Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristina Teodora │- │
│Pop │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, obiecţie formulată de Guvernul României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.874 din 9 iulie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 945A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată, din punct de vedere extrinsec, că actul normativ criticat are impact financiar, determinând o creştere a cheltuielilor bugetare, întrucât, chiar dacă personalul necesar funcţionării Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu va fi asigurat cu încadrarea în numărul maxim de posturi prevăzut, în prezent, pentru Ministerul Public, prin Hotărârea Guvernului nr. 39/2014 privind stabilirea numărului maxim de posturi pentru Ministerul Public, salarizarea procurorilor direcţiei va fi, conform art. 25 pct. 3 din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, la nivelul salarizării procurorilor de la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, adică mai mare decât nivelul de salarizare al procurorilor care funcţionează la parchetele de pe lângă judecătorii. Se susţine că situaţia este aceeaşi în cazul personalului auxiliar de specialitate, a cărui salarizare este, conform art. 9 alin. (2) din legea analizată, cea prevăzută pentru aceeaşi categorie de personal a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, dar şi în cazul ofiţerilor şi agenţilor de poliţie judiciară din cadrul direcţiei nou înfiinţate, care sunt salarizaţi, potrivit art. 7 alin. (10) din aceeaşi lege, conform dispoziţiilor legale aplicabile ofiţerilor şi agenţilor de poliţie judiciară din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie şi care, potrivit art. 7 alin. (7) din actul normativ criticat, beneficiază, în mod corespunzător, de drepturile prevăzute la art. 11 şi 23 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor şi altor categorii de personal din sistemul justiţiei. Se mai arată că funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu presupune, în mod cert, efectuarea de cheltuieli curente şi de capital (pentru asigurarea de sedii, parcuri auto, aparatură IT etc.) şi că, prin art. 19 din legea supusă controlului de constituţionalitate, se prevede obligativitatea constituirii anuale a unui depozit de cel puţin 1.000.000 lei pentru acţiuni privind organizarea şi constatarea infracţiunilor flagrante, la dispoziţia procurorului-şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu. 4. În acest context se arată că, potrivit art. 30 alin. (1) lit. a) şi alin. (2) raportat la art. 31 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, orice propunere legislativă trebuie să fie însoţită de expunerea de motive, element de prezentare şi motivare care trebuie să cuprindă, printre altele, o secţiune privind impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), inclusiv informaţii cu privire la cheltuieli şi venituri. Se arată de asemenea că, potrivit art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată. Se susţine că această fişă trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi pentru următorii 4 ani, estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor, precum şi măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusurilor de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. Se susţine că expunerea de motive a Legii pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative nu conţine nicio menţiune referitoare la impactul financiar al propunerii legislative şi că aceasta a fost adoptată în lipsa fişei financiare. Se arată totodată că nici iniţiatorii, nici Camerele Parlamentului nu au solicitat Guvernului, în temeiul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, întocmirea fişei financiare, singura solicitare adresată Guvernului fiind cea de a transmite, în conformitate cu art. 111 alin. (1) din Constituţie, punctul de vedere privind susţinerea sau respingerea propunerii legislative. Se menţionează faptul că acest aspect a fost semnalat iniţiatorilor atât de către Guvern, prin Adresa nr. 669/DPSG din 30 aprilie 2020 (pct. IV din secţiunea II - Observaţii), cât şi de către Consiliul Legislativ, prin pct. 3 din Avizul nr. 287 din 1 aprilie 2020. 5. Referitor la incidenţa în prezenta cauză a dispoziţiilor constituţionale ale art. 111 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (5), se face trimitere la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 56 din 5 februarie 2020, arătând-se că, întrucât legea criticată implică o cheltuială bugetară, iniţiatorii acesteia trebuie să facă dovada că au solicitat Guvernului fişa financiară, care nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern, ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie. Se susţine că în lipsa fişei financiare anterior menţionate, Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative a fost adoptată cu încălcarea prevederilor constituţionale cuprinse la art. 138 alin. (5) referitoare la stabilirea sursei de finanţare. 6. Din perspectivă intrinsecă, se susţine că dispoziţiile art. 11 din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative contravin prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 131 alin. (1) din Constituţie. Se arată în acest sens că, în jurisprudenţa sa, instanţa de contencios constituţional a constatat atât relevanţa calităţii formulării normei, cât şi importanţa corelării acesteia cu alte acte normative şi a aptitudinii ei de a fi aplicată efectiv şi eficient. Se face trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 513 din 4 iulie 2017 şi se arată că, în verificarea calităţii normei, Curtea a făcut trimitere la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, arătând că, „deşi acestea nu au valoare constituţională, prin reglementarea lor legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ“, şi, de asemenea, că „respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare“. 7. Se susţine totodată că prevederile art. 11 alin. (1) lit. i) şi k) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative încalcă principiul legalităţii. Referitor la norma de trimitere de la art. 11 alin. (1) lit. i) din legea supusă controlului de constituţionalitate, se susţine că aceasta ar trebui să facă referire la art. 26 alin. (5) din Legea nr. 292/2018, şi nu la întreg art. 26 din legea anterior menţionată, întrucât numai alin. (5) al acestui articol reglementează o faptă de natură penală. Cu privire la art. 11 alin. (1) lit. k) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se susţine că acesta face trimitere la prevederile art. 65 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, omiţând să facă referire şi la art. 64 din acelaşi act normativ care, de asemenea, reglementează infracţiuni de mediu care, în aceste condiţii, vor fi investigate în continuare de parchetele de pe lângă judecătorii, soluţie legislativă ce vine în contradicţie cu art. 1 alin. (1) din legea criticată, conform căruia Direcţia de Investigare a Infracţiunilor de Mediu este înfiinţată ca structură specializată în combaterea infracţiunilor împotriva mediului înconjurător. Se arată că, potrivit celor reţinute în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, o reglementare contradictorie încalcă standardele de calitate a legii prevăzute la art. 1 alin. (5) din Constituţie. Se arată totodată că, din enumerarea prevăzută la art. 11 alin. (1) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, lipsesc infracţiunile prevăzute la art. 23 din Legea siguranţei digurilor nr. 259/2010, cu toate că, pentru respectarea principiului legalităţii, în reglementarea competenţei materiale a Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu este absolut necesară identificarea, printr-o enumerare exhaustivă, a infracţiunilor care intră în competenţa sa, cu consultarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor. 8. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 11 alin. (2) din legea suspusă controlului de constituţionalitate, se susţine că acestea intră în contradicţie cu normele de competenţă ale Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism (D.I.I.C.O.T.), deoarece, de lege lata, atunci când infracţiunile de mediu ce intră în scopul unui grup infracţional organizat se află în legătură cu infracţiuni de competenţa D.I.I.C.O.T., în condiţiile art. 43 din Codul de procedură penală, competenţa de efectuare a urmăririi penale cu privire la toate aceste infracţiuni revine D.I.I.C.O.T., potrivit art. 11 alin. (1) pct. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2016 pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, operând astfel o prorogare de competenţă în favoarea D.I.I.C.O.T. pentru infracţiuni care altfel nu ar fi în competenţa sa. Se arată că această soluţie legislativă criticată va genera dificultăţi în activitatea procurorilor, împiedicând îndeplinirea rolului constituţional al Ministerului Public, prevăzut la art. 131 alin. (1) din Legea fundamentală, întrucât, atunci când se investighează un concurs real de infracţiuni, dintre care unele sunt de competenţa D.I.I.C.O.T., iar altele de competenţa Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, interesul bunei administrări a justiţiei în faza urmăririi penale impune cercetarea penală împreună a tuturor infracţiunilor aflate în concurs de către D.I.I.C.O.T. Se susţine, totodată, că reglementarea supusă analizei este criticabilă şi prin raportare la principiul previzibilităţii legii, întrucât, prin modul în care este formulată, permite interpretarea că investigarea cauzelor reunite se realizează de către Direcţia de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, deşi aceasta are competenţa de a realiza urmărirea penală exclusiv asupra infracţiunilor de mediu. 9. Referitor la art. 11 alin. (3) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se susţine că această dispoziţie legală este preluată din reglementarea D.I.I.C.O.T. unde a fost introdusă pentru a permite prorogarea de competenţă în ipoteza în care, fiind investigate împreună infracţiuni de competenţa D.I.I.C.O.T. şi infracţiuni aflate în legătură cu acestea, procurorul apreciază utilă disjungerea cauzei în privinţa celor din urmă; astfel, dacă, potrivit art. 63 alin. (2) raportat la art. 44 alin. (2) din Codul de procedură penală, care constituie dreptul comun în materie, într-un asemenea caz procurorul trebuie să decline competenţa de soluţionare a cauzei disjunse, în temeiul prevederilor art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2016, care constituie legea specială, procurorul D.I.I.C.O.T. poate reţine cauza disjunsă pentru a continua urmărirea penală în privinţa acesteia. Se arată că în cazul Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu o astfel de posibilitate nu există, întrucât, potrivit art. 1 alin. (1) din legea analizată, competenţa de urmărire penală a acestei noi structuri de parchet se limitează la infracţiunile de mediu, art. 11 din aceeaşi lege necuprinzând o dispoziţie similară art. 11 alin. (1) pct. 5 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2016, care să reglementeze prorogarea competenţei Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu în privinţa altor infracţiuni decât cele de mediu. Se arată că, întrucât în cazul Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu situaţia premisă a art. 11 alin. (3) din legea criticată nu este legal posibilă, textul criticat nu satisface exigenţele instituite de prevederile art. 6 din Legea nr. 24/2000 de a institui reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. 10. Cu privire la art. 11 alin. (4) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se arată că natura cauzelor ce intră în competenţa noii structuri de parchet şi gravitatea acestora nu justifică efectuarea urmăririi penale de către procuror în toate cazurile şi că, având în vedere numărul şi frecvenţa infracţiunilor de mediu, în condiţiile reducerii numărului procurorilor cu competenţă în investigarea lor, dispoziţiile legale criticate ar putea avea efectul contrar celui urmărit de iniţiatorii legii, determinând întârzieri în soluţionarea cauzelor cu acest obiect şi afectând astfel îndeplinirea rolului constituţional al Ministerului Public. 11. Referitor la art. 17 alin. (1) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se susţine că acesta contravine prevederilor art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie. Se arată că, întrucât fac referire la „concurs“, ca modalitate de ocupare a posturilor de ofiţeri şi agenţi de poliţie judiciară din cadrul Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului şi ale Legii nr. 364/2004 privind organizarea şi funcţionarea poliţiei judiciare, întrucât permit interpretarea că dobândirea calităţii de ofiţer sau agent de poliţie judiciară se poate realiza printr-un concurs organizat de Direcţia de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, structură de parchet unde aceştia vor funcţiona. Or, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 364/2004, poliţia judiciară este constituită din ofiţeri şi agenţi de poliţie, care au dobândit statutul de poliţist în condiţiile Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, iar, conform art. 9 din Legea nr. 360/2002, acest statut se dobândeşte numai de absolvenţii instituţiilor de învăţământ ale Ministerului Afacerilor Interne, de către foştii poliţişti, respectiv de persoane încadrate pe funcţii de execuţie vacante de poliţist, direct sau prin transfer din instituţiile din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională. Pe de altă parte se arată că, potrivit art. 6 alin. (2^2) lit. a) din Legea nr. 364/2004, calitatea de organ de cercetare penală al poliţiei judiciare încetează la data încetării raporturilor de serviciu ale poliţistului, iar, conform art. 69 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 360/2002, numirea într-o altă funcţie publică atrage încetarea raporturilor de serviciu ale poliţistului. Astfel, dacă poliţistul angajat într-o structură a Poliţiei Române s-ar prezenta la concursul organizat de Direcţia de Investigare a Infracţiunilor de Mediu şi l-ar promova, în temeiul art. 17 alin. (1) din legea criticată, el nu şi-ar putea desfăşura activitatea ca ofiţer sau agent de poliţie judiciară, pentru că, odată cu părăsirea structurii de poliţie în care îşi desfăşoară activitatea, îşi pierde calitatea de poliţist, necesară pentru dobândirea calităţii de ofiţer sau agent de poliţie judiciară în cadrul Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu. Prin comparaţie cu cele anterior menţionate, se arată că, în cazul detaşării, persoana detaşată nu îşi pierde calitatea de poliţist, ci, potrivit art. 27^8 din Legea nr. 360/2002, schimbă temporar locul de muncă şi, în mod excepţional, felul muncii. Pentru aceste motive, se susţine că dispoziţiile legale criticate, care prevăd ocuparea prin concurs a posturilor de ofiţeri şi agenţi de poliţie judiciară din cadrul Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, sunt în contradicţie cu dispoziţiile legale mai sus menţionate ce reglementează domeniul analizat, motiv pentru care încalcă prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie. 12. Referitor la dispoziţiile art. 21 alin. (1) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se susţine că termenul de 5 zile lucrătoare prevăzut de acestea pentru transmiterea pe cale administrativă a cauzelor care sunt de competenţa Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, aflate în curs de soluţionare la nivelul altor unităţi de parchet, este prea scurt, având în vedere încărcătura prea mare a activităţii la nivelul parchetelor. 13. Cu privire la dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, se susţine că prevederile art. 798 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, nou-introduse prin textul criticat - ce reglementează obligativitatea elaborării de către Direcţia de Investigare a Infracţiunilor de Mediu a unui raport privind activitatea desfăşurată, care trebuie prezentat Consiliului Superior al Magistraturii - sunt identice cu prevederile art. 20 din legea criticată, aspect de natură a crea un paralelism legislativ. 14. Se arată, totodată, că legea nu stabileşte un termen rezonabil în care direcţia nou-înfiinţată să poată deveni operaţională; or, în condiţiile în care parchetele competente de lege lata să investigheze infracţiuni de mediu îşi vor pierde această competenţă odată cu intrarea în vigoare a legii, orice întârziere în operaţionalizarea direcţiei poate avea repercusiuni asupra modului de administrare a urmăririi penale în cazul infracţiunilor de mediu şi, implicit, poate afecta îndeplinirea de către Ministerul Public a rolului său constituţional, prevăzut la art. 131 alin. (1) din Legea fundamentală. 15. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 16. Punctele de vedere solicitate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatului Poporului nu au fost comunicate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 17. Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate. 18. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. 19. Se susţine că legea criticată contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) cu privire la statul de drept şi la calitatea legii, ale art. 131 alin. (1) cu privire la rolul Ministerului Public şi ale art. 138 alin. (5) referitor la bugetul public naţional (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 20. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, este necesar ca instanţa de contencios constituţional să procedeze la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute la art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. 21. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competentă, astfel încât acestea urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018, paragraful 70, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 22. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Guvernul României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. 23. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de două zile, începând de la acelaşi moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgenţă. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament. Cu privire la acest aspect, se constată că Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative a fost adoptată, în procedură ordinară, de Senat, drept Cameră decizională, în data de 16 iunie 2020, a fost depusă, în data de 17 iunie 2020, la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la secretarul general al Senatului pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 21 iunie 2020. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională pe data de 9 iulie 2020. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional (a se vedea, în acelaşi sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragraful 39). 24. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, obiecţia de neconstituţionalitate poate fi analizată pe fond de către Curtea Constituţională. (2) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate 25. Analizând criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (5), Curtea reţine că, aşa cum a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa, obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de norma constituţională, constituie un aspect distinct de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Prin aceeaşi jurisprudenţă, Curtea a statuat că art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea acesteia, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Aşadar, norma constituţională analizată nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. 26. Prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 58, Curtea a reţinut că, întrucât „nu are competenţa să se pronunţe cu privire la caracterul suficient al resurselor financiare, rezultă că aceasta are doar competenţa de a verifica, prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, dacă pentru realizarea cheltuielii bugetare a fost indicată sursa de finanţare“. Or, această verificare se poate realiza doar prin raportare la prevederile legale cuprinse în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. 27. În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor care impun solicitarea fişei financiare, Curtea a considerat ca fiind necesară lămurirea mai multor aspecte. 28. Un prim aspect vizează faptul că, atâta vreme cât dispoziţiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligaţia solicitării fişei financiare incumbă tuturor iniţiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, potrivit cărora, „În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii au obligaţia să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 [...]“, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligaţia de a solicita fişa financiară (a se vedea în acest sens Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017, paragraful 23). 29. Totodată, Curtea a reţinut faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fişa financiară, ci Guvernul, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind expres că, „În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituţională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituţie, este suficient ca iniţiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispoziţiilor legale anterior menţionate, au solicitat Guvernului fişa financiară. Netransmiterea fişei financiare în termenul legal de către autoritatea publică căreia îi incumbă obligaţia de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 59, Curtea a stabilit că „a ridica această competenţă a Guvernului la nivel de regulă constituţională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituţie ar echivala cu o condiţie potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicaţii bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit şi a transmis Parlamentului fişa financiară. Or, dacă Guvernul nu susţine iniţiativa legislativă/nu este de acord cu ea şi, prin urmare, nu transmite fişa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă“. 30. Un alt aspect vizează faptul că fişa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern, conform art. 25 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ [dispoziţie legală în cuprinsul căreia au fost preluate prevederile art. 11 lit. b^1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, în prezent abrogate prin art. 597 alin. (2) lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ], punct de vedere emis ca urmare a solicitării formulate în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituţie, cele două documente generate de Guvern având un regim juridic şi, implicit, finalităţi diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicaţii bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menţionate, aşadar atât punctul de vedere, cât şi fişa financiară (a se vedea Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 60). 31. În fine, cu privire la efectele pe care le produce lipsa fişei financiare, Curtea a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, precitată, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30, că „în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [...], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală“. 32. Având în vedere toate aceste considerente, prin aceeaşi jurisprudenţă, Curtea a constatat că, în ceea ce priveşte legea supusă prezentului control de constituţionalitate, în procedura de legiferare nu a fost solicitată fişa financiară nici de către iniţiatorii propunerii legislative şi nici de către Camera Parlamentului în care au fost propuse şi adoptate amendamente. Prin urmare, s-a statuat că neîndeplinirea obligaţiei solicitării fişei financiare conduce, în mod firesc, la concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi real, astfel că au fost încălcate prevederile constituţionale cuprinse în art. 138 alin. (5) referitoare la stabilirea sursei de finanţare. Curtea a observat, cu acelaşi prilej, că argumentul potrivit căruia, „deşi a fost solicitată, verbal, fişa financiară a măsurilor propuse, iniţiatorii amendamentelor au precizat că nu există impact financiar pentru anul în curs întrucât cele două autorităţi sunt finanţate integral din venituri proprii“, prezentat în comunicarea adresată Curţii de preşedintele Comisiei pentru muncă şi protecţie socială din cadrul Camerei Deputaţilor, nu poate complini niciuna dintre obligaţiile constituţionale, respectiv cea privind solicitarea fişei financiare care trebuia să însoţească propunerea legislativă [art. 138 alin. (5) din Constituţie] sau cea privind solicitarea informării din partea Guvernului [art. 111 alin. (1) din Constituţie], aspecte, de altfel, evidenţiate şi de Consiliul Legislativ în avizul emis în procedura de legiferare. 33. În concluzie, Curtea a reţinut că, întrucât cheltuielile preconizate prin textele de lege criticate grevează asupra bugetului de stat, adoptarea lor ar fi fost posibilă doar după stabilirea sursei de finanţare în condiţiile Legii fundamentale şi după solicitarea informării Parlamentului de către Guvern. Neîndeplinirea obligaţiei iniţiatorilor legii de a solicita Guvernului fişa financiară, conform art. 138 alin. (5) din Constituţie coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, şi a obligaţiei preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului sau a preşedintelui Comisiei pentru muncă şi protecţie socială de solicitare a informării din partea Guvernului, potrivit prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituţie, conduce la concluzia că între Parlament şi Guvern nu a existat un dialog real cu prilejul adoptării legii supuse controlului, iar Parlamentul a decis asupra majorării unor cheltuieli bugetare bazându-se pe o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv. 34. Raportând prezenta obiecţie de neconstituţionalitate la jurisprudenţa mai sus invocată, Curtea constată că, în prezenta cauză, potrivit informaţiilor comunicate de secretarul general al Camerei Deputaţilor, prin Adresa nr. 5.009 din 27 august 2020, Camera Deputaţilor, în calitate de primă Cameră sesizată, a solicitat informarea şi punctul de vedere al Guvernului, conform art. 111 alin. (1) din Constituţie, cu privire la iniţiativa legislativă care a stat la baza legii ce face obiectul controlului de constituţionalitate. Prin aceeaşi adresă se arată că a fost transmis Camerei Deputaţilor punctul de vedere al Guvernului, neînsoţit de fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, precum şi faptul că din analiza documentelor ataşate la dosarul iniţiativei legislative rezultă că iniţiatorii propunerii legislative nu au solicitat şi nu au depus, separat, fişa financiară prevăzută de dispoziţiile legale în vigoare. Totodată, potrivit informaţiilor comunicate de secretarul general al Senatului, prin Adresa nr. 5.128 din 3 septembrie 2020, Guvernul a comunicat Senatului punctul său de vedere referitor la legea analizată, Senatul nesolicitând nicio altă informaţie cu privire la Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. 35. În aceste condiţii, Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate nu îndeplineşte exigenţele impuse de dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie, astfel cum acestea au fost analizate de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, şi nr. 58 din 12 februarie 2020. Astfel, iniţiatorii propunerii legislative nu au solicitat Guvernului fişa financiară prevăzută de dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 500/2002, document distinct ce nu poate fi asimilat informării solicitate Guvernului de către Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, şi transmise acesteia de Guvern, conform art. 111 alin. (1) din Constituţie. Acest aspect determină neconstituţionalitatea extrinsecă a Legii pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, motiv pentru care Curtea apreciază că se impune admiterea de către Curtea Constituţională a prezentei obiecţii de neconstituţionalitate. 36. Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă, reţinută prin raportare la dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie, care afectează Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze criticile de neconstituţionalitate intrinsecă referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale art. 131 alin. (1) din Constituţie, care implică analiza conţinutului normativ al legii. 37. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Guvernul României şi constată că Legea pentru organizarea şi funcţionarea Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Mediu, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 30 septembrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Cristina Teodora Pop -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
