Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Benke Károly │- │
│ │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, obiecţie formulată de Guvernul României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.752 din 6 iulie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 906A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că art. I pct. 2 din legea criticată reglementează în sarcina Curţii de Conturi activităţi de consultare, colaborare, pregătire profesională şi supraveghere şi sunt susceptibile a aduce atingere rolului Curţii de Conturi prevăzut de dispoziţiile constituţionale de la art. 140. 4. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. I pct. 21 din lege, se arată că acestea înlătură răspunderea reprezentanţilor entităţilor pentru consecinţele măsurilor administrative dispuse ca urmare a recomandărilor sau dispoziţiilor luate în baza punctelor de vedere, documentelor emise sau aprobate de organele cu atribuţii de reglementare şi avizare. Se precizează că nu rezultă în sarcina cui este transferată răspunderea pentru activităţile realizate în exercitarea funcţiilor reprezentanţilor entităţilor auditate, întrucât este neclar în ce măsură „organele cu atribuţii de reglementare şi avizare“ ar putea avea atribuţii în legătură cu modul de formare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului, faţă de care Curtea de Conturi îşi exercită controlul. Prin urmare, textul criticat încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. Critica este valabilă şi pentru intervenţia de la art. I pct. 33 ce vizează art. 29 alin. (5) ce face trimitere la art. 15 alin. (6) introdus prin prezenta lege. 5. Cu privire la art. I pct. 38 coroborat cu pct. 55 ce vizează art. 58 lit. t) din legea criticată, se arată că în Codul de procedură penală există o procedură expres reglementată în legătură cu actele încheiate de unele organe de constatare în care sunt detaliate condiţiile pentru sesizare, actul de sesizare a organelor de urmărire penală, categoriile de organe abilitate de lege să constate săvârşirea unei infracţiuni şi măsurile pe care le pot lua. Astfel, introducerea acestei prevederi, între atribuţiile plenului Curţii de Conturi, nu este necesară, având în vedere dispoziţiile art. 61 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură penală, potrivit căruia, ori de câte ori există o suspiciune rezonabilă cu privire la săvârşirea unei infracţiuni, sunt obligate să întocmească un proces-verbal despre împrejurările constatate, organele inspecţiilor de stat, ale altor organe de stat, precum şi ale autorităţilor publice sau ale altor persoane juridice de drept public, pentru infracţiunile care constituie încălcări ale dispoziţiilor şi obligaţiilor a căror respectare o controlează, potrivit legii. Acest proces-verbal constituie act de sesizare a organelor de urmărire penală şi nu poate fi supus controlului pe calea contenciosului administrativ. 6. Instituirea unei proceduri speciale referitoare la aprecierea temeiniciei indiciilor cu privire la săvârşirea unor fapte penale de către o structură de specialitate în cadrul Curţii de Conturi şi în baza raportului acesteia, plenul va aproba sau nu sesizarea organelor în drept, cu consecinţa nerespectării obligaţiilor şi garanţiilor referitoare la conservarea mijloacelor materiale de probă consacrate de dispoziţiile din Codul de procedură penală ante-menţionat, creează premisele atingerii principiului securităţii juridice aşa cum acesta a fost definit în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Prin urmare, textul criticat încalcă art. 1 alin. (3) din Constituţie. 7. Se arată că „instituirea posibilităţii contestării raportului de audit de către persoanele menţionate în acesta la art. I pct. 38 ce vizează art. 33 alin. (5), iar sesizarea instanţei de contencios să poată avea loc împotriva soluţiei date de comisia de soluţionare a contestaţiilor“ încalcă art. 140 alin. (1) teza a doua din Constituţie. Potrivit dispoziţiilor ante-menţionate, se reglementează o procedură specială a contestaţiei ce urmează a fi soluţionată de o comisie formată din persoane care nu au efectuat sau coordonat misiunea de audit în urma căreia a fost întocmit raportul, nefiind clar dacă raportul de audit va putea fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ separat sau doar soluţia comisiei speciale. 8. Cu referire la art. I pct. 15 din legea criticată ce vizează organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Audit, se arată că exclude din competenţa sa fondurile europene pentru care există obligaţia de a desemna autoritate de audit. Prin urmare, se încalcă art. 11 coroborat cu art. 148 din Constituţie, din perspectiva obligaţiilor care decurg din regulamentele europene. 9. Cu referire la art. I pct. 36 din legea criticată, se arată că acesta consacră anumite condiţii referitoare la întocmirea rapoartelor de audit, astfel, „constatările înscrise în rapoartele de audit trebuie să se bazeze pe probe de audit cu grad de adecvare şi grad de suficienţă ridicată“. Se susţine că termenii folosiţi nu au consacrare juridică, fiind necesară definirea acestora în acord cu normele de tehnică legislativă. Se încalcă astfel art. 1 alin. (5) din Constituţie. 10. Cu referire la art. I pct. 39 din lege ce vizează art. 35 alin. (3) referitoare la competenţa instanţei de contencios administrativ în privinţa actelor de control ale Curţii de Conturi şi ale Autorităţii de Audit, se precizează că, potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, şi în prezent respectivele acte pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ; prin urmare, prezentele dispoziţii constituie un paralelism legislativ interzis de art. 16 din Legea nr. 24/2000. Se încalcă astfel art. 1 alin. (5) din Constituţie. 11. Cu referire la art. I pct. 55 ce vizează art. 58 lit. q) referitor la atribuţiile Plenului Curţii de Conturi şi extinderea posibilităţii acesteia de a solicita periodic şi de a examina rapoartele asupra activităţii Autorităţii de Audit, se arată că nu se corelează cu dispoziţiile art. 13 din lege potrivit cărora Autoritatea de Audit este un organism independent din punct de vedere operaţional faţă de Curtea de Conturi, ceea ce are drept consecinţă afectarea independenţei acestui organism. Se încalcă astfel art. 1 alin. (5) din Constituţie. 12. Pe rol se află şi soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, obiecţie formulată de Preşedintele României. 13. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3905 din 10 iulie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 958A/2020. 14. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt invocate critici de neconstituţionalitate extrinseci şi intrinseci. 15. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă raportate la art. 1 alin. (3) şi alin. (5) coroborate cu cele ale art. 141 din Constituţie se arată că, faţă de obiectul de reglementare al legii criticate, consultarea Consiliului Economic şi Social era obligatorie. 16. Din perspectiva relaţiilor de muncă, protecţie socială, politici salariale şi egalitate de şansă şi de tratament - domeniu de specialitate al Consiliului Economic şi Social prevăzut la art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 - consultarea Consiliului Economic şi Social era obligatorie atât la momentul depunerii iniţiativei legislative la prima Cameră competentă, cât şi ulterior, cu prilejul dezbaterii în cadrul Camerei decizionale. Astfel, în forma iniţiatorului sunt modificate şi completate norme din cuprinsul Legii nr. 94/1992 ce vizează relaţiile de muncă/raporturile de serviciu aplicabile personalului Curţii de Conturi (art. I pct. 9, 10, 11, 20, 52, 53 şi 54). Acelaşi tip de relaţii sociale sunt reglementate la art. I pct. 8-22 şi la art. I pct. 49-54, respectiv la art. III din legea criticată. 17. Din perspectiva domeniului referitor la politicile financiare şi fiscale, se arată că o componentă esenţială a politicii financiare a statului este controlul financiar realizat de Curtea de Conturi, care are ca obiective cunoaşterea de către stat a modului în care sunt administrate mijloacele materiale şi financiare, a modului de realizare şi de cheltuire a banului public, a modului în care este asigurat echilibrul financiar, realizată eficienţa economico-financiară, şi, nu în ultimul rând, dezvoltarea economiei naţionale şi progresul social. Prin urmare, avizul Consiliului Economic şi Social trebuia solicitat, politica financiară reprezentând unul dintre domeniile de specialitate ale Consiliului - conform art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 248/2013. 18. Or, legea criticată a fost adoptată în lipsa solicitării avizului Consiliului Economic şi Social, deşi aceasta reglementează şi în două domenii de specialitate ale acestui organism de rang constituţional. 19. Cu privire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale privind solicitarea avizelor Consiliului Economic şi Social, se invocă Decizia nr. 139 din 13 martie 2019 şi Decizia nr. 128 din 6 martie 2019 şi se concluzionează că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie coroborate cu art. 2 şi 5 din Legea nr. 248/2013, precum şi cu încălcarea art. 141 din Constituţie. 20. Se arată că legea criticată încalcă art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) şi (5), prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie. Astfel, se menţionează încălcarea dispoziţiilor referitoare la procedura întoarcerii legii. În acest sens se au în vedere prevederile art. I pct. 9, potrivit căruia consilierii de conturi nu vor mai îndeplini şi funcţia de şefi ai departamentelor Curţii de Conturi, ci vor avea doar un rol de coordonare a acestora, precum şi modificările aduse art. 10 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora mandatele directorilor şi directorilor adjuncţi din conducerea direcţiilor din cadrul departamentelor Curţii de Conturi, respectiv conducerea camerelor de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, vor avea o durată determinată de 4 ani, cu posibilitatea de prelungire o singură dată. Norma stabileşte şi un raport de subordonare a acestor structuri faţă de preşedintele Curţii de Conturi, respectiv faţă de vicepreşedinţii acesteia, în conformitate cu atribuţiile delegate de către preşedinte. 21. În procedura legislativă derulată la nivelul Senatului a fost eliminată soluţia avută în vedere de iniţiator în cuprinsul art. 10 alin. (3^1), potrivit căruia „persoanele care, la data intrării în vigoare a prezentei legi, deţin funcţia de director, ocupată în urma promovării unui concurs, se reîncadrează, prin efectul legii, cu un mandat pe o perioada de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii acestuia“. Potrivit art. I pct. 13 din legea dedusă controlului de constituţionalitate, „directorii şi directorii adjuncţi din cadrul departamentelor şi camerelor de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti răspund în faţa plenului şi a preşedintelui pentru activitatea desfăşurată, în condiţiile legii, ale normelor şi procedurilor stabilite de plenul Curţii de Conturi“. Nu în ultimul rând, corelativ cu eliminarea art. 10 alin. (3^1) din forma iniţiatorului, Senatul a introdus art. III, care reglementează aspecte tranzitorii ca urmare a intrării în vigoare a legii criticate. 22. O altă modificare este cea cuprinsă în art. I pct. 53 din lege, prin care este schimbată modalitatea de numire a unor categorii de personal din cadrul Curţii de Conturi, menţionându-se că „personalul cu funcţii de conducere în domeniul auditului este numit de plenul Curţii de Conturi, iar celelalte categorii de personal, de preşedintele Curţii“. Potrivit legislaţiei în vigoare, întreaga categorie a personalului cu funcţii de conducere este numită de plenul Curţii de Conturi. Or, norma introdusă la Camera decizională restrânge prerogativa plenului Curţii de Conturi de a numi personalul aflat în funcţii de conducere doar la domeniul auditului. 23. Toate aceste intervenţii legislative realizate la Camera decizională reprezintă, în realitate, intervenţii asupra unor aspecte ce vizează funcţia publică. Or, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie acest domeniu, inclusiv în privinţa statutului personalului Curţii de Conturi trebuie reglementat prin lege organică, iar, potrivit art. 75 alin. (1) teza finală acesta atrage competenţa decizională a Camerei Deputaţilor. Astfel, având în vedere conţinutul modificărilor aduse art. I pct. 9, art. I pct. 52-53 şi, respectiv, art. III din legea criticată, Senatul a adoptat prevederi care ţineau de competenţa decizională a Camerei Deputaţilor, cu ignorarea prevederilor constituţionale ale art. 75 alin. (1), (4) şi (5). Legea trebuia întoarsă la prima Cameră sesizată, ceea ce nu s-a întâmplat, motiv pentru care conţinutul punctelor amintite a fost sustras dezbaterii şi adoptării Camerei decizionale contrar art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) şi (5) din Constituţie. 24. Cu privire la încălcarea principiului bicameralismului, se arată că legea criticată a fost adoptată tacit de Camera Deputaţilor, în calitate de primă Cameră sesizată, şi de Senat, în calitate de Cameră decizională. Prin raportare la amploarea modificărilor aduse de Senat, în calitate de Cameră decizională, se apreciază că legea a fost adoptată cu nesocotirea principiului bicameralismului consacrat de art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie. 25. Se arată că, în cadrul procedurii parlamentare derulate cu privire la legea criticată, la Camera decizională a fost adoptat un număr de 65 de amendamente şi, chiar dacă unele dintre acestea se refereau la aspecte de tehnică legislativă, o parte importantă a amendamentelor modifică aspecte ce ţin de fondul reglementării, legea îndepărtându-se în mod substanţial de viziunea iniţiatorului şi de filosofia sa iniţială. Analizând comparativ cele două texte (cel adoptat de Camera Deputaţilor, în forma iniţiatorului, şi cel adoptat de Senat) rezultă că legea, în forma adoptată de Senat, se îndepărtează în mod substanţial atât de forma iniţială, cât şi de obiectivele urmărite de iniţiativa legislativă, expuse potrivit instrumentului de motivare. Nu în ultimul rând, configuraţia semnificativ diferită rezultă şi din textele adăugate de Senat, legea criticată având un număr de cinci articole, primul cuprinzând 60 de puncte, majoritatea modificărilor substanţiale fiind realizate chiar în cuprinsul articolelor în discuţie. 26. Mai mult, modificările esenţiale ce ţin de activitatea, atribuţiile, organizarea Curţii de Conturi, respectiv statutul personalului acesteia vizează chiar elemente de bază ale unei autorităţi consacrate la nivel constituţional cu un rol crucial în formarea, administrarea şi întrebuinţarea resurselor financiare ale statului român şi ale sectorului public. Din această perspectivă, o asemenea modalitate de legiferare prin adoptarea de amendamente ce vizează aspecte vitale pentru buna funcţionare şi asigurarea independenţei acestei autorităţi constituţionale este cu atât mai mult una care contravine principiilor constituţionale amintite şi încalcă prevederile Legii fundamentale care consacră principiul bicameralismului. 27. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că art. I pct. 2 şi pct. 23 din legea criticată reinstituie un control preventiv al Curţii de Conturi, ceea ce încalcă art. 1 alin. (5) şi art. 140 din Constituţie. Mutatis mutandis, aceleaşi critici de neconstituţionalitate vizează şi art. I pct. 23 din legea criticată, cu referire la art. 21 alin. (1) din Legea nr. 94/1992. 28. Art. I pct. 8 din legea criticată atribuie preşedintelui Curţii de Conturi aceleaşi competenţe ca şi plenului acesteia, ceea ce încalcă art. 140 alin. (4) din Constituţie. Art. I pct. 9 din legea criticată încalcă art. 1 alin. (5), art. 73 alin. (3) lit. j), art. 140 alin. (4) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, întrucât afectează statutul membrilor Curţii de Conturi, pentru că din textul legii criticate rezultă că una dintre atribuţiile consilierilor Curţii de Conturi se referă la coordonarea departamentelor. Acestea, însă, sunt conduse de directori, respectiv, directori adjuncţi, care, conform modificării anterior enunţate, se subordonează preşedintelui Curţii de Conturi. În consecinţă, ca efect al subordonării faţă de preşedintele Curţii de Conturi a aparatului administrativ din cadrul departamentului aflat în coordonarea unui consilier de conturi va fi afectată independenţa acestuia. Altfel spus, prin faptul că directorii din cadrul Curţii de Conturi se subordonează preşedintelui, şi nu consilierilor de conturi, care doar coordonează departamentele, sunt create premisele încălcării principiului imparţialităţii. 29. Atribuţiile vicepreşedinţilor în strictă legătură cu directorii camerelor judeţene vor fi gestionate, în fapt, tot numai de către preşedintele Curţii şi vor fi delegate atribuţii fără impact major pe linie decizională (sunt diminuate atribuţiile vicepreşedinţilor). Această prevedere conduce către concentrarea puterii de decizie în sarcina preşedintelui şi, după caz, a vicepreşedinţilor, ceea ce, în mod automat, implică o diminuare a rolului celorlalţi membri ai Curţii de Conturi. Totodată, noile prevederi ale art. 10 alin. (3), potrivit cărora directorii şi directorii adjuncţi ai direcţiilor din cadrul departamentelor Curţii de Conturi şi camerele de conturi judeţene şi a Municipiului Bucureşti vor fi numiţi în urma promovării unui concurs, pentru o perioadă de 4 ani, cu posibilitatea prelungirii acesteia, o singură dată, reprezintă o măsură de natură să afecteze stabilitatea, prevăzută la art. 53 din Legea 94/1992, aferentă funcţiei de auditor public extern. Or, funcţia de auditor public extern - conform Statului auditorilor publici externi - include şi funcţiile de director şi director adjunct. 30. Textul legii introduce prevederi diferite pentru directorii şi directorii adjuncţi ai direcţiilor din cadrul departamentelor Curţii de Conturi şi camerelor de conturi judeţene şi directorii structurilor similare din cadrul Autorităţii de Audit. Astfel, se creează premisele unui tratament inegal între factorii decizionali din structurile Curţii de Conturi şi Autorităţii de Audit. De asemenea teza finală a noului art. 10 alin. (3) precizează că, la expirarea perioadei de exercitare a funcţiei de conducere, prelungită, după caz, auditorul public extern numit într-o astfel de funcţie revine pe funcţia de execuţie deţinută anterior, însă norma este neclară, în fapt existând situaţii în care directori din cadrul Curţii de Conturi au ocupat postul prin concurs, fiind, anterior concursului, încadraţi pe posturi în alte instituţii sau societăţi comerciale. În plus, prin însăşi natura organizării şi funcţionării unei instituţii, „revenirea“ pe o funcţie „deţinută anterior“ porneşte de la ipoteza rămânerii vacante a respectivei funcţii, în caz contrar instituţia aflându-se în imposibilitatea aplicării măsurilor dispuse de legiuitor. În aceste condiţii, aplicabilitatea normei este neclară şi contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât nu se înţelege parcursul administrativ/în carieră într-o astfel de situaţie, cu atât mai mult cu cât legiuitorul a omis stabilirea unor reguli tranzitorii sau a unor clarificări. 31. În cuprinsul art. 10 alin. (3) din legea criticată - art. I pct. 9 - nu sunt prevăzute responsabilităţi sau trimiteri la reglementări infralegale care să stabilească în detaliu normele de organizare şi derulare a concursurilor, astfel de reglementări având, de obicei, un grad sporit de schimbări succesive în timp. Potrivit art. 52 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, personalul de specialitate al Curţii de Conturi, inclusiv cel cu funcţii de conducere, îşi desfăşoară activitatea în baza unor raporturi de serviciu, statutul acestora fiind subsumat dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie, referitor la statutul funcţionarilor publici. Din această perspectivă, ocuparea funcţiilor de director şi director adjunct, funcţii de conducere ale departamentelor Curţii de Conturi - autoritate de rang constituţional cu un rol esenţial în controlul formării, administrării şi întrebuinţării resurselor publice - trebuie să fie reglementată în acord cu jurisprudenţa constituţională, fără omiterea din cuprinsul legii organice a niciunui element esenţial al ocupării acestor posturi de conducere, date fiind prerogativele de putere publică pe care persoanele aflate în aceste funcţii le vor exercita. 32. Pentru aceste considerente, reglementarea lacunară a modului de ocupare a unor funcţii publice de conducere din cadrul Curţii de Conturi este contrară art. 73 alin. (3) lit. j) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. 33. Art. I pct. 21 din legea criticată este lipsit de claritate şi predictibilitate, întrucât nu rezultă către cine va fi transferată răspunderea pentru activităţile realizate în exercitarea funcţiilor de către reprezentanţii entităţilor auditate şi care au cauzat totuşi un prejudiciu, aspect ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie. Exonerarea de răspundere a reprezentanţilor entităţilor publice auditate pentru consecinţele erorilor/abaterilor de la legalitate constatate de Curtea de Conturi contravine chiar rolului constituţional al acestei autorităţi, consacrat de art. 140 alin. (1) din Constituţie. Totodată, sintagma „nu răspund“ este neclară, norma neprecizând care este tipul de răspundere înlăturată. 34. Totodată, prevederile art. 15 alin. (6) afectează independenţa şi funcţionarea eficientă a Autorităţii de Audit şi contravin prevederilor art. 72 lit. a), b), e) şi f), art. 123 alin. (4) şi 127 alin. (2) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013, în ceea ce priveşte: principiile generale ale sistemelor de gestiune şi control; cerinţa independenţei din punct de vedere funcţional a autorităţii de management şi celei de certificare; cerinţa independenţei din perspectiva funcţiilor autorităţii de audit. De asemenea, tot în sensul afectării independenţei Autorităţii de Audit se înscriu şi soluţiile legislative cuprinse la art. I pct. 55 [cu referire la art. 58 lit. q)], la pct. 38 [cu referire la art. 33] şi la art. I pct. 39 [cu referire la art. 35]. Critica este valabilă şi pentru intervenţia de la art. I pct. 33 ce vizează art. 29 alin. (5) din Legea nr. 94/1992 şi care face trimitere la art. 15 alin. (6) introdus prin legea criticată, extinzând exonerarea de răspundere şi în cazul entităţilor auditate de Curtea de Conturi. 35. Prin urmare, textele criticate afectează independenţa Autorităţii de Audit, contravin art. 148 raportat la art. 140 din Legea fundamentală şi atrag riscul unei decizii nefavorabile a Comisiei Europene pentru România, ceea ar putea implica suspendarea fondurilor alocate programelor operaţionale. 36. Art. I pct. 36 încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât noţiunile utilizate de „grad de adecvare ridicat“ şi „grad de suficienţă ridicat“ nu sunt definite în legea criticată, nici în cuprinsul acestui articol, nici în lista de definiţii reglementată de art. 2 din Legea nr. 94/1992. Într-o atare situaţie, standardul de probă necesar este incert, aspect care încalcă principiul securităţii juridice cuprins la art. 1 alin. (5) din Constituţie şi care contravine exigenţelor privind claritatea şi previzibilitatea legii. 37. Art. I pct. 38 încalcă prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 131 din Constituţie. Prin posibilitatea acordată entităţii auditate de a recurge la serviciile unui expert autorizat extern şi independent corelativ cu posibilitatea persoanelor interesate de a produce documente care să conţină argumente împotriva prejudiciilor constatate, rolul constituţional al Curţii de Conturi va fi afectat. Această soluţie legislativă vine în contradicţie cu prevederile art. 140 alin. (4) teza a doua din Constituţie. 38. Se mai arată că, în forma legii în vigoare a legii, atribuţia de a sesiza organele în drept în cazul constatării unor fapte pentru care există indicii temeinice că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale aparţine conducătorului departamentului respectiv, adică unui consilier de conturi. Modificările operate transferă această prerogativă preşedintelui Curţii de Conturi, după ce, în prealabil, plenul Curţii de Conturi aprobă sesizarea organelor în drept, iar plenul ajunge să se pronunţe numai după ce în prealabil o structură de specialitate din cadrul Curţii de Conturi a efectuat un control de calitate şi de legalitate cu privire la temeinicia indiciilor. Instituirea unor filtre suplimentare poate conduce la situaţia în care plenul Curţii de Conturi ar putea vota împotriva sesizării organelor de urmărire penală, chiar dacă s-au constatat fapte pentru care există indicii temeinice că ar fi fost săvârşite cu încălcarea legii penale. O astfel de abordare este una contrară conceptului de stat de drept prevăzut de art. 1 alin. (3) din Constituţie. 39. Art. I pct. 49 din legea criticată încalcă art. 125 alin. (3), art. 140 alin. (4), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. Consilierii de conturi, fiind asimilaţi prin Constituţie judecătorilor din punct de vedere al regimului incompatibilităţilor, instituirea posibilităţii de desfăşurare de activităţi didactice, fără a se preciza condiţia ca acestea să se desfăşoare în învăţământul superior, respectiv instituirea posibilităţii de desfăşurare de activităţi de cercetare ştiinţifică sau de formare profesională sau asimilate acestora, fără a menţiona în mod expres faptul că acestea trebuie să se desfăşoare în strictă legătură cu activitatea unui consilier de conturi, excedează limitelor constituţionale reglementate de art. 140 alin. (4) prin raportare la art. 125 alin. (3) din Legea fundamentală. 40. Art. I pct. 52 din legea criticată încalcă art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie. Se arată că intenţia legiuitorului a fost aceea de a modifica regimul juridic aplicabil personalului de specialitate al Curţii de Conturi, inclusiv cel cu funcţii de conducere. Însă, textul criticat este neclar, putând fi interpretat inclusiv în sensul aplicării pentru întreg personalul Curţii de Conturi, indiferent de atribuţii sau de încadrarea prezentă. O astfel de modificare produce efecte incerte cu privire la persoanele care în prezent îşi desfăşoară activitatea în cadrul Curţii de Conturi, în exercitarea raporturilor de serviciu. În măsura în care legiuitorul a decis schimbarea naturii funcţiilor de auditor din funcţii publice în funcţii contractuale, se impunea şi compatibilizarea cu regulile/instituţiile din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii. Astfel, dacă legislaţia privind funcţia publică operează în mod curent cu noţiunea de „mobilitate“ în sens de modificare a raporturilor de serviciu, acest lucru nu este valabil în ceea ce priveşte Codul muncii. 41. Se susţine că art. I pct. 55 din legea criticată încalcă art. 1 alin. (5), precum şi art. 148 coroborat cu art. 140 din Constituţie. Se arată că independenţa Autorităţii de Audit va rămâne strict declarativă, golită de conţinut în condiţiile în care înfiinţarea structurilor regionale ale Autorităţii de Audit va fi decisă de plenul Curţii de Conturi. 42. Se arată că art. I pct. 56 din legea criticată încalcă art. 140 alin. (1) şi (4) din Constituţie. Acest text prevede că printre atribuţiile plenului Curţii de Conturi va fi şi aceea de a aproba procedura de reverificare/redeschidere a examinării situaţiilor financiare pentru motive întemeiate. Această nouă atribuţie introdusă în competenţa plenului Curţii de Conturi contravine rolului constituţional al acestei autorităţi, respectiv principiului egalităţii consilierilor de conturi. Aceasta întrucât aprobarea redeschiderii sau reverificării situaţiilor financiare pentru motive întemeiate pune în discuţie chiar funcţia de control a Curţii de Conturi, introducând un element de apreciere subiectivă, lipsit de claritate şi precizie, prin sintagma „situaţii întemeiate“, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie. 43. Se apreciază că art. III contravine art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2) şi art. 16 alin. (1) din Constituţie. Dispoziţiile criticate conduc la un tratament juridic diferenţiat, nejustificat între funcţiile de conducere din cadrul Curţii de Conturi. Norma nu se va aplica directorilor din cadrul Autorităţii de Audit care, în teritoriu, are structuri regionale conduse de directori, omologi ai directorilor camerelor judeţene. Se poate constata din cuprinsul actului normativ criticat că reglementările privind exercitarea atribuţiilor corespunzătoare acestor funcţii, până la organizarea şi desfăşurarea concursului, nu se aplică şi acestora. Rezultă un „dublu standard“, care vine în contradicţie cu egalitatea în faţa legii, principiu consacrat de art. 16 alin. (1) din Constituţie. Art. III alin. (2) şi (3) din legea criticată este neclar şi impredictibil şi caracterizat prin lipsă de transparenţă, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa privind calitatea legii. Se oferă astfel posibilitatea ca printr-un act administrativ intern, infralegal să se stabilească procedura de certificare. În vederea asigurării predictibilităţii, inclusiv pentru personalul Curţii de Conturi, care în prezent exercită atribuţii în domeniul auditului public extern, legislaţia primară trebuie să cuprindă criteriile, modul de realizare, frecvenţa sau organismul competent să realizeze această certificare. 44. Având în vedere că potrivit dispoziţiilor capitolului V din Legea nr. 94/1992, auditorii publici externi îşi desfăşoară activitatea potrivit unui raport de serviciu în cadrul Curţii de Conturi, iar potrivit art. III din legea dedusă controlului de constituţionalitate rezultatul „certificării“ auditorilor publici externi poate avea drept efect, în unele cazuri, modificarea sau chiar încetarea raporturilor de serviciu, se apreciază că aceste elemente esenţiale ale procedurii de certificare trebuie să fie reglementate la nivelul legii organice, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) şi a jurisprudenţei Curţii Constituţionale în materie. Totodată, având în vedere că alin. (2) şi (3) ale art. III din legea criticată nu disting între auditorii publici externi ai Curţii de Conturi şi cei ai Autorităţii de Audit, se deduce că aceste norme sunt incidente şi în cazul auditorilor publici externi din cadrul Autorităţii de Audit. Se creează premisele afectării independenţei auditorilor şi implicit pot fi încălcate independenţa şi funcţionarea eficientă a Autorităţii de Audit. 45. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere. 46. Preşedintele Senatului, în Dosarul nr. 906A/2020, apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 47. Cu referire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 140 din Constituţie, se arată că legea criticată stabileşte soluţii legislative noi şi se referă la acţiuni prin care se urmăreşte îmbunătăţirea competenţelor profesionale ale personalului de specialitate din instituţiile aflate în sfera de activitate a Curţii de Conturi, prin organizarea de seminare, schimburi de experienţă, colaborarea în vederea rezolvării problemelor referitoare la audit, contabilitate, evaluarea în timp util a riscurilor aferente, la mecanisme de îndrumare a entităţilor publice vizate, utilizarea corectă a fondurilor publice etc. Mai mult, art. 140 din Constituţie reglementează rolul constituţional al Curţii de Conturi, raporturile acesteia cu Parlamentul, modul de numire şi revocare a consilierilor de conturi, precum şi statutul acestora. În privinţa modului de organizare internă şi de funcţionare a Curţii de Conturi, Adunarea Constituantă a lăsat la latitudinea Parlamentului să stabilească, prin norme infraconstituţionale, de fiecare dată când consideră necesar, cadrul normativ pe care îl apreciază potrivit pentru realizarea rolului acestei autorităţi publice. Parlamentul are astfel o competenţă legislativă largă, putând adopta norme de organizare internă şi funcţionare ale Curţii de Conturi, atribuţii ale acesteia, cu condiţia de a nu contraveni rolului constituţional al Curţii şi statutului consilierilor de conturi. 48. Referitor la obiecţia de neconstituţionalitate adusă dispoziţiilor art. I pct. 2 din lege se arată că Guvernul nu arată în mod concret în ce constă neconstituţionalitatea normelor respective, ci doar precizează că acestea ar fi doar susceptibile a aduce atingere rolului Curţii de Conturi prevăzut de dispoziţiile constituţionale ale art. 140. 49. Cu referire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie se arată că art. I pct. 21 din lege reglementează un aspect tehnic, de strictă specialitate, privind înlăturarea răspunderii personalului din entităţile audiate pentru acte îndeplinite conform măsurilor administrative dispuse de organele de audit. Normele de audit reglementate în Legea nr. 94/1992 stabilesc un cadru juridic complet, care acoperă îndeajuns operaţiunile de control financiar, consecinţele acestora, inclusiv finalitatea controlului, ceea ce face inoperantă stabilirea pentru fiecare caz în parte, prevăzut în lege, a consecinţelor sale. Dispoziţiile Legii nr. 94/1992 trebuie interpretate sistematic şi aplicate unitar, între normele juridice existând raporturi clare de interferenţă şi completare reciprocă. Aşa fiind, obiecţia de neconstituţionalitate adusă legii criticate, potrivit căreia norma legală ar fi „lipsită de claritate şi predictibilitate, întrucât nu rezultă către cine va fi transferată răspunderea pentru activităţile realizate în exercitarea funcţiilor de către reprezentanţii entităţilor audiate şi care au cauzat totuşi un prejudiciu“, este vădit forţată şi lipsită de orice temei. 50. Cu referire la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie se arată că art. I pct. 38 coroborat cu pct. 55 din legea criticată acordă preşedintelui Curţii atribuţia, pe baza aprobării prealabile a plenului, de a sesiza organele de urmărire penală, în cazul în care în rapoartele de audit se constată săvârşirea unor fapte penale. În realitate, ambele soluţii legislative operate permit, pe de o parte, înfăptuirea unui control de audit mult mai obiectiv, cu posibilitatea exercitării unui drept la apărare al unităţii audiate şi, pe de altă parte, înlocuirea deciziei cu caracter unilateral a unui consilier de conturi - şef de departament, de a sesiza organele competente în materie penală, cu o decizie colectivă de acelaşi tip, dar luată de plenul Curţii prin dezbatere transparentă, pe care o pune în aplicare preşedintele Curţii. 51. Cu referire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie arată că art. I pct. 36 din lege consacră anumite condiţii referitoare la întocmirea rapoartelor de audit, acestea trebuind să se bazeze pe „probe de audit cu grad de adecvare şi grad de suficienţă ridicată“. Această cerinţă nu conţine termeni de specialitate - ipoteză în care ar fi fost necesară definirea lor legală -, ci termeni din vocabularul uzual, a căror înţelegere este cea comună. 52. Preşedintele Senatului, în Dosarul nr. 958A/2020, apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 53. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă se arată legea criticată nu contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu prevederile art. 141 din Constituţie, întrucât modificările legislative nu sunt de ordin substanţial şi, ca atare, nu au nicio legătură cu domeniile de specialitate ale Consiliului Economic şi Social, pentru care ar fi fost necesară consultarea acestuia. Legea criticată nu reglementează nici politicile financiare şi fiscale ale statului român, nici relaţiile de muncă sau protecţia socială ori politicile salariate - domenii ale vieţii sociale, a căror reglementare normativă presupune solicitarea, de către iniţiatorul actului normativ supus aprobării Parlamentului, a unui aviz de specialitate din partea Consiliului Economic şi Social. 54. Cu referire la încălcarea prevederilor constituţionale privind partajarea competenţelor legislative ale celor două Camere ale Parlamentului şi a principiului bicameralismului se arată că legea criticată nu a schimbat natura raporturilor respective, ci doar aspecte nesemnificative din punct de vedere juridic, privind răspunderea pentru modul de îndeplinire a atribuţiilor. Elementele esenţiale, cele care dau substanţă funcţiei publice exercitate de consilierii de conturi şi personalul de conducere a structurilor de lucru ale Curţii de Conturi au rămas intacte, aşa cum le-a reglementat iniţial legiuitorul în 1992. Legea criticată îşi păstrează caracterul de lege organică, deşi nu reglementează ansamblul aspectelor juridice ce ţin de statutul funcţionarilor publici. 55. Se mai arată că nu pot fi susţinute obiecţiile de neconstituţionalitate aduse legii, pe motiv că amendamentele operate de către Senat, în calitate de Cameră decizională, ar fi modificat substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, aprobate tacit de Camera Deputaţilor. 56. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă se arată că acestea sunt neîntemeiate, nefiind încălcate prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 125 alin. (3), art. 131 alin. (1), art. 140, art. 147 alin. (4), precum şi ale art. 148 din Constituţie. 57. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. 58. Curtea, la termenul de judecată din 23 septembrie 2020, a amânat dezbaterile pentru data de 7 octombrie 2020, când, având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituţionalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 958A/2020 la Dosarul nr. 906A/2020, care a fost primul înregistrat, şi a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 59. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 60. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. În realitate, critica vizează legea în ansamblul său, din perspectiva criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, precum şi, în mod punctual, art. I pct. 2 [cu referire la art. 1 alin. (7)], pct. 8 [cu referire la art. 9 alin. (1)], pct. 9 [cu referire la art. 10 alin. (1) şi (3)], pct. 15 (cu referire la art. 13), pct. 21 [cu referire la art. 15 alin. (6)], pct. 23 [cu referire la art. 21 alin. (1)], pct. 33 [cu referire la art. 29 alin. (5)], pct. 36 [cu referire la art. 32 alin. (2^3)], pct. 38 (cu referire la art. 33), pct. 39 (cu referire la art. 35), pct. 49 (cu referire la art. 49 alin. (3^1)], pct. 52 [cu referire la art. 52 alin. (1)], pct. 55 [cu referire la art. 58 lit. q) şi t)], pct. 56 [cu referire la art. 58 lit. ţ)] şi art. III din legea criticată. 61. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept, securitatea juridică şi exigenţele de calitate a legilor, art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legilor, art. 11 privind dreptul intern şi dreptul internaţional, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 61 alin. (2) privind principiul bicameralismului, art. 73 alin. (3) lit. j) privind domeniile legilor organice, art. 75 alin. (1) şi (5) privind sesizarea Camerelor, art. 125 alin. (3) privind independenţa judecătorilor, art. 131 alin. (1) privind rolul Ministerului Public, art. 140 privind Curtea de Conturi, art. 141 privind Consiliul Economic şi Social, art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale, precum şi art. 148 privind dreptul european. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 62. În prealabil examinării obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea are obligaţia verificării condiţiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi a obiectului controlului de constituţionalitate. Dacă primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează să fie cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (Decizia nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38). 63. Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, atât sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de Preşedintele şi de Guvernul României, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. 64. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de contencios constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituţie, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare. 65. În cauză, legea a fost adoptată tacit de Camera Deputaţilor la 11 februarie 2020, după care a fost transmisă Senatului, care a adoptat-o, în calitate de Cameră decizională, la data de 10 iunie 2020. La data de 15 iunie 2020 a fost depusă în vederea exercitării dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii, iar la data de 22 iunie 2020 a fost trimisă la Preşedintele României pentru promulgare. Prezentele obiecţii de neconstituţionalitate au fost înregistrate la Curtea Constituţională la datele de 6 şi 10 iulie 2020. 66. Luând act de faptul că obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional (a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70). (2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate 67. Cu privire la critica de neconstituţionalitate raportată la art. 1 alin. (3) şi (5) coroborat cu art. 141 din Constituţie se susţine că art. I pct. 9, 10, 11, 20, 52, 53 şi 54 se referă la relaţiile de muncă/raporturile de serviciu ale personalului Curţii de Conturi. Acelaşi tip de relaţii sociale sunt reglementate la art. I pct. 8-22 şi la art. I pct. 49-54, respectiv la art. III din legea criticată. Totodată, o componentă esenţială a politicii financiare a statului este controlul financiar realizat de Curtea de Conturi, care are ca obiective cunoaşterea de către stat a modului în care sunt administrate mijloacele materiale şi financiare, a modului de realizare şi de cheltuire a banului public, a modului în care sunt asigurate echilibrul financiar şi eficienţa economico-financiară, precum şi dezvoltarea economiei naţionale şi progresul social. Prin urmare, având în vedere aceste două aspecte, se apreciază că pentru adoptarea legii criticate trebuia solicitat avizul Consiliului Economic şi Social. 68. Examinând critica de neconstituţionalitate formulată, Curtea reţine că, potrivit art. 2 alin. (2) lit. b) şi c) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, domeniile de specialitate ale Consiliului Economic şi Social sunt: b) politicile financiare şi fiscale şi c) relaţiile de muncă, protecţia socială, politicile salariale şi egalitatea de şanse şi de tratament. 69. Atribuţia Consiliului Economic şi Social referitoare la politicile financiare şi fiscale nu vizează orice aspect de organizare şi funcţionare administrativă a unei autorităţi publice, ci direcţii generale privitoare la situaţia financiară şi fiscală a ţării. Altminteri, ar însemna că ori de câte ori se modifică o atribuţie a vreunei autorităţi publice din sfera executivului, trebuie solicitat avizul Consiliului Economic şi Social, ceea ce reprezintă o deformare a rolului său constituţional şi legal. Or, legea criticată nu vizează o reformă a Curţii de Conturi de natură să impacteze asupra politicii financiare şi fiscale a statului, ceea ce înseamnă că nu trebuia solicitat avizul în temeiul art. 2 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 248/2013. 70. Totodată, Curtea reţine că atribuţia Consiliului Economic şi Social referitoare la relaţiile de muncă, protecţia socială, politicile salariale şi egalitatea de şanse şi de tratament nu vizează orice aspect referitor la personalul autorităţilor publice. În cauză, Curtea observă că legea promovează schimbări majore în privinţa statutului auditorilor publici externi şi a conducerii departamentelor Curţii de Conturi/camerelor judeţene de conturi. 71. Prin rolul său, Curtea de Conturi face parte din instituţiile fundamentale ale statului, activitatea sa fiind indispensabilă asigurării suportului financiar al funcţionării tuturor organelor statului. Natura Curţii de Conturi de instituţie fundamentală a statului este deopotrivă subliniată de statutul constituţional al acesteia, ca şi de faptul că organizarea şi funcţionarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, prin lege organică (Decizia nr. 544 din 28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 30 iunie 2006). 72. Potrivit art. 2 lit. e) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014, auditorul public extern este persoana angajată în cadrul Curţii de Conturi, care desfăşoară activităţi specifice de audit extern în sectorul public. Potrivit art. 32 alin. (2) din aceeaşi lege, auditorii publici externi desemnaţi să auditeze conturile, precum şi celelalte activităţi pentru care Curtea de Conturi are competenţă întocmesc rapoarte în care prezintă constatările şi concluziile, formulează recomandări cu privire la măsurile ce urmează a fi luate şi îşi exprimă opinia faţă de acestea, cu respectarea procedurilor proprii, stabilite prin regulament. Art. 53 din lege prevede că auditorii publici externi se bucură de stabilitate. 73. Potrivit art. 51 alin. (18) din Legea nr. 94/1992, „prin sintagma «auditor public extern» în vederea acordării pensiei de serviciu se înţelege persoanele care efectuează activităţi specifice Curţii de Conturi, cele care îndeplinesc şi alte atribuţii legate strict de funcţia de control, cele care sunt asimilate auditorilor publici externi, precum şi persoanele care deţin funcţiile de conducere de director, director adjunct, şef serviciu/şef oficiu regional de audit şi şef birou din structurile de specialitate ale Curţii de Conturi şi ale Autorităţii de Audit“. 74. Având în vedere acest cadru normativ, Curtea reţine că art. I pct. 3 din legea criticată modifică definiţia auditorului public extern, fiind preluată definiţia specifică pentru a dobândi pensia de serviciu, astfel că din aceasta vor face parte nu numai auditorii propriu-zişi, ci şi alte categorii de personal. Dacă o asemenea definiţie poate fi valorificată pentru drepturile de pensie de serviciu, este absolut discutabil ca auditor public extern să fie însăşi o persoană asimilată ei. Astfel, în această categorie profesională nu vor mai fi cuprinse doar persoanele care desfăşoară activităţi specifice de audit extern în sectorul public, ci persoanele care efectuează activităţi specifice Curţii de Conturi, cele care îndeplinesc şi alte atribuţii legate strict de funcţia de control, cele care sunt asimilate auditorilor publici externi, precum şi persoanele care deţin funcţiile de conducere de director, director adjunct, şef serviciu/şef oficiu regional de audit şi şef birou din structurile de specialitate ale Curţii de Conturi şi ale Autorităţii de Audit. 75. În continuare, Curtea reţine că art. III alin. (2) din legea criticată stabileşte că „În termen de 24 de luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi se va efectua certificarea auditorilor publici externi, în conformitate cu regulamentul aprobat de plenul Curţii de Conturi. Persoanele care deţin o calificare recunoscută pe plan internaţional care atestă competenţa lor în audit public extern vor fi certificate potrivit unei proceduri speciale prevăzută în acelaşi regulament“. Cu alte cuvinte, se poate constata că, pentru exercitarea funcţiei deţinute, auditorii publici externi trebuie să fie certificaţi, după o procedură neprevăzută de lege, ci de un viitor regulament. Singura menţiune referitoare la motivul introducerii certificării auditorilor publici externi se regăseşte în Raportul comun din 9 iunie 2020 al Comisiei economice, industrii şi servicii şi al Comisiei de buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital, adoptat la nivelul Senatului, şi care prevede: „Se impune certificarea auditorilor publici externi în vederea asigurării unui nivel rezonabil al calităţii şi legalităţii actelor întocmite în urma efectuării misiunilor de audit ca indicator de performanţă al activităţii specifice a Curţii de Conturi.“ Însă, legea nu cuprinde nicio reglementare cu privire la natura juridică a certificării, scopul pentru care trebuie obţinută sau procedura obţinerii acesteia, dacă certificarea reprezintă un act administrativ sau dacă actul de neacordare a certificării poate fi atacat în instanţă. 76. Totodată, legea nu stabileşte nici situaţia în care auditorii publici externi nu vor primi certificarea, caz în care cel mai probabil va înceta calitatea lor. Încetarea calităţii de auditor public extern poate fi dedusă din art. III alin. (3) din legea criticată, care prevede că „Personalul Curţii de Conturi cu atribuţii în domeniul auditului public extern la data intrării în vigoare a prezentei legi este autorizat să exercite în continuare aceste atribuţii numai până la data certificării în conformitate cu prevederile alin. (2)“. Astfel, în lipsa certificării, se poate ajunge la încetarea raporturilor de serviciu/muncă ale respectivelor persoane. 77. Curtea mai reţine că structurile de specialitate ale Curţii de Conturi de la nivel teritorial sunt reprezentate de camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, care, împreună cu departamentele de specialitate, ca structuri centrale ale acesteia, realizează funcţia de control/audit a Curţii de Conturi asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, precum şi auditul performanţei asupra gestiunii bugetului general consolidat şi a oricăror alte fonduri publice - art. 40 alin. (1) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi a României. În concepţia noii reglementări, directorii şi directorii adjuncţi ai direcţiilor din cadrul departamentelor Curţii de Conturi şi camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti vor fi numiţi în urma unui concurs pe un mandat de 4 ani, cu posibilitatea prelungirii acestuia o singură dată, iar, ca dispoziţie tranzitorie, persoanele care ocupă funcţiile antereferite la data intrării în vigoare a legii le vor exercita până la organizarea şi desfăşurarea concursului, dar nu mai mult de 12 luni. 78. Totodată, art. I pct. 52 din legea criticată stabileşte că „Personalul de specialitate al Curţii de Conturi, inclusiv cel cu funcţii de conducere, este supus mobilităţii în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, prin modificarea raporturilor de muncă. Mobilitatea se realizează pentru eficientizarea activităţii Curţii de Conturi şi pentru dezvoltarea carierei profesionale“. 79. Astfel, raportul de serviciu reglementat în prezent la art. 52 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 este transformat în raport de muncă, ceea ce înseamnă că întregul personal al Curţii de Conturi este extras din categoria funcţionarilor publici cu statut special şi inclus în sfera personalului contractual, reglementat de Codul muncii. Este de observat că, prin Decizia nr. 417 din 19 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 27 iunie 2018, paragraful 60, Curtea a statuat că, „spre deosebire de funcţiile de demnitate publică, unul dintre principiile care stau la baza funcţiei publice, în înţelesul art. 16 alin. (3) din Constituţie, este stabilitatea în exercitarea acestora. [...] Principiul general antereferit vizează toate funcţiile publice, cu excepţia acelora în raport cu care legiuitorul constituant a dorit reglementarea unei garanţii mai puternice decât stabilitatea, caz în care a prevăzut în mod expres garanţia respectivă“. Astfel, se creează un statut hibrid al auditorilor publici externi, menţinându-se elemente specifice raportului de serviciu (stabilitatea în funcţie - art. 53 din Legea nr. 94/1992) în cadrul unui raport de muncă specific personalului contractual, angajat potrivit Codului muncii. 80. Prin urmare, având în vedere cele expuse, Curtea reţine că dacă o plajă largă de angajaţi ai Curţii de Conturi devin auditori publici externi - având în vedere modificarea definiţiei acestora - nu se ştie dacă certificarea îi va privi doar pe cei care devin sau care sunt deja auditori publici externi. Este o reformă de o anumită amploare în ceea ce priveşte politica de personal la nivelul Curţii de Conturi. Totodată este clar că la nivelul personalului de conducere şi control al Curţii de Conturi - autoritate publică, care prin natura sa este unică - au loc o reformă şi o reorganizare structurale. 81. În condiţiile date, Curtea constată că era necesară consultarea Consiliului Economic şi Social, organism consultativ al Parlamentului şi al Guvernului României în domeniul relaţiilor de muncă [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013]. A aprecia dacă este sau nu dezirabilă o asemenea reformă nu ţine de competenţa Curţii Constituţionale, însă, pentru realizarea sa, trebuie solicitat avizul Consiliului Economic şi Social. Solicitarea acestui aviz este cu atât mai necesară cu cât modificările au fost pro parte realizate direct în Camera decizională (obligaţia certificării auditorilor publici externi/data până la care îşi mai pot exercita funcţia), iar pro parte propuse de iniţiator (modificarea definiţiei auditorului public extern, reforma referitoare la directorii şi directorii adjuncţi sau transformarea raportului de serviciu în raport de muncă). 82. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că o normă constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare ale acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere. Curtea a subliniat că dacă voinţa legiuitorului constituant ar fi fost în sensul impunerii obligativităţii solicitării avizului consultativ al unei autorităţi publice (în speţă, Consiliul Economic şi Social), atunci aceasta ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Constituţie, într-un mod asemănător celui folosit la redactarea art. 79, pentru reglementarea rolului şi atribuţiilor Consiliului Legislativ. În consecinţă, Curtea a reţinut că nesolicitarea obligatorie a avizului de sorginte legală nu poate avea drept rezultat neconstituţionalitatea actului normativ respectiv, prin raportare la art. 141 din Constituţie (care vizează natura, rolul Consiliului Economic şi Social şi obligaţia de a reglementa prin lege înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea sa), ci, în ipoteza avizelor de natură legală nesolicitate, neconstituţionalitatea se determină prin referire la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, care se raportează la rolul autorităţii publice al cărei aviz nu a fost solicitat. Astfel, Curtea a reţinut că prin nesolicitarea avizului Consiliului Economic şi Social, aviz de natură legală, a fost încălcat art. 1 alin. (3) şi (5) raportat la art. 141 din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 14 mai 2019, Decizia nr. 141 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 17 mai 2019, sau Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019). 83. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că, în aplicarea normelor constituţionale de referinţă, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative impune, prin art. 31 alin. (3), ca forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative să facă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al altor autorităţi avizatoare, precum Consiliul Economic şi Social. Desigur că nu este obligatorie şi obţinerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucţionată de pasivitatea autorităţilor avizatoare. Absenţa solicitării avizului Consiliului Economic şi Social este de natură să susţină neconstituţionalitatea extrinsecă a legii, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu cele ale art. 141 din Constituţie (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, paragraful 84). 84. Curtea, prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, paragraful 85, a subliniat că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituţiile prevăzute de lege nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică. În acelaşi sens Curtea Constituţională s-a mai pronunţat, de exemplu, prin Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 32, când a reţinut că, în ansamblul normelor constituţionale, dispoziţiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează şi sunt subsumate principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţie. De altfel, şi Comisia de la Veneţia, în raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), reţine că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct. IIA5). Sub acest aspect sunt relevante, între altele, potrivit aceluiaşi document, existenţa unor reguli constituţionale clare în privinţa procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvată, existenţa evaluărilor de impact de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia reţine că statul de drept este legat de democraţie prin faptul că promovează responsabilitatea şi accesul la drepturile care limitează puterile majorităţii. 85. Astfel, raportat la cauza de faţă, Curtea constată că legea, în integralitatea sa, este neconstituţională, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 141 din Constituţie corelate cu art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013, întrucât nu a fost solicitat avizul Consiliului Economic şi Social. 86. Constatarea viciului de neconstituţionalitate de natură extrinsecă mai sus arătat determină neconstituţionalitatea legii examinate, în ansamblul său. Astfel fiind, Curtea nu va mai proceda la analiza celorlalte critici formulate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, paragraful 87). 87. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 octombrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Benke Károly -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
