Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea sesizării de neconstituţionalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, sesizare formulată de un număr de 50 de parlamentari - deputaţi neafiliaţi şi deputaţi membri ai grupurilor parlamentare Alianţa pentru Unirea Românilor şi Partidul Social Democrat din Camera Deputaţilor, în temeiul prevederilor art. 146 lit. l) din Constituţie şi ale art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 2. Cu Adresa nr. 2/9.474 din 28 septembrie 2021, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.786 din 28 septembrie 2021 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.911L/2/2021. 3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate autorii arată că un prim aspect de neconstituţionalitate constă în încălcarea principiului legalităţii şi a principiului obligativităţii deciziilor Curţii Constituţionale. Observând că în preambulul Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 s-a menţionat că aceasta a fost adoptată în temeiul art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, dispoziţii care au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii nr. 457 din 25 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 578 din 1 iulie 2020, autorii sesizării susţin că, în lipsa unei intervenţii din partea legiuitorului primar sau delegat, dispoziţiile art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 au încetat să mai producă efecte juridice, în conformitate cu dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie, astfel că Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020 a rămas fără cauză şi, deci, lipsită de orice fundament legal. În mod incontestabil, în virtutea principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, un act subsecvent emis în baza unei dispoziţii ab initio neconstituţionale conservă neconstituţionalitatea derivată din actul principal, astfel că se impune admiterea prezentei excepţii de neconstituţionalitate. 4. Un alt aspect de neconstituţionalitate invocat de autorii sesizării rezidă în afectarea rolurilor constituţionale ale Parlamentului şi Guvernului şi încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat. Se susţine că raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt guvernate de principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat expres de prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie, fiind reglementate în capitolul IV din titlul III din Constituţie, care cuprinde dispoziţii referitoare la informarea Parlamentului (art. 111), întrebări, interpelări şi moţiuni simple (art. 112), moţiunea de cenzură (art. 113), angajarea răspunderii Guvernului (art. 114) şi delegarea legislativă (art. 115). În ceea ce priveşte actele pe care le pot adopta cele două autorităţi în exercitarea atribuţiilor conferite de Constituţie, potrivit art. 67 din Constituţie, „Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotărâri şi moţiuni (...)“, iar, potrivit art. 108 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe“. Regimul constituţional al hotărârilor Guvernului este stabilit de dispoziţiile art. 108 alin. (2) şi (4) din Constituţie. Organizarea executării legilor pe calea hotărârilor este un atribut exclusiv al Guvernului, neputând fi, în niciun caz, un atribut al Parlamentului, care, de altfel, a adoptat legea/actul normativ principal. Potrivit regimului său constituţional, hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi ale legii reclamă stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente. Ca urmare, hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna pe baza şi în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora. 5. Parlamentul a stabilit, prin dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, competenţa Guvernului de a institui, prin hotărâre, starea de alertă. Câtă vreme un control parlamentar al hotărârilor Guvernului în sensul încuviinţării/respingerii/ modificării acestora nu apare între mecanismele de rang constituţional instituite pentru a regla raporturile dintre autorităţile publice în cadrul regimului de separaţie şi echilibru al puterilor în stat, iar hotărârile Guvernului constituie expresia competenţei originare a Guvernului, prin excelenţă de natură executivă, prin încuviinţarea/modificarea măsurilor adoptate prin hotărâri ale Guvernului, Parlamentul ajunge să cumuleze funcţiile legislativă şi executivă, situaţie incompatibilă cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie. 6. Ingerinţa Parlamentului asupra unui act specific Guvernului, destinat punerii în executare a legii, semnifică o imixtiune a puterii legiuitoare în cea de reglementare secundară pentru executarea legilor, ce aparţine exclusiv Guvernului. Or, Parlamentul nu îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând hotărâri prin care să aducă atingere competenţelor constituţionale ce aparţin, în mod exclusiv, altor puteri ale statului. 7. Acolo unde legiuitorul constituant a dorit ca actele normative ale Guvernului să fie supuse încuviinţării Parlamentului, a stabilit-o în mod expres, în acest sens fiind instituţia delegării legislative, reglementată de art. 115 din Constituţie, în temeiul căruia Guvernul poate adopta ordonanţe simple în baza unei legi de abilitare, precum şi ordonanţe de urgenţă. Cât priveşte prima categorie menţionată, art. 115 alin. (3) din Constituţie prevede că „dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare“. În privinţa ordonanţelor de urgenţă, legiuitorul constituant a stabilit în art. 115 alin. (5) obligaţia Guvernului de a le depune spre „dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată“, condiţionând intrarea în vigoare a actelor normative respective de îndeplinirea acestei obligaţii. 8. Această formă de control nu se poate realiza în cazul hotărârilor Guvernului, care se emit numai pentru „organizarea executării legilor“ [art. 108 alin. (2) - Actele Guvernului din capitolul III - Guvernul]. Spre deosebire de actele normative adoptate prin delegare legislativă, în privinţa hotărârilor Guvernului legiuitorul constituant nu a stabilit vreo aprobare de către Parlament, motiv pentru care intervenţia acestei din urmă autorităţi în sfera categoriei de acte administrative menţionate constituie o evidentă abatere de la prerogativele sale constituţionale consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie, în sensul cumulării unor prerogative ale puterii executive. Ca urmare, „încuviinţarea“ sau „modificarea“ de către Parlament a măsurilor adoptate de Guvern prin hotărâre este lipsită de temei constituţional şi denaturează regimul juridic al hotărârilor Guvernului, ca acte de executare a legii, consacrat de art. 108 din Constituţie. De altfel, însăşi Curtea Constituţională, la paragraful 58 din Decizia nr. 457 din 25 iunie 2020, a statuat că Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 este un act hibrid fără nicio bază constituţională. 9. În consecinţă, prin Hotărârea nr. 5/2020, Parlamentul cumulează funcţia legislativă şi cea executivă, situaţie incompatibilă cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie; se denaturează regimul juridic al hotărârilor Guvernului, ca acte de executare a legii, consacrat de art. 108 din Constituţie, iar starea de alertă declarată în mai 2020 este, în aceste condiţii, de plano nelegală. 10. În conformitate cu dispoziţiile art. 27 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituţională a solicitat punctele de vedere ale birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului asupra sesizării de neconstituţionalitate. 11. Biroul permanent al Senatului a transmis punctul său de vedere prin Adresa nr. 1.429 din 13 octombrie 2021, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 8.158 din 13 octombrie 2021. Arată că „a considera că Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 este neconstituţională pentru că a fost adoptată în baza unui cadru normativ care a fost declarat neconstituţional pe calea excepţiei ridicate de Avocatul Poporului prin Decizia nr. 457/2020 - aşa cum rezultă din criticile formulate - echivalează cu a afirma că neconstituţional este nu actul prin care este pusă în aplicare legea, ci însuşi actul normativ de rang legislativ“. Faţă de un astfel de raţionament, formulează următoarele obiecţii: (i) „în prezenta cauză, Curtea este sesizată cu constatarea neconstituţionalităţii unei hotărâri parlamentare în cadrul procedurii prevăzute de art. 146 lit. l) din Constituţie, şi nu cu constatarea neconstituţionalităţii unei legi în cadrul procedurii prevăzute de art. 146 lit. d) din Constituţie ori cu un conflict juridic de natură constituţională conform art. 146 lit. e) din Constituţie, republicată. Acest fapt obiectiv şi incontestabil produce consecinţe clare în privinţa competenţei Curţii Constituţionale, a procedurilor care se pot desfăşura în faţa sa şi a efectelor pe care le va produce decizia ce urmează a fi pronunţată“; (ii) „neconstituţionalitatea legii nu se transferă automat asupra actului de punere în aplicare. Dimpotrivă, tocmai în baza unui raţionament contrar s-a născut excepţia de neconstituţionalitate ca instrument procedural de apărare în cadrul modelului american de control al constituţionalităţii legilor, unde partea lezată de o lege neconstituţională poate susţine că nu respectă un act de aplicare a legii, nu pentru că acesta ar fi ilegal ori neconstituţional în sine, ci pentru că el se fundamentează pe o lege neconstituţională“. Întrucât nu Legea nr. 55/2020 a fost deferită Curţii Constituţionale, ci un act de aplicare a ei, se constată confuzia autorilor sesizării cu privire la încadrarea acesteia în categoria excepţiilor de neconstituţionalitate, „ceea ce în cauza de faţă ar trebui să conducă la respingerea sesizării“. 12. În continuare, Biroul permanent al Senatului arată că „deciziile prin care se constată neconstituţionalitatea pe calea controlului a posteriori declanşează procedura punerii de acord a dispoziţiilor neconstituţionale din legile sau ordonanţele în vigoare cu prevederile Constituţiei şi care, strict procedural, se poate realiza de oricare dintre subiectele de drept care pot exercita dreptul la iniţiativă legislativă prin formularea unei iniţiative legislative cu acest obiect de reglementare, cu respectarea art. 74 şi 75 din Constituţie. Având în vedere că Decizia nr. 457 din 25 iunie 2020 prin care Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi a constatat, între altele, că dispoziţiile art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 sunt neconstituţionale a fost publicată în data de 1 iulie 2020, moment care a coincis cu începutul vacanţei parlamentare, şi luând în considerare faptul că pe agenda de lucru a Parlamentului se află în procedură legislativă mai multe iniţiative legislative cu acest obiect de reglementare, respectiv Legea nr. 55/2020“, Biroul permanent al Senatului conchide că „este doar o chestiune de timp pentru punerea în acord a dispoziţiilor legii cu prevederile constituţionale“. 13. În fine, Biroul permanent al Senatului susţine că „jurisdicţia constituţională nu se poate transforma în legiuitor pozitiv, după cum ea însăşi a afirmat în repetate rânduri“, astfel că Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 nu este neconstituţională, „întrucât aceasta a fost adoptată în baza unui temei existent într-un act juridic de natură primară şi pe care, ulterior Deciziei nr. 457/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 578 din 1 iulie 2020, Curtea Constituţională nu l-ar putea complini în vreun mod“. 14. Biroul permanent al Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituţionalitate. 15. La dosarul cauzei a fost depus un înscris sub formă de amicus curiae, semnat de Mihai Ioan Lasca şi Cristian Adrian Secu, prin care se susţine admiterea criticilor de neconstituţionalitate formulate de autorii sesizării. CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Biroului permanent al Senatului, actele depuse la dosar, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele: 16. Potrivit Adresei nr. 2/9.474 din 28 septembrie 2021, secretarul general al Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 20 mai 2020, care are următorul conţinut: "ARTICOL UNIC Se încuviinţează starea de alertă şi măsurile instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 18 mai 2020, potrivit art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 396 din 15 mai 2020, cu următoarele modificări şi completări: 1. La anexa nr. 1, după articolul 3 se introduce un nou articol, articolul 3^1, cu următorul cuprins: ART. 3^1 Autorităţile publice locale, pentru unităţile sanitare din subordine, exercită atribuţia de numire, suspendare şi eliberare din funcţie a persoanelor care ocupă funcţii de conducere în cadrul acestor unităţi în condiţiile legii. 2. La anexa nr. 2 articolul 1, punctul 1 se modifică şi va avea următorul cuprins: 1. În spaţiile publice închise, spaţiile comerciale, mijloacele de transport în comun şi la locul de muncă se instituie obligativitatea purtării măştii de protecţie, în condiţiile stabilite prin ordinul comun al ministrului sănătăţii şi ministrului afacerilor interne, emis în temeiul art. 13 şi art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020. Guvernul României, prin Ministerul Sănătăţii, va pune la dispoziţia autorităţilor publice locale necesarul de măşti de protecţie pentru familiile şi persoanele defavorizate de pe raza unităţilor administrativ-teritoriale respective. 3. La anexa nr. 3 articolul 1, punctul 3 se modifică şi va avea următorul cuprins: 3. Activitatea instituţiilor muzeale, a bibliotecilor, librăriilor, cinematografelor, studiourilor de producţie de film şi audiovizual, a instituţiilor, inclusiv organizatori de drept privat, de spectacole şi/sau concerte, a centrelor şi/sau a căminelor culturale şi a altor instituţii de cultură, inclusiv organizaţii de drept privat, precum şi evenimentele culturale în aer liber şi festivalurile publice şi private pot fi desfăşurate în condiţiile stabilite prin ordinul comun al ministrului culturii şi ministrului sănătăţii, emis în temeiul art. 44 şi al art. 71 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, în termen de 5 zile de la adoptarea prezentei hotărâri. 4. La anexa nr. 3 articolul 4 punctul 2, litera g) se modifică şi va avea următorul cuprins: g) de poziţionare a aeronavelor, fără încărcătură comercială tip ferry; 5. La anexa nr. 3 articolul 5 punctul 1, literele a), b) şi d) se abrogă." 17. Autorii sesizării susţin că hotărârea Parlamentului contravine prevederilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5) care consacră principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, respectiv principiul legalităţii şi supremaţia Constituţiei, art. 108 care reglementează actele Guvernului, precum şi dispoziţiilor art. 147 alin. (1) şi (4) care consacră efectele deciziilor Curţii Constituţionale. 18. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a sesizării referitoare la hotărârea Parlamentului trebuie realizată prin raportare la art. 146 lit. l) din Constituţie şi la art. 27 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, a hotărârilor plenului Camerei Deputaţilor, a hotărârilor plenului Senatului şi a hotărârilor plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.“ 19. Astfel, Curtea constată că actul juridic supus controlului este o hotărâre care aparţine plenului reunit în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, sesizarea fiind formulată de un număr de 50 de parlamentari - deputaţi neafiliaţi şi deputaţi membri ai grupurilor parlamentare Alianţa pentru Unirea Românilor şi Partidul Social Democrat din Camera Deputaţilor, astfel că sunt întrunite condiţiile referitoare la obiectul şi titularul dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale. 20. În continuare, Curtea va analiza îndeplinirea în prezenta cauză a condiţiilor de admisibilitate a sesizării, care nu sunt stipulate explicit de lege, dar care reprezintă rezultatul interpretării textelor de lege, dată de Curte în jurisprudenţa sa anterioară. Sub acest aspect, o condiţie de admisibilitate a sesizărilor privind neconstituţionalitatea hotărârilor parlamentare o constituie relevanţa constituţională a obiectului respectivelor hotărâri. Curtea a constatat că pot fi supuse controlului de constituţionalitate numai hotărârile Parlamentului, adoptate după conferirea noii competenţe, (i) hotărâri care afectează valori, reguli şi principii constituţionale sau (ii) hotărâri care vizează organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor de rang constituţional (a se vedea deciziile nr. 53 şi nr. 54 din 25 ianuarie 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2011, Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 293 din 4 mai 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012). De asemenea, Curtea a constatat că art. 27 din Legea nr. 47/1992 nu instituie vreo diferenţiere între hotărârile parlamentare care pot fi supuse controlului Curţii Constituţionale sub aspectul domeniului în care au fost adoptate ori sub cel al caracterului normativ sau individual, ceea ce înseamnă că toate aceste hotărâri sunt susceptibile a fi supuse controlului de constituţionalitate, potrivit principiului ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus. În consecinţă, sesizările de neconstituţionalitate care vizează hotărâri cu caracter individual sunt de plano admisibile (a se vedea şi Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, precitată). 21. De asemenea, Curtea Constituţională a mai stabilit, în mod expres, că, pentru a fi admisibilă sesizarea de neconstituţionalitate, norma de referinţă trebuie să fie de rang constituţional pentru a se putea analiza dacă există vreo contradicţie între hotărârile menţionate la art. 27 din Legea nr. 47/1992, pe de o parte, şi exigenţele procedurale şi substanţiale impuse prin dispoziţiile Constituţiei, pe de altă parte. Aşadar, criticile trebuie să aibă o evidentă relevanţă constituţională, şi nu una legală ori regulamentară. Prin urmare, toate hotărârile plenului Camerei Deputaţilor, plenului Senatului şi plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului pot fi supuse controlului de constituţionalitate, dacă în susţinerea criticii de neconstituţionalitate sunt invocate dispoziţii cuprinse în Constituţie. Invocarea acestor dispoziţii nu trebuie să fie formală, ci efectivă (a se vedea Decizia nr. 307 din 28 martie 2012, Decizia nr. 783 din 26 septembrie 2012 şi Decizia nr. 628 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 52 din 22 ianuarie 2015). 22. În speţă, Curtea constată că autorii sesizării invocă dispoziţii constituţionale [art. 1 alin. (4) şi (5) care consacră principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, respectiv principiul legalităţii şi supremaţia Constituţiei, art. 108 care reglementează actele Guvernului, art. 147 alin. (1) şi (4) care consacră efectele deciziilor Curţii Constituţionale], motivând explicit încălcarea normelor de referinţă. 23. Mai mult, în privinţa hotărârilor Parlamentului care nu vizează autorităţi sau instituţii de rang constituţional, dar care afectează valori sau principii constituţionale, Curtea a reţinut că „acceptarea tezei contrare, cu consecinţa excluderii de la exercitarea controlului de constituţionalitate a hotărârilor Parlamentului României date cu încălcarea dispoziţiilor exprese ale legii, ar avea drept consecinţă plasarea organului reprezentativ suprem al poporului român - Parlamentul, deasupra legii, şi acceptarea ideii că tocmai autoritatea legitimată constituţional să adopte legile le poate încălca fără a putea fi în vreun fel sancţionată. Or, într-un stat de drept, nimeni nu este mai presus de lege“ (Decizia nr. 251 din 30 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 376 din 21 mai 2014, paragraful 21). 24. Raportându-se la reperele stabilite în jurisprudenţa sa, având în vedere că, în speţă, hotărârea Parlamentului este un act cu caracter normativ care vizează încuviinţarea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, iar critica de neconstituţionalitate formulată vizează nemijlocit norme consacrate de Legea fundamentală, Curtea constată că sesizarea îndeplineşte condiţiile de admisibilitate. 25. Prin urmare, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă să se pronunţe, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. l) din Constituţie şi ale art. 3 alin. (2), art. 10, 27 şi 28 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, asupra constituţionalităţii Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020. 26. Din analiza preambulului Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020, Curtea constată că aceasta a fost adoptată în temeiul art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Prin această hotărâre s-a încuviinţat starea de alertă instituită pe întreg teritoriul ţării, potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, de Guvernul României, prin hotărâre. Odată cu încuviinţarea măsurii, Parlamentul a modificat hotărârea Guvernului sub anumite aspecte. 27. Ulterior adoptării acestui act al Parlamentului, ca urmare a efectuării unui control de constituţionalitate exercitat la sesizarea Avocatului Poporului, prin Decizia nr. 457 din 25 iunie 2020, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea prevederilor legale care stabileau competenţa Parlamentului de a încuviinţa starea de alertă adoptată de Guvern, integral sau cu modificări. Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a pornit de la cadrul constituţional care configurează rolul şi raporturile dintre Parlament şi Guvern, precum şi regimul juridic al actelor acestora. Reţinând, pe de o parte, că raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt guvernate de principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat expres de prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie, şi, pe de altă parte, că regimul constituţional al hotărârilor Guvernului este stabilit de dispoziţiile art. 108 alin. (2) şi (4) din Constituţie, care se coroborează cu cele ale art. 126 alin. (6) care consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, precum şi cu cele ale art. 52, care îndreptăţesc persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei, Curtea a constatat că „hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, expresie a competenţei originare a Guvernului, prevăzută în Constituţie, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive. Organizarea executării legilor pe calea hotărârilor este un atribut exclusiv al Guvernului, neputând fi, în niciun caz, un atribut al Parlamentului care, de altfel, a adoptat legea/actul normativ principal. Potrivit regimului său constituţional, hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi ale legii reclamă stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente. Ca urmare, hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna pe baza şi în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora. Atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la dispoziţiile legii, ea poate fi atacată în instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 52 şi al art. 126 alin. (6) din Constituţia României, republicată, şi al dispoziţiilor conţinute în legea specială în materie, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare“ (paragraful 42). 28. Examinând textele supuse controlului de constituţionalitate, Curtea a observat că, „după ce Parlamentul îndrituieşte Guvernul să adopte o hotărâre în executarea Legii nr. 55/2020, îi impune să revină în faţa sa, pentru a aproba măsurile de executare a legii, integral sau cu modificări. Apare astfel configurată, prin textele legale criticate, o instituţie nouă, şi anume aceea a hotărârii Guvernului încuviinţată/modificată de Parlament [...]“ (paragraful 46). Or, în condiţiile în care starea de alertă este o creaţie exclusivă a legiuitorului, în temeiul prerogativelor sale de legiferare, „această instituţie trebuie să se conformeze - în temeiul art. 1 alin. (5) din Constituţie care consacră respectarea Constituţiei şi a supremaţiei acesteia - cadrului constituţional de referinţă, respectiv, în cazul de faţă, regimului constituţional care guvernează raporturile dintre Parlament şi Guvern şi actele acestora. Ca urmare, în măsura în care legiuitorul a stabilit că starea de alertă se instituie prin hotărâre a Guvernului, a stabilit atribuţii ale Guvernului în legătură cu starea de alertă şi acte pe care Guvernul le adoptă în exercitarea atribuţiilor menţionate, toate acestea nu pot fi decât în limitele Constituţiei“ (paragraful 48). Sub acest aspect, Curtea Constituţională a observat că „normele constituţionale nu disting însă în privinţa hotărârilor Guvernului în funcţie de obiectul acestora. Astfel fiind, în lipsa unui regim constituţional derogator pentru hotărârile Guvernului prin care se instituie starea de alertă, nu se poate conferi, prin acte infraconstituţionale, un asemenea regim cu caracter de excepţie. Ca urmare, hotărârea Guvernului prin care se instituie starea de alertă poate fi doar un act administrativ normativ, deci un act de reglementare secundară care pune în executare un act de reglementare primară“ (paragraful 49). Sub acelaşi aspect, Curtea a reţinut că „acolo unde legiuitorul constituant a dorit ca actele normative ale Guvernului să fie supuse încuviinţării Parlamentului, a stabilit-o în mod expres, în acest sens fiind instituţia delegării legislative, reglementată de art. 115 din Constituţie, în temeiul căruia Guvernul poate adopta ordonanţe simple în baza unei legi de abilitare, precum şi ordonanţe de urgenţă [...]“ (paragraful 51). Fiind vorba de norme având acelaşi nivel de reglementare, Parlamentul le poate aproba, respinge, aproba cu modificări, expresie a unei competenţe partajate a celor două autorităţi şi a unui control pe care Parlamentul îl exercită asupra actelor de legiferare ale Guvernului. Această formă de control nu se poate realiza în cazul hotărârilor Guvernului, care se emit numai pentru „organizarea executării legilor“ [art. 108 alin. (2) - Actele Guvernului din capitolul III - Guvernul]. Spre deosebire de actele normative adoptate prin delegare legislativă, în privinţa hotărârilor Guvernului legiuitorul constituant nu a stabilit vreo aprobare de către Parlament, motiv pentru care intervenţia acestei din urmă autorităţi în sfera categoriei de acte administrative menţionate constituie o evidentă abatere de la prerogativele sale constituţionale consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie, în sensul cumulării unor prerogative ale puterii executive. Ca urmare, „încuviinţarea“ sau „modificarea“ de către Parlament a măsurilor adoptate de Guvern prin hotărâre este lipsită de temei constituţional şi denaturează regimul juridic al hotărârilor Guvernului, ca acte de executare a legii, consacrat de art. 108 din Constituţie (paragrafele 52 şi 53). 29. Pe de altă parte, Curtea a constatat că de vreme ce „un control parlamentar al hotărârilor Guvernului în sensul încuviinţării/respingerii/modificării acestora nu apare între mecanismele de rang constituţional instituite pentru a regla raporturile dintre autorităţile publice în cadrul regimului de separaţie şi echilibru al puterilor în stat, iar hotărârile Guvernului constituie - aşa cum s-a precizat - expresia competenţei originare a Guvernului, prin excelenţă de natură executivă, prin încuviinţarea/modificarea măsurilor adoptate prin hotărâri ale Guvernului, Parlamentul ajunge să cumuleze funcţiile legislativă şi executivă, situaţie incompatibilă cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Ingerinţa Parlamentului asupra unui act specific Guvernului, destinat punerii în executare a legii, semnifică o imixtiune a puterii legiuitoare în cea de reglementare secundară pentru executarea legilor, ce aparţine exclusiv Guvernului. Or, Parlamentul nu îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi prin care să creeze cadrul în care să aducă atingere competenţelor constituţionale ce aparţin, în mod exclusiv, altor puteri ale statului“ (paragraful 50). 30. Pornind de la distincţia dintre controlul parlamentar asupra executivului şi controlul instanţelor judecătoreşti asupra administraţiei publice, reglementat de art. 21, art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, Curtea a reţinut că, tocmai în considerarea naturii juridice a hotărârilor Guvernului, legiuitorul constituant a prevăzut competenţa de control a instanţelor de judecată asupra acestora. Aşa fiind, „controlul parlamentar astfel configurat de legiuitorul constituant nu se poate extinde şi asupra conţinutului normativ al hotărârilor Guvernului, în sensul încuviinţării, modificării sau respingerii acestora. O asemenea intervenţie schimbă radical sensul atribuit de legiuitorul constituant conceptului de control parlamentar, precum şi natura juridică tradiţională a hotărârilor Guvernului, care capătă trăsături de acte administrative care privesc raporturile cu Parlamentul, cu consecinţe în planul accesului la justiţie pentru contestarea acestora“ (paragraful 54). 31. Prin urmare, Curtea a constatat că încuviinţarea şi modificarea realizate de Parlament în privinţa conţinutului normativ al hotărârii Guvernului privind instituirea stării de alertă adaugă în mod nepermis la textele constituţionale ce reglementează raporturile dintre cele două autorităţi publice şi le încalcă pe cele care privesc controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice. „Apare astfel configurată prin normele criticate o hotărâre a Guvernului modificată şi completată printr-o hotărâre a Parlamentului, act hibrid fără nicio bază constituţională, creat doar printr-o confuzie de atribuţii în privinţa Parlamentului şi a Guvernului şi ignorarea principiilor care guvernează raporturile dintre aceste autorităţi publice, şi cu un regim juridic incert din perspectiva incidenţei art. 126 alin. (6) din Constituţie“ (paragraful 58), „cu consecinţa încălcării prevederilor art. 21 şi art. 52 din Constituţie, care consacră accesul liber la justiţie şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică“ (paragraful 60). 32. Având în vedere considerentele şi soluţia adoptată prin Decizia nr. 457 din 25 iunie 2020, Curtea reţine că Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, având ca temei o dispoziţie legală declarată neconstituţională, este ea însăşi lipsită de fundament constituţional. Constatarea neconstituţionalităţii dispoziţiilor legale care au constituit temeiul adoptării actului normativ al Parlamentului [art. 4 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 55/2020] lipseşte de efecte actul normativ subsecvent [Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020], care a încetat să mai producă efecte juridice, în virtutea dispoziţiilor art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Deciziei nr. 457 din 25 iunie 2020 a Curţii Constituţionale, contravenind prevederilor cuprinse în art. 1 alin. (4) şi art. 108 din Constituţie. Astfel, în virtutea principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, întrucât hotărârea Parlamentului este un act subsecvent legii, dat în executarea acesteia, constatarea neconstituţionalităţii actului principal se răsfrânge în mod direct asupra actului secundar, lipsindu-l de efecte juridice. 33. Curtea reţine că neconstituţionalitatea Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020 nu are nicio consecinţă asupra existenţei Hotărârii Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ de sine stătător, adoptat în executarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 şi care continuă să producă efecte juridice în forma nemodificată prin dispoziţiile Hotărârii Parlamentului României nr. 5/2020. 34. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. l) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.c), al art. 27 alin. (1) şi al art. 28 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite sesizarea de neconstituţionalitate formulată de un număr de 50 de parlamentari - deputaţi neafiliaţi şi deputaţi membri ai grupurilor parlamentare Alianţa pentru Unirea Românilor şi Partidul Social Democrat din Camera Deputaţilor şi constată că Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică preşedintelui Camerei Deputaţilor şi preşedintelui Senatului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 20 octombrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
