constituţiei şi nici nu ar fi de conceput să existe. Ministerul Public nu are rolul de a cenzura actele administrative, pe care, eventual, le-ar putea ataca în contencios administrativ, însă în limitele date prin chiar lege - art. 1 alin. (4), (5) şi (9) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 - motiv pentru care se apreciază că procurorul nu se poate pronunţa direct asupra oportunităţii emiterii acestora ori a legalităţii prin evaluarea circumstanţelor de adoptare, iar dacă ar proceda astfel ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, care stă la baza întregului edificiu al statului de drept. Oportunitatea actului administrativ derivă tocmai din posibilitatea emitentului de a alege, într-un moment şi loc date, soluţia aptă să corespundă în cea mai mare măsură unui anumit interes concret. Competenţa de a aprecia oportunitatea, faţă de anumite circumstanţe, revine în primul rând emitentului, care, însă, trebuie să respecte limitele legale, constituţionale, iar, ulterior, instanţei de contencios administrativ, care se va raporta tot la lege şi Constituţie în cenzurarea actelor administrative. 25. Astfel, emitentului trebuie să îi rămână o anumită marjă de apreciere, chiar şi instanţa de contencios administrativ putând aprecia oportunitatea unui act doar în situaţia în care acesta a fost emis cu exces de putere. 26. Acceptând o soluţie contrară, după care instanţa de contencios administrativ şi, mai mult, parchetul şi instanţa penală ar fi competente să stabilească acea conduită, unică şi conformă cu legea, care trebuia urmată, nu doar că se pune în discuţie principiul separaţiei puterilor în stat, dar se goleşte de conţinut libertatea de apreciere a puterii administrative. 27. Întrucât ancheta penală priveşte, potrivit datelor publice, circumstanţele, legalitatea şi oportunitatea adoptării a două hotărâri de Guvern, ancheta penală reprezintă o imixtiune nepermisă în activitatea de exercitare a competenţei primare a Guvernului, cu încălcarea art. 108 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind, aşadar, un act sau acţiune concretă de încălcare a competenţei Guvernului în sensul definiţiei date conflictului juridic de natură constituţională. 28. Pentru cele expuse se consideră că există suficiente temeiuri pentru a susţine că ancheta penală declanşată constituie o încălcare a prevederilor şi principiilor constituţionale mai sus menţionate şi, pe cale de consecinţă, se solicită Curţii Constituţionale pronunţarea unei decizii prin care să constate existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de o parte, şi Guvernul României, pe de altă parte, conflict generat de ancheta declanşată cu privire la legalitatea şi oportunitatea unor hotărâri de Guvern. Astfel, Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie şi-a arogat competenţa de a efectua o anchetă penală într-un domeniu care excedează cadrului legal, ce poate conduce la un blocaj instituţional din perspectiva dispoziţiilor constituţionale ce consacră separaţia şi echilibrul puterilor în stat. De asemenea se solicită Curţii Constituţionale indicarea conduitei constituţionale, respectiv exercitarea de către Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie a competenţelor stabilite de lege în conformitate cu prevederile constituţionale referitoare la separaţia puterilor în stat şi, deci, abţinerea de la orice acţiune care ar avea ca efect subrogarea în atribuţiile altei autorităţi publice. Totodată, se subliniază că Ministerul Public - Direcţia Naţională Anticorupţie nu are competenţa de a desfăşura activităţi de cercetare penală cu privire la legalitatea şi oportunitatea hotărârilor de Guvern. 29. În sensul celor de mai sus sunt invocate Decizia Curţii Constituţionale nr. 68 din 27 februarie 2017 şi Raportul privind „Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului“, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia, cu ocazia celei de-a 94-a Sesiuni Plenare, desfăşurate la Veneţia, în 8-9 martie 2013. 30. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, în punctul de vedere exprimat, apreciază că, în cauză, nu există un conflict juridic de natură constituţională între Guvern, pe de o parte, respectiv Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte. 31. Se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, pentru a exista un conflict juridic de natură constituţională între autorităţi publice sunt necesare acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor. Potrivit aceleiaşi jurisprudenţe, un rol decisiv în pronunţarea soluţiei îl are situaţia factuală, a cărei judicioasă determinare constituie premisa analizei efectuate de Curtea Constituţională. 32. Cu privire la susţinerea preşedintelui Senatului referitor la faptul că legalitatea hotărârii de Guvern ar fi de competenţa exclusivă a instanţei de contencios administrativ, este amintită Decizia Curţii Constituţionale nr. 267 din 7 mai 2014, paragraful 16, decizie prin care Curtea a constatat constituţionalitatea soluţiei legislative potrivit căreia excepţia de nelegalitate poate fi judecată de instanţa învestită cu judecarea fondului litigiului. De asemenea, cu privire la trecerea unui bun ce formează obiect exclusiv al proprietăţii publice a statului în proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale este invocată Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, paragraful 28. 33. Se arată că şi Comisia de la Veneţia atrage atenţia asupra necesităţii de a nu utiliza proceduri penale pentru a sancţiona greşelile şi dezacordurile politice şi, de asemenea, face recomandări cu privire la acordarea miniştrilor Guvernului unei largi marje de eroare. Prin urmare, însăşi Comisia de la Veneţia diferenţiază formele de vinovăţie şi face propuneri strict cu privire la activităţile membrilor Guvernului care se înscriu în sfera culpei, lăsând statele europene să decidă referitor la pârghiile prin care ar trebui să sancţioneze un comportament de natură penală care ar avea ca resort subiectiv intenţia. Se constată, astfel, că indiciul pentru buna funcţionare şi maturitatea unei democraţii nu îl constituie scoaterea în afara răspunderii penale a oricărei acţiuni din sfera de activitate a miniştrilor, indiferent de forma de vinovăţie, aşa cum se susţine în solicitarea preşedintelui Senatului care lasă să se înţeleagă că organul consultativ al Consiliului Europei recomandă crearea unei imunităţi pentru miniştrii. 34. În continuare sunt redate prevederile art. 131 şi 132 din Constituţie, art. 62 şi 63 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, art. 3 alin. (1) şi art. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie şi art. 22 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie. De asemenea se mai arată că art. 24 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 prevede că dispoziţiile din Codul de procedură penală, dispoziţiile procedurale din Legea nr. 78/2000 şi din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială se aplică în mod corespunzător şi în cauzele de competenţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie, drept care se face referire la art. 3 alin. (4), art. 288 alin. (1) şi art. 305 din Codul de procedură penală. 35. Cu privire la desfăşurarea activităţii de urmărire penală se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 236 din 19 aprilie 2016. Se arată că începerea urmăririi penale in rem nu mai este condiţionată de verificarea existenţei vreunuia dintre cazurile prevăzute de art. 16 alin. (1) din Codul de procedură penală, concluzionându-se în sensul că organele de urmărire penală au obligaţia de a efectua acte procedurale şi de a administra mijloacele de probă, astfel încât să fie obţinute informaţiile necesare pentru dispunerea unei soluţii, iar în cauză s-a procedat în conformitate cu aceste dispoziţii legale. Prin urmare, în considerarea celor dezvoltate anterior, se apreciază că obligaţia efectuării unei anchete efective de către procuror rezultă fără dubiu, inclusiv în situaţiile în care sesizarea priveşte adoptarea unor acte publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I. 36. În sensul celor de mai sus este invocată Sentinţa penală nr. 529 din 4 iunie 2014, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Decizia Curţii Constituţionale nr. 23 din 20 ianuarie 2016, paragrafele 18-20, Hotărârea din 20 martie 2012, pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza C.A.S. şi C.S. împotriva României, „Recomandarea Rec(2000)19 privind rolul procurorilor în sistemul de justiţie penală; Recomandarea Rec (87)18 a Comitetului de Miniştri“ şi Declaraţia de la Bordeaux privind procurorii într-o societate democratică din 2 iulie 2009, adoptată de Consiliul Europei. 37. Prin urmare, în ceea ce priveşte obiectul Dosarului nr. 218/P/2017 al Direcţiei Naţionale Anticorupţie - Secţia de combatere a infracţiunilor asimilate infracţiunilor de corupţie, acesta priveşte posibile infracţiuni de abuz în serviciu, constând în încălcarea unor atribuţii reglementate în legislaţia primară de către mai mulţi funcţionari publici în sensul legii penale, cu ocazia adoptării Hotărârii Guvernului nr. 858/2013, respectiv a Hotărârii Guvernului nr. 943/2013. Se arată că cele două hotărâri au natura unor acte administrative cu caracter individual şi nu a unor acte normative, cum greşit se reţine în cuprinsul sesizării. Aşa cum se reţine chiar în sesizarea formulată de preşedintele Senatului, autoritatea judecătorească are competenţa de a cenzura legalitatea unor hotărâri ale Guvernului, astfel încât nu se poate invoca faptul că reprezentanţii Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi-ar fi asumat atribuţii aparţinând unei alte puteri constituţionale. În acest sens, se subliniază că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 68 din 27 februarie 2017 au fost excluse din sfera de verificare a organelor judiciare doar actele normative din sfera legislaţiei primare, adoptate de Guvern în exercitarea unor atribuţii specifice autorităţii legiuitoare, nu şi alte categorii de acte adoptate de Guvern. 38. În situaţia în care urmărirea penală efectuată în cauză va contura date cu privire la săvârşirea unor infracţiuni, instanţa de judecată este cea care se va pronunţa asupra tuturor faptelor cu care va fi sesizată, în exercitarea atribuţiilor sale fundamentale. Împrejurarea că „un act administrativ“ poate fi contestat pe calea „contenciosului constituţional“ nu poate exclude răspunderea penală a funcţionarului care, acţionând cu intenţie, a încălcat legea şi a produs una din urmările prevăzute în conţinutul constitutiv al infracţiunii de abuz în serviciu. 39. Delimitarea dintre răspunderea administrativă şi cea penală pentru încălcarea unei atribuţii de serviciu se face prin analiza împrejurărilor în care a fost comisă fapta, a formei de vinovăţie cu care a acţionat funcţionarul şi a consecinţelor produse, analiză care nu poate fi efectuată decât în cadrul procesual, de către un organ judiciar. 40. Se indică faptul că examenul jurisprudenţial a validat situaţii în care, cu ocazia adoptării unor hotărâri de Guvern cu caracter individual ori a unor alte acte administrative cu caracter individual, au fost comise fapte de corupţie sancţionate de instanţele judecătoreşti. 41. În acest sens trebuie avut în vedere şi că, potrivit art. 52 din Codul de procedură penală, instanţa penală este competentă să judece orice chestiune prealabilă soluţionării cauzei, chiar dacă prin natura ei acea chestiune este de competenţa altei instanţe, inclusiv a celei de contencios administrativ. Prin natura lor, infracţiunile de abuz în serviciu au întotdeauna ca obiect acte îndeplinite de funcţionari publici care pot fi contestate pe calea contenciosului administrativ. A admite raţionamentul formulat în cuprinsul sesizării, şi anume că existenţa căii de atac în contencios administrativ echivalează cu exonerarea de răspundere penală a funcţionarilor care au emis actul contestat, ar avea efecte de neacceptat într-un stat de drept, ducând practic la o dezincriminare a acestor categorii de fapte. 42. Astfel fiind, rezultă că „activitatea procurorilor“, la care sesizarea preşedintelui Senatului face referire, nu reprezintă altceva decât expresia unor competenţe constituţionale şi legale proprii, fără a se putea determina o imixtiune în activitatea de legiferare specifică Guvernului. Altfel spus, activitatea de urmărire penală nu poate avea aptitudinea să conducă la un conflict juridic de natură constituţională, pentru că nu are ca obiect oportunitatea şi constituţionalitatea adoptării unei hotărâri de Guvern, ci fapte penale. Cercetările penale se desfăşoară în faza de urmărire penală, care are un caracter esenţialmente nepublic, extinderea urmăririi penale cu privire la fapte noi are în vedere dispoziţiile art. 56 alin. (1) din Codul de procedură penală. Se mai subliniază faptul că principiul aflării adevărului este principiul fundamental al procesului penal potrivit căruia organele judiciare au obligaţia de a asigura, pe bază de probe, aflarea adevărului cu privire la faptele şi împrejurările cauzei. 43. Legalitatea şi temeinicia soluţiilor adoptate de către procuror pot face obiect al cenzurii de către procurorul ierarhic superior şi judecătorul de drepturi şi libertăţi, potrivit art. 339-341 din Codul de procedură penală, şi de către instanţa de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară, potrivit art. 342-348 din Codul de procedură penală. 44. Obiectul urmăririi penale şi activitatea de anchetă sunt supuse controlului instanţelor judecătoreşti, în cadrul funcţiei de verificare a legalităţii trimiterii ori netrimiterii în judecată, funcţie exercitată de judecător în procedura de cameră preliminară. Cu referire la această fază procesuală se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 838 din 8 decembrie 2015, paragrafele 23-30. 45. Cu privire la faza de judecată sunt redate prevederile art. 393 şi 396 din Codul de procedură penală, concluzionându-se că instanţa de contencios constituţional nu se poate substitui nici judecătorului de cameră preliminară (în a cărui competenţă intră verificarea legalităţii administrării probelor şi a efectuării actelor de către organele de urmărire penală) şi nici instanţei de judecată (competentă să hotărască asupra învinuirii aduse inculpatului şi să constate, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că fapta există, constituie infracţiune şi a fost săvârşită de inculpat). 46. Pe de altă parte, în situaţia în care se emite rechizitoriul şi este sesizată instanţa de judecată, în cadrul procedurii de cameră preliminară se realizează examenul întregului material de urmărire penală „atât sub aspectul legalităţii, atât din punct de vedere al actelor de urmărire penală prin care s-au administrat probele pe care se bazează acuzaţia, precum şi actele de urmărire penală care au creat din punct de vedere procesual premisele administrării acestor probe“. 47. Or, un asemenea conflict juridic de natură constituţională nu a fost creat în condiţiile în care un procuror din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie îşi exercită funcţia de urmărire penală, prerogative prevăzute de legea de organizare judiciară, legea procesual penală şi în conformitate cu legea fundamentală, fără depăşirea competenţelor stabilite prin lege, neintervenind în domeniul de activitate al Guvernului, referitor la oportunitatea promovării ori adoptării unor hotărâri de Guvern. 48. „Obiectul urmăririi penale, activitatea de anchetă nu poate face obiect al controlului constituţional“, ci acesta poate fi verificat în cadrul funcţiei de verificare a legalităţii trimiterii ori netrimiterii în judecată de către instanţa de judecată. Se susţine că aducerea în dezbatere publică şi în faţa instanţei de contencios constituţional a unor acte de urmărire penală efectuate într-un dosar penal aflat într-o fază procesuală nepublică contravine dispoziţiilor art. 285 alin. (2) din Codul de procedură penală. 49. În ceea ce priveşte susţinerile preşedintelui Senatului referitoare la comportamentul abuziv al organului de urmărire penală se apreciază că acestea atentează la rolul constituţional al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, parte a Ministerului Public, care este constatat şi validat inclusiv de jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale şi pot face obiectul procedurilor prevăzute de art. 75 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. 50. Având în vedere cele arătate, se susţine că în cauză nu există un conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României şi Ministerul Public reprezentat de Direcţia Naţională Anticorupţie, întrucât efectuarea de cercetări într-o cauză penală cu privire la posibile fapte de corupţie este componentă a misiunii constituţionale date Ministerului Public în realizarea actului de justiţie, în temeiul art. 131 alin. (1) din Constituţie, respectiv de a realiza rolul de garant al independenţei justiţiei. 51. În concluzie, faţă de stadiul actual al anchetei şi în lipsa unei constatări a instanţei de judecată nu se poate reţine o încălcare a competenţei Guvernului, întrucât prin activitatea de urmărire penală desfăşurată de către Ministerul Public nu se urmăreşte verificarea oportunităţii şi legalităţii emiterii unei hotărâri de Guvern, cenzură pe care o poate realiza doar instanţa de contencios administrativ, conform dispoziţiilor Legii nr. 554/2004. 52. Natura actului administrativ emis de Guvern nu are nicio relevanţă în cauză sub aspectul cercetării penale referitoare la obligaţiile legale ce trebuie respectate sau parcurse pentru a genera trecerea imobilului din domeniul public în cel privat al statului. 53. În ceea ce priveşte invocarea Raportului privind „Relaţia dintre răspunderea politică şi răspunderea penală în ceea ce priveşte activitatea membrilor Guvernului“, faptul că acesta distinge între răspunderea „politică“, „legală“ şi „penală“ a miniştrilor, se arată că, începând cu pct. 105 din Raport, concluziile Comisiei sunt tocmai în sensul că abilitatea unui sistem constituţional naţional de a separa şi distinge între răspunderea politică şi cea penală a miniştrilor este un semn al nivelului de maturitate şi de bună funcţionare a democraţiei, precum şi de respectare a statului de drept. Mai exact, ambele forme de răspundere subzistă, fiind guvernate de norme distincte şi presupunând implicarea unor autorităţi distincte, cu competenţe specifice. 54. Pentru toate aceste motive se consideră că instanţa de contencios constituţional trebuie să constate că, în cauză, nu există un conflict juridic de natură constituţională între Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie şi Guvernul României, deoarece, faţă de stadiul actual al anchetei penale, nu se poate stabili o imixtiune a Ministerului Public în exercitarea competenţei Guvernului de verificare a legalităţii şi oportunităţii adoptării hotărârilor de Guvern. 55. În vederea stabilirii situaţiei de fapt şi de drept, necesare soluţionării cererii adresate Curţii, au fost solicitate Ministerului Public, prin Adresa înregistrată cu nr. 10.953 din 26 octombrie 2017, următoarele documente, în copii certificate, din Dosarul nr. 218/P/2017 înregistrat pe rolul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie: actul/actele de sesizare a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie (plângere, denunţ sau act de sesizare din oficiu); ordonanţele de începere/extindere a urmăririi penale, după caz, faţă de doamna Sevil Shhaideh, precum şi procesul-verbal de aducere la cunoştinţa acesteia a calităţii de suspect; referatul cauzei ce a fost transmis de către procurorul-şef al DNA procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea sesizării Camerei Deputaţilor, pentru formularea cererii de efectuare a urmăririi penale faţă de doamna Rovana Plumb; alte acte ale organului de urmărire penală întocmite faţă de doamna Sevil Shhaideh ulterior încheierii procesului-verbal de aducere la cunoştinţă a calităţii de suspect. 56. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat următoarele acte din Dosarul nr. 218/P/2017: procesul-verbal de sesizare din oficiu din data de 5 mai 2017; ordonanţa de începere a urmăririi penale in rem din data de 8 mai 2017; ordonanţa de extindere a urmăririi penale in rem din data de 15 septembrie 2017; ordonanţa de extindere a urmăririi penale in personam din data de 21 septembrie 2017; procesul-verbal de aducere la cunoştinţă a calităţii de suspect şi de comunicare a drepturilor şi obligaţiilor din data de 22 septembrie 2017; procesul-verbal din data de 11 octombrie 2017; cererea din data de 12 octombrie 2017 de recuzare a unui expert judiciar; ordonanţa din data de 13 octombrie 2017 privind cererile de recuzare a expertului judiciar; referatul din 22 septembrie 2017 în vederea sesizării Camerei Deputaţilor cu solicitarea încuviinţării efectuării urmăririi penale faţă de ministrul Rovana Plumb. 57. În vederea stabilirii situaţiei de fapt şi de drept, necesare soluţionării cererii adresate Curţii, au fost solicitate, prin Adresa înregistrată cu nr. 10.954 din 26 octombrie 2017, în copii certificate, documentele întocmite în procedura de elaborare/ avizare/adoptare a Hotărârilor Guvernului nr. 858/2013 şi nr. 943/2013, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 692 din 13 noiembrie 2013 şi, respectiv, nr. 792 din 17 decembrie 2013. 58. Guvernul a comunicat, conform menţiunii cuprinse în punctul de vedere solicitat, toate înscrisurile care au stat la baza adoptării Hotărârii Guvernului nr. 858/2013 şi a Hotărârii Guvernului nr. 943/2013. CURTEA, examinând cererea de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte, punctele de vedere ale Guvernului şi Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, înscrisurile depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului preşedintelui Senatului, al Guvernului şi al Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele: (1) Admisibilitatea cererii formulate de către preşedintele Senatului 59. Sub aspectul titularului dreptului de a sesiza Curtea Constituţională cu soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională, Curtea constată că preşedintele Senatului este titular al acestui drept, conform art. 146 lit. e) din Constituţie. De asemenea, Curtea observă că cererea a fost formulată de preşedintele Senatului, acesta nefiind parte în cadrul pretinsului conflict. Cu privire la acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că subiectele de drept pe care Constituţia le îndrituieşte a sesiza instanţa constituţională sunt limitativ prevăzute, dispoziţia constituţională nedistingând după cum autorităţile pe care le reprezintă sunt sau nu părţi în conflictul cu care sesizează Curtea [a se vedea Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017, paragraful 55]. Prin urmare, Curtea a constatat că acestea sunt în drept să formuleze cereri cu privire la soluţionarea unor conflicte juridice de natură constituţională, chiar dacă nu sunt părţi în conflictul dedus judecăţii Curţii Constituţionale, soluţie ce se aplică mutatis mutandis şi în cauza de faţă. 60. Sub aspectul autorităţilor publice indicate a fi în conflict, Curtea constată că autorul cererii menţionează Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte. Potrivit jurisprudenţei sale constante, Curtea a reţinut că autorităţile publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituţională sunt numai cele cuprinse în titlul III din Constituţie, şi anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală, Guvernul, organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti [Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 58], respectiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii [Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008]. Ministerul Public este parte componentă a autorităţii judecătoreşti, fiind reglementată la art. 131 şi 132 din Constituţie. De asemenea, entităţile componente ale acestuia, specializate în combaterea anumitor categorii de infracţiuni, fac parte din structura Ministerului Public. Astfel, în privinţa Direcţiei Naţionale Anticorupţie se constată că, în temeiul art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 11 aprilie 2002, aceasta este o „structură cu personalitate juridică, în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie“. Art. 1 alin. (3^1) din acelaşi act normativ prevede că „Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie conduce Direcţia Naţională Anticorupţie prin intermediul procurorului şef al acestei direcţii [...]“ Aşadar, acest parchet specializat este parte componentă a Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, implicit, parte a autorităţii judecătoreşti [a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, paragraful 59]. 61. Sub aspectul obiectului cererii, Curtea constată că cererea se referă la constatarea şi soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte, declanşat de cercetarea penală, de către această ultimă autoritate publică, a legalităţii Hotărârii Guvernului nr. 858/2013, respectiv, a Hotărârii Guvernului nr. 943/2013. În ceea ce priveşte noţiunea de conflict juridic de natură constituţională dintre autorităţi publice, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 53 din 28 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 17 februarie 2005, că acesta presupune „acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe, care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor“. De asemenea, prin Decizia nr. 97 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 169 din 5 martie 2008, Curtea a reţinut: „Conflictul juridic de natură constituţională există între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale“. Curtea a mai statuat că textul art. 146 lit. e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea“. Prin urmare, noţiunea de conflict juridic de natură constituţională „vizează orice situaţii juridice conflictuale a căror naştere rezidă în mod direct în textul Constituţiei“ (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009). 62. Analizând cererea formulată, Curtea constată că aceasta priveşte o situaţie litigioasă rezultată din modul de interpretare al dispoziţiilor constituţionale referitoare la atribuţiile şi competenţele Guvernului şi a Ministerului Public, precum şi la interpretarea art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie cu referire la interferenţa dintre răspunderea administrativă şi cea penală. Prin urmare, cererea formulată vizează o situaţie litigioasă, care are caracter juridic şi este de natură constituţională, drept care urmează a fi analizată pe fond. 63. Aşadar, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. e) din Constituţie şi ale art. 1, art. 10, art. 34-36 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra cererii de soluţionare a conflictului juridic de natură constituţională. (2) Analiza pe fond a cererii formulate de către preşedintele Senatului 64. Prin cererea formulată se solicită Curţii Constituţionale aplicarea aceluiaşi regim juridic, sub aspectul răspunderii penale, în privinţa verificării legalităţii actelor de reglementare secundară emise de Guvern, şi anume hotărârile acestuia, cu cel al actelor de reglementare primară adoptate de Guvern, respectiv ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă. 65. Curtea, prin Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 112, a statuat că nu este de acceptat ca autoritatea legiuitoare primară sau delegată (parlamentari sau miniştri) să intre sub incidenţa legii penale prin însuşi faptul adoptării sau participării la actul decizional al adoptării actului normativ, aceasta îndeplinindu-şi o atribuţie constituţională. În virtutea imunităţii care însoţeşte actul decizional de legiferare, care este aplicabilă mutatis mutandis şi membrilor Guvernului, niciun parlamentar sau ministru nu poate fi tras la răspundere pentru opiniile politice sau acţiunile exercitate în vederea elaborării ori adoptării unui act normativ cu putere de lege. 66. Prin aceeaşi decizie, Curtea a stabilit că, potrivit art. 108 alin. (2) din Constituţie, competenţa originară a Guvernului, autoritate executivă, priveşte organizarea executării legilor, acte de reglementare primară, prin emiterea de hotărâri, acte normative de reglementare secundară. Hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, care reclamă stabilirea de măsuri şi reguli subsecvente, menite să asigure corecta aplicare a acestuia. Hotărârile se adoptă întotdeauna în baza legii, secundum legem, şi asigură aplicarea sau aducerea la îndeplinire a legilor [Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 74]. În acelaşi sens, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, prevede că actul administrativ constituie actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. 67. Prin urmare, Curtea constată că Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017 a avut în vedere actele de reglementare primară adoptate de Guvern, care, prin excelenţă, au caracter normativ. În schimb, pe lângă faptul că sunt acte de reglementare secundară, hotărârile Guvernului pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual, astfel încât considerentele Deciziei nr. 68 din 27 februarie 2017 nu pot fi aplicate tale quale în privinţa acestora. De altfel, în cuprinsul acestei decizii, Curtea a statuat că „tocmai caracterul de generalitate a actului normativ, aplicabilitatea sa asupra unui număr nedefinit de persoane distinge actul normativ de actul individual, singurul care poate fi susceptibil de a produce foloase, avantaje, ajutor, în sensul prevăzut de legea penală“ [paragraful 111]. 68. În cauza de faţă, Curtea constată că Hotărârile Guvernului nr. 858/2013 şi nr. 943/2013 sunt acte administrative de autoritate, cu caracter individual, astfel încât nu se poate aplica în privinţa acestora soluţia de principiu rezultată din Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017. Prin urmare, Curtea reţine că decizia antereferită, prin considerentele sale, sub aspectul aplicării legii penale, a avut în vedere, ca problemă de principiu, actele normative şi, cu titlu particular, actele de reglementare primară, ca specie a actelor normative. Astfel, numai adoptarea actelor cu caracter individual este vizată de legea penală, în sensul că numai acestea pot realiza elementul material al unei infracţiuni date. 69. Prin urmare, având în vedere dihotomia existentă între actele normative [categorie în care se încadrează legea, ordonanţa, ordonanţa de urgenţă şi hotărârea Guvernului cu caracter normativ] şi actele individuale [hotărârea Guvernului cu caracter individual] nu se poate realiza nicio paralelă, sub aspectul răspunderii penale, între considerentele care au fundamentat Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017 şi situaţia din cauza de faţă. Din contră, decizia precitată precizează, în mod expres, că numai actul administrativ cu caracter individual „poate fi susceptibil de a produce foloase, avantaje, ajutor, în sensul prevăzut de legea penală“. De aceea, organul de urmărire penală are competenţa de a cerceta actele/faptele cu relevanţă penală săvârşite în legătură cu emiterea actului administrativ individual. 70. Cu privire la raportul existent între competenţa instanţelor de contencios administrativ şi a celor care judecă în materie penală, Curtea reţine că, potrivit art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate, de către instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate. Art. 4 alin. (3) din aceeaşi lege prevede că, în cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. 71. Prin urmare, atunci când există o bănuială rezonabilă cu privire la săvârşirea unei fapte penale, organul de urmărire penală are posibilitatea să înceapă urmărirea penală in personam, iar instanţa judecătorească, sesizată prin rechizitoriu, se va putea pronunţa asupra legalităţii actului administrativ [a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014]. În cazul în care aceasta constată nelegalitatea actului administrativ, nu mai ţine seama de acesta la soluţionarea cauzei. Astfel, rezultă că şi instanţa care judecă în materie penală are competenţa de a soluţiona, cu caracter incidental, problema legalităţii actului administrativ. Desigur, această competenţă a sa intervine numai în măsura în care de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond. 72. În acelaşi sens, Curtea reţine că art. 52 din Codul de procedură penală, având titlul marginal - Chestiuni prealabile prevede că: „(1) Instanţa penală este competentă să judece orice chestiune prealabilă soluţionării cauzei, chiar dacă prin natura ei acea chestiune este de competenţa altei instanţe, cu excepţia situaţiilor în care competenţa de soluţionare nu aparţine organelor judiciare. (2) Chestiunea prealabilă se judecă de către instanţa penală, potrivit regulilor şi mijloacelor de probă privitoare la materia căreia îi aparţine acea chestiune. (3) Hotărârile definitive ale altor instanţe decât cele penale asupra unei chestiuni prealabile în procesul penal au autoritate de lucru judecat în faţa instanţei penale, cu excepţia împrejurărilor care privesc existenţa infracţiunii“. 73. Prin urmare, Curtea constată că, în măsura în care cercetarea legalităţii actului administrativ individual este o chestiune prealabilă şi incidentală urmăririi penale şi judecării faptei de care este acuzată persoana, atât urmărirea penală, cât şi judecarea de către o instanţă care judecă în materie penală poate fi realizată, fără a se încălca art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie. 74. Cu privire la decizia organului de urmărire penală de a începe urmărirea penală in rem sau in personam, Curtea constată că, potrivit art. 305 alin. (1) şi (3) din Codul de procedură penală, „Când actul de sesizare îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege, organul de urmărire penală dispune începerea urmăririi penale cu privire la fapta săvârşită ori a cărei săvârşire se pregăteşte, chiar dacă autorul este indicat sau cunoscut“, iar „Atunci când există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă că o anumită persoană a săvârşit fapta pentru care s-a început urmărirea penală şi nu există vreunul dintre cazurile prevăzute la art. 16 alin. (1), organul de urmărire penală dispune ca urmărirea penală să se efectueze în continuare faţă de aceasta, care dobândeşte calitatea de suspect. Măsura dispusă de organul de cercetare penală se supune, în termen de 3 zile, confirmării procurorului care supraveghează urmărirea penală, organul de cercetare penală fiind obligat să prezinte acestuia şi dosarul cauzei“. 75. Prin urmare, organul de urmărire penală este singurul competent să aprecieze cu privire la îndeplinirea standardului de bănuială rezonabilă, atunci când decide aplicarea art. 305 alin. (3) din Codul de procedură penală; deşi textul legal nu defineşte această sintagmă, ea nu presupune o competenţă discreţionară, ci implică existenţa unor împrejurări de fapt care să formeze şi să fundamenteze concluzia potrivit căreia o anumită persoană ar fi putut săvârşi o infracţiune. Analizând acest aspect, Curtea constată nu este competentă să verifice dacă există probe din care să rezulte bănuiala rezonabilă pentru începerea urmăririi penale. Decizia de a începe o urmărire penală in personam este o competenţă exclusivă a organului de urmărire penală, ce nu poate fi controlată, atât timp cât de plano nu vizează fapte care nu intră sub incidenţa legii penale [a se vedea, în acelaşi sens, şi Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017]. 76. În măsura în care din urmărirea penală nu rezultă săvârşirea unei fapte penale, se poate dispune clasarea sau, dacă nu există un interes public în urmărirea faptei, se poate dispune renunţarea la urmărirea penală. În ipoteza în care persoana este trimisă în judecată, rechizitoriul este verificat sub aspectul legalităţii şi temeiniciei de prim-procurorul parchetului sau, după caz, de procurorul general al parchetului de pe lângă curtea de apel; când a fost întocmit de acesta din urmă, verificarea se face de procurorul ierarhic superior sau când a fost întocmit de un procuror de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, rechizitoriul este verificat de procurorul-şef de secţie, iar când a fost întocmit de acesta, verificarea se face de către procurorul general al acestui parchet [art. 328 alin. (1) teza a doua şi a treia din Codul de procedură penală]. Ulterior, revine instanţei judecătoreşti competente să se pronunţe asupra acuzaţiilor în materie penală aduse persoanei în cauză. Astfel, Curtea reţine că, dacă în faza de cameră preliminară, obiectul procedurii îl constituie verificarea, după trimiterea în judecată, a competenţei şi a legalităţii sesizării instanţei, precum şi verificarea legalităţii administrării probelor şi a efectuării actelor de către organele de urmărire penală [art. 342 din Codul de procedură penală], în faza de judecată, instanţa de judecată soluţionează cauza dedusă judecăţii cu garantarea respectării drepturilor subiecţilor procesuali şi asigurarea administrării probelor pentru lămurirea completă a împrejurărilor cauzei în scopul aflării adevărului, cu respectarea deplină a legii [art. 349 alin. (1) din Codul de procedură penală]. 77. Curtea constată că există suficiente filtre pentru a se asigura că urmărirea penală nu va fi începută abuziv/ aleatoriu/subiectiv. Aceste aspecte ţin, aşadar, de modul de instrumentare a cauzei, a cărui control nu intră în competenţa Curţii Constituţionale, existând, în schimb, mecanisme/proceduri care să remedieze eventualele deficienţe ale acesteia. 78. De asemenea, Curtea reiterează buna-credinţă ce trebuie să anime activitatea persoanelor puse în serviciul statului, conform art. 57 din Constituţie, precum şi comportamentul loial care trebuie să caracterizeze activitatea autorităţilor şi instituţiilor statului. Importanţa principiului constituţional general al comportamentului loial a fost subliniată de Curte în jurisprudenţa sa, apreciindu-se că acesta derivă din prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie şi este garantat de alineatul (5) al aceluiaşi articol constituţional; în consecinţă, Curtea a constatat că revine, în principal, autorităţilor publice sarcina de a-l aplica şi respecta în raport cu valorile şi principiile Constituţiei, inclusiv faţă de principiul consacrat de art. 147 alin. (4) din Constituţie referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanţei constituţionale (a se vedea, cu privire la înţelesul principiului comportamentului loial al autorităţilor publice, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, sau Decizia nr. 924 din 1 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 22 noiembrie 2012). 79. Raportat la cauza de faţă, Curtea reţine că principiul comportamentului loial dintre autorităţile şi instituţiile publice se exprimă prin respectarea prezumţiei de legalitate a actului administrativ emis în modul de instrumentare a cauzei. Faptul că există bănuieli rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ individual, care au determinat dispunerea începerii urmăririi penale, nu are semnificaţia răsturnării prezumţiei de legalitate a acestuia. De asemenea, Curtea reţine, din studiul actelor dosarului, că, în cauză, unitatea de parchet nu cercetează legalitatea hotărârilor de Guvern, ci o faptă/fapte săvârşită/săvârşite de o persoană/mai multe persoane care poate/pot cădea sub incidenţa legii penale. Folosirea unui limbaj defectuos în înscrisurile de la dosar întocmite de procuror sau în comunicatele de presă nu îndreptăţeşte concluzia potrivit căreia se cercetează, în mod direct, legalitatea hotărârilor de Guvern. Toate aceste aspecte vizează modul de instrumentare a cauzei. Întrucât, însă, modul de instrumentare a cauzei nu poate fi verificat pe calea art. 146 lit. e) din Constituţie, rezultă că nu este de competenţa Curţii Constituţionale cenzurarea deciziei organului de urmărire penală să înceapă o urmărire penală in personam, acesta fiind ţinut de principiul constituţional al comportamentului loial. 80. De asemenea, având în vedere faptul că rolul constituţional al Ministerului Public este acela de a reprezenta interesele generale ale societăţii şi a apăra ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor, acesta nu poate interfera cu răspunderea politică a membrilor Guvernului. Astfel, acesta trebuie să se cantoneze strict în domeniul răspunderii penale a subiectelor de drept. O altfel de optică ar duce la arogarea unor competenţe contrare textului şi spiritului Constituţiei, ceea ce înseamnă şi o asumare a unei răspunderi politice din partea Ministerului Public. Or, din datele cauzei nu rezultă o asemenea conduită, urmărirea penală fiind realizată prin aplicarea normelor procesual penale corespunzătoare. 81. Cu privire la critica referitoare la anchetarea oportunităţii/ împrejurărilor/circumstanţelor emiterii unei hotărâri de Guvern este evident că, în privinţa oportunităţii emiterii actului administrativ individual, unitatea de parchet nu are competenţa de a începe urmărirea penală, însă are competenţa de a cerceta faptele de natură penală săvârşite în legătură cu emiterea acestuia. Astfel, Curtea constată că nu există niciun mecanism de control al oportunităţii emiterii actului administrativ. Prin urmare, dacă legea permite realizarea unei anumite operaţiuni administrative în sensul în care o lasă în marja de apreciere a organului administrativ, nu poate fi pusă în discuţie cenzurarea oportunităţii aprecierii acestuia din urmă. Având în vedere cele de mai sus, Curtea reţine că revine instanţei judecătoreşti competenţa de a verifica dacă acuzaţia în materie penală vizează acte/fapte care ţin de oportunitatea ori împrejurările şi circumstanţele emiterii actului administrativ individual. 82. Aşadar, Curtea reţine că, de principiu, competenţa cercetării legalităţii actelor administrative aparţine instanţei de contencios administrativ şi numai cu titlu incidental acestea pot fi cercetate de instanţa care judecă în materie penală în măsura în care în cauză este adusă o acuzaţie în materie penală cu privire la acte/fapte săvârşite în legătură cu emiterea actului respectiv. De aceea, nu poate fi acceptată nici susţinerea potrivit căreia această din urmă instanţă se substituie celei de contencios administrativ, întrucât obiectul principal al judecăţii sale este diferit, acesta având un alt scop/obiectiv. 83. Având în vedere considerentele expuse, dispoziţiile art. 146 lit. e) din Constituţie, precum şi prevederile art. 11 alin. (1) lit. A.e), ale art. 34 şi 35 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Constată că nu există un conflict juridic de natură constituţională între Guvernul României, pe de o parte, şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie, pe de altă parte. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedintelui Senatului, Guvernului României şi Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţia Naţională Anticorupţie şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din 23 noiembrie 2017. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Benke Károly ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
