Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Irina Loredana │- │
│Gulie │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic, obiecţie formulată de Preşedintele României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.969 din 21 august 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.374A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se susţine că legea criticată contravine art. 1 alin. (5) referitor la principiul legalităţii, art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, art. 136 alin. (3) şi (4) referitoare la bunurile proprietate publică, precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. 4. Se arată că prevederile art. I pct. 2 din legea criticată modifică dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, instituind, în esenţă, excepţii de la regula restituirii în natură a terenurilor forestiere pe vechile amplasamente. În acest sens se susţine că, dacă în ceea ce priveşte situaţia terenurilor care au fost în proprietatea statului înainte de anul 1948 se prevede parcurgerea procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public al statului în cel privat al acestuia, în cazul terenurilor care au intrat în proprietatea statului după anul 1948, norma cuprinsă în teza a III-a a alin. (1) al art. 13 din Legea nr. 165/2013 este neclară, întrucât din redactarea acesteia rezultă că ar fi posibilă trecerea de drept a terenurilor din domeniul public în cel privat al statului, fără parcurgerea unei proceduri administrative de trecere interdomenială, ceea ce contravine dispoziţiilor Codului administrativ ce prevăd parcurgerea unei proceduri administrative de trecere a unui bun din domeniul public al statului în cel privat al acestuia şi, implicit, celor ale art. 1 alin. (5) din Constituţie. Pe de altă parte, din redactarea normei criticate rezultă că restituirea terenurilor forestiere aflate, la data soluţionării cererii, în domeniul public al statului şi care sunt în mod intrinsec afectate unei utilităţi publice se va face direct din domeniul public al statului, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Constituţie, precum şi celor din Codul civil, potrivit cărora bunurile proprietate publică sunt inalienabile. 5. Autorul obiecţiei mai arată că, potrivit prevederilor art. I pct. 2 [cu referire la art. 13 alin. (1) teza a treia] din legea criticată, restituirea terenurilor forestiere care au intrat în proprietatea statului după anul 1948 se face de către comisiile locale şi judeţene de fond funciar, respectiv de către Comisia de fond funciar a municipiului Bucureşti, în temeiul prevederilor legale în vigoare. Pe de altă parte, potrivit art. I pct. 1 din legea criticată, care modifică art. 6 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, se instituie o procedură de trecere din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia a terenurilor forestiere care au fost în proprietatea statului înainte de anul 1948 şi care fac obiectul reconstituirii dreptului de proprietate, procedură ce va fi demarată de către Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, la propunerea comisiilor judeţene de fond funciar sau, după caz, a Comisiei de fond funciar a municipiului Bucureşti. 6. Astfel, se arată că, prin faptul că prevederile art. I pct. 2 [cu referire la art. 13 alin. (1) teza a treia din Legea nr. 165/2013] din legea criticată nu fac trimitere la art. 6 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin legea criticată, acestea reprezintă norme neclare şi lipsite de previzibilitate, care permit interpretarea că pentru terenurile intrate în proprietatea statului după anul 1948 nu va mai fi necesar transferul interdomenial, prealabil retrocedării-similar terenurilor forestiere care s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948 (teza a II-a a alin. (1) al art. 13 din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 2 din legea criticată), ceea ce contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie referitor la principiul legalităţii. 7. Se mai susţine că, în Avizul Consiliului Legislativ nr. 984 din 6 decembrie 2019, referitor la propunerea legislativă privind unele măsuri pentru deblocarea procesului de restituire a terenurilor către foştii proprietari, se arată că norma cuprinsă în art. 13 alin. (1) teza a treia din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificată, permite trecerea direct în proprietatea privată a statului a terenurilor forestiere aflate în domeniul public al statului, ceea ce contravine dezlegărilor de principiu date de instanţa de contencios constituţional prin Decizia nr. 395 din 13 iunie 2017. În această decizie, Curtea Constituţională a reţinut că prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului, în condiţiile legii. 8. Autorul obiecţiei mai susţine că prevederile art. I pct. 2 [cu referire la art. 13 alin. (1) teza a treia din Legea nr. 165/2013] din legea criticată au un conţinut neclar şi lipsit de previzibilitate, deoarece nu trimit în mod expres la art. 6 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 1 din legea criticată, care instituie o procedură de trecere din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia a terenurilor forestiere care au fost în proprietatea statului înainte de anul 1948, iar această neclaritate conduce la interpretări contrare normelor şi principiilor constituţionale. Astfel, interpretarea potrivit căreia art. 13 alin. (1) teza a treia din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 2 din legea criticată, reglementează o dezafectare ope legis a bunurilor din domeniul public al statului, prin trecerea respectivelor terenuri forestiere în domeniul privat, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea foştilor proprietari, contravine dispoziţiilor art. 361 din Codul administrativ, care nu prevăd o trecere de drept a unui bun din domeniul public în cel privat al statului. De altfel, nici art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia nu prevedea o astfel de posibilitate. Se mai susţine că, în vederea stabilirii regimului juridic aplicabil bunurilor în cauză, momentul de reper îl constituie data soluţionării cererii de retrocedare. Astfel, cererea va putea fi direct soluţionată favorabil numai în situaţia în care bunurile sunt în domeniul privat al statului, iar în măsura în care acestea fac parte din domeniul public, este necesară parcurgerea procedurii administrative de transfer interdomenial. 9. Totodată, se mai susţine că prevederile art. I pct. 2 din legea criticată, cu referire la art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, contravin dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, deoarece, aşa cum a statuat Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, paragraful 180), transferul interdomenial ope legis eludează şi controlul judecătoresc asupra actelor administrative (hotărâri de Guvern) de trecere a bunurilor respective din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, control garantat prin art. 126 alin. (6) din Constituţie. 10. Autorul obiecţiei mai susţine că, în acord cu prevederile art. 136 alin. (4) teza întâi din Constituţie, ale art. 861 alin. (1) şi art. 864 din Codul civil, bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate decât după parcurgerea unei proceduri legale care să asigure posibilitatea statului de a stinge regimul de proprietate publică, prin trecerea bunului în cauză din proprietatea publică a statului în cea privată a acestuia. Aplicarea acestui mecanism cunoaşte două limitări, respectiv în situaţiile în care bunul face parte din proprietatea publică exclusivă, potrivit Constituţiei, sau în situaţiile în care legea interzice expres trecerea anumitor bunuri în proprietatea privată a statului. În acest sens, se arată că, potrivit art. 34 din Codul silvic, „terenurile forestiere proprietate publică a statului nu fac obiectul constituirii dreptului de proprietate sau al vreunui dezmembrământ al acestuia“, astfel încât este necesară trecerea terenurilor forestiere respective din proprietatea publică a statului în proprietatea sa privată, anterior atribuirii acestor terenuri în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, în condiţiile Legii nr. 165/2013. Astfel, având în vedere că, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituţie, precum şi în temeiul Codului silvic, terenurile forestiere nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, acestea pot fi destinate reconstituirii dreptului de proprietate privată în condiţiile legii speciale, însă numai după trecerea lor în domeniul privat al statului, păstrându-se astfel un just echilibru între protecţia drepturilor foştilor proprietari şi realizarea interesului general al societăţii în apărarea şi garantarea dreptului de proprietate publică al statului, în acord cu principiile enunţate în art. 2 din Legea nr. 165/2013. 11. În concluzie, autorul obiecţiei arată că norma criticată - ce permite reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unui teren forestier aflat, la data soluţionării cererii, în domeniul public al statului, şi care este în mod intrinsec afectat unei utilităţi publice - contravine atât dispoziţiilor art. 136 alin. (2) şi (4) din Legea fundamentală, prin afectarea regimului juridic al dreptului de proprietate publică, cât şi dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) referitoare la respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale. 12. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 13. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 14. Cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie se arată că principiul legalităţii impune obligaţia ca normele adoptate să fie precise, clare şi previzibile. În acest context se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la exigenţele de calitate a legii. 15. Referitor la sesizarea Preşedintelui României prin care se susţine că teza a III-a a alin. (1) al art. 13 din Legea nr. 165/2013 ar fi neclară, în sensul că din redactarea acesteia rezultă imposibilitatea trecerii de drept a terenurilor din domeniul public în cel privat al statului, fără parcurgerea unei proceduri administrative de trecere interdomenială, aşa cum este prevăzut de Codul administrativ, se arată că, în practică, începând cu anul 1991, autorităţile competente, respectiv comisiile judeţene de fond funciar, au reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor forestiere care făcuseră obiectul naţionalizării fără ca, în prealabil, să se fi aprobat, prin hotărâre de Guvern, transferul interdomenial al acestora. Se arată că acest lucru a fost şi este posibil, întrucât reconstituirea dreptului se face cu aplicarea unor proceduri expres reglementate de legile speciale, respectiv prin intermediul comisiilor judeţene de fond funciar, care sunt conduse de reprezentantul Guvernului în teritoriu şi din care fac parte reprezentanţii instituţiilor cu atribuţii în administrarea bunurilor din domeniul public al statului. Prin stabilirea acestor proceduri, legiuitorul a urmărit să simplifice procesul de restituire, astfel încât tuturor beneficiarilor să li se aplice un mecanism care să nu fie condiţionat de emiterea unor hotărâri de Guvern, ca acte normative cu caracter individual, ci de emiterea unor hotărâri ale comisiilor judeţene de fond funciar, structuri responsabile de verificarea condiţiilor legale. 16. Se mai arată că, în ceea ce priveşte condiţionarea procesului de restituire a terenurilor forestiere, care au făcut obiectul naţionalizării, de un transfer interdomenial prealabil, ar fi într-o gravă contradicţie cu scopul Legii nr. 165/2013, respectiv acela de a accelera procesul de restituire a proprietăţilor preluate abuziv, în scopul finalizării acestuia. Mai mult decât atât, dacă legea ar impune în mod expres o astfel de condiţionare, ar însemna ca fiecare cerere de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere să fie soluţionată, în practică, printr-o hotărâre de Guvern. 17. Se mai arată că procedura de reconstituire a dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere a fost reglementată, încă din anul 1991, prin legi speciale, adoptate de Parlament, ca putere legislativă, iar, fără excepţie, retrocedarea terenurilor forestiere s-a făcut în baza legilor fondului funciar (Legea nr. 18/1991, Legea nr. 169/1997, Legea nr. 1/2000, Legea nr. 247/2005), prin hotărâri ale comisiilor judeţene de fond funciar, pe suprafeţe puse la dispoziţie de unităţile şi subunităţile silvice din subordinea Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva, precum şi de ceilalţi deţinători ai terenurilor forestiere, fără ca legiuitorul să condiţioneze reconstituirea dreptului de emiterea unor hotărâri de Guvern privind un prealabil transfer interdomenial. 18. Se mai arată că Parlamentul, în calitate de unică autoritate legiuitoare, a adoptat actul normativ în mod legitim şi asumat, conform Constituţiei, principiul legalităţii stând la baza oricăror acte adoptate de acest organ reprezentativ. 19. Cu privire la critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 136 alin. (4) se mai arată că restituirea pădurilor şi diversificarea formelor de proprietate, ca rezultat al acestui proces, au provocat în ultimii ani numeroase interpretări cu privire la conţinutul dreptului de proprietate privată asupra pădurii. Pe acest fond, prin legea ce face obiectul sesizării de neconstituţionalitate s-a urmărit clarificarea procedurii ce trebuie urmată pentru aplicarea corectă şi unitară a legilor de reparaţie cu privire la păduri. Astfel, legea face o distincţie clară între structurile de proprietate asupra terenurilor forestiere ce ar putea face obiectul reconstituirii dreptului de proprietate, şi anume între terenurile forestiere care s-au aflat în proprietatea statului înainte de anul 1948, pe de o parte, şi terenurile forestiere care s-au aflat în proprietatea privată şi au trecut la stat prin naţionalizare, după anul 1948, pe de altă parte. Legile de retrocedare sunt legi speciale cu caracter reparatoriu şi au o componentă istorică importantă. Obiectivul urmărit prin adoptarea acestor legi a fost acela ca statul să restituie foştilor proprietari ceea ce şi-a însuşit abuziv în perioada comunistă. 20. În acest sens se mai arată că, la momentul reglementării iniţiale a restituirii terenurilor forestiere, legiuitorul a vizat pădurile care au făcut obiectul dreptului de proprietate privată şi care au trecut la stat prin efectul Constituţiei din 1948. Pentru atingerea acestui scop au fost stabilite, prin legi, termene şi proceduri administrative pe care atât persoanele interesate, cât şi statul, prin instituţiile sale, aveau obligaţia să le urmeze. 21. Se arată că dreptul legal al foştilor proprietari de a formula cereri de retrocedare a pădurilor echivalează cu eliminarea de către legiuitor a caracterului insesizabil al unor bunuri înregistrate în domeniul public al statului. Legile de retrocedare şi-au produs şi continuă să îşi producă efectele potrivit scopului pentru care au fost adoptate. Este general acceptat faptul că o lege specială poate institui o derogare de la legea generală în aceeaşi materie, în acord cu principiul de drept specialia generalibus derogant şi cu normele de tehnică legislativă în vigoare, însă prin derogarea instituită nu pot fi lipsite de eficienţă dispoziţii din Legea fundamentală. În condiţiile în care terenurile forestiere nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice în sensul art. 136 alin. (3) din Constituţie, nu se poate pleca de la premisa inalienabilităţii acestui tip de bunuri, mai ales în condiţiile existenţei unor legi de retrocedare a fostelor proprietăţi. De altfel, şi legea organică în materia administrării fondului forestier naţional - Codul silvic prevede posibilitatea dezafectării terenurilor forestiere din domeniul public al statului şi a trecerii acestora în domeniul său privat, prin decizia autorităţii competente. 22. Guvernul apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată, în măsura în care art. 13 alin. (1) teza a treia din legea criticată poate fi interpretat în sensul în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează fără trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului, în condiţiile art. 361 din Codul administrativ. În acest sens apreciază că, în măsura în care interpretarea tezei a treia din art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 nu ar avea în vedere transferul interdomenial al terenurilor forestiere anterior reconstituirii dreptului de proprietate, reglementarea este de natură să afecteze principiul legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, regimul juridic al proprietăţii publice consacrat de art. 136 alin. (3) şi (4) din Constituţie şi controlul judecătoresc al actelor administrative consacrat de art. 126 alin. (5) din Legea fundamentală. De asemenea, apreciază că relevante în acest domeniu sunt cele reţinute prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Prin această decizie, Înalta Curte a interpretat sintagma „în condiţiile legii“ din art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 - aceasta trebuie raportată la dispoziţiile-cadru ale Legii nr. 213/1998 şi, prin urmare, la obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului. Sancţiunea nerespectării competenţei şi a procedurii de dezafectare a terenurilor din domeniul public şi de trecere a acestora în domeniul privat este expres prevăzută de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, respectiv nulitatea absolută. 23. Se mai apreciază că aceleaşi dispoziţii ale art. 10 alin. (2) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 sunt preluate şi de art. 361 alin. (1), (3) şi (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. În consecinţă, considerentele din Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 23 din 17 octombrie 2011 rămân aplicabile şi potrivit noii reglementări referitoare la trecerea bunurilor din domeniul public în domeniul privat al statului în vederea reconstituirii dreptului de proprietate, fiind necesar să se realizeze dezafectarea bunului şi să se justifice pierderea uzului şi interesului public naţional. 24. Astfel, se apreciază că este necesară parcurgerea procedurii administrative pentru trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat al statului. În acest fel, dacă nu ar fi urmată procedura prevăzută de art. 361 din Codul administrativ şi în cazul reconstituirii dreptului de proprietate pentru terenurile forestiere, s-ar ajunge la situaţia în care terenurile ar trece ope legis din domeniul public al statului în domeniul privat al statului în vederea reconstituirii dreptului de proprietate. Or, potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, bunurile proprietate publică sunt inalienabile. Prin urmare, nu este posibilă trecerea bunurilor din proprietatea publică a statului în proprietatea privată a celui îndreptăţit la reconstituirea dreptului de proprietate ope legis. Se invocă în acest sens şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 395 din 13 iunie 2017. 25. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, republicată, reţine următoarele: 26. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 27. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru modificarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic, lege adoptată de Camera Deputaţilor, în calitate de cameră decizională, la data de 28 iulie 2020. Analizând motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea reţine că obiectul acesteia îl constituie dispoziţiile art. I din legea criticată, potrivit cărora: «Art. I. - Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire în natură sau prin echivalent a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. Alineatul (5) al articolului 6 se modifică şi va avea următorul cuprins: "(5) La propunerea comisiilor judeţene de fond funciar sau, după caz, a Comisiei de fond funciar a municipiului Bucureşti Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor demarează procedurile legale necesare în vederea schimbării regimului juridic al terenurilor agricole ce fac obiectul situaţiei centralizatoare, aflate în proprietatea publică a statului, şi trecerii acestora, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului pentru a fi afectate restituirii în natură. În aceleaşi condiţii, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor demarează procedurile legale de trecere a terenurilor forestiere care au fost în proprietatea statului înainte de anul 1948 şi care fac obiectul reconstituirii dreptului de proprietate din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia. Datele de identificare ale terenurilor pentru care se propune schimbarea regimului juridic vor fi furnizate de deţinătorii acestora." 2. Alineatul (1) al articolului 13 se modifică şi va avea următorul cuprins: "(1) în situaţia în care restituirea terenurilor forestiere pe vechile amplasamente nu este posibilă, reconstituirea dreptului de proprietate se face pe alte amplasamente de pe raza unităţii administrativ-teritoriale, chiar dacă acestea s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948, au intrat în proprietatea statului sau au fost incluse în amenajamente silvice după această dată. Restituirea terenurilor forestiere care s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948 se face în condiţiile legii, cu respectarea prevederilor art. 6 alin. (5). Restituirea terenurilor forestiere care au intrat în proprietatea statului după anul 1948, respectiv terenurile proprietate privată ce au făcut obiectul naţionalizării, se face de către comisiile locale şi judeţene de fond funciar, respectiv de către comisia de fond funciar a municipiului Bucureşti, conform prevederilor legale în vigoare." 28. Autorul obiecţiei susţine că legea criticată contravine prevederilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la principiul legalităţii, art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, art. 136 alin. (3) şi (4) referitoare la bunurile proprietate publică, precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. (1) Parcursul legislativ al legii analizate 29. Propunerea legislativă privind unele măsuri pentru deblocarea procesului de restituire a terenurilor către foştii proprietari a fost adoptată de Senat la data de 23 aprilie 2020, ca urmare a depăşirii termenului de adoptare, potrivit art. 75 alin. (2) teza a treia din Constituţie, după care a fost transmisă Camerei Deputaţilor. La data de 6 mai 2020 şi 12 mai 2020 a primit avize de la Comisia pentru drepturile omului, culte şi minorităţi naţionale şi, respectiv, de la Comisia pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului, iar la data de 30 iunie 2020 a primit raport favorabil (10 amendamente admise) de la Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice, Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi şi Comisia pentru mediu şi echilibru ecologic. Dezbaterile asupra propunerii legislative au avut loc la data de 28 iulie 2020, fiind adoptată cu titlul „Lege pentru modificarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic“ de Camera decizională, cu 185 de voturi „pentru“, 27 de voturi „contra“ şi 62 de abţineri. La aceeaşi dată a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor, în vederea exercitării dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii, iar la data de 3 august 2020 a fost trimisă Preşedintelui României, în vederea promulgării. Preşedintele României a formulat obiecţia de neconstituţionalitate la data de 21 august 2020, care face obiectul prezentului dosar. (2) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 30. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate este necesară verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, paragraful 27, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 31. Sub aspectul titularului dreptului de sesizare, obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 32. Referitor la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, se constată că legea supusă controlului a fost adoptată, în procedură ordinară, de Camera Deputaţilor, cameră decizională, în data de 28 iulie 2020, a fost depusă, la aceeaşi dată, la secretarul general, pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare în data de 3 august 2020. 33. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 21 august 2020, astfel încât sesizarea de neconstituţionalitate fiind formulată în termenul de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea reţine că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional. 34. În vederea analizării îndeplinirii de către prezenta sesizare a celei de-a treia condiţii de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea reţine că obiecţia de neconstituţionalitate vizează o lege adoptată de Parlament şi trimisă spre promulgare, care nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României şi deci nu este în vigoare. 35. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea urmează să examineze pe fond obiecţia de neconstituţionalitate. (3) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate 36. Cu privire la restituirea în natură a terenurilor forestiere, Curtea reţine că în jurisprudenţa sa în materie (Decizia nr. 395 din 13 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 574 din 18 iulie 2017, paragrafele 37 şi 38), analizând comparativ Legea nr. 165/2013, pe de o parte, şi legislaţia cu caracter reparator anterioară, pe de altă parte, a constatat că Legea nr. 165/2013 instituie în mod expres reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unor terenuri forestiere, proprietate publică a statului, terenuri ce au intrat în domeniul public înainte de naţionalizarea terenurilor forestiere prin Constituţia din 1948, prin urmare, obiectul reconstituirii nu îl constituie terenuri ce s-au aflat în proprietatea persoanelor fizice sau juridice şi au intrat în proprietatea statului în temeiul unei legislaţii cu caracter abuziv, adoptată în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989. S-a mai arătat, în decizia menţionată, că situaţia premisă a acestei opţiuni a legiuitorului o reprezintă imposibilitatea reconstituirii dreptului de proprietate privată pe vechiul amplasament, atunci când terenurile (forestiere) situate pe acest amplasament au fost atribuite, în mod legal, altor persoane. 37. Totodată, prin Decizia nr. 605 din 28 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 415 din 17 iunie 2009, şi Decizia nr. 652 din 28 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 415 din 17 iunie 2009, Curtea Constituţională a constatat că prevederile art. 24 alin. (1^2), (1^4) şi (3) din Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997 „sunt neconstituţionale în ceea ce priveşte dreptul foştilor proprietari de a opta pentru atribuirea unei suprafeţe echivalente din fondul forestier proprietate de stat“, iar în considerentele deciziilor menţionate a nuanţat motivele de neconstituţionalitate, arătând că acestea privesc, în principal, posibilitatea fostului proprietar de a exercita în mod abuziv dreptul de opţiune asupra unui alt amplasament, refuzând succesiv oferta statului, până când aceasta este în acord cu interesul său personal. Cu alte cuvinte, aşa cum a statuat Curtea Constituţională, „întrucât legea nu prevede condiţiile în care oferta statului având ca obiect alte terenuri decât vechile amplasamente poate fi acceptată sau refuzată de proprietar, dispoziţiile criticate sunt susceptibile de a fi interpretate şi aplicate în mod arbitrar“ (Decizia nr. 605 din 28 aprilie 2009). 38. De asemenea, prin Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2016, paragrafele 26-28, Curtea a statuat că „opţiunea legiuitorului de a se reconstitui dreptul de proprietate privată asupra unor asemenea terenuri (proprietate publică a statului) este posibilă, deoarece există o procedură legală în temeiul căreia ele pot fi trecute din proprietatea publică în cea privată a statului, neafectându-se, astfel, caracterul insesizabil al proprietăţii publice“. De asemenea s-a mai statuat că „bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate, sub nicio formă, însă legiuitorul a prevăzut (...) un mecanism care să asigure posibilitatea statului de a stinge regimul de proprietate publică, respectiv prin trecerea bunului în cauză din proprietatea publică a statului în cea privată a acestuia. Aplicarea acestui mecanism cunoaşte două limitări, respectiv în situaţiile în care bunul face parte din proprietatea publică potrivit Constituţiei sau legea interzice expres trecerea anumitor bunuri în proprietatea privată a statului. În consecinţă, (...) instanţele judecătoreşti sunt cele în măsură să verifice dacă reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale s-a realizat ulterior trecerii acestor bunuri în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, cu respectarea procedurii menţionate, respectiv cu îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 (...)“. 39. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, prin Decizia nr. 395 din 13 iunie 2017, anterior citată, Curtea a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că aceste prevederi legale sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului, în condiţiile legii. 40. Prin decizia menţionată, Curtea a reţinut, în esenţă, că reconstituirea dreptului de proprietate privată asupra unui teren forestier aflat, la data soluţionării cererii, în domeniul public al statului şi care este în mod intrinsec afectat unei utilităţi publice contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (2) şi (4) teza întâi din Legea fundamentală, prin afectarea regimului juridic al dreptului de proprietate publică şi, pe cale de consecinţă, contravine şi dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitoare la respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale (paragrafele 41 şi 45). Totodată, Curtea a mai reţinut că, având în vedere faptul că, pe de o parte, terenurile forestiere nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituţie, şi al legii organice în materie, respectiv Codul silvic, iar, pe de altă parte, acest act normativ nu interzice dezafectarea terenurilor forestiere din domeniul public al statului şi trecerea acestora în domeniul său privat, prin decizia autorităţii competente, rezultă că aceste terenuri pot fi destinate reconstituirii dreptului de proprietate privată, în condiţiile legii speciale, însă numai după trecerea lor în domeniul privat al statului, în condiţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 [în prezent art. 361 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019]. 41. În prezenta cauză, Curtea reţine că art. 13 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 2 din legea criticată, menţine soluţia reconstituirii dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere pe alte amplasamente de pe raza unităţii administrativ-teritoriale, atunci când restituirea pe vechile amplasamente nu este posibilă şi, în acord cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 395 din 13 iunie 2017, anterior citată, trimite expres, numai cu privire la terenurile forestiere care s-au aflat în proprietatea statului român înainte de anul 1948, la dispoziţiile art. 6 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, care se referă la procedura schimbării regimului juridic al terenurilor ce fac obiectul restituirii, aflate în proprietatea publică a statului, şi trecerii acestora, în condiţiile legii, în proprietatea privată a statului, pentru a fi afectate restituirii în natură [art. I pct. 2 din legea criticată cu referire la teza a doua a art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin norma criticată]. În schimb, textul modificator nu mai precizează în mod expres că restituirea terenurilor forestiere care au intrat în proprietatea statului după anul 1948, respectiv terenurile proprietate privată ce au făcut obiectul naţionalizării, se face cu respectarea prevederilor art. 6 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, respectiv numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri din domeniul public în domeniul privat al statului, în condiţiile legii [art. I pct. 2 din legea criticată cu referire la teza a treia a art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, astfel cum a fost modificat prin norma criticată]. 42. În aceste condiţii, Curtea reţine că redactarea normei legale criticate este neclară şi permite interpretarea că pentru restituirea terenurilor forestiere aflate în proprietatea publică a statului după anul 1948 nu mai este necesar transferul interdomenial (din domeniul public în domeniul privat al statului), prealabil retrocedării, aspect ce este de natură să contravină dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, prin afectarea regimului juridic al dreptului de proprietate publică şi, pe cale de consecinţă, contravine şi dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) referitoare la respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale. Aşadar, restituirea directă a unor terenuri forestiere aflate în proprietatea publică a statului lipseşte de eficienţă dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora bunurile proprietate publică sunt inalienabile, acest caracter juridic al dreptului de proprietate publică determinând imposibilitatea înstrăinării lor, fiind scoase din circuitul civil general. 43. Aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 395 din 13 iunie 2017, anterior citată, paragraful 43), inalienabilitatea bunurilor proprietate publică intervine numai atât timp cât bunul aparţine domeniului public. Din interpretarea per a contrario a prevederilor art. 7 alin. (3) din Codul silvic, prin care este interzisă în mod expres trecerea terenurilor forestiere din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul privat al acestora, rezultă că este permisă trecerea în domeniul privat al statului a terenurilor forestiere aflate în domeniul public al acestuia. Totodată, în condiţiile în care prin art. 34 din Codul silvic este interzisă constituirea dreptului de proprietate sau al vreunui dezmembrământ al acestuia asupra terenurilor forestiere proprietate publică a statului, apare cu atât mai justificată trecerea terenurilor forestiere respective din proprietatea publică a statului în proprietatea sa privată, anterior atribuirii acestor terenuri în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, în condiţiile Legii nr. 165/2013. 44. În legătură cu cele de mai sus, Curtea reţine că prin Decizia nr. 23 din 17 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 791 din 8 noiembrie 2011, pronunţată în soluţionarea unui recurs în interesul legii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat, cu privire la comisiile locale de fond funciar, că nu se pot substitui executivului în ce priveşte competenţele exercitate în aplicarea Legii nr. 213/1998. Prin această decizie, în esenţă, Înalta Curte a statuat că dispoziţiile art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1/2000 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 raportat la art. 55 alin. (5) din Legea nr. 45/2009 referitor la trecerea terenurilor aflate în administrarea instituţiilor prevăzute de art. 9 alin. (1) şi art. 9 alin. (1^1) din Legea nr. 1/2000 din domeniul public al statului în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale nu pot reglementa o dezafectare ope legis din domeniul public al statului, prin trecerea respectivelor terenuri în domeniul privat, în vederea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea foştilor proprietari, statuând că se impune îndeplinirea cerinţelor art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care stipulează că trecerea din domeniul public în domeniul privat se face prin hotărâre a Guvernului, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se prevede altfel. De asemenea a mai statuat că „Niciuna dintre legile fondului funciar nu prevede o situaţie derogatorie, în sensul că trecerea imobilelor din domeniul public în cel privat să se realizeze altfel decât potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998“ şi că se poate concluziona că dreptul de proprietate publică nu încetează decât prin modalităţile indicate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în caz contrar fiind încălcat caracterul inalienabil al terenurilor proprietate publică. 45. Prin urmare, având în vedere faptul că, pe de o parte, terenurile forestiere nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, potrivit art. 136 alin. (3) din Constituţie, şi al legii organice în materie, respectiv Codul silvic, iar, pe de altă parte, acest act normativ nu interzice dezafectarea terenurilor forestiere din domeniul public al statului şi trecerea acestora în domeniul său privat, prin decizia autorităţii competente, Curtea reţine că aceste terenuri pot fi destinate reconstituirii dreptului de proprietate privată, în condiţiile legii speciale, însă numai după trecerea lor în domeniul privat al statului, în condiţiile art. 361 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. În acelaşi sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 748 din 4 noiembrie 2015, anterior citată, paragrafele 26-28). 46. Prin urmare, având în vedere cele statuate în deciziile anterior menţionate, precum şi în Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 180, Curtea mai reţine că, în prezenta cauză, în lipsa transferului interdomenial al terenurilor supuse retrocedării, prin hotărâre a Guvernului, în condiţiile legii, se eludează controlul judecătoresc asupra actelor administrative (hotărâri de Guvern) de trecere a bunurilor respective din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, exercitat în temeiul art. 361 alin. (1) şi în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, control garantat prin art. 126 alin. (6) din Constituţie. 47. De asemenea, având în vedere cele statuate prin Decizia nr. 395 din 13 iunie 2017, anterior citată, Curtea mai reţine că este întemeiată şi critica privind încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu sunt respectate deciziile Curţii Constituţionale cu privire la restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului, care trebuie să se realizeze numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului, în condiţiile legii. 48. În concluzie, Curtea reţine că restituirea terenurilor forestiere care au intrat în proprietatea statului după anul 1948, fără trecerea prealabilă a acestora din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, în condiţiile legii, soluţie preconizată prin art. I pct. 2 din legea criticată, care modifică art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, aduce atingere dispoziţiilor art. 1 alin. (5) referitor la principiul legalităţii, art. 126 alin. (6) privind controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, art. 136 alin. (4) referitor la bunurile proprietate publică, precum şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie. 49. Pentru aceleaşi considerente sunt neconstituţionale şi dispoziţiile art. I pct. 1 din legea criticată, dat fiind faptul că instituie procedura de trecere a terenurilor forestiere supuse restituirii, din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia, doar pentru terenurile forestiere care au fost în proprietatea statului înainte de anul 1948. 50. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că prevederile art. I din Legea pentru modificarea Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic sunt neconstituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 30 septembrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Irina Loredana Gulie -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
