Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
└──────────────┴───────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate referitoare la Legea pentru deschiderea de către Guvernul României a tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord cu Republica Ungaria privind deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei Beba Veche (România) - Kubekhaza (Ungaria), formulată de Preşedintele României. 2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, al art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.267 din 19 iunie 2020 şi constituie obiectul Dosarului nr. 765A/2020. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se invocă dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (4) referitoare la respectarea principiului separaţiei puterilor în stat, ale art. 61 alin. (1) teza a doua, conform cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, ale art. 80 referitoare la rolul Preşedintelui României, ale art. 91 alin. (1) privind atribuţiile puterii executive în domeniul politicii externe, precum şi cele ale art. 147 alin. (4) referitoare la obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale. 4. Se susţine, în esenţă, că prin legea criticată Parlamentul limitează libertatea Guvernului de a-şi manifesta voinţa cu privire la o anumită problemă de politică externă. Guvernul este obligat să îşi exercite o anumită atribuţie în condiţiile fixate de Parlament, în sensul declanşării/iniţierii unei acţiuni juridice sub forma unor discuţii oficiale, adică a unor negocieri, purtate cu scopul încheierii în viitor a unui acord separat cu Republica Ungaria care să privească deschiderea unui punct de trecere a frontierei de stat. 5. Se arată în acest sens că, potrivit art. 1 lit. b) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, prin încheierea tratatelor se înţelege succesiunea de etape care trebuie urmate, ansamblul de activităţi care trebuie desfăşurate, precum şi ansamblul de proceduri şi reguli care trebuie respectate astfel încât tratatul să intre în vigoare pentru România. Astfel, aprobarea iniţierii negocierilor unui tratat reprezintă, în sensul legii, o etapă în procedura încheierii tratatelor. Totodată, potrivit Legii nr. 590/2003, printr-un tratat se înţelege actul juridic, indiferent de denumire sau de formă, care consemnează în scris un acord la nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel departamental, având scopul de a crea, de a modifica ori de a stinge drepturi şi obligaţii juridice sau de altă natură, guvernat de dreptul internaţional public şi consemnat într-un instrument unic ori în două sau în mai multe instrumente conexe. 6. Potrivit art. 3 alin. (4) lit. a) din Convenţia dintre România şi Republica Ungară privind controlul traficului de frontieră rutier şi feroviar, semnată la Bucureşti la 27 aprilie 2004, ratificată de România prin Legea nr. 191/2005, guvernele statelor contractante reglementează prin acord separat înfiinţarea sau desfiinţarea punctului de trecere a frontierei de stat, orarul de funcţionare, caracterul traficului şi modificarea acestuia. Prin urmare, în conformitate cu dispoziţiile acestei convenţii, cele două părţi semnatare pot încheia, dacă se impune, o înţelegere bilaterală, sub forma unui acord la nivel de Guvern, al cărui obiect să îl constituie, după caz, înfiinţarea/desfiinţarea punctelor de trecere a frontierei de stat dintre cele două ţări. Or, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 590/2003 stabileşte că, pentru aprobarea iniţierii negocierilor unui tratat la nivel guvernamental, respectiv la nivel departamental, ministerul sau autoritatea administraţiei publice centrale care îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 2 alin. (1) din această lege, în competenţele căruia sau căreia se află domeniul principal reglementat prin tratat, denumit/denumită în continuare instituţie iniţiatoare, elaborează un memorandum, care va fi avizat întotdeauna de către Ministerul Afacerilor Externe, precum şi de către toate ministerele în competenţele cărora se află, din punct de vedere substanţial, celelalte domenii reglementate prin tratat şi care se înaintează spre aprobare Guvernului României, acordată prin semnătura prim-ministrului. De aceea, este evident că iniţierea negocierilor este o operaţiune juridică ce se circumscrie domeniului de reglementare a actelor cu caracter infralegal. În plus, art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României stabileşte că deschiderea de noi puncte de trecere sau închiderea temporară ori definitivă a celor existente se face prin hotărâre a Guvernului. 7. În conformitate cu prevederile art. 102 alin. (1) din Constituţie, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. În ceea ce priveşte domeniul politicii externe, Constituţia României stabileşte la art. 91 alin. (1) că Parlamentul are atribuţia de a ratifica prin lege tratatele internaţionale încheiate de Preşedintele României în numele României şi negociate de Guvern, iar pentru celelalte categorii de tratate şi acorduri internaţionale, Legea fundamentală prevede că acestea se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite prin lege. Se invocă şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 683 din 27 iunie 2012 şi statuările pe care aceasta le cuprinde în privinţa rolului Preşedintelui României în planul politicii externe - conduce şi angajează statul, precum şi al Guvernului, respectiv faptul că „în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat“. 8. Având în vedere dispoziţiile legale prezentate, precum şi jurisprudenţa constituţională în materie, se conchide că iniţierea oricăror negocieri pe cale diplomatică, indiferent de domeniul de incidenţă al acestora, se circumscrie politicii externe a statului, aceste atribuţii aparţinând exclusiv executivului, iar orice modificare a frontierei de stat a României se poate face numai în condiţiile stabilite potrivit legii. 9. În ceea ce priveşte cadrul legal ce consfinţeşte înfiinţarea sau desfiinţarea punctelor de trecere a frontierei de stat dintre România şi Republica Ungaria, se precizează că Preşedintele României, prin Decretul nr. 368/2005, a supus spre ratificare Parlamentului Convenţia dintre România şi Republica Ungară privind controlul traficului de frontieră rutier şi feroviar, semnată la Bucureşti la 27 aprilie 2004, iar Parlamentul a aprobat prin Legea nr. 191/2005 ratificarea acestei convenţii. Drept urmare, prin emiterea decretului menţionat şi având în vedere dispoziţiile art. 3 alin. (4) din înţelegerea bilaterală, Preşedintele a stabilit cadrul necesar derulării politicii externe în materia frontierei de stat cu Ungaria, în virtutea căruia orice modificare referitoare la punctele de trecere a frontierei dintre cele două state vecine se poate face numai prin acord la nivel de Guvern. Prin urmare, din aceste motive, iniţiativa declanşării negocierilor în vederea încheierii unui tratat internaţional în numele României aparţine în mod exclusiv puterii executive şi, ca atare, nu poate fi stabilită prin lege. 10. Referitor la atribuţiile puterii legislative în materia politicii externe, se arată că procedura ratificării este una care aparţine Parlamentului, prin adoptarea legilor de ratificare a tratatelor internaţionale încheiate la nivel de stat, respectiv la nivel de Guvern. Conform art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 590/2003, se supun Parlamentului spre ratificare prin lege tratatele la nivel de stat, oricare ar fi domeniul de reglementare al acestora, iar potrivit lit. d) a aceluiaşi articol, Parlamentul are competenţa de a ratifica prin lege tratatele la nivel guvernamental care se referă la teritoriul de stat, inclusiv regimul juridic al frontierei de stat, precum şi la zonele asupra cărora România exercită drepturi suverane şi jurisdicţie. Astfel, în ceea ce priveşte domeniul încheierii de către Guvern a tratatelor internaţionale referitoare la teritoriul de stat, rolul Parlamentului este precis determinat, acesta având atribuţia expresă a ratificării unui asemenea acord internaţional, ceea ce înseamnă că prin această manifestare de voinţă puterea legislativă îşi exprimă consimţământul de a deveni parte la tratatul respectiv, semnat de partea română. În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 1 lit. f) din Legea nr. 590/2003, care defineşte actul ratificării ca fiind modalitatea de exprimare a consimţământului de a deveni parte la un tratat care a fost semnat de partea română, prin adoptarea unei legi de ratificare de către Parlament sau, în condiţiile legii, prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului. În planul politicii externe, Parlamentului îi este dedicată competenţa ratificării, însă Guvernul este cel care negociază tratatele internaţionale. 11. Din fişa legislativă a legii deduse controlului de constituţionalitate, aflată pe pagina de internet a Camerei Deputaţilor, rezultă că Guvernul, aşa cum acesta s-a manifestat prin punctul său de vedere transmis Parlamentului asupra iniţiativei legislative în cauză, prin intermediul Ministerului Afacerilor Externe, „intenţionează întreprinderea demersurilor uzuale, conform normelor aplicabile şi practicii curente, în vederea consultării autorităţilor competente cu privire la iniţiativa încheierii unui acord cu partea ungară în acest sens“. De aceea, cu atât mai mult în aceste condiţii, se apreciază că în acest domeniu nu se justifică un asemenea demers din partea puterii legislative. Sfera de incidenţă a reglementării, determinată în acest mod de legiuitor, dispune într-un domeniu ce intră, de fapt, în competenţa de reglementare a autorităţii executive, iar nu în cea a Parlamentului, care nu poate să legifereze „pentru deschiderea de către Guvernul României a tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord cu Republică Ungaria privind deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei Beba Veche (România) - Kubekhaza (Ungaria)“. 12. Ţinând cont de toate aceste aspecte, se apreciază că instrumentul juridic prin intermediul căruia s-a impus Guvernului deschiderea tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord contravine Constituţiei, întrucât această reglementare constituie, în fapt, o orientare a politicii externe a statului, care însă nu poate fi impusă şi/sau realizată printr-o lege iniţiată şi adoptată de Parlament, ci reprezintă exercitarea unei competenţe constituţionale a Preşedintelui României în materia relaţiilor internaţionale, ce se poate realiza doar printr-un act care emană de la nivelul executivului. Acţionând în acest mod, Parlamentul a nesocotit dispoziţiile art. 80 din Constituţie, care stabilesc rolul Preşedintelui României în calitatea sa de titular şi iniţiator al politicii externe a statului, care este pusă în aplicare prin intermediul Guvernului, precum şi dispoziţiile art. 91 alin. (1) referitoare la atribuţiile puterii executive în domeniul politicii externe. 13. Ca urmare, Parlamentul, acţionând în acest fel şi arogându-şi competenţa de iniţiere şi adoptare a demersului legislativ, în condiţiile, domeniul şi cu finalitatea menţionată, a acţionat ultra vires, intrând în aria de competenţă a autorităţii executive, singura cu atribuţii în domeniul sus-menţionat, ceea ce contravine dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (4) referitoare la respectarea principiului separaţiei puterilor în stat şi dispoziţiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, conform cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării. Se apreciază că în acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, potrivit căreia acceptarea ideii ca Parlamentul să îşi poată exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi în domenii care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituţionale ale acestei autorităţi consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie şi transformarea acesteia în autoritate publică executivă. În plus, instanţa constituţională consideră că o astfel de interpretare este contrară celor statuate în jurisprudenţa sa şi, prin urmare, în contradicţie cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale (Decizia nr. 777 din 28 noiembrie 2017). 14. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) şi ale art. 17 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 15. Guvernul a transmis punctul său de vedere potrivit căruia sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată. Apreciază, în esenţă, că, prin adoptarea unei legi care are ca obiect deschiderea tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord separat cu Republica Ungaria privind deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei Beba Veche (România) - Kubekhaza (Ungaria), Parlamentul şi-a depăşit rolul constituţional stabilit de art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală şi a afectat echilibrul puterilor în stat, intervenind în competenţa puterii executive, cu încălcarea cadrului necesar derulării politicii externe în materia frontierei de stat cu Ungaria stabilit de Preşedintele României. În susţinerea punctului de vedere exprimat invocă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012 şi Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013. 16. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere. 17. La termenul de judecată din data de 15 septembrie 2020, Curtea a amânat dezbaterile pentru data de 16 septembrie 2020, iar apoi pentru 30 septembrie 2020, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 18. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate. 19. Astfel, sesizarea a fost formulată de Preşedintele României, titular al dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale cu obiecţii de neconstituţionalitate, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie. Obiectul sesizării se încadrează în competenţa Curţii, stabilită de textele sus-menţionate, acesta vizând Legea pentru deschiderea de către Guvernul României a tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord cu Republica Ungaria privind deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei Beba Veche (România) - Kubekhaza (Ungaria), adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce priveşte termenul de sesizare, se constată că, potrivit fişei legislative, legea criticată a fost adoptată în data de 27 mai 2020 de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. În aceeaşi dată a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaţilor pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 2 iunie 2020 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în data de 19 iunie 2020, în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie. Rezultă, aşadar, că sesizarea este admisibilă sub toate cele trei aspecte ce privesc legalitatea sesizării analizate. 20. Examinând pe fond obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României, Curtea reţine următoarele: Circumstanţierea criticilor de neconstituţionalitate 21. În esenţă, obiecţia de neconstituţionalitate ridică problema competenţei autorităţilor publice de rang constituţional aparţinând puterii legislative şi, respectiv, executive, în ceea ce priveşte politica externă, cu referire specifică la încheierea tratatelor/acordurilor internaţionale. Textele constituţionale care privesc această competenţă au următorul cuprins: - Art. 61. - Rolul şi structura (Parlamentului) - alin. (1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării." – Art. 80. - Rolul Preşedintelui - alin. (1) teza întâi: "(1) Preşedintele României reprezintă statul român." – Art. 91. - Atribuţii în domeniul politicii externe (ale Preşedintelui României) - alin. (1): "Preşedintele încheie tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern, şi le supune spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi acorduri internaţionale se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite prin lege." – Art. 102. - Rolul şi structura (Guvernului) - alin. (1): "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice." 22. Interpretând textele constituţionale care configurează competenţa Preşedintelui României şi, respectiv, a Guvernului în planul politicii externe, cu referire la situaţia specifică a reprezentării României la lucrările Consiliului European, Curtea Constituţională a reţinut, prin deciziile nr. 683 din 27 iunie 2012 şi nr. 784 din 26 septembrie 2012, că, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României reprezintă statul român, ceea ce înseamnă că în planul politicii externe conduce şi angajează statul, iar rolul Guvernului este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat. Este o jurisprudenţă invocată, de altfel, şi de autorul sesizării în susţinerea neconstituţionalităţii legii în raport cu prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie. 23. În prezenta cauză sunt în discuţie însă, cu precădere, competenţa şi raporturile de ordin constituţional dintre Parlament şi Guvern în legătură cu procedura de încheiere a tratatelor/acordurilor internaţionale, astfel încât analiza de constituţionalitate urmează să fie cantonată în acest cadru, prin interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 61, 91 şi 102 din Constituţie, cu raportare la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Încheierea tratatelor internaţionale. Competenţe şi proceduri 24. Văzând şi dispoziţiile legale dezvoltate în aplicarea textelor constituţionale de referinţă anterior citate, Curtea reţine, mai întâi, că, potrivit art. 1 lit. a) din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, „Pentru scopurile prezentei legi, prin: a) tratat se înţelege actul juridic, indiferent de denumire sau de formă, care consemnează în scris un acord la nivel de stat, la nivel guvernamental sau la nivel departamental, având scopul de a crea, de a modifica ori de a stinge drepturi şi obligaţii juridice sau de altă natură, guvernat de dreptul internaţional public şi consemnat într-un instrument unic ori în două sau în mai multe instrumente conexe“. Art. 1 lit. b) din Legea nr. 590/2003 stabileşte că prin „b) încheierea tratatelor se înţelege succesiunea de etape care trebuie urmate, ansamblul de activităţi care trebuie desfăşurate, precum şi ansamblul de proceduri şi reguli care trebuie respectate astfel încât tratatul să intre în vigoare pentru România“. 25. Faţă de aceste prevederi legale rezultă că, în cadrul procedurii de încheiere a tratatelor internaţionale, textele constituţionale şi dezvoltarea infraconstituţională a acestora prevăd mai multe etape ce trebuie parcurse în mod succesiv. Mai întâi, tratatele la care statul român doreşte să devină parte sunt negociate de către Guvern, apoi încheiate de către Preşedinte şi, într-o ultimă etapă, ratificate de Parlament. Este vorba, aşadar, de momente distincte, clar delimitate, corespunzătoare unor competenţe diferite, la rândul lor clar delimitate, ale autorităţilor care reprezintă puterea legislativă şi cea executivă, precum şi, în cadrul puterii executive, ale Preşedintelui României şi ale Guvernului. 26. Astfel, referitor la autoritatea care exercită puterea legislativă, normele constituţionale sunt clare, competenţa Parlamentului fiind circumscrisă exclusiv etapei ratificării. Ratificarea este definită în art. 1 lit. f) din Legea nr. 590/2003 după cum urmează: „modalitatea de exprimare a consimţământului de a deveni parte la un tratat care a fost semnat de partea română, prin adoptarea unei legi de ratificare de către Parlament sau, în condiţiile legii, prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului“. Este vorba, aşadar, de un act de voinţă exprimat printr-un act de domeniul legii pentru ca statul să fie deplin angajat juridic prin dispoziţiile unui tratat. 27. Cât priveşte puterea executivă şi raporturile existente între autorităţile ce o reprezintă, în literatura de specialitate s-a remarcat că textul constituţional nu foloseşte terminologia de semnare a tratatelor, ci de încheiere a tratatelor, atribuţie ce revine exclusiv Preşedintelui României. Pentru încheierea unui tratat este nevoie de negociere, iar negocierea presupune atât o dimensiune tehnică, ce atrage stabilirea de competenţe în cadrul Guvernului, cât şi una politică, ce antrenează şi competenţa Preşedintelui României. De aceea decretele Preşedintelui emise în realizarea atribuţiei în discuţie se contrasemnează de prim-ministru. 28. Observând reglementarea etapei negocierilor - circumscrisă competenţei autorităţilor puterii executive, Curtea reţine că normele constituţionale disting între tratatele internaţionale semnate în numele României şi alte tratate sau acorduri internaţionale, sens în care este şi procedura reglementată de Legea nr. 590/2003. 29. Actul normativ menţionat prevede astfel, în art. 3 şi 4, următoarele: - Art. 3: "(1) Pentru aprobarea iniţierii negocierilor unui tratat la nivel de stat, Ministerul Afacerilor Externe, singur sau, după caz, împreună cu ministerul sau autoritatea administraţiei publice centrale care îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 2 alin. (1), în competenţele căruia sau căreia se află domeniul principal reglementat prin tratat, elaborează un memorandum, care va fi avizat de către toate ministerele în competenţele cărora se află din punct de vedere substanţial celelalte domenii reglementate prin tratat şi însuşit de către Guvernul României prin semnătura primului-ministru, după care va fi înaintat spre aprobare Preşedintelui României.(2) În cazul tratatelor la nivel de stat pentru care este necesară aprobarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, aprobarea Preşedintelui României se va acorda după îndeplinirea procedurilor specifice prevăzute de legea pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi de reglementările acestuia.(3) În cazul tratatelor multilaterale şi bilaterale la nivel de stat, inclusiv cu instituţii financiare internaţionale, cu caracter predominant tehnic, Ministerul Afacerilor Externe va fi doar avizator.“;" – Art. 4: "(1) Pentru aprobarea iniţierii negocierilor unui tratat la nivel guvernamental, respectiv la nivel departamental, ministerul sau autoritatea administraţiei publice centrale care îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 2 alin. (1), în competenţele căruia sau căreia se află domeniul principal reglementat prin tratat, denumit/denumită în continuare instituţie iniţiatoare, elaborează un memorandum, care va fi avizat întotdeauna de către Ministerul Afacerilor Externe, precum şi de către toate ministerele în competenţele cărora se află, din punct de vedere substanţial, celelalte domenii reglementate prin tratat şi care se înaintează spre aprobare Guvernului României, acordată prin semnătura primului-ministru.(2) În cazul tratatelor la nivel guvernamental, respectiv departamental, pentru care este necesară aprobarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, aceasta se solicită după îndeplinirea procedurii prevăzute la alin. (1) şi după îndeplinirea procedurii specifice prevăzute de legea pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării şi de reglementările acestuia, prin semnătura Preşedintelui României, în calitate de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, pe memorandumul pentru aprobarea iniţierii negocierilor.“" 30. Conţinutul memorandumului la care trimit normele citate este stabilit de art. 5 alin. (1) din aceeaşi lege, după cum urmează: "a) obiectul tratatului;b) necesitatea încheierii tratatului;c) finalitatea încheierii tratatului şi implicaţiile, în cazul încheierii tratatului respectiv, asupra obligaţiilor juridice şi altor angajamente internaţionale asumate anterior de partea română, respectiv asupra legislaţiei interne, inclusiv asupra Constituţiei României, dacă este cazul." 31. Potrivit art. 5 alin. (4) din lege, „(4) Aprobarea iniţierii negocierilor semnifică atât aprobarea conţinutului memorandumului, cât şi aprobarea propunerii de text a părţii române“. 32. Observând, în continuare, etapa finală, a exprimării consimţământului de a deveni parte la tratat, Curtea constată aceeaşi distincţie, în funcţie de categoria de tratate/acorduri. 33. Astfel, Legea nr. 590/2003 prevede, în art. 19, că "se supun Parlamentului spre ratificare prin lege următoarele categorii de tratate: a) tratatele la nivel de stat, oricare ar fi domeniul de reglementare al acestora; b) tratatele la nivel guvernamental care se referă la cooperarea politică sau care implică angajamente cu caracter politic; c) tratatele la nivel guvernamental care se referă la cooperarea cu caracter militar; d) tratatele la nivel guvernamental care se referă la teritoriul de stat, inclusiv regimul juridic al frontierei de stat, precum şi la zonele asupra cărora România exercită drepturi suverane şi jurisdicţie; e) tratatele la nivel guvernamental care se referă la statutul persoanelor, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului; f) tratatele la nivel guvernamental care se referă la participarea în calitate de membru la organizaţii internaţionale interguvernamentale; g) tratatele la nivel guvernamental care se referă la asumarea unui angajament financiar care ar impune sarcini suplimentare la bugetul de stat; h) tratatele la nivel guvernamental ale căror dispoziţii fac necesară, pentru aplicare, adoptarea unor noi dispoziţii normative având forţă juridică de lege ori a unor legi noi sau amendarea legilor în vigoare şi cele care prevăd în mod expres cerinţa ratificării lor.(2) Tratatele prevăzute la alin. (1) nu se ratifică prin ordonanţe ale Guvernului.(3) În situaţii extraordinare, tratatele prevăzute la alin. (1) lit. b)-h), a căror reglementare nu poate fi amânată, vor putea fi ratificate prin ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, sub condiţia justificării temeinice a urgenţei ratificării“." 34. De asemenea, potrivit art. 20 din Legea nr. 590/2003, „tratatele semnate la nivel guvernamental care nu intră sub incidenţa prevederilor art. 19, precum şi tratatele semnate la nivel departamental sunt supuse Guvernului spre aprobare prin hotărâre“. 35. Faţă de normele constituţionale de referinţă, astfel cum sunt acestea dezvoltate şi în normele legale citate, rezultă că, dacă în privinţa exprimării consimţământului în ceea ce priveşte tratatele putem vorbi de o competenţă partajată a legislativului şi a executivului, în funcţie de categoria de tratate, în privinţa negocierii şi semnării tratatelor competenţa este exclusivă. Aceasta aparţine sferei puterii executive, care, prin autorităţile competente, exercită atribuţiile constituţionale de a reprezenta statul român, respectiv de a realiza politica externă a ţării. Cu referire la cauza concretă dedusă judecăţii, respectiv analiza constituţionalităţii unei legi având ca obiect „deschiderea de către Guvernul României a tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord cu Republica Ungaria“ privind deschiderea unui punct internaţional de trecere a frontierei, Curtea observă şi dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, potrivit cărora „Deschiderea de noi puncte de trecere sau închiderea temporară ori definitivă a celor existente se face prin hotărâre a Guvernului“. Aplicarea cadrului constituţional de referinţă în cauză 36. În prezenta cauză, Parlamentul a adoptat o lege care stabileşte în sarcina Guvernului următoarele obligaţii: deschiderea tratativelor diplomatice (aşadar a negocierilor) pentru încheierea unui acord separat cu Republica Ungaria privind deschiderea unui punct internaţional de frontieră; emiterea, în 30 de zile de la aprobarea prin hotărâre a acordului menţionat, a hotărârii pentru deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei respectiv. Aceasta, în condiţiile în care, aşa cum se menţionează chiar în preambulul legii, obligaţiile pe care le instituie au în vedere art. 3 alin. (4) lit. a) din Convenţia dintre România şi Republica Ungară privind controlul traficului de frontieră rutier şi feroviar, semnată la Bucureşti la 27 aprilie 2004, ratificată prin Legea nr. 191/2005, potrivit căruia „Guvernele statelor contractante reglementează prin acord separat: a) înfiinţarea sau desfiinţarea punctului de trecere a frontierei de stat, orarul de funcţionare, caracterul traficului şi modificarea acestuia“. 37. Faţă de cadrul constituţional analizat care configurează competenţa exclusivă a Guvernului în privinţa negocierii (tratativelor), ca etapă în procedura încheierii tratatelor internaţionale, legea criticată încalcă prerogativele constituţionale ale Guvernului. 38. Curtea reţine astfel că exclusivitatea menţionată priveşte nu doar realizarea propriu-zisă a negocierilor/ tratativelor, ci şi decizia de a iniţia negocieri/tratative. Raţiunea exclusivităţii - inclusiv în privinţa iniţiativei de deschidere a negocierilor - este aceea că Guvernul, în virtutea rolului şi atribuţiilor sale constituţionale, este autoritatea cea mai bine plasată pentru a cunoaşte şi a aprecia oportunitatea şi condiţiile încheierii unui tratat internaţional. De aceea în memorandumul încheiat în condiţiile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 590/2003 este analizată, în mod distinct, necesitatea încheierii tratatului. Această analiză este una complexă, ce poate implica mai multe domenii de competenţă şi deci autorităţi administrative, corespunzător domeniului de reglementare incident. 39. Această raţiune rezultă, de altfel, chiar din cuprinsul legii criticate, care invocă în preambul cadrul fixat de Parlament prin ratificarea Convenţiei din 27 aprilie 2004 dintre România şi Republica Ungară privind controlul traficului de frontieră rutier şi feroviar şi deci competenţa Guvernului de a reglementa prin acord separat înfiinţarea sau desfiinţarea punctului de trecere a frontierei de stat. „Reglementarea“ în sensul legii presupune parcurgerea etapelor negocierii/semnării acordului/emiterii hotărârii pentru deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei, toate aceste etape fiind circumscrise competenţei puterii executive. 40. Curtea reţine în acest sens că, aşa cum se menţionează de către Guvern în punctul de vedere formulat în cadrul procedurii legislative, iniţierea/decizia deschiderii unor puncte de frontieră presupune parcurgerea mai multor operaţiuni, cu angajarea mai multor autorităţi din sfera executivă: „Ministerul Afacerilor Externe realizează un proces de consultare cu autorităţile având atribuţii în materia controlului la frontieră, în special Poliţia de Frontieră Română din cadrul Ministerului Afacerilor Interne şi Direcţia Generală a Vămilor din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală/Ministerul Finanţelor Publice, precum şi cu alte autorităţi interesate, în vederea analizării fezabilităţii si oportunităţii iniţiativei. În funcţie de rezultatul consultărilor interne cu instituţiile competente, sunt iniţiate demersurile pe canale diplomatice pe lângă statul vecin vizat, în vederea încheierii unui tratat internaţional privind deschiderea punctului de trecere. Ulterior intrării în vigoare a acordului bilateral, iniţiatorii proiectului şi autorităţile competente întreprind măsurile necesare precum şi construirea infrastructurii aferente punctului, la standardele care rezultă din Codul Frontierelor Schengen şi din alte normative relevante, alocarea personalului de control necesar etc. De asemenea, după construirea infrastructurii aferente punctului şi primirea informării de către cealaltă parte privind finalizarea activităţilor de construcţie realizate de aceasta, se procedează la emiterea unei hotărâri de Guvern privind deschiderea efectivă a punctului de trecere.“ Or, prin actul unilateral al Parlamentului care impune Guvernului încheierea acordului, toate aceste analize/consultări dispar sau devin o pură formalitate. 41. Practic, în acelaşi act în care menţionează prerogativele exclusive ale Guvernului în domeniu, prin trimitere la Convenţia care le consfinţeşte, Parlamentul impune Guvernului să le exercite într-un anume sens, cel al încheierii unui acord de înfiinţare a unui punct de trecere a frontierei de stat. Procedând astfel, Parlamentul lipseşte de conţinut exercitarea prerogativelor menţionate, cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4) din Constituţie, cu raportare la art. 91 şi art. 102 din Constituţie, care configurează competenţa Guvernului în realizarea politicii externe. 42. Legea criticată încalcă şi competenţa Parlamentului, astfel cum este aceasta reglementată cu caracter general de art. 61 din Constituţie. Rolul de „unică autoritate legiuitoare a ţării“ nu înseamnă că Parlamentul poate să adopte o reglementare prin care să substituie Guvernul în privinţa realizării competenţelor exclusive ale acestei autorităţi. Este un aspect subliniat şi de Consiliul Legislativ în avizul negativ dat cu privire la legea criticată, în care reţine, printre altele, că „Legea fundamentală nu cuprinde nicio normă prin care Parlamentului, ca organ reprezentativ al poporului român, să îi fie conferite competenţe în stabilirea priorităţilor pe planul politicii externe. Potrivit Constituţiei, Parlamentul are, însă, ultimul cuvânt, prin ratificarea tratatelor în numele României, întrucât prin ratificare se exprimă consimţământul statului român de a-şi asuma drepturile şi obligaţiile stabilite prin tratat. În lipsa ratificării prin lege, de către Parlament, tratatul nu produce efecte în ordinea juridică internă. Ţinând seama de aspectele prezentate mai sus în ceea ce priveşte separaţia puterilor în stat şi competenţele constituţionale ale autorităţilor publice în materia relaţiilor internaţionale, propunerea legislativă nu poate fi promovată“. 43. Pentru toate aceste considerente, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată, întrucât legea criticată încalcă prevederile art. 1 alin. (4), cu raportare la art. 61, 80, 91 şi 102 din Constituţie, care configurează rolul Parlamentului, pe de o parte, şi al Preşedintelui României şi al Guvernului, pe de altă parte, în legătură cu încheierea tratatelor internaţionale. Se încalcă, deopotrivă, şi prevederile art. 147 alin. (4) din Constituţie, în raport cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale invocată, care caracterizează rolul puterii executive, prin autorităţile care o exercită, în planul politicii externe. 44. Curtea reţine, în final, că reglementarea de către legiuitorul constituant a unor competenţe clar delimitate ale puterii legislative şi ale celei executive în domeniul politici externe şi încheierii tratatelor internaţionale implică, deopotrivă, dialogul între acestea în realizarea politicilor şi strategiilor în domeniu. În aplicarea art. 1 alin. (4) din Constituţie, care reglementează atât separaţia, cât şi echilibrul puterilor în stat, autorităţile legislativă şi executivă sunt chemate să colaboreze, cu loialitate constituţională. Aceasta presupune, în planul politicii externe, identificarea şi realizarea acelor soluţii care să răspundă necesităţilor economice, sociale, culturale ale statului român. Se observă în acest sens că, în acelaşi punct de vedere al Guvernului, se menţionează că, „având în vedere interesul care rezultă din iniţiativa legislativă privind deschiderea unui noi punct de trecere între localităţile Beba Veche şi Kubekhaza, Ministerul Afacerilor Externe intenţionează întreprinderea demersurilor uzuale, conform normelor aplicabile şi practicii curente, în vederea consultării autorităţilor competente cu privire la iniţiativa încheierii unui acord cu partea ungară în acest sens“. 45. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea pentru deschiderea de către Guvernul României a tratativelor diplomatice pentru încheierea unui acord cu Republica Ungaria privind deschiderea punctului internaţional de trecere a frontierei Beba Veche (România) - Kubekhaza (Ungaria) este neconstituţională în ansamblul său. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 30 septembrie 2020. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
