Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 1.379/1/2023
┌──────────┬───────────────────────────┐
│ │- preşedintele delegat al │
│Ionel │Secţiei de contencios │
│Barbă │administrativ şi fiscal - │
│ │preşedintele completului │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Adriana │- judecător la Secţia de │
│Florina │contencios administrativ şi│
│Secreţeanu│fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Adrian │- judecător la Secţia de │
│Remus │contencios administrativ şi│
│Ghiculescu│fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Decebal │- judecător la Secţia de │
│Constantin│contencios administrativ şi│
│Vlad │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Veronica │- judecător la Secţia de │
│Dumitrache│contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Doina │- judecător la Secţia de │
│Vişan │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Ştefania │- judecător la Secţia de │
│Dragoe │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Carmen │- judecător la Secţia de │
│Maria Ilie│contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Vasile │- judecător la Secţia de │
│Bîcu │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Ionel │- judecător la Secţia de │
│Florea │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Maria │- judecător la Secţia de │
│Hrudei │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Cristinel │- judecător la Secţia de │
│Grosu │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
├──────────┼───────────────────────────┤
│Liliana │- judecător la Secţia de │
│Vişan │contencios administrativ şi│
│ │fiscal │
└──────────┴───────────────────────────┘
1. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă şi ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 20 din 14 martie 2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul). 2. Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele delegat al Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. 3. La şedinţa de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 36 din Regulament. 4. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4.899/118/2021. 5. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la termenul de judecată din 25 septembrie 2023 a fost dispusă amânarea judecării cauzei în vederea întocmirii unui supliment la raport asupra fondului chestiunii de drept; a fost depus suplimentul la raportul menţionat, întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind formulat punct de vedere la raport de către recurentă. 6. De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanţele naţionale hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia ce face obiectul sesizării şi opinii teoretice exprimate de judecători, că specialiştii consultaţi au transmis opinii teoretice, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. 7. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 8. Prin Încheierea din 20 martie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 4.899/118/2021, Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia?" 9. Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 1.379/1/2023. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina Cererea de chemare în judecată 10. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Dosarul nr. 4.899/118/2021), reclamantul Consiliul Local al Municipiului Constanţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.B. - S.R.L.: anularea în parte a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Constanţa nr. xxx/30.06.2020 (H.C.L. nr. xxx/2020 sau H.C.L.) privind acordarea unor facilităţi fiscale operatorilor economici şi persoanelor fizice din Constanţa, în contextul crizei generate de virusul SARS-CoV-2, respectiv în ceea ce priveşte art. 6 din actul normativ menţionat; anularea procedurii privind acordarea unor facilităţi fiscale operatorilor economici şi persoanelor fizice din municipiul Constanţa, în contextul crizei generate de virusul SARS-CoV-2 în parte, respectiv în ceea ce priveşte cap. II - Facilităţi Fiscale, constând în reducerea/scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice - art. 1 alin. (2) în referire la taxa prevăzută la art. 6 din actul normativ menţionat; anularea deciziilor nr. aaaaaa/21.10.2020, nr. bbbbbb/21.10.2020, nr. cccccc/ 21.10.2020, nr. dddddd/21.10.2020, nr. eeeeee/21.10.2020, nr. ffffff/21.10.2020, nr. gggggg/17.11.2020 şi nr. hhhhhhh/ 7.12.2020 privind acordarea unor facilităţi fiscale pârâtei, constând în scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice la nivelul municipiului Constanţa pentru lunile mai-octombrie 2020. Întâmpinarea 11. Prin întâmpinarea depusă, pârâta A.B. - S.R.L. a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate, din perspectiva încălcării tutelei administrative exercitate de prefect, arătând că, potrivit art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată, art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), şi art. 200, 252 şi 255 din Codul administrativ, în situaţia atacării unui act administrativ emis de autorităţile administraţiei publice locale, legiuitorul a conferit legitimitate procesuală activă numai prefectului. 12. H.C.L. nr. xxx/2020 este un act administrativ emis de autoritatea administraţiei publice locale care nu poate face obiectul unui pretins control de legalitate din partea autorităţii emitente însăşi, pârâta invocând, în acest sens, Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, precum şi Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015. 13. Acţiunea este inadmisibilă din perspectiva naturii actului, acesta fiind unul normativ, iar nu individual. Prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se referă strict la actele administrative cu caracter individual, iar nu la cele cu caracter normativ. H.C.L. nr. xxx/2020 este un act normativ din moment ce conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, şi se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi. 14. Pârâta a mai invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Municipiului Constanţa în promovarea acţiunii (apreciată relevantă în economia prezentei sesizări), susţinând că prefectul este cel care exercită tutela administrativă. Hotărârea primei instanţe 15. Prin Încheierea din 29 octombrie 2021, Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiate excepţia inadmisibilităţii acţiunii în anularea actului administrativ şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local al Municipiului Constanţa, pentru considerentele de mai jos. 16. Prima instanţă a reţinut că acţiunea formulată a fost întemeiată pe prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, textul art. 1 menţionat enumerând, printre entităţile care pot ataca acte administrative, şi autoritatea publică emitentă, fără ca alin. (6) al aceluiaşi articol să facă o distincţie între actele administrative cu caracter normativ şi cele cu caracter individual, neprezentând relevanţă natura actului atacat. 17. Au fost înlăturate argumentele cu referire la Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, întrucât această decizie tratează posibilitatea primarului de a ataca în justiţie hotărârile consiliului local, şi nu posibilitatea consiliului local de a-şi ataca propriile hotărâri, o interpretare în sensul imposibilităţii precizate contravenind dispoziţiilor Legii nr. 554/2004. 18. Prin Sentinţa civilă nr. 826 din 3 iunie 2022, Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată şi a dispus: anularea în parte a H.C.L. nr. xxx/2020, respectiv în ceea ce priveşte art. 6 al hotărârii; anularea în parte a Procedurii privind acordarea unor facilităţi fiscale operatorilor economici şi persoanelor fizice din municipiul Constanţa, respectiv în ceea ce priveşte cap. II - Facilităţi fiscale, constând în reducerea/scutirea taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice - art. 1 alin. (2) cu referire la taxa prevăzută la art. 6 din actul menţionat şi anularea deciziilor nr. aaaaaa/21.10.2020, nr. bbbbbb/21.10.2020, nr. cccccc/21.10.2020, nr. dddddd/ 21.10.2020, nr. eeeeee/21.10.2020, nr. ffffff/21.10.2020, nr. gggggg/ 17.11.2020 şi nr. hhhhhh/7.12.2020 privind acordarea unor facilităţi fiscale pârâtei, constând în scutirea de la plata taxei pentru utilizarea temporară a locurilor publice la nivelul municipiului Constanţa pentru lunile mai-octombrie 2020. Recursul declarat în cauză 19. Împotriva sentinţei menţionate la paragraful 18 din prezenta decizie a declarat recurs pârâta A.B. - S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă. 20. Motivele de recurs formulate au vizat, în esenţă, greşita respingere de către instanţa de fond a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 în cazul actelor administrative normative. 21. Subsumat inadmisibilităţii atacării actului administrativ normativ pe calea acţiunii întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în opinia recurentei, consiliul local nu este subiect de sezină în acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, acţiunea formulată de către acesta, în prezenta cauză, încălcând dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului. 22. În ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate de consiliul local, atât Constituţia României, republicată, cât şi Codul administrativ şi Legea nr. 554/2004 consacră competenţa expresă ce revine prefectului sub forma controlului de tutelă administrativă. 23. Se apreciază că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare atât a prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cât şi a celor ale art. 3 din acelaşi act normativ, a dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie şi ale art. 200, 252 şi 255 din Codul administrativ. 24. În opinia recurentei, legiuitorul a conferit legitimitate procesuală activă numai prefectului, în situaţia atacării unui act administrativ emis de autorităţile administraţiei publice locale. 25. Ulterior punerii în discuţia părţilor a cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurentă în cadrul cererii de recurs, Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus sesizarea instanţei supreme în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept redate în cadrul paragrafului 8 din prezenta decizie. III. Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile 26. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi anume art. 1 alin. (6): "ART. 1 (…) (6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului." IV. Punctul de vedere al părţilor 27. Punctul de vedere al recurentei-pârâte A.B. - S.R.L. a fost exprimat în cuprinsul cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, formulată de către aceasta din urmă în cadrul memoriului de recurs. 28. Chestiunea de drept cu privire la care a fost formulată cererea reclamantei a vizat: (i) aplicabilitatea prevederilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 actelor administrative normative, petenta susţinând că opinia doctrinară este unanimă în sens contrar celor dispuse de instanţa de fond în prezenta cauză; (ii) îndreptăţirea consiliului local, în calitate de organ deliberativ al unităţii administrativ-teritoriale, de a fi subiect de sezină într-o acţiune întemeiată pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 cu privire la propriul act administrativ cu caracter normativ emis, ţinând cont de prevederile legale în materia exercitării tutelei administrative de către prefect. 29. Prin urmare, recurenta consideră că, în cauză, sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru sesizarea instanţei supreme cu dezlegarea problemei de drept mai sus-menţionate. 30. Opinia recurentei-pârâte cu privire la problema de drept pusă în discuţie este în sensul că nu se poate formula o acţiune în anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ de către emitentul actului, în sprijinul acestei opinii fiind invocată doctrina în domeniu. 31. Recurenta critică respingerea, de către instanţa de fond, prin Încheierea din 29 octombrie 2021, a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a Consiliul Local al Municipiului Constanţa, invocând greşita aplicare a prevederilor art. 197, art. 196, art. 200, art. 249, art. 252 şi ale art. 154 din Codul administrativ şi a celor ale art. 3 din Legea nr. 554/2004. 32. Chiar dacă prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004 enumeră, printre subiectele de sezină, şi autoritatea publică emitentă a unui act administrativ, în opinia recurentei, aceste norme trebuie interpretate diferenţiat, din perspectiva fiecărei autorităţi şi a actelor specifice emanând de la aceasta, fiind exclus ca însuşi consiliul local emitent al actului administrativ să solicite anularea acestuia direct instanţei de contencios administrativ, eludând principiile care guvernează rolul şi atribuţiile specifice fiecărui organism al unităţii administrativ-teritoriale. 33. În opinia recurentei-pârâte, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 face referire la toate celelalte acte administrative, mai puţin la cele pentru care legiuitorul a stabilit în mod explicit un alt circuit, alte căi de atac. 34. Opinia intimatului-reclamant Consiliul Local al Municipiului Constanţa este în sensul că o astfel de cerere de chemare în judecată, soluţionată prin sentinţa menţionată la paragraful 18 din prezenta decizie, este admisibilă, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 instituind o cale legală specială pentru demersul cu care a sesizat instanţa. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 35. Analizând cererea prin prisma condiţiilor impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă, instanţa de trimitere a reţinut îndeplinirea acestora, după cum urmează: a) în ceea ce priveşte condiţia existenţei unei chestiuni de drept susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, respectiv o chestiune de drept cu un grad de dificultate suficient de mare, care poate fi grefat inclusiv pe neclaritatea normei legale, lipsa unor elemente de bază ş.a., instanţa de trimitere a reţinut că, în speţă, cu privire la prima întrebare din cererea de sesizare a instanţei supreme formulată de recurenta-pârâtă, deşi norma de drept vizată pare una clară, legiuitorul referindu-se explicit la posibilitatea emitentului unui act administrativ unilateral (fără a menţiona natura acestuia de act administrativ individual sau normativ) de a solicita anularea în instanţă a propriului act care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, o serie de texte ale legii contenciosului administrativ tind să exprime o situaţie contrară în ceea ce priveşte actele administrative unilaterale cu caracter normativ. Din coroborarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1), art. 11 alin. (4), art. 7 alin. (1^1) şi (5), art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ cu caracter normativ ar putea să formuleze oricând o plângere prealabilă (adresată sieşi), prin care să solicite anularea actului administrativ normativ, pe care însă legea prevede expres că nu mai poate să îl revoce întrucât acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Situaţia este, însă, relativ similară pentru cazul actelor administrative cu caracter individual, întrucât, şi într-un caz şi în celălalt, atunci când este vorba despre acte administrative unilaterale intrate în circuitul civil şi care au produs efecte juridice, în practică, nu se va formula plângere prealabilă, nefiind obligatorie, textul art. 7 alin. (5) al Legii nr. 554/2004 fiind în vigoare la data emiterii hotărârii atacate. Cu toate acestea, neformularea plângerii prealabile pentru că legea nu obligă la aceasta şi obligativitatea de a te adresa direct instanţei de judecată, întrucât nu îţi poţi adresa o plângere prealabilă pentru anularea propriului act administrativ, sunt noţiuni distincte, iar legiuitorul pare să excludă posibilitatea atacării actului administrativ normativ în faţa instanţei de către chiar emitentul acestuia, neavând o reglementare specifică care să excludă necesitatea/posibilitatea formulării plângerii prealabile în chiar conţinutul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, acesta reglementând doar un termen în care poate fi formulată acţiunea în justiţie. De asemenea, acest termen de un an de la data emiterii actului administrativ, prevăzut pentru formularea acţiunii în instanţă, reglementat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, este în contradicţie cu dispoziţiile art. 11 alin. (4) din acelaşi act normativ, care prevăd că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, fără excepţii în raport cu titularul acţiunii. Faţă de conţinutul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cu referire la termenul de un an în care poate fi introdusă acţiunea în anularea actului administrativ, instanţa de trimitere a arătat că se pune inclusiv problema analizării validităţii efectelor juridice ale tuturor actelor administrative emise în baza actului administrativ cu caracter normativ anulat, în acest caz fiind necesară o sesizare expresă. Însă, atunci când această sesizare există, organul emitent al actului normativ nu poate solicita analiza validităţii doar a unor acte emise în temeiul actului administrativ anulat (cum ar putea face oricare altă persoană interesată), ci a tuturor actelor emise, fiind pusă sub semnul întrebării securitatea raporturilor juridice stabilite în baza acestor acte necontestate de persoanele interesate. În ceea ce priveşte securitatea raporturilor juridice stabilite în temeiul actului administrativ cu caracter normativ anulat, instanţa de trimitere a constatat că legiuitorul a prevăzut expres la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 că, în cazul acţiunii introduse de prefect, actul atacat este suspendat de drept până la soluţionarea cauzei. În situaţia în care acţiunea este introdusă chiar de către emitentul actului administrativ, legiuitorul nu a prevăzut o astfel de suspendare, caz în care actul poate fi aplicat, în lipsa unei cereri exprese de suspendare, până la soluţionarea definitivă a cauzei. În prezenta cauză, intimatul-reclamant a solicitat anularea actelor prin care recurenta-pârâtă a beneficiat de facilităţile acordate prin H.C.L. nr. xxx/2020, însă, în acest caz particular, A.B. - S.R.L. a fost singura beneficiară a respectivelor facilităţi. De asemenea, instanţa de trimitere a constatat faptul că legiuitorul a mai utilizat sintagma „act administrativ unilateral“ şi cu alte ocazii în care, din economia textului legal, rezultă că este vorba strict de acte unilaterale cu caracter individual [de exemplu, art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (1) teza ultimă şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004]. Sunt invocate, totodată: prevederile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), art. 8 alin. (1^2), art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; cap. IX - Norme cu privire la actele normative adoptate de autorităţile publice locale - cu raportare la art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (pentru a stabili conduita pe care o poate avea emitentul unui act administrativ cu caracter normativ); dreptul stabilit expres de lege în favoarea Ministerului Public de a sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ cu caracter normativ, în situaţiile în care este apărat un interes legitim public, fără a se putea trage însă concluzia că este singura autoritate care poate solicita expres doar anularea actului; b) instanţa de trimitere a apreciat că este îndeplinită cerinţa ca problema de drept să fi fost ridicată în faţa unui complet al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, având în vedere faptul că problema de drept a fost ridicată în faţa curţii de apel învestite cu soluţionarea recursului promovat împotriva modului de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii având ca obiect anularea, de către o autoritate publică locală, a propriului act administrativ cu caracter normativ; c) chestiunea de drept este una esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei, în sens larg; d) în ceea ce priveşte cerinţa „noutăţii“ chestiunii de drept supuse interpretării s-a apreciat că vechimea normei ce conţine problema de drept nu reprezintă un criteriu al acestei aprecieri. Deşi textul de lege pus în discuţie este în vigoare încă din anul 2004, în jurisprudenţa instanţelor de judecată nu au fost identificate situaţii care să analizeze expres problema de drept în discuţie. De asemenea, situaţiile în care emitentul unui act administrativ cu caracter normativ îşi atacă propria hotărâre sunt extrem de rare în practică, acest fapt presupunând recunoaşterea unei culpe a autorităţii cu privire la respectarea legii. În aprecierea instanţei de trimitere, nici opinia exprimată prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curţii Supreme de Justiţie - Secţiile Unite, pronunţată în interesul legii, opinie menţinută prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015, nu este în măsură să lămurească problema de drept ce formează obiectul prezentului dosar, întrucât această opinie a fost exprimată în vederea lămuririi posibilităţii ca primarul să atace în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de către autoritatea sa deliberativă (fie în nume propriu, fie în calitate de reprezentant), respectiv consiliul local ori Consiliul General al Municipiului Bucureşti, pornindu-se de la reglementări care stabilesc caracterul independent al actelor emise de către cele două autorităţi şi de la lipsa unei reglementări exprese în acest sens. Mai mult, analiza are în vedere natura actului contestat. De asemenea, instanţa de trimitere a reţinut că problema de drept în discuţie nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele. B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 36. Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, opinia instanţei de trimitere este în sensul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea ca o autoritate publică să ceară anularea propriului act administrativ unilateral cu caracter normativ, atât timp cât nu se identifică, în cuprinsul reglementării, excluderea expresă a acestui drept. Ori de câte ori legiuitorul a dorit excluderea unei categorii de acte de la posibilitatea atacării, a exprimat expres această imposibilitate. 37. Întrucât o autoritate publică urmăreşte, în întreaga sa activitate, preeminenţa interesului public şi satisfacerea nevoilor comunităţilor, nu poate fi exclusă de la posibilitatea de a cere în justiţie anularea propriului act cu caracter normativ, pe care îl apreciază ca nelegal şi pe care nu îl mai poate revoca întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, acest drept fiind recunoscut pe tot parcursul existenţei actului oricărei persoane vătămate, dar şi Ministerului Public ori prefectului, în cazul particular reglementat de art. 3 din Legea nr. 554/2004. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A. Jurisprudenţă comunicată de curţile de apel 38. Într-o orientare jurisprudenţială s-a apreciat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia. 39. Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul Tribunalului Argeş - Secţia civilă (Sentinţa civilă nr. 34 din 27 ianuarie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 2.881/109/2022, aflat în stadiul procesual al recursului pe rolul Curţii de Apel Piteşti; Sentinţa civilă nr. 35 din 27 ianuarie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 2.883/109/2022, definitivă, prin Decizia 598 din 23 mai 2023 a Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin care a fost anulat recursul ca nemotivat). În acelaşi sens au fost exprimate şi punctele de vedere teoretice, nesusţinute de practică judiciară, ale următoarelor instanţe: curţile de apel Craiova, Iaşi, Galaţi şi Târgu Mureş; tribunalele Hunedoara, Covasna, Iaşi, Vaslui, Giurgiu şi Ilfov; Judecătoria Baia Mare. 40. În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale au fost expuse argumentele redate în continuare. 41. Art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura ce se impune a fi urmată în situaţia-premisă învederată, fără a face distincţie între tipul de act administrativ atacat, respectiv act cu caracter normativ sau individual, şi fără a excepta, în mod expres, de la anulare categoria actelor administrative cu caracter normativ. Ca atare, autoritatea publică emitentă a actului administrativ nelegal şi revocabil este obligată de imperativul normativ a recurge la învestirea instanţei de contencios administrativ cu o cerere în anularea acestuia, justificat tocmai de aspectul că persoana vătămată/persoanele vătămate s-ar putea bucura de respectarea acestor garanţii doar în faţa unei instanţe, nu şi în faţa puterii discreţionare exercitate excedentar de către autoritatea publică. 42. Ori de câte ori legiuitorul a dorit excluderea de la posibilitatea atacării unei categorii de acte, a exprimat expres această interdicţie. Întrucât o autoritate publică urmăreşte preeminenţa interesului public şi satisfacerea nevoilor comunităţii, nu poate fi exclusă de la posibilitatea de a cere în justiţie anularea propriului act administrativ unilateral cu caracter normativ, pe care îl apreciază nelegal şi pe care nu îl mai poate revoca întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. 43. De asemenea, în susţinerea punctului de vedere exprimat la paragraful 38, s-a afirmat că primează principiul legalităţii şi al restabilirii ordinii de drept, fiind necesară verificarea legalităţii actului de către instanţa de judecată, mai ales dacă acesta a intrat în circuitul civil şi emitentul său nu îl mai poate revoca în procedura administrativă prealabilă. În plus, o astfel de procedură judiciară este guvernată de regulile contenciosului obiectiv şi este suficient ca emitentul actului să invoce şi să supună verificării instanţei posibile încălcări ale principiului legalităţii şi restabilirii ordinii de drept prin actul administrativ contestat, adică să justifice un interes public, pentru a avea îndreptăţire procesuală. 44. Pe de altă parte, potrivit punctului de vedere formulat de Tribunalul Ilfov, sesizarea nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, respectiv nu constituie o problemă de drept nouă şi, mai mult, dispoziţiile supuse analizei sunt în vigoare din anul 2004, iar, în eventualitatea existenţei unei practici neunitare, sesizarea ar trebui să îmbrace forma solicitată de art. 514 din Codul de procedură civilă privind recursul în interesul legii. 45. Într-o altă orientare jurisprudenţială s-a apreciat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia. 46. Această orientare jurisprudenţială se regăseşte la nivelul Tribunalului Argeş - Secţia civilă (Sentinţa civilă nr. 957 din 12 decembrie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 2.999/109/2022, casată cu trimitere spre rejudecare prin Decizia civilă nr. 698 din 13 iunie 2023 a Curţii de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, definitivă). În acelaşi sens au fost exprimate şi punctele de vedere teoretice, nesusţinute de practică judiciară, ale tribunalelor Bucureşti şi Ialomiţa. 47. În susţinerea acestei orientări jurisprudenţiale au fost formulate argumentele de mai jos. 48. Având în vedere art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, rezultă că legiuitorul nu a exclus actele administrative cu caracter normativ de la obligativitatea atacării acestora cu plângere prealabilă, cu menţiunea însă că, „în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând“ [art. 7 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004]. 49. În măsura în care i s-a recunoscut autorităţii publice emitente posibilitatea revocării în cazul actelor administrative unilaterale individuale, aceasta nu poate fi extrapolată şi la anularea actelor administrative cu caracter normativ, în condiţiile în care nimeni nu îşi poate invoca propria culpă, eludând principiile care guvernează rolul şi atribuţiile specifice fiecărui organism al unităţii administrativ-teritoriale. 50. Legiuitorul a dat, atât prin Codul administrativ, cât şi prin legea contenciosului administrativ, tutela de verificare a legalităţii actelor emise de consiliul local prefectului sau oricărei persoane care se consideră vătămată prin emiterea acelui act. 51. Or, emitentul actului nu poate să solicite anularea propriului act, invocând nelegalităţi pe calea acestei proceduri a contenciosului administrativ. 52. Domeniul de aplicare a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 se restrânge la actele administrative unilaterale cu caracter individual, întrucât, în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, autoritatea emitentă are posibilitatea, potrivit competenţelor legale, să emită ulterior un act normativ de completare, de modificare sau de abrogare a actului administrativ unilateral cu caracter normativ emis anterior, în timp ce, în situaţia actului administrativ unilateral cu caracter individual, acesta nu mai poate fi revocat, prin emiterea unui act contrar, dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. 53. Curţile de apel Alba Iulia, Bacău, Braşov, Bucureşti, Cluj, Constanţa, Craiova, Galaţi, Iaşi, Oradea, Ploieşti, Suceava, Târgu Mureş şi Timişoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competenţă, nu a fost identificată jurisprudenţă cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. 54. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că, la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. B. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 55. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a pronunţat Decizia nr. IV din 23 iunie 2003, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Justiţie şi s-a stabilit că, în aplicarea dispoziţiilor art. 68 alin. (1) lit. b), cu referire la art. 27 alin. (1), art. 46 şi la art. 71 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, primarul nu are calitatea de a ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, hotărârile adoptate de consiliul local. 56. Prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi a stabilit că: „În condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti“. VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României 57. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuţie. VIII. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene 58. În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. IX. Opinia specialiştilor consultaţi 59. În conformitate cu dispoziţiile art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (6) din Codul de procedură civilă, au fost solicitate opiniile mai multor specialişti din cadrul unor facultăţi de drept asupra chestiunilor de drept supuse examinării. 60. Potrivit opiniilor comunicate de specialiştii din cadrul Institutului Naţional al Magistraturii, Universităţii din Bucureşti - Facultatea de Drept, Universităţii „Alexandru Ioan Cuza“ din Iaşi - Facultatea de Drept şi Universităţii „Babeş-Bolyai“ din Cluj-Napoca - Facultatea de Drept, dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se interpretează în sensul că acţiunea în anulare exercitată de autoritatea publică poate avea ca obiect exclusiv un act administrativ cu caracter individual care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ cu caracter normativ neputând solicita instanţei anularea acestuia. X. Raportul asupra chestiunii de drept 61. Prin suplimentul la raport întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile este admisibilă, iar asupra fondului a arătat că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia. XI. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 62. Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: A. Asupra admisibilităţii sesizării 63. În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, au fost decelate, pe cale jurisprudenţială, următoarele condiţii de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să soluţioneze cauza; (iii) instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naştere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare. 64. Examinarea condiţiilor în care poate fi declanşat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidenţă faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări, cerinţele legale mai sus enunţate sunt îndeplinite cumulativ. 65. Astfel, primele trei condiţii de admisibilitate, referitoare la existenţa unei cauze aflate în curs de judecată, în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit să judece cauza în ultimă instanţă, sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea recursului formulat de A.B. - S.R.L. împotriva Sentinţei civile nr. 826 din 3 iunie 2022 pronunţate de Tribunalul Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal. 66. Totodată, este îndeplinită şi a şasea condiţie, deoarece Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat asupra chestiunii de drept enunţate şi nu există un recurs în interesul legii în curs de soluţionare privitor la această chestiune. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că, la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil, nu există, în prezent, practică judiciară care să justifice promovarea unui eventual recurs în interesul legii, în problema de drept care formează obiectul sesizării. 67. În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei chestiuni de drept veritabile, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite, în practica instanţei supreme s-a reţinut că aceasta trebuie să constea într-o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită şi prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept şi al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 36). 68. Sesizarea trebuie să ducă la interpretarea in abstracto a unor dispoziţii legale determinate, iar nu la rezolvarea unor chestiuni ce ţin de particularităţile cauzei. 69. Astfel, în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 şi 65) s-a mai reţinut că „problema eficienţei sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (...), reclamă (…) o chestiune juridică reală, care ridică probleme de interpretare a unor dispoziţii legale imperfecte, lacunare ori contradictorii ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, şi nu realizarea unor operaţiuni de interpretare şi aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanţele particulare ce caracterizează fiecare litigiu. (...) Cum interpretarea normelor de către judecător implică tocmai acel procedeu logico-judiciar de stabilire a conţinutului şi sensului acestor norme, chestiunea de drept trebuie să suscite serioase dificultăţi care ar împiedica pronunţarea soluţiei şi nu simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei“. 70. Tot în jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reţinut că, pentru a ne afla în prezenţa unei veritabile chestiuni de drept, care să justifice în mod real recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile, este necesar să se constate „caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum şi dificultatea completului în a-şi însuşi o anumită interpretare“ (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42). 71. Din considerentele prezentate în cadrul paragrafelor anterioare rezultă că sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, nu elemente particulare ale cauzei deduse judecăţii, iar pentru a constitui o problemă de drept, premisa de la care se porneşte în întrebarea ce formează obiectul sesizării trebuie să îşi găsească izvorul în dispoziţiile legale, nu într-o stare de fapt, aplicarea legii la situaţia de fapt, astfel cum aceasta a fost stabilită prin probatoriul administrat, fiind atributul exclusiv al instanţei învestite cu soluţionarea cauzei. 72. Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite, care trebuie arătate în sesizare, cerinţă care rezultă din dispoziţiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă şi punctul de vedere al completului de judecată, care, astfel, este ţinut să stabilească, în primul rând, dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică. 73. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază că este îndeplinită condiţia existenţei unei chestiuni de drept veritabile, deoarece problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite şi poate genera divergenţe serioase în jurisprudenţă, existând o dificultate sporită de interpretare şi aplicare a legii care să justifice angrenarea mecanismului hotărârii prealabile. Dovadă în acest sens sunt punctele de vedere diferite, prezentate la paragrafele 39 şi 46 din prezenta decizie. 74. În ceea ce priveşte condiţia „noutăţii“ chestiunii de drept, aşa cum Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015 etc.), această cerinţă este îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, iar instanţele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate. 75. Referitor la această condiţie este important de remarcat faptul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este în vigoare de la 6 ianuarie 2005, suferind o singură modificare prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Legea nr. 262/2007), în vigoare de la 2 august 2007 (actuala formă supusă interpretării), fără impact asupra chestiunii de drept ce formează obiectul prezentei sesizări. 76. Pe de altă parte, chiar dacă dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 sunt în vigoare de la 6 ianuarie 2005, instanţele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial. Astfel, există doar o singură hotărâre definitivă (Sentinţa civilă nr. 35 din 27 ianuarie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 2.883/109/2022, definitivă, prin Decizia nr. 598 din 23 mai 2023 a Curţii de Apel Piteşti -Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), prin care au fost interpretate şi aplicate dispoziţiile menţionate anterior. De aceea, cerinţa „noutăţii“ chestiunii de drept supuse dezlegării este îndeplinită. B. Asupra fondului sesizării 77. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost învestit prin sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia?“. 78. Forma iniţială a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004) era: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.“ 79. Forma actuală, rezultată în urma modificării aduse prin Legea nr. 262/2007, este: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.“ 80. Comparând cele două forme, se observă că modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a vizat problema de drept a cărei dezlegare se solicită, respectiv dacă autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia. 81. Analizând forma actuală a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din perspectiva aplicării regulii de interpretare logică „unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă“, rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia, deoarece textul de lege interpretat nu distinge, expres, între actul administrativ unilateral cu caracter normativ şi cel cu caracter individual. 82. Însă, această concluzie rezultată din analiza tezei întâi a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care face referire la actul administrativ unilateral nelegal, nu este întemeiată în raport cu sintagma „în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice“, din care rezultă că legiuitorul a urmărit să distingă între cele două categorii de acte administrative unilaterale nelegale, dorind să aplice dispoziţiile amintite doar în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, ca urmare a faptului că doar acestea nu mai pot fi revocate, dacă au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice. 83. Actele administrative cu caracter normativ sunt revocabile oricând. În acest sens sunt dispoziţiile art. 7 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004 care recunosc dreptul autorităţii emitente de a revoca oricând, în urma unei plângeri prealabile, un act administrativ normativ pretins nelegal de către orice persoană care se consideră vătămată (altfel nu ar avea sens posibilitatea persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă oricând). 84. Prin urmare, actele administrative normative sunt revocabile oricând de către organul emitent, concluzie care face ca dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc despre „acte care nu mai pot fi revocate“ să fie inaplicabile în acest caz. 85. În al doilea rând, actele administrative cu caracter normativ nu sunt susceptibile să intre în circuitul civil, în sensul vizat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. 86. Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, astfel încât un act normativ nu are cum să intre în circuitul civil, de vreme ce acesta creează numai vocaţii, nu şi drepturi subiective (efective), apte să fie obiectul unui raport juridic de drept privat. 87. Intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective pe care un act administrativ normativ nu le poate genera prin el însuşi. 88. Chiar dacă după publicare orice act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice obiective, prin modificarea realităţii normative existente la acel moment, nu la acest aspect se referă art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. 89. Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile şi obligaţiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat. Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naştere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu şi actul administrativ normativ care stabileşte reguli generale şi abstracte şi care, aşadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat. 90. În al treilea rând, termenul de un an de la data emiterii actului administrativ nelegal, în care acţiunea în anularea acestuia poate fi formulată, în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, dezvăluie intenţia legiuitorului de a fi aplicabilă doar actului administrativ individual. 91. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. (6), art. 7 alin. (1^1) şi art. 11 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 554/2004 reiese voinţa legiuitorului potrivit căreia nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată oricând (prin plângerea prealabilă sau prin acţiunea în justiţie), în timp ce nelegalitatea unui act administrativ individual poate fi invocată doar pe o perioadă determinată, indiferent de persoana fizică sau juridică (inclusiv autoritatea emitentă) care invocă nelegalitatea. 92. Astfel, conform art. 7 alin. (1^1) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă şi acţiunea în anulare pot fi formulate oricând. 93. În schimb, în cazul actelor administrative individuale, atât plângerea prealabilă, cât şi acţiunea în anulare se formulează pe o perioadă determinată. Mai mult, termenul de introducere a acţiunii este de un an, atât în cazul acţiunii introduse de autoritatea publică emitentă, conform dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cât şi al acţiunii în anulare introduse de persoana vătămată, în temeiul dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. 94. În concluzie, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se va stabili că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia. ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 4.899/118/2021 şi, în consecinţă, stabileşte că: În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia. Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 noiembrie 2023. PREŞEDINTELE DELEGAT AL SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL IONEL BARBĂ Magistrat-asistent, Elena-Mădălina Ivănescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
