Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌─────────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mircea Ştefan │- judecător │
│Minea │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Claudia-Margareta│- │
│Krupenschi │magistrat-asistent-şef│
└─────────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, sesizare formulată de un număr de 50 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Uniunii Salvaţi România, Partidului Mişcarea Populară şi Partidului Naţional Liberal. 2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.767 din 18 octombrie 2017 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.603A/2017. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii formulează, mai întâi, o serie de precizări prealabile referitoare la admisibilitatea sesizării din perspectiva respectării termenului de sesizare prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, invocând, în final, Decizia Curţii Constituţionale nr. 89 din 28 februarie 2017, prin care se arată că termenul de 5 zile are un caracter de protecţie pentru titularii dreptului de sesizare a instanţei constituţionale, esenţial fiind, pentru exercitarea controlului de constituţionalitate, ca legea să nu fi fost promulgată la data înregistrării sesizării la Curtea Constituţională. 4. În opinia autorilor sesizării, legea ce face obiectul controlului de constituţionalitate este contrară prevederilor art. 61 alin. (2), art. 75 alin. (1) şi art. 1 alin. (5) din Constituţie. 5. În ceea ce priveşte situaţia de fapt se arată că legea criticată a fost iniţiată în anul 2016 de 8 deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al minorităţilor naţionale, sub denumirea „Propunere legislativă pentru modificarea Legii nr. 334/2006 republicată în Monitorul Oficial al României nr. 446/23.06.2015“. Motivul ce a justificat această propunere legislativă a fost, potrivit iniţiatorilor săi, evitarea paralelismului legislativ, susţinându-se că soluţia legislativă reglementată la art. 59 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 se regăsea şi la art. 50 alin. (4) din aceeaşi lege, sens în care se propunea abrogarea alin. (2) al art. 59. 6. La finalul procedurii legislative derulate la Senat - Cameră de reflecţie -, propunerea legislativă a fost respinsă cu 96 de voturi pentru, 1 vot împotrivă şi 3 abţineri. În această etapă au fost primite avizul favorabil al Consiliului Legislativ, punctul de vedere neutru al Guvernului, avizul negativ al Comisiei pentru drepturile omului, culte şi minorităţi şi raportul negativ emis de Comisia juridică, de numiri, disciplină şi imunităţi şi validări, împreună cu Comisia pentru administraţie publică şi organizarea teritoriului. 7. În procedura legislativă derulată la Camera Deputaţilor - forul decizional - a fost primit punctul de vedere neutru al Guvernului şi raportul favorabil emis de Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, prin care au fost admise 7 amendamente. În urma retrimiterii pentru raport suplimentar de către Plenul Camerei Deputaţilor la aceeaşi comisie sesizată în fond, aceasta a emis un raport suplimentar favorabil, prin care au fost admise 7 amendamente. Această procedură, de retrimitere către Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi pentru raport suplimentar, a fost aplicată, succesiv, de încă 2 ori, fiind emis de fiecare dată câte un raport suplimentar prin care au fost admise, mai întâi, 95 de amendamente şi, apoi, 99 de amendamente. Această ultimă formă a fost adoptată în Plenul Camerei Deputaţilor cu 176 de voturi pentru, 96 de voturi contra şi 7 abţineri. 8. Încălcarea principiului bicameralismului este susţinută prin raportare la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care, interpretând art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, a consacrat această regulă a statului de drept (deciziile nr. 472/2008, nr. 1.029/2008, nr. 710/2009,nr. 413/2010, nr. 1.533/2011, nr. 1/2012 sau nr. 62/2017). Cele două criterii cumulative esenţiale stabilite de Curtea Constituţională pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului sunt, pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 9. În situaţia de faţă, propunerea legislativă iniţială a vizat doar abrogarea alin. (2) al art. 59 din Legea nr. 334/2006, pe motivul eliminării dublării legislative. Or, din compararea celor două forme - cea adoptată de Senat, de respingere a propunerii, şi cea adoptată de Camera Deputaţilor - se constată că, pe de o parte, forul decizional a eliminat unicul amendament al iniţiatorilor, iar, pe de altă parte, a adoptat peste o sută de noi amendamente vizând cu totul alte scopuri. Dacă modificările şi/sau completările adoptate de Camera Deputaţilor ar fi servit aceluiaşi scop al iniţiatorilor, atunci diferenţele dintre forma adoptată de Senat şi cea adoptată de Camera Deputaţilor nu ar mai fi întrunit condiţiile utilizate de Curtea Constituţională pentru determinarea încălcării principiului bicameralismului. În aceste condiţii se invocă Decizia nr. 710/2009, prin care Curtea a admis obiecţia de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, constatând că forma finală a legii, în redactarea adoptată de Camera decizională, se îndepărtează în mod substanţial de forma adoptată de Camera de reflecţie, „ceea ce echivalează, practic, cu excluderea acesteia din urmă de la procesul de legiferare. Or, legea trebuie să fie rezultanta manifestării de voinţă concordante a ambelor Camere ale Parlamentului“. Având în vedere că, în cazul de faţă, Camera de reflecţie a respins legea, iar Camera decizională şi-a exprimat votul favorabil, considerentele deciziei amintite sunt, a fortiori, cu atât mai relevante şi aplicabile. 10. În concluzie, fără a nega dreptul Camerei decizionale de a adopta proiecte de lege în forme uşor diferite de cele adoptate sau respinse de Camera de reflecţie şi arătând că respingerea proiectului de lege de către Senat nu este în măsură să exonereze Camera Deputaţilor de obligaţia respectării principiului bicameralismului, autorii sesizării solicită constatarea încălcării acestui principiu, în acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, în special Decizia nr. 62/2017. 11. În argumentarea cererii de constatare a neconstituţionalităţii Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale este invocată şi nerespectarea principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. 12. În ceea ce priveşte Parlamentul, se arată că această obligaţie fundamentală vizează inclusiv modul de exercitare a atribuţiei principale şi esenţiale a acestuia, aceea de unică autoritate legiuitoare a ţării, care constă în elaborarea proiectelor de lege şi adoptarea acestora ca legi ale statului român. 13. În acest sens se arată că expunerea de motive a iniţiatorilor propunerii legislative a fost greşită încă de la depunerea acesteia, deoarece art. 50 alin. (4) din Legea nr. 334/2006 nu consacră aceeaşi soluţie legislativă ca şi cea cuprinsă la art. 59 alin. (2) din acelaşi act normativ. Astfel, art. 50 alin. (4) are în vedere limitele controlului Autorităţii Electorale Permanente cu privire la finanţarea organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, statuându-se că acest control, care vizează în fapt încasările şi plăţile, se poate exercita numai în ceea ce priveşte perioada electorală şi numai în legătură cu aceasta, pe când art. 59 alin. (2) prevede o excepţie de la alin. (1) al aceluiaşi articol, statuând că organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care au obţinut câte un singur mandat de deputat, în condiţiile legii electorale, respectiv câte un singur mandat de consilier într-o circumscripţie electorală li se aplică numai prevederile legale privind finanţarea campaniei electorale. 14. Prin urmare, susţin autorii sesizării, justificarea extrem de sumară prevăzută în expunerea de motive nu are nicio legătură cu obiectul reglementării, iar abrogarea propusă urma să aducă modificări importante în privinţa beneficiarilor legii, constând în obligarea organizaţiilor minorităţilor naţionale care au obţinut câte un singur mandat să îndeplinească toate îndatoririle legale care revin partidelor politice şi altor organizaţii ale cetăţenilor care au obţinut un număr mai mare de mandate. 15. Această necorelare dintre expunerea de motive şi obiectul real de reglementare nu a fost remediată până la data adoptării legii, ceea ce reprezintă o gravă încălcare a dispoziţiilor art. 6 şi art. 32 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 16. Totodată, abrogarea unui număr mare de alineate care prevedeau separat sancţiunea aplicabilă în anumite situaţii, corelată cu modificarea art. 52 alin. (1)-(3) referitor la sancţiunile contravenţionale, în sensul renunţării la trimiterile către alte texte din lege în favoarea reluării în scris a descrierii faptelor respective, încalcă şi art. 16 alin. (1) şi art. 50 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. 17. În sfârşit, autorii sesizării susţin şi încălcarea principiului calităţii legii, derivat din conţinutul normativ al art. 1 alin. (5) din Constituţie şi recunoscut şi consacrat prin jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 473/2013, Decizia nr. 405/2016). Având în vedere jurisprudenţa în materie a instanţei constituţionale, dar şi prevederile art. 8 alin. (4) şi ale art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, autorii învederează, în sensul încălcării pretinse, că prin legea ce face obiectul prezentei sesizări au fost introduse în corpul Legii nr. 334/2006 mai multe texte cu exprimări interpretabile, cum ar fi art. 52 alin. (1) pct. 36, art. 52 alin. (2) pct. 1, 2, 4, 8, 11, 14 şi 18. 18. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere. 19. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/10.243 din 1 noiembrie 2017, punctul său de vedere, prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a sesizării de neconstituţionalitate. 20. În acest sens arată că, ulterior revizuirii din anul 2003 a Constituţiei României, legiuitorul constituant a modificat substanţial procedura de adoptare a legilor, aşa încât, potrivit art. 75 din Actul fundamental, fiecare Cameră a Parlamentului a fost înzestrată cu o anumită competenţă, fiind astfel realizată conceptualizarea noţiunilor de Cameră de reflecţie şi Cameră decizională, în funcţie de domeniul în care este adoptată legea respectivă. Prin urmare, fiecare dintre cele două Camere are un rol şi competenţe determinate. 21. Este invocată Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, prin care Curtea Constituţională a reţinut că, în dezbaterea unei iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia şi, în concluzie, a constatat constituţionalitatea legii criticate în acea cauză, din perspectiva procedurii legislative urmate, întrucât fiecare dintre cele două Camere ale Parlamentului s-a exprimat cu privire la aceeaşi iniţiativă legislativă, potrivit competenţelor şi cu respectarea regulamentelor parlamentare, iar aceasta a fost supusă spre dezbatere şi adoptare în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. Raportând aceste considerente la speţa de faţă, admiterea criticilor autorilor sesizării referitoare la încălcarea principiului bicameralismului ar putea avea ca o consecinţă eliminarea rolului de Cameră de reflecţie al Senatului, în sensul că aceasta ar stabili definitiv conţinutul normativ al proiectului de lege, cu rezultatul ca cea de-a doua Cameră, Camera Deputaţilor, în calitatea sa de Cameră decizională în materie, să nu aibă posibilitatea să modifice sau să completeze legea în speţa dedusă controlului de constituţionalitate, ci doar să o respingă ori să o aprobe într-o formă deja determinată. 22. Totodată, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Curtea Constituţională a statuat faptul că „dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral“. Din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi derularea procedurii, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, rezultă că această exigenţă a fost respectată. 23. Prin urmare, se consideră că afirmaţia autorilor sesizării, potrivit căreia forul decizional ar fi trebuit să se rezume la a adopta modificări şi/sau completări „care să servească scopului avut în vedere (...) de iniţiatori“, este în profund dezacord atât cu rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a ţării şi cu procedurile parlamentare aplicabile edictării legilor, cât şi cu regula instituită de art. 69 din Constituţie, potrivit căreia orice mandat imperativ care ar putea fi stabilit în sarcina deputaţilor şi a senatorilor este nul. 24. În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a condiţiilor de claritate, precizie şi previzibilitate a normelor juridice cuprinse în legea criticată, se arată că aceste cerinţe sunt întrunite, de vreme ce aceasta nu cuprinde pasaje obscure sau soluţii normative contradictorii (claritate), textele sunt redactate într-un stil specific normativ dispozitiv, care prezintă norma instituită fără explicaţii sau justificări, prin folosirea cuvintelor în înţelesul lor curent din limba română (precizie). Conceptele şi noţiunile utilizate sunt configurate în concordanţă cu dreptul pozitiv, iar stabilirea soluţiilor normative este redată previzibil şi univoc, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. 25. Aşadar, se arată că nu poate fi reţinută critica de neconstituţionalitate formulată prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Mai mult, se arată că aşa-numitul, de către autorii sesizării, „principiu al calităţii legii“ nu cunoaşte o consacrare constituţională şi nici nu se poate reţine o încălcare a acestuia din perspectiva deciziilor Curţii Constituţionale invocate, întrucât intervenţia legislativă asupra art. 52 din actul criticat are tocmai rolul de a îndrepta echivocul din definirea naturii contravenţionale a încălcării regulilor de conduită instituite. În redactarea în vigoare, articolul în cauză prevede trimiteri la norme juridice imperative ale legii, care însă nu stabilesc în mod clar faptele care reprezintă contravenţii şi, sub forma sancţiunilor contravenţionale complementare, care dintre sumele menţionate pot fi confiscate, ca rezultat al activităţii contrare valorilor sociale apărate. 26. Se mai menţionează, totodată, că amendamentele adoptate au ca scop îmbunătăţirea activităţii partidelor, dar şi a Autorităţii Electorale Permanente, în scopul înăspririi cadrului sancţionator, şi nu în sensul invocat de autorii sesizării. Aceste modificări respectă recomandările Grupului GRECO şi pe cele ale Comisiei de la Veneţia, atât pe linia finanţării activităţii curente a partidelor politice, cât şi pe cea a finanţării campaniilor electorale. 27. Guvernul a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 5/6.924/2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 11.249 din 7 noiembrie 2017. 28. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea principiului bicameralismului se susţine că, „urmărind strict comparaţia între forma adoptată de Senat şi cea finală, rezultată ca urmare a dezbaterilor şi votului acordat în Camera Deputaţilor, observăm o serie de deosebiri de conţinut juridic, însă revine instanţei de contencios constituţional atributul exclusiv de a hotărî asupra pertinenţei argumentelor invocate de autorii sesizării“. 29. Cu privire la pretinsa nesocotire a principiului legalităţii se susţine, în considerarea semnificaţiei sale conturate în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale, că nu pot fi reţinute criticile de neconstituţionalitate sub aspectul lipsei de claritate şi previzibilitate a legii examinate. 30. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 31. Curtea Constituţională este legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 32. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale, în integralitatea sa. 33. Autorii sesizării invocă, în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (5) - referitoare la obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, precum şi principiul bicameralismului, desprins, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, din conţinutul normativ al art. 61 alin. (2), potrivit căruia „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senatˮ, şi al art. 75 - Sesizarea Camerelor. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 34. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba despre o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de un număr de 50 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Uniunii Salvaţi România, Partidului Mişcarea Populară şi Partidului Naţional Liberal. 35. Curtea observă că prezenta sesizare de neconstituţionalitate a fost formulată cu depăşirea termenului de 5 zile înscris în art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992. Însă, potrivit jurisprudenţei constituţionale, acest termen are „un caracter de protecţie pentru titularii dreptului de sesizare a instanţei constituţionale, astfel încât nu există nicio sancţiune dacă aceştia sesizează instanţa constituţională după expirarea acestuia; în acest caz, aşadar, esenţial este ca legea să nu fi fost promulgată la momentul sesizării Curţii Constituţionale“ (a se vedea în acest sens paragraful 19 din Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017). 36. Aşa fiind, Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra sesizării de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale. (2) Analiza pe fond a obiecţiei de neconstituţionalitate (2.1.) Parcursul legislativ al legii examinate 37. Propunerea legislativă cu titlul „Lege pentru modificarea Legii nr. 334/2006 republicată în Monitorul Oficial al României nr. 446/23.06.2015“ a fost iniţiată de 8 deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al minorităţilor naţionale şi conţinea un articol unic, cu următorul conţinut: „La art. 59 alin. (2) se elimină.“ 38. Procedura legislativă la Senat. Senatul a fost sesizat, în calitate de Cameră de reflecţie, la data de 2.02.2016. În cadrul acestei proceduri legislative au fost primite avizul, respectiv rapoartele de respingere a trei comisii, şi anume Comisia pentru drepturile omului, culte şi minorităţi, Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări şi Comisia pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului. De asemenea, a fost primit punctul de vedere al Guvernului, prin care se observă că cele două texte din Legea nr. 334/2006 - art. 50 alin. (4) şi art. 59 alin. (2) - reglementează în materii diferite şi, în concluzie, lasă la aprecierea Parlamentului oportunitatea adoptării propunerii legislative. 39. Avizul Consiliului Legislativ este unul favorabil, cu unele observaţii şi propuneri, printre care şi cea potrivit căreia propunerea legislativă nu este corect fundamentată, având în vedere că singura explicaţie cuprinsă în expunerea de motive, potrivit căreia prevederea a cărei abrogare se doreşte ar conţine dispoziţii care se regăsesc şi în art. 50 alin. (4) din actul normativ de bază, este greşită. Se arată că ar fi necesară refacerea expunerii de motive, astfel încât să corespundă atât obiectului real de reglementare, cât şi prevederilor art. 6 şi 30 din Legea nr. 24/2000, lipsa unei fundamentări temeinice a unui act normativ, în conformitate cu prevederile legii menţionate, putând determina încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie. 40. La data de 13.09.2016, Senatul a respins propunerea legislativă cu 96 de voturi pentru, 1 vot împotrivă şi 3 abţineri. 41. Procedura legislativă la Camera Deputaţilor începe din data de 20.09.2016. În cursul acesteia, a fost primit (la 6.02.2017) punctul de vedere al Guvernului, potrivit căruia lasă la aprecierea Parlamentului oportunitatea adoptării propunerii legislative. 42. Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi a prezentat, la 5.04.2017, raportul său favorabil (cu 7 amendamente admise). În mod succesiv, plenul Camerei Deputaţilor a retrimis de 3 ori acestei Comisii propunerea legislativă, astfel încât au fost redactate următoarele variante: raport suplimentar I - favorabil (la 12.05.2017, cu 7 amendamente admise), raport suplimentar II - favorabil (la 26.09.2017, cu 95 amendamente admise şi 5 respinse) şi raport suplimentar III - favorabil [la 3.10.2017, cu 101 (şi nu 99, cum au fost numerotate în mod eronat) amendamente admise şi 5 respinse], acesta din urmă fiind, de altfel, adoptat de plenul Camerei Deputaţilor în şedinţa din 4.10.2017, cu 176 voturi pentru, 96 împotrivă şi 7 abţineri. (2.2.) Modificări legislative adoptate 43. Curtea observă că actul normativ criticat operează, sub aspect cantitativ, următoarele intervenţii legislative asupra Legii nr. 334/2006: - 7 abrogări, dintre care 6 ale unor texte din Legea nr. 334/2006 care conţin aceeaşi soluţie legislativă, referitoare la confiscarea sumelor primite de către partidele politice cu încălcarea unor condiţii legale, sume ce se fac venit la bugetul de stat, şi ultima, referitoare la abrogarea art. 59 alin. (2); - 4 modificări impuse de normele de tehnică legislativă, în sensul corelării legislative în urma abrogărilor dispuse, mai sus menţionate; - 84 de modificări, dintre care cele mai multe (78) vizează art. 52 şi art. 53 din capitolul „Sancţiuni“ al legii, în sensul că, în locul utilizării normelor de trimitere pentru identificarea, în corpul Legii nr. 334/2006, a unei contravenţii şi a sancţiunii corespunzătoare, s-a utilizat explicitarea/definirea fiecăreia dintre acestea, fără a se schimba, în esenţă, nici conţinutul normei incriminatorii şi nici limitele de pedeapsă cu amenda prevăzute de lege; - 2 texte legale nouintroduse: a) primul, prin care se dispune cu privire la unele sume ce fac obiectul confiscării şi limitele acestora, instituind şi exceptarea de la confiscare a sumelor neutilizate şi b) al doilea, prin care se instituie misiunea Autorităţii Electorale Permanente de a asigura organizarea şi desfăşurarea alegerilor şi a referendumurilor, precum şi îndrumarea şi ghidarea partidelor politice, a alianţelor politice, a alianţelor electorale, respectiv a candidaţilor independenţi în respectarea legilor şi a standardelor internaţionale în materie, cu precizarea că, în exercitarea rolului său de control, activitatea de prevenire şi îndrumare prevalează în faţa celei sancţionatoare. 44. Toate aceste operaţiuni legislative intervenite asupra Legii nr. 334/2006, prin legea supusă controlului de constituţionalitate, conţin, sub aspect calitativ, următoarele soluţii juridice: - art. unic pct. 1 modifică art. 5 alin. (4) din Legea nr. 334/2006, în sensul obligării partidelor politice să publice în Monitorul Oficial numai cuantumul veniturilor anuale obţinute din cotizaţii la nivelul întregului partid, nu şi la nivelul filialelor judeţene sau locale, ca în prezent; – art. unic pct. 6 modifică art. 18 alin. (2), în sensul majorării sumei alocate anual partidelor politice de la bugetul de stat, de la cel puţin 0,01% până la cel mult 0,04% din produsul intern brut, şi nu din veniturile prevăzute la bugetul de stat, cum dispune Legea nr. 334/2006; – art. unic pct. 12 introduce alin. (5^1) la art. 48, prin care prevederile art. 48 alin. (4) şi (5) devin aplicabile şi pentru alegerile locale parţiale; – art. unic pct. 13 modifică art. 49 alin. (1), în sensul obligării partidelor să depună anual la Autoritatea Electorală Permanentă un raport anual sintetic al veniturilor şi cheltuielilor anuale, şi nu detaliat, cum este prevăzut în prezent; – art. unic pct. 15 modifică art. 53 alin. (1), în sensul schimbării situaţiilor în care contravenientul este obligat să verse la bugetul de stat sumele de bani şi/sau contravaloarea în bani a bunurilor şi serviciilor care au constituit obiectul contravenţiei, în baza hotărârii Autorităţii Electorale Permanente; – art. unic pct. 16 introduce alin. (1^1) la art. 53, prin care este instituită o sancţiune contravenţională constând în confiscarea doar a sumelor de bani care depăşesc limitele prevăzute de lege pentru donaţii, împrumuturi, contribuţii şi cheltuieli electorale, cu excepţia sumelor neutilizate; – art. unic pct. 18 modifică art. 59 alin. (3), în sensul extinderii ariei de aplicare a dispoziţiilor legii şi la alianţele politice; – art. unic pct. 19 introduce art. 59^1, care instituie obligaţia Autorităţii Electorale Permanente de a îndruma partidele politice, alianţele politice şi electorale şi candidaţii independenţi în respectarea legilor şi standardelor internaţionale în materie, respectiv de a acorda prioritate activităţii de prevenire, în raport cu cea de sancţionare; – abrogarea unui mare număr de alineate care prevedeau, separat, sancţiunea aplicabilă în anumite situaţii, corelată cu modificarea, prin art. unic pct. 14, a art. 52 alin. (1)-(3) din Legea nr. 334/2006, referitor la sancţiunile contravenţionale, în sensul renunţării la trimiterile către alte texte legale în favoarea reluării în scris a descrierii faptelor respective. (2.3.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate Criticile de neconstituţionalitate extrinsecă: 45. Principiul bicameralismului, invocat de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate, se întemeiază pe art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie. Curtea Constituţională a dezvoltat şi a consacrat acest principiu printr-o solidă şi constantă jurisprudenţă, relevante fiind, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esenţă, Curtea a stabilit două criterii esenţiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 46. Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecţie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situaţie, Camera de reflecţie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-şi doar exprima prin vot poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput“. 47. Totodată, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. 48. Prin Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32, Curtea a constatat, de asemenea, că „pornind de la premisa că legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, Curtea reţine că autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră. Or, din analiza dispoziţiilor deduse controlului de constituţionalitate, Curtea constată că soluţiile adoptate de Camera Deputaţilor nu au făcut obiectul iniţiativei legislative şi nu au fost dezbătute în Senat. Cu alte cuvinte, Camera Deputaţilor, adoptând Legea pentru completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori, a sustras dezbaterii şi adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esenţiale în structura şi filosofia legii, contrar art. 61 din Constituţie. De asemenea, Curtea mai constată că legea adoptată de Camera Deputaţilor se îndepărtează de la scopul avut în vedere de iniţiatorii săi.“ 49. În lipsa unei consacrări exprese a principiului bicameralismului în corpul Legii fundamentale şi sintetizând constatările de principiu cuprinse în jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, se poate afirma că acest principiu se caracterizează prin câteva elemente imuabile, în funcţie de care se poate decide respectarea sa. Astfel, trebuie avut în vedere: scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, respectiv, dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 50. Aşadar, analizând, mai întâi, primul element determinant, respectiv scopul originar al legii, Curtea reţine că, în forma sa iniţială, propunerea legislativă cu titlul „Lege pentru modificarea Legii nr. 334/2006 republicată în Monitorul Oficial al României nr. 446/23.06.2015“ conţinea un articol unic cu următorul conţinut: „La art. 59 alin. (2) se elimină.“ Potrivit expunerii de motive ce o însoţeşte, abrogarea este necesară „întrucât reglementările conţinute de acestea se regăsesc în dispoziţiile art. 50 alin. (4) din aceeaşi lege, respectiv organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale participante la alegeri fac subiectul controlului Autorităţii Electorale Permanente numai în perioada electorală şi numai în legătură cu aceasta.“ 51. Este adevărat că, în cazul de faţă, Senatul, în calitate de Cameră de reflecţie, a respins propunerea legislativă, însă acest act de voinţă politică, concretizat prin votul de respingere al primei Camere, nu oferă Camerei decizionale posibilitatea de a face abstracţie de scopul iniţial al legii, de concepţia şi filosofia propunerii legislative, astfel cum se reflectă în obiectul de reglementare al legii. Aşa fiind, Curtea reţine, în urma studiului comparativ dintre cele două forme adoptate de către cele două Camere ale Parlamentului, că scopul final al legii, în forma sa trimisă spre promulgare, se îndepărtează în mod radical de scopul său originar, chiar dacă acel unic articol al propunerii legislative, de abrogare a unei norme juridice din corpul Legii nr. 334/2006, a fost menţinut. Cele 101 amendamente adoptate de Camera decizională sunt, prin conţinutul lor normativ, de natură să determine un alt scop şi o altă concepţie legislativă, respectiv, în principal, reorganizarea şi reformularea, cel puţin din punct de vedere al tehnicii legislative, a faptelor ce constituie contravenţii în materia finanţării partidelor politice şi a campaniilor electorale, precum şi a sancţiunilor corespunzătoare, iar, în secundar, întărirea rolului de control al Autorităţii Electorale Permanente asupra activităţii şi modului de finanţare al partidelor politice. 52. Astfel, cele mai importante amendamente adoptate în Camera decizională, faţă de actuala redactare a Legii nr. 334/2006, se referă la obligaţia partidelor politice de a publica în Monitorul Oficial numai cuantumul veniturilor anuale obţinute din cotizaţii la nivelul întregului partid, nu şi la nivelul filialelor judeţene sau locale sunt - art. unic pct. 1; majorarea sumei alocate anual partidelor politice de la bugetul de stat, de la cel puţin 0,01% până la cel mult 0,04% din produsul intern brut, şi nu din veniturile prevăzute la bugetul de stat, cum dispune Legea nr. 334/2006 - art. unic pct. 6; aplicarea prevederilor art. 48 alin. (4) şi (5) şi pentru alegerile locale parţiale - art. unic pct. 12; obligarea partidelor să depună anual la Autoritatea Electorală Permanentă un raport anual sintetic al veniturilor şi cheltuielilor anuale, şi nu detaliat - art. unic pct. 13; schimbarea situaţiilor în care contravenientul este obligat să verse la bugetul de stat sumele de bani şi/sau contravaloarea în bani a bunurilor şi serviciilor care au constituit obiectul contravenţiei, în baza hotărârii Autorităţii Electorale Permanente - art. unic pct. 15; instituirea unei noi sancţiuni contravenţionale constând în confiscarea doar a sumelor de bani care depăşesc limitele prevăzute de lege pentru donaţii, împrumuturi, contribuţii şi cheltuieli electorale, cu excepţia sumelor neutilizate - art. unic pct. 16; extinderea ariei de aplicare a dispoziţiilor legii şi la alianţele politice - art. unic pct. 18; obligaţia Autorităţii Electorale Permanente de a îndruma partidele politice, alianţele politice şi electorale şi candidaţii independenţi în respectarea legilor şi standardelor internaţionale în materie, respectiv de a acorda prioritate activităţii de prevenire, în raport cu cea de sancţionare - art. unic pct. 19. 53. Prin urmare, este evident aportul semnificativ cantitativ, dar şi calitativ pe care îl aduce legea în forma trimisă la promulgare, faţă de forma supusă dezbaterii Camerei de reflecţie. Aşa cum s-a arătat şi în jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, principiul bicameralismului trebuie să concilieze structura bicamerală a Parlamentului nostru - bicameral atât în sens instituţional, cât şi funcţional -, adică să permită fiecărei Camere să-şi exprime voinţa politică în privinţa unei anumite problematici supuse legiferării, cu respectarea prevederilor art. 75 din Constituţie referitoare la ordinea de sesizare a celor două Camere în funcţie de categoriile din care fiecare propunere legislativă sau proiect de lege face parte, dar şi cu respectarea art. 61 din Constituţie, în virtutea căruia legiferarea este opera întregului Parlament, ca entitate unică şi suverană. De aceea, este contrar principiului bicameralismului ca reglementări de substanţă, care se îndepărtează de concepţia originară a legii şi care îi conferă acesteia o altă configuraţie, să fie adoptate de forul decizional, fără ca acestea să fi fost dezbătute şi de prima Cameră. O astfel de procedură echivalează cu eliminarea primei Camere, în calitate de prim-legiuitor sau „prim cititor“ al legii, şi transformarea Parlamentului într-unul unicameral, cel puţin sub aspect funcţional. 54. Or, concepţia legiuitorului constituant a avut în vedere o autoritate legiuitoare unică, suverană, dar structurată în două Camere, tocmai în ideea preeminenţei principiului suveranităţii naţionale - art. 2 alin. (1) din Actul fundamental - şi a principiului colaborării instituţionale, cu scopul final al sporirii garanţiilor referitoare la calitatea actului de legiferare, în măsură să reflecte cât mai fidel şi real voinţa suverană a poporului român. De aceea, nu se poate susţine că principiul bicameralismului limitează rolul Camerei decizionale la a adopta aceeaşi formă dezbătută în Camera de reflecţie sau cu uşoare modificări şi/sau completări, aşa cum nu este întemeiată nici susţinerea potrivit căreia calitatea de for decizional conferă respectivei Camere prerogativa „deciziei definitive“, în sensul de totală autonomie şi independenţă de legiferare. În acest sens, Curtea a arătat că sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, din art. 75 alin. (3) al Constituţiei, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări, însă, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator (Decizia nr. 624/2006, precitată). 55. În sensul celor de mai sus sunt şi constatările Curţii reţinute în Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 37: „Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice, în Camera decizională putând exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecţie, desigur, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative.“ (A se vedea, în acelaşi sens, şi Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 45). 56. Pentru toate aceste considerente, raportat la analiza comparativă dintre cele două forme adoptate de fiecare dintre cele două Camere, Curtea constată că legea ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului. 57. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, în condiţiile constatării neconstituţionalităţii extrinseci a unei legi ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate a priori, nu se mai impune analiza celorlalte critici de neconstituţionalitate formulate (în acest sens, ilustrative sunt deciziile nr. 89/2017, paragraful 68, nr. 747/2015, paragraful 35, sau nr. 442/2015, paragraful 33). 58. În concluzie, Curtea constată că legea criticată contravine principiului bicameralismului, având în vedere, în esenţă, faptul că, ignorând scopul iniţial şi obiectul de reglementare al propunerii legislative, Camera Deputaţilor - în calitate de Cameră decizională, a adoptat un număr impresionant (101) de amendamente, de natură să transforme în mod radical, prin aportul lor cantitativ şi calitativ, filosofia ce a stat la baza iniţierii demersului legislativ şi excluzând, astfel, prima Cameră - cea de reflecţie - de la procesul de legiferare, ce trebuie să reprezinte însă opera întregului Parlament. 59. Curtea remarcă, în cele din urmă, intenţia Camerei decizionale de a actualiza dispoziţiile Legii nr. 334/2006 faţă de anumite imperative în materie (recomandări ale Comisiei de la Veneţia în privinţa finanţării activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale), însă aceasta ar fi trebuit să constituie obiectul de reglementare al unei propuneri legislative sau al unui proiect de lege distinct, însoţite de propria expunere de motive şi cu propriul său proces legislativ, în acord cu prevederile constituţionale şi regulamentare în materie. În acest sens, este relevantă jurisprudenţa Curţii Constituţionale potrivit căreia „situaţia determinată de constatarea neconstituţionalităţii legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecinţa fiind încetarea procesului legislativ în privinţa respectivei reglementări“. De aceea, „opţiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituţională a admis o sesizare de neconstituţionalitate cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului“ (a se vedea Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012, sau Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014). 60. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 334/2006 privind finanţarea activităţii partidelor politice şi a campaniilor electorale este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 8 noiembrie 2017. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Claudia-Margareta Krupenschi -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
