Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
│ │delegat │
└───────────────┴──────────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanţare a investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor şi pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, în ansamblul său, şi, în special, a dispoziţiilor art. II pct. 2 din actul normativ, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 8.376 din 31 octombrie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.866D/2019. 2. La apelul nominal se prezintă autorul excepţiei, prin consilier Linda Zenovia Timofan, cu împuternicire depusă la dosar. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care susţine admiterea criticilor de neconstituţionalitate formulate sub două aspecte: pe de o parte, criticile de neconstituţionalitate extrinsecă referitoare la întregul act normativ, întemeiate pe dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, motivate de faptul că legiuitorul delegat nu a motivat în cuprinsul actului normativ situaţia extraordinară, urgenţa şi imposibilitatea amânării reglementării şi că prin ordonanţa de urgenţă criticată au fost afectate drepturi şi libertăţi fundamentale, protejate constituţional de art. 44 şi 45 din Legea fundamentală, şi, pe de altă parte, criticile de neconstituţionalitate intrinsecă referitoare la art. II pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019, întemeiate pe dispoziţiile art. 44 şi 45 din Constituţie. Consideră că obligarea operatorilor serviciilor de utilităţi publice de a furniza/presta cu titlu gratuit serviciile către utilizatori în regim de continuitate reprezintă o ingerinţă în dreptul de proprietate privată al acestora, precum şi o afectare a libertăţii economice. Având în vedere că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 nu reglementează cadrul adecvat protecţiei drepturilor fundamentale, reprezentantul Avocatului Poporului susţine admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. 4. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând că Guvernul a motivat în preambulul ordonanţei de urgenţă atât situaţia extraordinară, cât şi urgenţa reglementării, fiind astfel respectate dispoziţiile art. 115 din Constituţie. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, susţine că norma criticată nu reglementează în domeniul primar al dreptului de proprietate, iar valorificarea acestuia nu este iluzorie, ci doar amânată până la pronunţarea unei hotărâri definitive a instanţelor de judecată competente să soluţioneze conflictele ivite între operatorii economici şi utilizatori. Întrucât activitatea economică se desfăşoară în condiţiile prevăzute de lege, nu se poate reţine nici încălcarea prevederilor art. 45 din Constituţie, realitatea demonstrând necesitatea adoptării unor reglementări de protecţie a consumatorilor. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 5. Prin Adresa nr. 19.207 din 30 octombrie 2019, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanţare a investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor şi pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, în ansamblul său, şi, în special, a dispoziţiilor art. II pct. 2 din actul normativ. 6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului formulează atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi critici de neconstituţionalitate intrinsecă. 7. Analizând preambulul ordonanţei de urgenţă, Avocatul Poporului reţine că legiuitorul delegat nu justifică existenţa unei situaţii extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată şi nici urgenţa modificărilor şi completărilor legislative, împrejurare ce contravine dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie. Motivarea trebuie să fie efectivă, adică să demonstreze necesitatea obiectivă a adoptării reglementării în regim de urgenţă, nu doar să enunţe această necesitate. În realitate, legiuitorul delegat nu a prezentat nici în preambul, nici în nota de fundamentare vreun element prin care să se demonstreze motivele având caracter de urgenţă şi situaţia extraordinară în care se află Guvernul, din cauza cărora este necesară modificarea reglementării activităţii operatorilor serviciilor de utilităţi publice, în sensul ca aceştia să continue furnizarea unui serviciu fără a primi contravaloarea prestării. 8. Intenţia legiuitorului delegat, de a asigura în regim de continuitate alimentarea populaţiei cu apă potabilă, termoficare sau salubritate, fără a fi interesat ca serviciul respectiv să fie şi plătit, astfel încât activitatea operatorului de utilităţi publice să poată fi susţinută, nu reprezintă o situaţie extraordinară. Situaţia extraordinară şi urgenţa sunt doar proclamate, fără a fi în realitate motivate, având în vedere că, pe de o parte, depăşirea termenului legal pentru achitarea facturilor stabilit potrivit prevederilor legale dădea posibilitatea operatorilor serviciilor de utilităţi publice să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, fără plata vreunei penalizări, cu un preaviz de 5 zile, încă din anul 2006, de la apariţia Legii nr. 51/2006, iar, pe de altă parte, măsura nu a fost dispusă în plin sezon rece, pentru a fi justificată. 9. Avocatul Poporului susţine că prin obligarea operatorilor serviciilor de utilităţi publice la continuarea activităţii şi furnizarea de servicii publice cu titlu gratuit, chiar şi rău-platnicilor, se încalcă art. 115 alin. (6) din Constituţie, fiind afectat dreptul de proprietate privată al operatorilor economici, prevăzut de art. 44 din Constituţie, şi libertatea economică, consacrată de art. 45 din Constituţie. Este adevărat că, aparent, printr-o asemenea măsură, Guvernul ar veni în sprijinul cetăţeanului, căruia i se asigură în mod neîntrerupt o utilitate publică, însă, în realitate, dintr-o perspectivă de ansamblu, situaţia reglementată îi afectează pe cetăţeni. Pe de o parte, induce rău-platnicilor ideea că un asemenea comportament este potrivit, chiar dacă pentru o perioadă relativ scurtă, şi anume până la momentul la care o instanţă de judecată se pronunţă definitiv asupra sumelor pe care le datorează pentru un serviciu de care au beneficiat. Pe de altă parte, la finele unui asemenea proces, o persoană fizică implicată în litigiu, având calitatea de debitor, pe lângă datoriile acumulate, este posibil să plătească şi cheltuielile de judecată. Mai mult, în cazul în care datoriile cele mai mari vor proveni de la utilizatorii persoane juridice, este posibil ca, din cauza pierderilor financiare, activitatea operatorului serviciilor de utilităţi publice să fie atât de grav perturbată, încât să nu îşi mai permită să se susţină. 10. Or, a impune operatorului să continue prestarea serviciului, deşi nu îi este plătită contravaloarea acestuia, înseamnă afectarea scopului activităţii economice pe care o desfăşoară, limitarea accesului la activitatea economică şi la exercitarea ei, şi implicit, o afectare a dreptului de proprietate. Avocatul Poporului subliniază faptul că principiul libertăţii economice nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiţionat de respectarea limitelor stabilite de lege prin care se urmăreşte asigurarea unei discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum şi asigurarea respectării drepturilor şi intereselor legitime ale tuturor. Invocă recomandarea formulată de Consiliul Legislativ, care a învederat „posibilitatea ca intervenţia legislativă asupra art. 36 alin. (5) din Legea nr. 51/2006 să fie realizată printr-un proiect de lege“ şi care a arătat că soluţia legislativă trebuie corelată cu dreptul comun în materia executării obligaţiilor, respectiv art. 1.556 din Codul civil, care reglementează excepţia de neexecutare a contractului. Având în vedere caracteristica esenţială a contractelor sinalagmatice - reciprocitatea şi interdependenţa obligaţiilor ce revin părţilor -, împrejurarea că fiecare dintre obligaţiile reciproce este cauza juridică a obligaţiei corelative, implicând simultaneitatea de executare a acestor obligaţii, deci posibilitatea de invocare a excepţiei de neexecutare în cazul în care simultaneitatea nu este respectată, Avocatul Poporului susţine că excepţia de neexecutare a contractului este o sancţiune specifică a faptului că partea care pretinde executarea obligaţiei nu înţelege să îşi îndeplinească propriile îndatoriri contractuale pe care şi le-a asumat. 11. În concluzie, Avocatul Poporului apreciază că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019, în ansamblul său, şi, în special, dispoziţiile art. II pct. 2 din actul normativ contravin art. 115 alin. (4) şi (6), art. 44 şi 45 din Constituţie. 12. Potrivit art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 15. Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanţare a investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor şi pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 548 din 3 iulie 2019. Pe lângă criticile formulate asupra actului normativ în ansamblu, Avocatul Poporului critică punctual dispoziţiile art. II din actul normativ, respectiv pe cele care vizează completarea art. 36 din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 121 din 5 martie 2013, cu modificările şi completările ulterioare. Prin urmare, obiect al criticilor de neconstituţionalitate îl constituie şi art. II pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019, ce are următorul conţinut: „2. La articolul 36, după alineatul (4) se introduce un nou alineat, alineatul (5), cu următorul cuprins: „(5) În situaţia existenţei unui litigiu cu privire la executarea obligaţiei de plată a preţului serviciului, utilizatorii au obligaţia de a achita creanţele nelitigioase, iar operatorii serviciilor de utilităţi publice nu au dreptul să înceteze, să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, până la pronunţarea unei hotărâri definitive a instanţelor de judecată competente.»“ 16. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 44, 45 şi ale art. 115 alin. (4) şi (6). 17. Examinând excepţia de neconstituţionalitate din perspectiva criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, „Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă“ (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011). 18. Regimul particular al ordonanţei de urgenţă este prevăzut în art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie şi se referă la cazurile în care poate fi emisă: situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgenţă la prima Cameră sesizată şi convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi şi de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie; ordonanţa de urgenţă nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituţionale, nu poate afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. 19. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei. Situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, „inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare (...) constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă (...). A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu“ (a se vedea şi Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Aşa fiind, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Cu prilejul pronunţării Deciziei nr. 255 din 11 mai 2005, precitată, Curtea a reţinut că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi (...)“. 20. Întrucât prevederile constituţionale stabilesc cadrul şi limitele exercitării delegării legislative, condiţionând legitimitatea şi deci constituţionalitatea ordonanţelor Guvernului de îndeplinirea unor cerinţe exprese, calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale drept criterii de constituţionalitate, cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea exigenţelor constituţionale se poate pronunţa doar instanţa constituţională. 21. Din analiza jurisprudenţei menţionate rezultă că numai existenţa unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariţia unei situaţii a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenţia sa în preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condiţiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Cu alte cuvinte, decizia legiferării aparţine în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăşte reglementarea unei anumite situaţii juridice, are obligaţia de a se conforma exigenţelor constituţionale (a se vedea şi Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017). 22. Pornind de la aceste premise jurisprudenţiale, Curtea urmează să analizeze în ce măsură, prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019, Guvernul s-a conformat exigenţelor constituţionale privind demonstrarea existenţei unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare nu poate fi amânată, precum şi motivarea urgenţei în cuprinsul ordonanţei. 23. Analizând titlul şi conţinutul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019, Curtea reţine că, prin adoptarea acestui act normativ, Guvernul a aprobat, pe de o parte, Programul multianual de finanţare a investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor şi a modificat, pe de altă parte, Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006. Aşa fiind, în preambulul ordonanţei de urgenţă, Guvernul avea obligaţia să identifice situaţiile extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată şi să motiveze urgenţa legiferării cu privire la materiile modificate. 24. Astfel, Curtea reţine că, în preambulul actului normativ, Guvernul îşi motivează intervenţia legislativă prin „diminuarea efortului bugetar anual de repartizare, în regim de urgenţă, a unor sume pentru asigurarea continuităţii serviciului public de încălzire a populaţiei în sezonul de iarnă, dată fiind necesitatea stringentă de realizare a investiţiilor în sistem“, astfel că, „în lipsa adoptării prevederilor în materia serviciilor comunitare de utilităţi publice, consecinţele negative care ar putea fi produse constau în împrejurarea potrivit căreia anumite servicii publice nu ar fi asigurate în regim de continuitate, precum alimentarea populaţiei cu apă potabilă, termoficare sau salubritate, cu impact negativ asupra sănătăţii populaţiei“. În plus, Guvernul motivează că „necesitatea stringentă a creşterii contribuţiei sectorului energetic la îndeplinirea obiectivelor privind reducerea emisiilor de dioxid de carbon şi eficienţa energetică“ impune „implementarea unui program multianual destinat modernizării, extinderii sau înfiinţării sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor“, arătând că, „în situaţia neadoptării prevederilor privind investiţiile în termoficare, consecinţele negative care ar putea fi produse constau în imposibilitatea legală pentru încheierea contractelor de finanţare multianuale, care permit unităţilor administrativ-teritoriale desfăşurarea unui program investiţional concret şi coerent care ar evidenţia pe termen scurt rezultatele obţinute în modernizarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor“. Prin urmare, „luând în considerare faptul că aceste elemente vizează interesul public, constituind situaţii de urgenţă şi extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată“, Guvernul a adoptat ordonanţa de urgenţă care face obiectul prezentului control. De asemenea, în nota de fundamentare a actului normativ, Guvernul arată că, „dată fiind starea tehnică precară a centralelor de producere a energiei termice, majoritatea cu durata de viaţă expirată şi o capacitate supradimensionată raportat la necesarul actual de consum energie termică, dar şi în considerarea dezvoltării urbanistice la nivelul oraşelor şi municipiilor, se propune extinderea finanţărilor acordate de la reabilitarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică la modernizarea şi dezvoltarea celor existente şi înfiinţarea altora noi“. Se prezintă faptul că, „în vederea stabilirii necesarului de finanţare pentru perioada 2019-2025, (...) au fost solicitate unităţilor administrativ-teritoriale informaţii cu privire la investiţiile preconizate în sistemul centralizat de alimentare cu energie termică (centrale termice, distribuţie şi transport) a populaţiei (...). Din cele 53 de autorităţi ale administraţiei publice locale intervievate, 9 unităţi administrativ-teritoriale nu au solicitat fonduri, iar din centralizarea datelor transmise de 27 de unităţi administrativ-teritoriale, rezultă un necesar de finanţare a investiţiilor în sumă de 14.614.805 mii lei, echivalentul a aproximativ 3,1 miliarde euro (din care municipiul Bucureşti a prezentat un necesar de 8.587.663 mii lei)“. 25. Examinând criticile formulate, Curtea constată că, în justificarea situaţiei extraordinare a cărei reglementare se impune prin adoptarea unei ordonanţe de urgenţă în domeniul finanţării investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor, în preambulul actului normativ criticat, Guvernul, pornind de la situaţia de fapt pe care o prezintă în nota de fundamentare (starea tehnică precară a centralelor de producere a energiei termice, capacitatea supradimensionată raportată la necesarul actual de consum de energie termică, dezvoltarea urbanistică la nivelul oraşelor şi municipiilor, subfinanţarea fondurilor necesare investiţiilor în termoficare), invocă „imposibilitatea legală pentru încheierea contractelor de finanţare multianuale“, menite să asigure „îndeplinirea obiectivelor privind reducerea emisiilor de dioxid de carbon şi eficienţa energetică“. Cu alte cuvinte, prin adoptarea actului normativ în regim de urgenţă se creează posibilitatea unităţilor administrativ-teritoriale de a desfăşura un „program investiţional concret şi coerent care ar evidenţia pe termen scurt rezultatele obţinute în modernizarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor“. Mai mult, intervenţia legislativă are ca obiectiv „diminuarea efortului bugetar anual de repartizare, în regim de urgenţă, a unor sume pentru asigurarea continuităţii serviciului public de încălzire a populaţiei în sezonul de iarnă“, Guvernul justificând adoptarea actului normativ prin preîntâmpinarea consecinţelor negative care s-ar putea produce dacă anumite servicii publice (alimentarea populaţiei cu apă potabilă, termoficare sau salubritate) nu ar fi asigurate în regim de continuitate, împrejurare ce ar avea „un impact negativ asupra sănătăţii populaţiei“. 26. Curtea reţine că, în cuprinsul preambulului, Guvernul enumeră o serie de argumente care demonstrează nu doar necesitatea reglementării, ci şi situaţia extraordinară a cărei reglementare nu poate suferi amânare în domeniul sistemelor de alimentare centralizată cu apă potabilă sau energie termică a localităţilor. Actul normativ supus controlului de constituţionalitate are ca obiect de reglementare un set de norme care vizează, pe de o parte, drepturi fundamentale ale cetăţenilor (dreptul la ocrotirea sănătăţii, dreptul la un mediu sănătos), garantate constituţional şi pentru valorificarea cărora statul este obligat să ia măsuri menite să asigure igiena, sănătatea publică şi sănătatea mediului înconjurător, iar, pe de altă parte, obligaţia generală a statului de a lua măsurile de protecţie socială care sunt de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent. Curtea apreciază că domeniul finanţării investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor vizează „interesul public“, care ar fi lezat ca urmare a neadoptării ordonanţei de urgenţă, Guvernul specificând mai multe categorii de obiective care se circumscriu acestuia: continuitatea în asigurarea serviciilor publice (alimentarea populaţiei cu apă potabilă, termoficare sau salubritate), cu impact direct asupra „sănătăţii populaţiei“, reducerea emisiilor de dioxid de carbon, respectiv creşterea eficienţei sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor. Urgenţa reglementării este motivată prin repartizarea, „în regim de urgenţă, a unor sume pentru asigurarea continuităţii serviciului public de încălzire a populaţiei în sezonul de iarnă“, reglementarea constituind premisa evidenţierii „pe termen scurt a rezultatelor obţinute în modernizarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor“. Adoptarea actului normativ în anotimpul cald (publicarea s-a realizat în data de 3 iulie 2019), cu câteva luni înaintea sezonului de iarnă, nu impietează asupra constituţionalităţii reglementării atâta vreme cât legiuitorul delegat îşi propune tocmai preîntâmpinarea consecinţelor negative generate de discontinuitatea serviciilor publice privind alimentarea populaţiei cu energie termică, fapt ce justifică urgenţa adoptării măsurilor legislative. 27. Curtea observă, aşadar, că elementele invocate drept situaţii extraordinare, care să fie remediate în regim de urgenţă, reprezintă stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pun în pericol un interes public şi prin urmare întrunesc exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. 28. Având în vedere toate argumentele expuse, Curtea constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanţare a investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor şi pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006 respectă prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. 29. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, Curtea reţine că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, serviciile comunitare de utilităţi publice sunt definite ca totalitatea activităţilor reglementate prin legea-cadru şi prin legi speciale, care asigură satisfacerea nevoilor esenţiale de utilitate şi interes public general cu caracter social ale colectivităţilor locale, cu privire la: alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate, colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale, alimentarea cu energie termică în sistem centralizat, salubrizarea localităţilor, iluminatul public, alimentarea cu gaze naturale, transportul public local de călători. Aceste servicii sunt înfiinţate, organizate şi furnizate/prestate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor, judeţelor, municipiului Bucureşti şi, după caz, în condiţiile legii, la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sau la nivelul asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, sub conducerea, coordonarea, controlul şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale. 30. Aşa cum arată Guvernul în nota de fundamentare a actului normativ criticat, de-a lungul timpului, a fost constatată existenţa unor litigii contractuale între, pe de o parte, unităţile administrativ-teritoriale, asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sau asociaţiile de proprietari şi, pe de altă parte, operatorii serviciilor comunitare de utilităţi publice, legate în special de înregistrarea unor întârzieri în achitarea facturilor aferente serviciilor furnizate/prestate. 31. Cu privire la acest aspect, dispoziţiile art. 36 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 51/2006 prevedeau faptul că „operatorii serviciilor de utilităţi publice sunt în drept să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, fără plata vreunei penalizări, cu un preaviz de 5 zile, în următoarele cazuri: a) depăşirea termenului legal pentru achitarea facturilor stabilite potrivit prevederilor art. 42 alin. (11)“. Aceste din urmă dispoziţii statuau că, „dacă sumele datorate, inclusiv penalităţile, nu au fost achitate după 45 de zile de la primirea facturii, operatorul poate întrerupe furnizarea/prestarea serviciului cu un preaviz de 5 zile lucrătoare şi are dreptul să solicite recuperarea debitelor în instanţă“. 32. Curtea reţine că prin art. II pct. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 legiuitorul a modificat norma, astfel că în prezent prevederile art. 42 alin. (11) din Legea nr. 51/2006 au următorul conţinut: „Dacă sumele datorate, inclusiv penalităţile, nu au fost achitate în termen de 45 de zile de la primirea facturii, operatorul are dreptul să solicite recuperarea debitelor în instanţă“. Odată cu abrogarea posibilităţii operatorului de a întrerupe furnizarea/prestarea serviciului cu un preaviz de 5 zile lucrătoare, legiuitorul a abrogat şi dispoziţiile art. 36 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 (art. II pct. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019) şi a completat art. 36 cu un nou alineat, care prevede că „(5) În situaţia existenţei unui litigiu cu privire la executarea obligaţiei de plată a preţului serviciului, utilizatorii au obligaţia de a achita creanţele nelitigioase, iar operatorii serviciilor de utilităţi publice nu au dreptul să înceteze, să suspende sau să limiteze furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, până la pronunţarea unei hotărâri definitive a instanţelor de judecată competente“. Cu alte cuvinte, legiuitorul prevede expres obligaţia operatorilor de servicii de utilităţi publice de a asigura furnizarea/prestarea serviciilor către utilizatori, până la pronunţarea unei hotărâri definitive a instanţelor de judecată. Această normă (introdusă prin art. II pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019) face obiectul criticilor de neconstituţionalitate prin raportare la prevederile art. 44 şi 45 din Constituţie, Avocatul Poporului considerând că a impune operatorului să continue prestarea serviciului, deşi nu îi este plătită contravaloarea acestuia, afectează scopul activităţii economice pe care o desfăşoară şi, implicit, dreptul său de proprietate. 33. Având în vedere cele mai sus arătate, Curtea apreciază că, deşi în ipoteza normei de drept criticate nu se poate vorbi despre o afectare a libertăţii economice şi a dreptului de proprietate în substanţa lor, apare cu evidenţă că interdicţia legală a încetării, suspendării sau limitării furnizării/prestării serviciilor către utilizatori, în cazul neachitării de către aceştia a sumelor datorate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de către operatori, reprezintă o modificare a contractului încheiat între părţi, ce echivalează cu o restrângere a exerciţiului dreptului de proprietate al operatorilor de servicii publice. Această restrângere se impune a fi analizată prin efectuarea unui test de proporţionalitate care să demonstreze dacă soluţia legislativă criticată este rezonabilă, proporţională cu obiectivul urmărit şi nu transformă dreptul de proprietate asupra sumelor datorate în unul iluzoriu/teoretic. În acest sens, Curtea aminteşte cele statuate referitor la principiul proporţionalităţii prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013, şi Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 30, în care a arătat că „orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit“. Astfel, Curtea a apreciat că, în vederea realizării testului de proporţionalitate, trebuie, mai întâi, să stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată şi dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim. De asemenea, Curtea a precizat, prin Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, că pentru corecta aplicare a testului este necesară examinarea fiecăruia dintre cele trei elemente: adecvarea, necesitatea şi proporţionalitatea. 34. Urmând reperele mai sus arătate, Curtea va analiza în continuare dacă interdicţia încetării, suspendării sau limitării furnizării/prestării serviciilor către utilizatori, în cazul neachitării de către aceştia a sumelor datorate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de către operatori, este justificată de un scop legitim, dacă este adecvată acestui scop, necesară şi dacă se păstrează un just echilibru între drepturile şi interesele în concurs pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. 35. Cât priveşte existenţa scopului legitim, Curtea apreciază că preîntâmpinarea consecinţelor negative generate de discontinuitatea serviciilor publice privind alimentarea populaţiei cu energie termică corespunde unui interes public circumscris garantării dreptului fundamental al cetăţenilor privind ocrotirea sănătăţii. Nevoia asigurării unui confort termic pe perioada sezonului rece, alături de nevoia de hrană, de apă, de adăpost, reprezintă o nevoie de bază, fiind o nevoie fiziologică. Satisfacerea nevoilor de bază asigură subzistenţa fiinţei umane, astfel că orice reglementare legală care tinde la împlinirea acestor nevoi nu poate fi decât una circumscrisă unui scop legitim. Prin urmare, continuarea derulării contractului de furnizare de energie termică în aceleaşi condiţii precum cele avute în vedere până la data declanşării litigiului cu privire la executarea obligaţiei de plată a preţului serviciului, privită din perspectiva finalităţii pentru care a fost instituită, apare ca fiind justificată de un scop legitim. 36. Analizând, în continuare, dacă interdicţia are un caracter adecvat în ipoteza prevăzută de dispoziţiile de lege supuse controlului de constituţionalitate, Curtea consideră că această măsură reprezintă, fără îndoială, o modalitate tranşantă, neechivocă de a marca continuarea raporturilor contractuale în condiţiile în care una dintre părţile contractuale pune în discuţie obligaţia de plată a preţului serviciului. Utilizatorul serviciului public de alimentare cu energie termică are dreptul de a beneficia de serviciul public pe toată perioada existenţei litigiului cu privire la executarea obligaţiei de plată a preţului serviciului până la pronunţarea unei hotărâri definitive a instanţelor de judecată competente. În consecinţă, soluţia legislativă criticată pare să răspundă raţiunii avute în vedere de legiuitor, fiind adecvată acesteia. 37. În ceea ce priveşte caracterul necesar al măsurii, Curtea reţine că, potrivit art. 42 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 51/2006, principala modalitate în care se realizează furnizarea/prestarea unui serviciu de utilităţi publice este în baza unui contract de furnizare sau de prestări de servicii încheiat între operator şi utilizatorul direct. Contractul de furnizare sau de prestare a serviciului constituie actul juridic prin care se reglementează raporturile dintre operator şi utilizator cu privire la furnizarea/prestarea, utilizarea, facturarea şi plata unui serviciu de utilităţi publice. Potrivit art. 36 alin. (1) din lege, raporturile juridice dintre operatorii şi utilizatorii serviciilor de utilităţi publice sunt raporturi juridice de natură contractuală şi sunt supuse normelor de drept privat. Curtea constată, aşadar, că realizarea scopului legitim urmărit de legiuitor, respectiv asigurarea continuităţii furnizării agentului termic pe perioada anotimpului de iarnă către utilizatori, nu se poate realiza decât pe baza unor clauze contractuale care să prevadă în mod expres acest lucru. Or, legea criticată impune modificarea contractelor de furnizare de energie termică în sensul stabilit, măsura legislativă fiind necesară pentru asigurarea unui cadru contractual unitar şi neechivoc în această materie. 38. În fine, în ceea ce priveşte păstrarea unui just echilibru între drepturile şi interesele aflate în concurs - cele ale operatorilor economici, pe de o parte, şi cele ale beneficiarilor de servicii publice, pe de altă parte -, Curtea constată că ivirea unor situaţii contractuale conflictuale generate de neplata unor sume datorate cu titlu de plată a serviciilor publice furnizate/prestate produce efecte asupra patrimoniului părţilor contractante. Însă Curtea observă că efectele produse asupra patrimoniului furnizorului/prestatorului de energie termică nu au caracter definitiv. Astfel, în mod temporar - până la pronunţarea unei hotărâri definitive a instanţelor de judecată competente -, operatorul economic are obligaţia de a furniza/presta un serviciu, în condiţiile în care există o situaţie litigioasă referitoare la executarea unor obligaţii de plată a preţului serviciului de către utilizatori. Cu alte cuvinte, atâta vreme cât o instanţă judecătorească nu stabileşte în mod definitiv legalitatea şi temeinicia obligaţiilor de plată litigioase, operatorii nu pot dispune încetarea, suspendarea sau limitarea furnizării/prestării serviciilor către utilizatori, fiind obligaţi să asigure continuitatea serviciului public. Curtea observă că această reglementare are un caracter echilibrat, reuşind să protejeze atât interesele operatorilor economici, cât şi pe cele ale beneficiarilor de servicii publice, în măsura în care, obiectiv, acest lucru este realizabil. Pentru aceste argumente, Curtea apreciază că restrângerea exerciţiului dreptului de proprietate şi, implicit, a libertăţii economice ale operatorilor economici reprezintă o măsură proporţională în raport cu raţiunile avute în vedere de legiuitor, asigurând un echilibru sub aspectul protecţiei acordate celor două părţi ale raportului contractual, cu respectarea prevederilor art. 44 alin. (1) şi ale art. 45, raportate la art. 53 din Constituţie. Această concluzie apare cu atât mai conturată cu cât se are în vedere faptul că se referă la servicii publice care asigură nevoi de bază ale persoanelor fizice. 39. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 53/2019 privind aprobarea Programului multianual de finanţare a investiţiilor pentru modernizarea, reabilitarea, retehnologizarea şi extinderea sau înfiinţarea sistemelor de alimentare centralizată cu energie termică a localităţilor şi pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, în ansamblul său, şi, în special, dispoziţiile art. II pct. 2 din actul normativ sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 4 noiembrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef delegat, Mihaela Senia Costinescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
