Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristina Cătălina │- │
│Turcu │magistrat-asistent│
├───────────────────┴──────────────────┤
│ │
└──────────────────────────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 8 alin. (1) lit. b), ale art. 15 alin. (2) şi ale art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, excepţie ridicată de Olga Chumakova în Dosarul nr. 2.128/3/2015 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.939 D/2017. 2. La apelul nominal se prezintă autoarea excepţiei asistată de apărătorul acesteia, domnul avocat Mădălin Niculeasa, cu delegaţie la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul avocatului autoarei excepţiei care arată că solicită admiterea acesteia. În acest sens arată, în esenţă, că ipoteza care se deduce din interpretarea textelor de lege criticate este aceea că Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie solicită informaţii de la Serviciul Român de Informaţii pentru a verifica îndeplinirea condiţiilor ce stau la baza acordării cetăţeniei. Acestea sunt singurele informaţii/relaţii în baza cărora autoritatea acordă cetăţenia. În cauză trebuie observat ordinul prin care s-a refuzat acordarea cetăţeniei române, precum şi faptul că singurele informaţii solicitate au fost de la Serviciul Român de Informaţii. Această problemă duce la formularea a trei critici de neconstituţionalitate. O primă critică priveşte lipsa de claritate a textelor de lege criticate prin care se reglementează cu privire la faptul că se pot solicita relaţii de la „orice autoritate“. Spre exemplu, în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt prevăzute „autorităţi publice“, respectiv autorităţi publice propriu-zise şi autorităţi publice asimilate, în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt reglementate „autorităţi publice propriu-zise“, în Legea nr. 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului Român de Informaţii este prevăzut „organ de stat“. A doua critică de neconstituţionalitate se referă la măsura în care informaţiile furnizate de Serviciul Român de Informaţii pot constitui probe în emiterea unui act administrativ. Sunt două argumente pentru care informaţiile furnizate de Serviciul Român de Informaţii nu pot constitui probe într-o procedură administrativă: primul rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale potrivit căreia Serviciul Român de Informaţii nu poate administra probe în procesul penal, şi al doilea din art. 8 din Legea nr. 14/1992 potrivit căruia informaţiile sunt colectate de Serviciul Roman de Informaţii prin mijloace specifice. Într-o procedură judiciară care se desfăşoară în contradictoriu nu se poate verifica modalitatea în care Serviciul Român de Informaţii a colectat aceste informaţii, deoarece legiuitorul a avut în vedere o procedură informală, iar informaţiile nu pot fi cenzurate în mod obiectiv de către o instanţă judecătorească. Cea de-a treia critică priveşte faptul că informaţiile sunt transmise ca informaţii clasificate. Instanţa judecătorească are acces la aceste informaţii clasificate. Accesul însă nu este permis cetăţeanului străin, iar avocatul care îl reprezintă, potrivit legislaţiei speciale, chiar dacă are autorizaţie de acces la informaţii clasificate, nu poate împărtăşi nimănui, nici măcar clientului, informaţiile aflate. Teoretic, potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, străinul dă o declaraţie potrivit căreia a fost loial statului român. Ulterior, preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, pe baza informaţiilor furnizate de Serviciul Român de Informaţii, respinge cererea. În faţa instanţei de judecată străinul nu poate aduce nicio probă împotriva informaţiilor furnizate de Serviciul Român de Informaţii pentru că nu are mijloacele prin care să poată verifica de unde a colectat informaţiile Serviciul Român de Informaţii şi nici acces la conţinutul lor. Accesul la justiţie în mod efectiv şi contradictorialitatea în cadrul procesului nu sunt respectate. 4. Având cuvântul asupra excepţiei de neconstituţionalitate reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a acesteia ca neîntemeiată, arătând că textele de lege criticate sunt norme clare şi predictibile care permit destinatarului lor să înţeleagă sensul acestora şi să adopte o conduită conformă. Invocă cele reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea din 20 mai 1999 pronunţată în cauza Rekvényi împotriva Ungariei paragraful 34 potrivit cărora previzibilitatea consecinţelor juridice ce decurg dintr-un act normativ nu poate fi absolută, fiind preferată ca modalitate de reglementare folosirea de noţiuni generale în locul unor liste exhaustive. Rolul de a interpreta aceste dispoziţii le revine autorităţilor publice sau instanţelor judecătoreşti. Critica referitoare la faptul că normele supuse controlului nu prevăd expres obligaţia pentru autorităţile cărora le sunt solicitate informaţiile în temeiul art. 15 alin. (2) şi art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 de a motiva actele emise priveşte o omisiune legislativă care excedează controlului Curţii. Referitor la dreptul de acces la instanţă se apreciază că acesta nu este încălcat. Obligaţia apărătorului autoarei excepţiei de a avea autorizaţie de acces la informaţii clasificate păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate cu scopul urmărit, respectiv protecţia securităţii naţionale. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 5. Prin încheierea din 5 decembrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 2.128/3/2015, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. b), art. 16 alin. (2) lit. a) şi art. 15 alin. (2) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991. Excepţia a fost invocată de Olga Chumakova într-o cauză având ca obiect soluţionarea recursului formulat împotriva sentinţei civile prin care s-a respins cererea sa de anulare a Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014, ordin prin care i s-a respins cererea de acordare a cetăţeniei române, precum şi obligarea Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie la continuarea procedurii de soluţionare a cererii de dobândire a cetăţeniei, respectiv emiterea unui nou ordin de acordare a cetăţeniei române. 6. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autoarea arată, în esenţă, că prin dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie s-a instituit o obligaţie generală impusă autorităţii legiuitoare de a asigura calitatea legislaţiei, deoarece respectarea legii presupune cunoaşterea şi înţelegerea acesteia, iar pentru a fi înţeleasă este necesar să fie suficient de accesibilă şi previzibilă, adică să ofere securitate juridică destinatarilor ei. 7. Accesibilitatea legii priveşte, în principal, aducerea acesteia la cunoştinţă publică, însă există şi o altă semnificaţie a noţiunii de accesibilitate, asociată exigenţei de previzibilitate a legii, şi anume aceea care priveşte modul de receptare a conţinutului actelor normative, mai exact înţelegerea acestora. Norma juridică trebuie să fie clară şi inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează nu trebuie doar să fie informaţi asupra consecinţelor actelor şi faptelor lor, ci să înţeleagă şi consecinţele legale ale acestora. Din această perspectivă, dispoziţiile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991, potrivit cărora solicitantul „dovedeşte, prin comportament, acţiuni şi atitudine, loialitate faţă de statul român“, nu satisfac cerinţele de claritate şi previzibilitate, deoarece nu se menţionează în textul de lege care sunt dovezile prin care solicitantul poate proba loialitatea faţă de statul român. Din interpretarea gramaticală a textului de lege rezultă faptul că dovada loialităţii ar trebui să rezulte din comportamentul solicitantului: acţiunile şi atitudinea acestuia. Problema care se pune este ce anume intră în conţinutul concret al noţiunii de „loialitate“ de vreme ce solicitantului i se impune ca o condiţie obligatorie dovedirea loialităţii faţă de statul român, şi anume tipul de comportament, acţiune şi atitudine în acest caz. Textul trebuie să reglementeze în concret modalitatea în care se poate face dovada unei conduite loiale. 8. Interpretarea textului de lege criticat se poate face în două moduri. Prima interpretare poate fi în sensul că teza a doua a art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 are scopul de a explicita teza întâi, în sensul că noţiunea de comportament, acţiuni şi atitudine „loială“ faţă de statul român are semnificaţia că solicitantul nu întreprinde şi nu sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale. A doua interpretare poate fi aceea că teza întâi şi teza a doua a art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 sunt diferite, solicitantul fiind obligat să dovedească comportamentul, acţiunile şi atitudinea „loială“ faţă de statul român şi, în plus, că nu întreprinde sau sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale. Totodată, potrivit tezei a treia a art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991, solicitantul trebuie să declare că nici în trecut nu a întreprins asemenea acţiuni. 9. Autoarea apreciază că art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 cuprinde mai multe teze ce trebuie respectate cumulativ, ceea ce implică o lipsă de claritate cu privire la teza întâi a acestuia, astfel că noţiunile de comportament, acţiuni, atitudine şi loialitate faţă de statul român sunt complet necircumstanţiate, ambigue, neclare şi lipsite de previzibilitate, aducând atingere art. 1 alin. (5) din Constituţie. 10. Prevederile art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 21/1991 sunt, de asemenea, lipsite de claritate şi previzibilitate, în contextul în care se menţionează solicitarea de relaţii de la autorităţi fără motivarea acestor relaţii. În acest context, legiuitorul lasă la aprecierea autorităţii cine oferă relaţiile solicitate, motivarea ori lipsa motivării acestora, fapt de natură să genereze o practică neunitară şi să lezeze drepturile cetăţenilor străini ori ale apatrizilor din cauza lipsei de previzibilitate. 11. Textele de lege criticate aduc atingere accesului liber la justiţie, respectiv art. 21 alin. (1) şi (2) şi art. 126 din Constituţie, deoarece Comisia pentru cetăţenie solicită relaţii de la toate autorităţile competente atunci când verifică îndeplinirea cerinţelor art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 pentru acordarea sau redobândirea cetăţeniei române de către străini sau apatrizi. Chiar dacă legea nu indică în mod concret care sunt autorităţile competente să furnizeze relaţii Comisiei pentru cetăţenie, în practică acestea sunt cerute Serviciului Român de Informaţii. Acesta verifică îndeplinirea condiţiei privind existenţa loialităţii, condiţie pe care cetăţeanul străin sau apatridul a declarat pe propria răspundere că o îndeplineşte, urmând ca la finalul verificărilor să transmită Comisiei un răspuns afirmativ ori, după caz, negativ, însă nemotivat şi nedovedit de vreme ce nu există o dispoziţie legală care să oblige la motivarea şi dovedirea răspunsului. Potrivit Hotărârii Guvernului nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, informaţiile furnizate ca răspuns la relaţiile solicitate sunt calificate ca fiind informaţii clasificate şi, în consecinţă, nu pot fi comunicate autoarei. 12. Potrivit art. 17 alin. (1) din Legea nr. 21/1991, Comisia pentru cetăţenie întocmeşte un raport motivat, prin care propune Preşedintelui acesteia respingerea cererii de dobândire a cetăţeniei. Potrivit Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014, în speţă, raportul motivat s-a întemeiat pe neconcordanţa dintre declaraţia pe propria răspundere a autoarei şi răspunsul negativ, nemotivat, furnizat de Serviciul Român de Informaţii. Aşa fiind, în cauză, instanţa învestită cu soluţionarea cererii de anulare a ordinului antereferit se găseşte în situaţia de a nu putea analiza motivele pe care s-a întemeiat acesta. În plus, în niciun act normativ nu există obligaţia motivării şi dovedirii relaţiilor ce sunt oferite la cererea Comisiei pentru cetăţenie, astfel încât nu există o garanţie cu privire la posibilitatea cenzurării de către instanţă a considerentelor şi a concluziilor cuprinse în relaţiile amintite. 13. În aceste condiţii, instanţa învestită cu soluţionarea cauzei nu va putea realiza o verificare efectivă şi concretă a dreptului dedus judecăţii, ceea ce împiedică accesul efectiv la justiţie al autoarei excepţiei de neconstituţionalitate. Chiar şi în cazul în care instanţa, în baza rolului său activ ori la solicitarea reclamantului, obligă pârâta să depună răspunsul primit la relaţiile solicitate, precum şi orice alte documente ce au stat la baza emiterii Ordinului, accesul la justiţie este în continuare încălcat, deoarece dreptul autoarei nu poate fi verificat în mod efectiv din cauza imposibilităţii de a lua cunoştinţă de documentele ce cuprind informaţii clasificate şi, implicit, de a formula apărări cu privire la aceste documente, fapt ce încalcă principii fundamentale precum cel al contradictorialităţii procesului ori al dreptului la apărare. Aspectele reţinute cu privire la dovedirea comportamentului neloial faţă de statul român, precum şi sarcina probei în această privinţă sunt, de asemenea, de natură să lezeze accesul efectiv la justiţie. 14. Referitor la încălcarea dreptului la apărare se arată că Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014 a fost emis cu încălcarea principiului transparenţei în emiterea actelor administrative, fiind, în esenţă, nemotivat, nedovedit şi, în acelaşi timp, rezultatul unui exces de putere din partea autorităţii emitente, autoarea fiind în imposibilitate de a formula apărări pentru a dovedi nelegalitatea sa. Pentru a avea acces la informaţiile clasificate în temeiul cărora Serviciul Român de Informaţii a emis aviz negativ este nevoie de certificat eliberat de Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat. Astfel, autoarea excepţiei este obligată să aleagă un avocat care să poată obţine certificatul amintit. Asistarea de către un avocat, în aceste condiţii, nu mai apare ca fiind un drept al autoarei, ci o obligaţie, deoarece, în caz contrar, nu ar putea combate informaţiile clasificate care au stat la baza obţinerii avizului Serviciului Român de Informaţii. 15. Limitarea exercitării dreptului autoarei de a obţine anularea ordinului menţionat este contrară prevederilor art. 53 din Constituţie deoarece dreptul acesteia de a avea acces liber la justiţie este restrâns în mod nejustificat. Prevederile constituţionale impun îndeplinirea cumulativă a două condiţii pentru restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Astfel, pe lângă instituirea restrângerii prin intermediul unei legi, lato sensu este necesar ca aceasta să fie justificată de apărarea securităţii naţionale într-o societate democratică. Or, în cauză, dreptul autoarei de a avea acces liber la o „justiţie efectivă“ este restrâns în mod nejustificat, fiind încălcate principiile societăţii democratice la care face referire art. 53 alin. (2) din Constituţie. Nu se poate considera că analizarea cauzei în mod concret şi efectiv de către instanţă, cu respectarea legii şi principiilor fundamentale, alături de dreptul autoarei de a face apărări este de natură să aducă atingere securităţii naţionale. Principiul proporţionalităţii este consacrat tot de art. 53 din Constituţie, acesta găsindu-şi aplicarea în special în domeniul protecţiei drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. 16. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, contrar art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, nu şi-a exprimat opinia cu privire la excepţia de neconstituţionalitate invocată. 17. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. 18. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile apărătorului autoarei prezent, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 19. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 20. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 8 alin. (1) lit. b), art. 15 alin. (2) şi art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 576 din 13 august 2010, cu modificările şi completările ulterioare, care au următorul cuprins: - Art. 8 alin. (1) lit. b): "Cetăţenia română se poate acorda, la cerere, persoanei fără cetăţenie sau cetăţeanului străin, dacă îndeplineşte următoarele condiţii:[…] b) dovedeşte, prin comportament, acţiuni şi atitudine, loialitate faţă de statul român, nu întreprinde sau sprijină acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale şi declară că nici în trecut nu a întreprins asemenea acţiuni." – Art. 15 alin. (2): „Preşedintele Comisiei, prin rezoluţie, stabileşte termenul la care se va dezbate cererea de acordare sau redobândire a cetăţeniei, dispunând totodată solicitarea de relaţii de la orice autorităţi cu privire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. b) şi e).“ – Art. 16 alin. (2) lit. a): "(2) Preşedintele Comisiei pentru cetăţenie, prin rezoluţie, dispune: a) solicitarea de relaţii de la orice autorităţi cu privire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. b) şi e), ce urmează a fi comunicate Comisiei într-un termen ce nu va depăşi 60 de zile, iar în situaţii excepţionale, în limitele termenului prevăzut la lit. c)." 21. În opinia autoarei excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) sub aspectul condiţiilor de calitate ale legii, art. 21 alin. (1)-(3) referitor la accesul liber la justiţie, ale art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare, ale art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi şi ale art. 126 alin. (1) privind rolul instanţelor de judecată. 22. Examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, Curtea observă că acestea se aplică doar dacă cererea de acordare sau de redobândire a cetăţeniei române este formulată potrivit art. 11 din aceeaşi lege, respectiv de cetăţeni români care au pierdut cetăţenia română din motive neimputabile lor sau cărora această cetăţenie le-a fost ridicată fără voia lor, precum şi de către descendenţii acestora până la gradul III. Or, din studiul actelor dosarului rezultă că autoarea excepţiei nu se află în ipoteza normativă a art. 16 din Legea nr. 21/1991, ci în aceea a art. 15 din aceeaşi lege. În acest sens, în Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nr. 2.403/P din 18 decembrie 2014 se arată că relaţiile au fost solicitate în baza art. 15 alin. (2) din Legea nr. 21/1991. 23. Prin urmare, Curtea reţine că dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 21/1991 nu au legătură cu soluţionarea cauzei în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate, urmând ca aceasta să fie respinsă ca inadmisibilă. 24. Referitor la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 8 alin. (1) lit. b) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 21/1991, Curtea observă că dobândirea cetăţeniei române la cerere de către o persoană care nu a avut niciodată cetăţenia română, situaţie în care se află autoarea excepţiei, presupune parcurgerea unei proceduri administrative în care se verifică îndeplinirea condiţiilor privind acordarea cetăţeniei de către Comisia pentru cetăţenie - entitate fără personalitate juridică din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, condiţii prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. a)-e) din Legea nr. 21/1991. În cazul în care condiţiile sunt îndeplinite Comisia stabileşte prezentarea persoanei la un interviu în care se verifică condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (1) lit. f) şi g) din Legea nr. 21/1991. În cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru acordarea cetăţeniei, Comisia pentru cetăţenie constată printr-un raport motivat acest aspect şi, tot printr-un raport motivat, se propune preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie respingerea cererii. Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie respinge, prin ordin, cererea de acordare sau de redobândire a cetăţeniei [a se vedea art. 14 alin. (5), art. 17 şi art. 19 alin. (2) din Legea nr. 21/1991]. 25. Curtea constată că, în situaţia în care, urmare a parcurgerii procedurii administrative, s-a emis un ordin prin care preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie a respins cererea de acordare a cetăţeniei, solicitanţii se pot adresa instanţei de judecată, legea reglementând o etapă jurisdicţională ulterioară. În cursul acesteia ordinul de respingere a cererii de acordare a cetăţeniei române este atacat, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti, iar hotărârea tribunalului poate fi atacată cu recurs la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti. 26. Curtea reaminteşte jurisprudenţa sa, în care a făcut referire la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care prin hotărârile din 22 noiembrie 1995, 24 mai 2007, 12 februarie 2008 şi 21 octombrie 2013, pronunţate în cauzele S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36, Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 36 şi 37, Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 141, şi Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 92 şi 93, a reţinut că formularea legilor nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. Astfel, numeroase legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară. Nevoia de elucidare a punctelor neclare şi de adaptare la circumstanţele schimbătoare va exista întotdeauna. Deşi certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situaţie. Rolul decizional conferit instanţelor urmăreşte tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor, dezvoltarea progresivă a dreptului prin intermediul jurisprudenţei ca izvor de drept fiind o componentă necesară şi bine înrădăcinată în tradiţia legală a statelor membre (a se vedea Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, paragraful 46, şi Decizia nr. 772 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 315 din 3 mai 2017, paragraful 23). 27. În prezenta cauză Curtea observă că prima critică de neconstituţionalitate formulată se referă la prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991 din perspectiva faptului că nu satisfac cerinţele de claritate şi previzibilitate deoarece nu menţionează care sunt dovezile prin care solicitantul poate proba loialitatea faţă de statul român şi ce anume intră în conţinutul concret al noţiunii de „loialitate“. Referitor la critica privind lipsa identificării şi a enumerării dovezilor prin care solicitantul poate proba loialitatea faţă de statul român, Curtea reţine că formularea textului de lege supus controlului nu poate prezenta o precizie absolută, deoarece aceste dovezi ţin de comportamentul individual al solicitanţilor, care diferă de la caz la caz. 28. În ceea ce priveşte conţinutul concret al noţiunii de „loialitate“, Curtea reţine că legiuitorul, atunci când doreşte să confere un sens autonom unor concepte le defineşte în cuprinsul respectivului act normativ. Pentru celelalte cazuri, definiţia conceptelor utilizate de legiuitor este cea uzuală, cuprinsă si în Dicţionarul explicativ al limbii române. În concret, în acest act normativ loialitate semnifică însuşirea de a fi loial, sinceritate, lealitate, iar o persoană loială este acea persoană care îşi îndeplineşte cu cinste obligaţiile asumate, sinceră, cinstită, leală. Conceptul de „loialitate“ reglementat prin textul de lege criticat subsumează inclusiv obligaţia celui care solicită acordarea cetăţeniei de a nu întreprinde sau sprijini acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale, între acestea fiind o relaţie întreg-parte. Faptul că legiuitorul a nominalizat în mod expres obligaţia de a nu întreprinde sau sprijini acţiuni împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale se datorează importanţei respectării acesteia, dar semnificaţia acestei obligaţii intră în sfera conceptului de „loialitate“ (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 110 din 28 februarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 5 iunie 2019, paragraful 18 şi Decizia nr. 263 din 23 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 562 din 9 iulie 2019, paragraful 19). Prin urmare, contrar celor susţinute de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate, se poate deduce ce anume intră în conţinutul noţiunii de loialitate reglementată de art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991. 29. O altă critică priveşte lipsa de claritate şi previzibilitate a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 sub aspectul sintagmei „orice autorităţi“, precum şi din perspectiva faptului că nu prevăd condiţia motivării relaţiilor pe care autorităţile le trimit Comisiei pentru cetăţenie. 30. Curtea reţine că, potrivit art. 14 şi art. 17 din Legea nr. 21/1991, îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege pentru acordarea ori redobândirea cetăţeniei române se constată printr-un raport motivat, care se adoptă de Comisia pentru cetăţenie cu votul majorităţii celor prezenţi. În cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru acordarea cetăţeniei, Comisia, printr-un raport motivat, propune preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie respingerea cererii. Rezultă în mod evident că emiterea unui raport motivat semnifică redarea în cuprinsul acestuia a motivelor care au stat la baza respingerii cererii de acordare a cetăţeniei, motive care vor fi supuse ulterior cenzurii instanţei de judecată ce urmează să se pronunţe asupra ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie prin care s-a respins cererea de acordare a cetăţeniei. 31. În ce priveşte neclaritatea sintagmei „orice autorităţi“, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi reţinută. Prin acest mod de reglementare se lasă la latitudinea Preşedintelui Comisiei pentru cetăţenie solicitarea de informaţii de la autorităţile publice care pot transmite relaţii relevante cu privire la conduita solicitantului. Astfel, acesta poate solicita să i se furnizeze informaţii cu privire la conduita solicitantului în ceea ce priveşte acţiunile împotriva ordinii de drept sau a securităţii naţionale autorităţilor publice cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale respectiv Serviciul Român de Informaţii şi Serviciul de Informaţii Externe potrivit art. 6 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 18 martie 2014. 32. Cât priveşte folosirea sintagmei „orice autorităţi“ în textul de lege criticat, corelată cu susţinerile orale ale apărătorului autoarei excepţiei în sensul că Serviciul Român de Informaţii nu poate administra probe într-o procedură administrativă, Curtea reţine că nici aceste critici nu pot fi primite deoarece acesta nu administrează probe, ci oferă informaţii doar la solicitarea expresă a Preşedintelui Comisiei pentru cetăţenie care este singura autoritate publică ce poate administra probe în cadrul acestei proceduri. 33. Referitor la cea de-a doua susţinere orală a apărătorului autoarei excepţiei legată de sintagma „orice autorităţi“ din textul de lege criticat prin care se arată că solicitantul cetăţeniei nu are posibilitatea de a verifica legalitatea modului în care este realizată colectarea informaţiilor de către aceste autorităţi publice, respectiv Serviciul Român de Informaţii şi Serviciul de Informaţii Externe, nici aceasta nu poate fi primită întrucât este lipsită de relevanţă în prezenta procedură. Solicitantul trebuie să combată motivele reţinute de Comisia pentru cetăţenie şi transmise Preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie în urma cărora i se respinge cererea de acordare a cetăţeniei, iar nu informaţiile furnizate de autorităţile publice menţionate. 34. Cât priveşte încălcarea art. 21 alin. (1) şi (2) şi art. 126 din Constituţie, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi reţinută deoarece textele de lege criticate nu conţin vreo prevedere care să împiedice accesul la o instanţă judecătorească. 35. Curtea observă că, aşa cum a reţinut la paragraful 25 din prezenta decizie, dispoziţiile art. 19 alin. (4) din Legea nr. 21/1991 reglementează calea de atac a ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, în termen de 15 zile de la data comunicării, la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti. Hotărârea tribunalului poate fi atacată cu recurs la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti. Mai mult, prezenta excepţie de neconstituţionalitate a fost ridicată în cadrul unui proces aflat pe rolul instanţelor judecătoreşti, ceea ce dovedeşte că accesul la justiţie al persoanelor care solicită cetăţenia română nu este împiedicat prin Legea nr. 21/1991. 36. Curtea mai observă că art. 19 alin. (4) din Legea nr. 21/1991 este în concordanţă cu art. 12 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei din 6 noiembrie 1997, ratificată prin Legea nr. 396/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 9 iulie 2002, potrivit căruia „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât hotărârile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie să poată face obiectul unei căi de atac administrative sau judiciare, în conformitate cu dreptul său intern“ (a se vedea, în acest sens Decizia nr. 362 din 28 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 10 iulie 2019, paragrafele 38 şi 40). 37. Referitor la încălcarea art. 24 alin. (1) din Constituţie din perspectiva faptului că informaţiile transmise de autorităţi, în cazul său, sunt informaţii clasificate, astfel încât autoarea excepţiei nu are acces la acestea şi nu îşi poate organiza apărarea, Curtea reţine că nici acestea nu pot fi primite. Astfel, obiectul prezentei excepţii de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1991, referitoare la dovedirea loialităţii faţă de statul român ca o condiţie de obţinere a cetăţeniei şi cele ale art. 15 din Legea nr. 21/1991 privind solicitarea de relaţii de la orice autorităţi în scopul verificării condiţiilor stabilite de lege pentru dobândirea cetăţeniei de către Comisia pentru cetăţenie. Ambele articole supuse controlului de constituţionalitate vizează procedura administrativă de acordare a cetăţeniei, care este una prealabilă eventualei atacări în justiţie a actului administrativ emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, astfel încât nu se poate susţine că articolele de lege supuse controlului ar încălca dreptul la apărare în faţa instanţelor judecătoreşti. Autoarea nu supune controlului alte articole de lege care ar contraveni art. 24 din Constituţie. Mai mult, aceasta are posibilitatea angajării unui avocat care să aibă acces la informaţii clasificate în urma certificării acordate de Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat. 38. Cu privire la solicitarea de acordare a cetăţeniei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că acesta nu este un drept cu caracter civil în sensul art. 6 (a se vedea în acest sens Decizia din 6 iulie 2006, pronunţată în Cauza Smirnov împotriva Rusiei), ci o prerogativă de putere publică a statului. 39. În acest context, aşa cum s-a reţinut la paragrafele 25 şi 36 din prezenta decizie, instanţa de judecată exercită un control efectiv asupra actului administrativ prin care se acordă ori se refuză acordarea cetăţeniei române, aceasta, la rândul său, având acces la informaţii clasificate, în temeiul art. 7 alin. (4) lit. f) din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002, potrivit căruia „Accesul la informaţii clasificate ce constituie secret de stat, respectiv secret de serviciu, potrivit art. 15 lit. d) şi e), este garantat, sub condiţia validării alegerii sau numirii şi a depunerii jurământului, pentru următoarele categorii de persoane: […] f) judecători“. 40. Referitor la dispoziţiile art. 53 din Legea fundamentală, Curtea observă că acestea nu au incidenţă în cauză, deoarece nu s-a constatat restrângerea exerciţiului vreunui drept sau al vreunei libertăţi fundamentale şi, prin urmare, nu este aplicabilă ipoteza prevăzută de norma constituţională invocată. 41. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi în ceea ce priveşte art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 21/1991 şi cu majoritate de voturi în ceea ce priveşte art. 8 alin. (1) lit. b) şi art. 15 alin. (2) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 16 alin. (2) lit. a) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, excepţie ridicată de Olga Chumakova în Dosarul nr. 2.128/3/2015 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. 2. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de aceeaşi autoare în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe şi constată că prevederile art. 8 alin. (1) lit. b) şi art. 15 alin. (2) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 5 noiembrie 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Cristina Cătălina Turcu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
