Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Dosar nr. 2.003/1/2017
┌───────────────┬──────────────────────┐
│ │- preşedintele Secţiei│
│ │de contencios │
│Ionel Barbă │administrativ şi │
│ │fiscal - preşedintele │
│ │completului │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Daniel-Gheorghe│de contencios │
│Severin │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Gheza Attila │de contencios │
│Farmathy │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Dana Iarina │de contencios │
│Vartires │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Rodica Florica │de contencios │
│Voicu │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Veronica │de contencios │
│Năstasie │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Carmen Maria │de contencios │
│Ilie │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Adriana Florina│de contencios │
│Secreţeanu │administrativ şi │
│ │fiscal │
├───────────────┼──────────────────────┤
│ │- judecător la Secţia │
│Mădălina-Elena │de contencios │
│Grecu │administrativ şi │
│ │fiscal │
└───────────────┴──────────────────────┘
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.). Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 250/40/2017, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Interpretarea dispoziţiilor art. 69 alin. (4) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanţa de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar." Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat hotărâri şi/sau puncte de vedere, din analiza cărora rezultă că jurisprudenţa şi opiniile juridice exprimate în legătură cu problema de drept supusă dezlegării sunt cvasiunitare; se arată, de asemenea, că a fost depus la dosar raportul întocmit de judecătorul-raportor, actul fiind comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor, dintre care numai reclamantul şi-a exprimat punctul de vedere. În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele: I. Titularul şi obiectul sesizării 1. Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 22 mai 2017, pronunţată în Dosarul nr. 250/40/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: "Interpretarea dispoziţiilor art. 69 alin. (4) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare (Legea nr. 176/2010), în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanţa de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar." II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina 2. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.01.2017, reclamantul, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâta instituţia prefectului judeţului Botoşani, a solicitat anularea Ordinului nr. 1 din 3 ianuarie 2017 emis de aceasta, precum şi suspendarea executării actului contestat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cererii în anulare. 3. În motivarea cererii de chemare în judecată s-a arătat că prin actul contestat s-a constatat încetarea de drept a mandatului reclamantului - de primar al comunei M. şi decăderea din dreptul de a exercita o funcţie sau o demnitate publică dintre cele care fac obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, pe o perioadă de trei ani de la data încetării de drept a mandatului. 4. La emiterea ordinului contestat s-a avut în vedere Raportul de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate nr. 14.953/G/II/03.04.2014, definitiv prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3.426 din 7.12.2016, prin care s-a constatat existenţa stării de incompatibilitate în ceea ce îl priveşte pe reclamant. 5. Reclamantul a susţinut, în esenţă, că ordinul atacat este anulabil, întrucât încetarea de drept a mandatului şi decăderea efectivă, prevăzute de art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, sunt sancţiuni juridice care nu trebuie aplicate în mod automat, ci în funcţie de gravitatea faptelor şi a actelor materiale care sunt incompatibile cu funcţia exercitată, orice sancţiune juridică trebuind să fie rezultatul unei individualizări în funcţie de gravitatea faptelor şi proporţională cu această gravitate, iar faptele de incompatibilitate trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate care să justifice o atare sancţiune juridică. 6. Evocând hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului, pronunţată în 30 martie 2004, în Cauza Hirst contra Marea Britanie (74.025/01), reclamantul a arătat că sancţiunea decăderii nu ar trebui aplicată în cazul unor fapte nesemnificative, dreptul de a fi ales fiind un drept fundamental esenţial, care trebuie exercitat în conformitate cu dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţia României; nu poate fi justificat un sistem care aplică o privare de eligibilitate în mod global şi obligatoriu tuturor aleşilor locali care au încălcat obligaţiile legale privind conflictul de interese sau starea de incompatibilitate, indiferent de natura şi gravitatea faptei, de circumstanţele reale sau personale. 7. Prin Încheierea din 28.04.2017, tribunalul a admis cererea reclamantului şi a sesizat instanţa de contencios constituţional cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 20,art. 37 alin. (1) şi art. 53 din Constituţia României. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării 8. Legea nr. 215/2001: "ART. 69 (...) (2) Mandatul primarului încetează de drept în condiţiile legii statutului aleşilor locali, precum şi în următoarele situaţii: a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv. (3) În cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului. (4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare. (5) Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă." 9. Legea nr. 393/2004: "ART. 15 (...) (2) Calitatea de primar şi, respectiv, de preşedinte al consiliului judeţean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: (...) b) incompatibilitate;" 10. Legea nr. 176/2010: "ART. 25 (1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni. (2) *) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează, potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate." IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept 11. Reclamantul, reluând argumentele invocate în cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, a susţinut că instanţa de judecată trebuie să realizeze un control real şi efectiv de proporţionalitate, şi nu doar să se limiteze la simpla validare formală a unei aplicări automate şi nediferenţiate a unei sancţiuni juridice. 12. Evocând jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (Cauza C-189/01 Jippes ş.a., Hotărârea din 12 iulie 2001 paragraful 81; Cauza C-558/07 S.P.C.M. ş.a., Hotărârea din 7 iulie 2009, paragraful 41; Cauza C-379/08 şi C-380/08 ERG ş.a., Hotărârea din 9 martie 2010, paragraful 86; Cauza C343/09 Afton Chemical Limited, Hotărârea din 8 iulie 2010, paragraful 45), reclamantul arată că principiul proporţionalităţii impune ca, în toate cazurile, actele instituţiilor să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, astfel încât, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puţin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate prin aceasta nu trebuie să fie disproporţionate în raport cu scopurile vizate. 13. Principiul proporţionalităţii impune existenţa unei legături perceptibile între sancţiune şi comportament, fiind inacceptabil caracterul automat şi nediferenţiat al unei interdicţii şi lipsa oricărei analize a proporţionalităţii din partea instanţelor (Cauza Calmovici c. României, Hotărârea din 1 iulie 2008, paragraful 153). 14. O interdicţie globală care se aplică în mod automat, indiferent de natura sau gravitatea faptei şi de situaţia personală, depăşeşte marja de apreciere acceptabilă (Cauza Hirst c. Regatului Unit). 15. Conform principiului proporţionalităţii, principiu integrat conţinutului normativ al drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară, adică să nu depăşească ceea ce este necesar pentru îndeplinirea scopului, şi proporţională - corespunzătoare scopului urmărit (Curtea Constituţională - deciziile nr. 266 din 21 mai 2013; nr. 462 din 17 septembrie 2014; nr. 279 din 3 aprilie 2015). 16. Aplicând principiul proporţionalităţii, trebuie reţinut că dreptul la exercitarea mandatului este inclus în dreptul de a fi ales, care este un drept fundamental. Încetarea de drept a mandatului şi interdicţia de a nu mai ocupa aceeaşi funcţie eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului reprezintă o sancţiune cu natură juridică distinctă, scopul urmărit de legiuitor fiind unul legitim, respectiv asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale (Curtea Constituţională - Decizia nr. 562 din 12 iulie 2016).────────── *) Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, teza a doua din art. 25 alin. (2) a fost declarată constituţională, în măsura în care sintagma „aceeaşi funcţie“ se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din lege.────────── 17. Pârâta nu şi-a exprimat punctul de vedere. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 18. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept este una veritabilă, vizând problema imposibilităţii instanţelor de judecată de a realiza un control total şi efectiv asupra acestui tip de act administrativ - ordinul prefectului de constatare a încetării de drept, înainte de termen, a mandatului de primar, chestiunea este ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet al tribunalului învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă [conform art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001], de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei, este nouă, nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nu este deja lămurită de instanţa supremă, printr-o hotărâre pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării 19. Completul de trimitere a apreciat că instanţa sesizată cu judecarea unei acţiuni formulate împotriva ordinului prin care prefectul ia act de încetarea, înainte de termen, a mandatului primarului nu poate exercita şi un control de proporţionalitate asupra sancţiunii, întrucât aceasta este prevăzută expres de legiuitor atât în conţinutul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, cât şi în conţinutul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. 20. Prin urmare, instanţa de judecată învestită cu o astfel de cerere poate verifica doar legalitatea emiterii ordinului emis de prefect, exclusiv din punctul de vedere al îndeplinirii cerinţelor de formă şi al existenţei/inexistenţei unei stări de incompatibilitate constatate corespunzător şi anterior emiterii actului de constatare a încetării de drept a calităţii de primar. 21. Referindu-se la jurisprudenţa Tribunalului Botoşani, completul de trimitere a menţionat Sentinţa nr. 290 din 3.03.2017, prin care a fost respinsă, ca nefondată, cererea reclamantului, persoană fizică, formulată în contradictoriu cu pârâţii Instituţia Prefectului Judeţului Botoşani şi prefectul judeţului Botoşani, având ca obiect anularea ordinului emis de acesta din urmă. 22. S-a reţinut că intenţia legiuitorului a fost aceea de a sancţiona persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilităţile, cum este cazul reclamantului, sancţiunea având două componente: eliberarea din funcţie, conform art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004, şi interdicţia de a mai ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea de drept a mandatului. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie 23. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat hotărâri şi/sau puncte de vedere referitoare la problema de drept supusă dezlegării, din analiza cărora rezultă că jurisprudenţa şi opiniile juridice exprimate cu privire la această problemă sunt cvasiunitare. 24. Astfel, cvasitotalitatea instanţelor de judecată au apreciat că interpretarea dispoziţiilor legale ce constituie obiectul sesizării trebuie făcută în sensul că instanţa de judecată efectuează asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar exclusiv un control de legalitate, respectiv verifică dacă sunt incidente dispoziţiile art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 şi dacă este dovedită situaţia prevăzută de art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004. Constatarea de către prefect şi de către instanţă a incompatibilităţilor se face în baza documentelor emise de autorităţile competente, respectiv Agenţia Naţională de Integritate şi, după caz, instanţele judecătoreşti, în cazul contestării actelor emise de agenţie. 25. În acest sens s-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia următoarele instanţe: Tribunalul Sibiu - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Neamţ - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (sentinţele nr. 267 din 10.06.2014 şi nr. 887 din 29.09.2014); Tribunalul Sălaj; Tribunalul Mehedinţi; Tribunalul Bihor (Sentinţa nr. 2.225/CA/2016); Tribunalul Argeş - Secţia civilă (Sentinţa nr. 377 din 18.04.2016); Tribunalul Dâmboviţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 290 din 3.03.2017, definitivă prin Decizia nr. 962 din 15.05.2017 a Curţii de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal); Tribunalul Olt - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 474 din 6 iulie 2015); Curtea de Apel Braşov; Curtea de Apel Galaţi; Curtea de Apel Oradea; Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 1.230/R-CONT din 10 iunie 2015); Curtea de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal (Decizia nr. 962 din 15.05.2017); Curtea de Apel Târgu Mureş; Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Craiova. 26. În sprijinul acestei orientări s-a arătat că prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de imparţialitate. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuţii legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că prin acesta se ia act de o situaţie juridică preexistentă, clarificându-se şi definitivându-se astfel raporturi juridice stabilite anterior prin alte acte juridice. 27. Controlul instanţei de judecată poate viza, în aceste condiţii, strict cerinţele de formă ale actului emis de prefect şi existenţa situaţiei expres prevăzute de lege, care justifică încetarea de drept a mandatului de primar. 28. Instanţa de contencios administrativ efectuează, aşadar, în limitele învestirii sale, un control de legalitate în ceea ce priveşte existenţa situaţiei premisă pentru emiterea ordinului prefectului, prin care se ia act de încetarea de drept, înaintea duratei normale, a mandatului de primar, respectiv rămânerea definitivă a raportului de evaluare privind încălcarea regimului juridic al incompatibilităţii [fie ca urmare a necontestării raportului în condiţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fie în ipoteza contestării raportului de evaluare la instanţa de contencios administrativ conform dispoziţiei normative anterior menţionate, ca urmare a rămânerii definitive/irevocabile a hotărârii judecătoreşti pronunţate în cauză]. 29. Din economia dispoziţiilor legale supuse interpretării rezultă că instanţa de contencios administrativ nu poate exercita un control de proporţionalitate a sancţiunii destituirii din funcţie ca urmare a încetării de drept a calităţii de primar înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în caz de incompatibilitate, deoarece legea însăşi prevede expres un atare efect fără a lăsa judecătorului de contencios administrativ posibilitatea de a avea o anumită marjă de apreciere prin utilizarea anumitor criterii. Pe de altă parte, se constată că dispoziţiile legale ce fac obiectul sesizării nu instituie numai efectul încetării de drept a mandatului în această situaţie, ci şi o sancţiune suplimentară, complementară, aceea a decăderii, materializată prin interdicţia ocupării funcţiei de primar pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării din funcţie. Or, şi sub acest aspect, deşi excedează controlului de legalitate al ordinului prefectului, prevăzut la art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, legea însăşi este cea care prevede sancţiunea în mod direct, fără posibilitatea de apreciere sub aspectul oportunităţii aplicării acesteia. 30. Într-o opinie singulară, neargumentată, Tribunalul Constanţa - Secţia contencios administrativ şi fiscal a considerat că instanţa de contencios administrativ poate efectua asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar un control atât asupra legalităţii, cât şi asupra temeiniciei actului contestat (sentinţele nr. 454 din 12.02.2014, nr. 12 din 7.01.2016, nr. 711 din 12.04.2017 şi nr. 908 din 22.05.2017). VII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale 31. Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, constatându-se că acestea sunt constituţionale, în măsura în care sintagma „aceeaşi funcţie“ se referă la toate funcţiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeaşi lege. 32. De asemenea, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor legale supuse interpretării, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Legii fundamentale, prin mai multe decizii, dintre care menţionăm ca fiind relevante deciziile nr. 229 din 6 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 6 iulie 2017; nr. 175 din 29 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 10 iunie 2016; nr. 544 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 28 octombrie 2016; nr. 856 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 3 martie 2016; nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, şi nr. 550 din 16 iulie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 623 din 17 august 2015. S-a statuat de către instanţa de contencios constituţional că: 33. „(…) prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate, instituind reguli privind constatarea încetării de drept a mandatului de primar, ca urmare a condamnării la o pedeapsă privativă de libertate nu conţin norme contrare nici dreptului fundamental de a fi ales. Astfel, referitor la dreptul de a exercita în mod netulburat funcţia dobândită ca urmare a opţiunii electorale, se reţine că acesta nu este un drept absolut, fiind protejat de prevederile Constituţiei atât timp cât se realizează cu respectarea condiţiilor prevăzute de aceasta şi de legi. (...) iar consecinţele legale pe care nerespectarea condiţiilor de exercitare a unei funcţii le antrenează nu pot fi considerate o restrângere a exerciţiului acelei funcţii, astfel că nu poate fi reţinută încălcarea prevederilor art. 37 din Constituţie.“ (Decizia nr. 229 din 6 aprilie 2017) 34. „(…) normele de lege criticate atribuie prefectului rolul de a «constata», respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în caz de incompatibilitate. Aşadar, în acest caz, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de imparţialitate, fără a fi pusă în discuţie crearea unui raport de subordonare între primar şi prefect. (…) Curtea constată că ordinul emis de prefect, în temeiul acestei atribuţii legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că se ia act de o situaţie juridică preexistentă, clarificându-se şi definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice. (…) atribuţia legală exercitată de prefect, prin emiterea unui asemenea act administrativ, nu este de natură să creeze raporturi de subordonare între prefect şi primar, neafectând prevederile art. 123 alin. (4) din Constituţie, şi nici nu modifică situaţii juridice preexistente, cum este în speţă cea de incompatibilitate, stabilită prin alte acte juridice.“ (Decizia nr. 175 din 29 martie 2016) 35. „(…) Legea nr. 393/2004 nu instituie reguli privind răspunderea disciplinară a primarului/preşedintelui consiliului judeţean, stabilind prin art. 55 că aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Astfel, sancţiunea încetării mandatului de primar/preşedinte al consiliului judeţean înainte de termen ca urmare a constatării stării de incompatibilitate reprezintă o sancţiune specifică acestor funcţii, distinctă de cele aplicabile în cazul stabilirii vreunei forme de răspundere disciplinară în cazul altor funcţii, demnităţi sau activităţi desfăşurate.“ (Decizia nr. 856 din 10 decembrie 2015) 36. „(…) Curtea observă că aceste norme (art. 25 alin. 2 din Legea nr. 176/2010 - n.r.) instituie sancţiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcţie, ca urmare a săvârşirii abaterii disciplinare prevăzute de lege, de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Această interdicţie de 3 ani priveşte funcţiile sau demnităţile publice prevăzute de Legea nr. 176/2010, cu excepţia celor electorale. În aceste condiţii, Curtea reţine că interdicţia de a mai exercita, timp de 3 ani, o funcţie sau o demnitate publică, cu excepţia celor electorale, este o sancţiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară constând în interdicţia temporară a exercitării unor drepturi, în speţă drepturi electorale. Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale. Pe cale de consecinţă, Curtea constată că reglementarea supusă controlului de constituţionalitate se integrează scopului legii şi nu contravine normelor constituţionale privind dreptul de a fi ales şi restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Limitele prevăzute de art. 37 din Constituţie cu privire la exercitarea dreptului de a fi ales se referă la vârsta minimă a prezumtivului candidat, la capacitatea acestuia de a-şi exercita dreptul de vot în condiţiile art. 36 din Constituţie, la condiţiile prevăzute de art. 16 alin. (3) din aceasta cu privire la ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice, civile sau militare, în condiţiile legii, de către persoane care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, precum şi la categoriile de persoane prevăzute la art. 40 alin. (3), care nu pot face parte din partide politice (judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică).“ (Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013) 37. „(…) stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, viceprimarului, primarului general, viceprimarului municipiului Bucureşti, preşedintelui şi vicepreşedintelui consiliului judeţean, care exercită funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional, revine instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii, de asigurare a imparţialităţii, protejare a interesului social şi evitare a conflictului de interese.“ (Decizia nr. 550 din 16 iulie 2015) VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 38. Prin Adresa nr. 1.832/C/3.109/III-5/2017 din 10.08.2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept 39. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile prevăzute de art. 519 din acelaşi cod pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 40. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele: 41. Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. 42. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: - existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond“ trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanţele (intră în această categorie hotărârile pronunţate într-un recurs în interesul legii şi hotărârile preliminare). 43. În cauză se constată că sesizarea analizată nu întruneşte toate cerinţele legale menţionate, întrucât nu ne aflăm în faţa unei veritabile probleme de drept care să justifice declanşarea procedurii hotărârii prealabile. 44. Art. 519 din Codul de procedură civilă nu defineşte noţiunea de „chestiune de drept“. În doctrină s-a arătat însă că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma juridică disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5.10.2016). 45. Instanţa de trimitere a apreciat că această condiţie este îndeplinită, dar nu a indicat elementele concrete care fac ca dispoziţiile legale analizate să fie susceptibile de interpretări diferite. 46. Mai precis, prin actul de sesizare se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca aceasta să se pronunţe cu privire la „interpretarea dispoziţiilor art. 69 alin. (4) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanţa de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar“. 47. Art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 prevede următoarele: „(2) Calitatea de primar şi, respectiv, de preşedinte al consiliului judeţean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: (…) b) incompatibilitate“. 48. De asemenea, art. 69 alin. (3)-(5) din Legea nr. 215/2001 reglementează procedura de constatare a acestei încetări de drept, prevăzând că: "(3) (…) prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.(4) Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanţa de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.(5) Instanţa de contencios administrativ este obligată să se pronunţe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanţe este definitivă şi irevocabilă." 49. Normele legale citate sunt edictate în termeni clari şi neechivoci, în sensul că încetarea înainte de termen a mandatului de primar, în caz de incompatibilitate, intervine de drept, iar prefectul, prin ordin, nu face altceva decât să constate faptul că a intervenit această situaţie. În consecinţă, prefectul nu dispune de nicio marjă de apreciere în exercitarea acestei atribuţii şi, implicit, nici instanţa de judecată nu poate face aprecieri privind oportunitatea sancţiunii. 50. De altfel, normele legale în discuţie au făcut obiectul mai multor excepţii de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională confirmând, o dată în plus, această interpretare şi eliminând orice posibilă îndoială în legătură cu sensul legii. Astfel, Curtea Constituţională a reţinut, cu referire la situaţia încetării de drept a mandatului de primar, ca urmare a unei condamnări penale, considerentele fiind pe deplin aplicabile şi în cazul încetării de drept a mandatului din cauza stării de incompatibilitate, că normele vizate „atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, printre care şi cel al condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Aşadar, prefectul îndeplineşte, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcţionării autorităţii administraţiei publice, în condiţii de imparţialitate, fără a fi pusă în discuţie crearea unui raport de subordonare între primar şi prefect şi fără ca prefectul să se substituie unei instanţe judecătoreşti în înfăptuirea justiţiei. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuţii legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că, prin acesta, se ia act de o situaţie juridică preexistentă, clarificându-se şi definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice. Prin urmare, atribuţia legală exercitată de prefect, prin emiterea unui asemenea act administrativ nu modifică situaţii juridice preexistente, cum este, în speţă, cea de condamnare prin hotărâre judecătorească definitivă.“ (Decizia Curţii Constituţionale nr. 544 din 12 iulie 2016, paragraful 16; în acelaşi sens este şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 175 din 29 martie 2016, paragrafele 24 şi 25). 51. Cât priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de trei ani. Articolul invocat este edictat după cum urmează: „Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate“. 52. Această sancţiune operează automat atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege, fără a fi necesar un act de autoritate prin care să se constate intervenită decăderea. Norma legală are ca efect interdicţia pentru persoana vizată de a ocupa o funcţie dintre cele menţionate în textul legii, această interdicţie putând să îi fie opusă, în temeiul simplei declarări a stării de incompatibilitate, ori de câte ori persoana respectivă îşi manifestă intenţia de a accede la o funcţie de această natură, fără a mai fi necesar ca prefectul să se fi pronunţat cu privire la acest aspect. Faptul că în ordinul prin care prefectul constată că a încetat de drept mandatul de primar sunt enunţate aceste consecinţe juridice este lipsit de relevanţă, decăderea decurgând oricum din lege, independent de poziţia prefectului cu privire la această sancţiune, iar instanţa de judecată nu ar putea înlătura aceste consecinţe pe criterii de oportunitate, întrucât ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, substituindu-se puterii legislative. 53. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, invocată de parte în faţa instanţei de fond, nu este relevantă, întrucât se referă la situaţii fundamental diferite de cea din speţă şi, de altfel, nu s-a pus în cauză problema incidenţei unei norme europene. 54. De asemenea, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului invocată în litigiul de fond nu se referă la situaţii comparabile cu cea din speţă. În Cauza Calmanovici c. României s-a pus problema prelungirii unei arestări preventive, iar în Cauza Hirst c. Regatul Unit s-a apreciat că este disproporţionată o măsură de restrângere a dreptului de vot aplicată în mod automat tuturor condamnaţilor la o sancţiune privativă de libertate, pe toată perioada executării pedepsei. 55. Or, în speţă este vorba de încetarea mandatului de primar ca urmare a constatării unei situaţii nelegale imputabile persoanei (starea de incompatibilitate) şi de interdicţia de a mai ocupa funcţii eligibile pe o perioadă de trei ani. Este afectat, aşadar, dreptul de a fi ales, nu dreptul de a alege, restrângerea este limitată în timp şi există o vădită legătură între fapta imputată şi sancţiune. Este nerelevant faptul că încetarea de drept a mandatului şi decăderea din dreptul de a mai ocupa funcţii eligibile se aplică în mod automat pentru toate situaţiile de incompatibilitate, opţiunea legiuitorului situându-se în marja de apreciere a statului, acesta fiind în drept să considere că, ori de câte ori au fost încălcate normele privind incompatibilitatea, persoana vinovată nu mai poate fi învestită cu exerciţiul autorităţii publice o perioadă limitată de timp. 56. În acelaşi sens, în Cauza Naidin c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că o interdicţie de ocupare a unei funcţii publice aplicată în mod automat tuturor persoanelor cu privire la care s-a constatat că au avut calitatea de lucrători sau colaboratori ai fostei securităţi este conformă cu Convenţia, inclusiv sub aspectul proporţionalităţii. 57. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod, ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE În numele legii DECIDE: Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Botoşani - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 250/40/2017, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Interpretarea dispoziţiilor art. 69 alin. (4) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanţa de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar." Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă. Pronunţată în şedinţa publică din data de 9 octombrie 2017. PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL IONEL BARBĂ Magistrat-asistent, Aurel Segărceanu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
