Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌─────────────────┬──────────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Cristian Deliorga│- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Claudia-Margareta│- │
│Krupenschi │magistrat-asistent-şef│
└─────────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 12.299/3/2021/a1, care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.122D/2022. 2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 9 iulie 2024, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 17 septembrie 2024, când, având în vedere imposibilitatea constituirii legale a completului de judecată, în temeiul art. 57 şi al art. 58 alin. (1) din aceeaşi lege, a amânat pronunţarea pentru data de 15 octombrie 2024 şi apoi, din acelaşi motiv, pentru data de 7 noiembrie 2024, când a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 3. Prin Încheierea din 7 martie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 12.299/3/2021/a1, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată din oficiu de instanţa judecătorească într-o cauză având ca obiect soluţionarea unui recurs formulat împotriva unei încheieri prin care Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a actului administrativ reprezentat de o autorizaţie de construire, cerere formulată de prefectul municipiului Bucureşti în cadrul unui litigiu având ca obiect anularea şi suspendarea aceluiaşi act administrativ. 4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, instanţa de judecată arată, în esenţă, că dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 creează posibilitatea înlăturării suspendării de drept a actului administrativ atacat de prefect pe calea contenciosului administrativ, ceea ce contravine prevederilor art. 123 alin. (5) din Constituţie. 5. Conţinutul normativ al art. 12 alin. (2) din legea atacată trebuie interpretat în raport cu cel cuprins în alin. (1) al aceluiaşi articol, text care a suferit succesiv mai multe modificări legislative şi care, în forma aplicabilă în speţă, în prezent în vigoare, prevede că prefectul este singurul titular al acţiunii în anularea autorizaţiei de construire. Prin urmare, instanţa de judecată observă, pe lângă o posibilă problemă de neconstituţionalitate a alin. (1) al art. 12, din perspectiva unei interpretări în sensul acordării dreptului la acţiunea în anulare a unei autorizaţii de construire doar prefectului, şi nu oricărei persoane care pretinde încălcarea unui drept sau a unui interes legitim, aşa cum prevede Constituţia, că soluţia normativă cuprinsă în art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, care instituie posibilitatea prefectului de a solicita, concomitent cu introducerea acţiunii în anularea autorizaţiei de construire sau desfiinţare, şi suspendarea acestui act administrativ şi oprirea executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei, apare ca neconstituţională în măsura în care aceasta vizează situaţia acţiunii în anulare promovate de prefect. Aceasta este, de altfel, şi ipoteza aplicabilă în speţă, în care prefectul a formulat o acţiune în anulare a unei autorizaţii de construire, iar instanţa de fond a respins cererea sa de suspendare ca neîntemeiată. 6. Or, normele art. 123 alin. (5) din Constituţie prevăd o suspendare de drept în cazul acţiunii formulate de prefect, necondiţionată de opţiunea în acest sens a prefectului ori de opinia instanţei învestite cu cererea de suspendare. 7. Se conchide că, raportat la forma actuală a alin. (1) al art. 12 din Legea nr. 50/1991, prevederile alin. (2) al aceluiaşi articol intră în conflict cu art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, întrucât creează o derogare de la aceste norme constituţionale. Astfel, în funcţie de opţiunea prefectului, actul administrativ contestat ar putea să nu fie suspendat, fie pentru că prefectul alege să nu solicite suspendarea, fie ca urmare a faptului că, deşi prefectul solicită suspendarea, aceasta poate fi respinsă dacă instanţa apreciază că motivele invocate sunt neîntemeiate. Instanţa de judecată autoare a excepţiei de neconstituţionalitate are în vedere că acţiunea prefectului este una în contencios obiectiv, şi nu subiectiv, astfel că acesta nu ar putea fi supus obligaţiei de a dovedi îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prescrise de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ şi, în concret, a celei privind prevenirea unei pagube iminente. Din această perspectivă, dacă analiza cererii prefectului s-ar face în condiţiile dreptului comun, instanţa ar putea respinge cererea de suspendare a actului contestat, o asemenea soluţie fiind însă contrară art. 123 alin. (5) din Constituţie. 8. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 9. Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată. În acest sens invocă prevederile art. 123 alin. (5) din Constituţie, care, stabilind în privinţa prefectului instituţia tutelei administrative, îi conferă acestuia dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal, Legea fundamentală atribuind acţiunii sale efectul suspendării de drept a actului atacat. De asemenea, este amintit principiul constituţional consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, care, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, stabileşte în sarcina tuturor subiectelor de drept, inclusiv a autorităţii legiuitoare, obligaţia generală de respectare a legilor şi a supremaţiei Constituţiei în activitatea de legiferare, această obligaţie incluzând şi asigurarea calităţii legislaţiei (deciziile nr. 232 şi nr. 234 din 5 iulie 2001 şi nr. 53 din 25 ianuarie 2011). 10. În ceea ce priveşte dinamica legislativă a dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 50/1991, se observă că acestea au făcut obiectul unor modificări legislative succesive. Dacă textul alin. (2) al art. 12 a păstrat până în prezent forma rezultată ca urmare a modificărilor operate prin Legea nr. 119/2005 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 122/2004 pentru modificarea art. 4 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, alin. (1) a reglementat diverse soluţii legislative, care au variat de la recunoaşterea dreptului oricărei persoane vătămate de a sesiza instanţa de judecată în vederea anulării/suspendării autorizaţiilor de construire/ desfiinţare a executării lucrărilor de construcţii la recunoaşterea acestui drept numai prefectului. 11. Iniţial, textele cuprinse în alin. (1) şi (2) ale art. 12 din Legea nr. 50/1991 se corelau într-o formă sau alta, cauza de suspendare facultativă prevăzută de alin. (2) fiind aplicabilă în ipotezele în care acţiunea în anulare era introdusă de orice persoană care justifica încălcarea unui drept sau a unui interes legitim, iar în cazul în care titularul acţiunii era prefectul era incidentă cauza de suspendare de drept prevăzută de art. 123 alin. (5) din Constituţie şi de art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Ulterior, ca urmare a modificării intervenite prin Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, textul alin. (1) al art. 12 a limitat sfera titularilor dreptului la acţiune, consacrând doar un caz de contencios administrativ obiectiv, fiind aplicabilă aşadar interpretarea conform căreia în cazul introducerii unei acţiuni de către prefect ce are ca obiect anularea autorizaţiei de construire/demolare este incident un caz de suspendare facultativă şi nu intervine suspendarea de drept dispusă de prevederile constituţionale mai sus menţionate. 12. Prin urmare, Guvernul apreciază că soluţia legislativă conservată de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 contravine flagrant prevederilor art. 123 alin. (5) din Constituţie. 13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, astfel cum au fost modificate prin pct. 9 al art. unic din Legea nr. 119/2005 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 122/2004 pentru modificarea art. 4 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 412 din 16 mai 2005. Textul de lege criticat are următorul conţinut normativ: „(2) O dată cu introducerea acţiunii se pot solicita instanţei judecătoreşti suspendarea autorizaţiei de construire sau desfiinţare şi oprirea executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei.“ 16. Normele constituţionale invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 123 alin. (5), potrivit cărora „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.“ 17. Examinând criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea reţine că dispoziţiile art. 123 din Legea fundamentală, privind instituţia prefectului, stabilesc, la alin. (2), rolul prefectului de reprezentant al Guvernului pe plan local şi de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale în unităţile administrativ-teritoriale. În calitatea sa de exponent al puterii executive (Guvernul) în plan local, prefectul, potrivit alin. (5) al art. 123 din Constituţie, poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Teza finală a art. 123 alin. (5) consacră în mod expres efectul de suspendare de drept a actului administrativ pe care prefectul, în virtutea dreptului său de tutelă administrativă, îl atacă în faţa instanţei de contencios administrativ. Raţiunea constituantului de reglementare expresă în corpul Constituţiei a instituţiei suspendării de drept a actului administrativ atacat de prefect rezidă în ocrotirea interesului prioritar, de ordine publică, constând în evitarea producerii unor consecinţe grave sau chiar insurmontabile asupra drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor, privite atât la nivel social, comunitar sau local, cât şi la nivel individual, consecinţe generate de executarea respectivului act administrativ. Legiuitorul constituant a configurat dreptul de tutelă administrativă ca prerogativă a prefectului, oferindu-i acestuia, în virtutea rolului său constituţional de veghere asupra respectării legii în activitatea administrativă a autorităţilor publice locale, o marjă proprie de apreciere cu privire la formularea acţiunii în anulare împotriva unor acte administrative ale autorităţilor publice locale, însă dacă le consideră ilegale, efectul juridic imediat prevăzut expres de Constituţie este cel de suspendare de drept. Prin urmare, facultativă este doar introducerea acţiunii în anulare de către prefect, iar demersul judiciar astfel iniţiat generează automat, chiar în temeiul art. 123 alin. (5) teza finală din Constituţie, un efect suspensiv de drept asupra executării actului administrativ atacat de prefect (a se vedea jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, de exemplu Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995, sau Decizia nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29 decembrie 2008). 18. Dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 stabilesc posibilitatea prefectului de a solicita instanţei judecătoreşti, odată cu introducerea acţiunii în anulare, şi suspendarea autorizaţiei de construire sau desfiinţare şi oprirea executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei. 19. Referitor la regimul juridic aplicabil autorizaţiei de construire sau de desfiinţare a lucrărilor de construcţii, Curtea observă că, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, autorizaţia de construire constituie „actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor“. 20. În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a acestui act administrativ, art. 4 din Legea nr. 50/1991 stabileşte că autorizaţiile de construire se emit de preşedinţii consiliilor judeţene şi de primarii unităţilor administrativ-teritoriale, după caz, în funcţie de categoriile de lucrări ce urmează să fie executate, astfel cum sunt stabilite la art. 3 din lege. 21. Având în vedere că art. 1 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 consacră principiul potrivit căruia executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare, rezultă că celor două tipuri de autorizaţii li se aplică acelaşi regim juridic, astfel că emitenţii autorizaţiei de construire şi ai autorizaţiei de desfiinţare sunt aceleaşi subiecte de drept. 22. Cu privire la sfera actelor asupra cărora prefectul are drept de tutelă administrativă în virtutea art. 123 alin. (5) din Constituţie, Curtea consideră că este necesară o anumită distincţie, plecând de la emitentul actului administrativ atacat, respectiv dacă acesta este primarul sau preşedintele consiliului judeţean, aşa cum dispune art. 4 din Legea nr. 50/1991 în privinţa autorizaţiei de construire sau de desfiinţare a lucrărilor de construcţii. 23. Astfel, cu privire la primar, acesta este menţionat expres în cuprinsul art. 123 alin. (5) din Constituţie, în calitate de emitent al unui act administrativ ce poate fi atacat de prefect. Textul constituţional nu îl menţionează însă expres şi pe preşedintele consiliului judeţean în aceeaşi calitate, deşi, aşa cum Curtea a arătat mai sus, acesta emite, în exercitarea atribuţiilor sale, o serie de acte administrative, iar o autorizaţie de construire/desfiinţare poate fi emisă atât de primar, cât şi de preşedintele consiliului judeţean, după caz. Actele emise, în general, de preşedintele consiliului judeţean nu se numără printre cele enumerate expres în cuprinsul normei fundamentale invocate, aceasta utilizând lato sensu expresia un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului. Prin urmare, Curtea apreciază că, de principiu, actele administrative emise de preşedintele consiliului judeţean se încadrează în categoria actelor consiliului judeţean şi nu pot fi sustrase de la controlul de legalitate exercitat prin acţiunea declanşată de prefect în virtutea dreptului său constituţional de tutelă administrativă. 24. În acest sens este relevantă jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, precitată, prin care instanţa constituţională a statuat că dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului (în prezent abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019), „garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local“. În raţionamentul său, Curtea a mai arătat că textul art. 123 alin. (5) din Constituţie trebuie raportat şi la dispoziţiile art. 126 alin. (6) din aceasta, care prevăd că instanţele judecătoreşti exercită, pe calea contenciosului administrativ, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar, fără ca actele administrative emise de preşedintele consiliului judeţean să fie incluse în această enumerare de strictă interpretare. 25. În plus, Curtea reţine, în acelaşi sens, că dreptul constituţional al prefectului de tutelă administrativă este preluat şi detaliat în prezent la nivel infraconstituţional prin dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 3) şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ [art. 249 alin. (4), art. 252 alin. (1) lit. c) şi art. 255], texte care prevăd, în esenţă, obligaţia prefectului de a asigura verificarea legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale, sens în care stabilesc prerogativa acestuia de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele pe care le consideră ilegale şi sunt emise de aceste entităţi publice. 26. Natura juridică de act administrativ emis de o autoritate a administraţiei publice locale pe care o au autorizaţiile de construire sau de desfiinţare a lucrărilor de construcţii rezultă din interpretarea sistematică a dispoziţiilor incidente din cuprinsul celor două acte normative mai sus menţionate. Astfel, coroborând (i) definiţiile legale consacrate termenilor de autoritate publică în art. 2 alin. (1) lit. b), c) şi f) din Legea nr. 554/2004 [„orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public (...)“], act administrativ („actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice“) şi contencios administrativ („activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim“) cu (ii) dispoziţii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 care stabilesc semnificaţia noţiunilor specifice dreptului administrativ (art. 5 - administraţia publică, administraţia publică locală, aleşii locali, autoritate publică, autoritatea administraţiei publice, autorităţile deliberative şi executive la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale etc.), precum şi (iii) regimul juridic al autorităţilor administraţiei publice locale, printre acestea fiind reglementat şi statutul preşedintelui consiliului judeţean în calitate de autoritate executivă la nivelul judeţului, aleasă şi care conduce consiliul judeţean (art. 3, art. 107, art. 170 şi capitolul VII: Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean), dispoziţii care se subsumează normelor constituţionale ale art. 122 alin. (2), potrivit cărora „Consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii“, şi ale art. 123 alin. (5) şi ale art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, anterior menţionate, rezultă că actele emise în temeiul legii de preşedintele consiliului judeţean, printre care se numără şi autorizaţia de construire sau de desfiinţare a lucrărilor de construcţii, nu pot fi excluse din sfera actelor administrative clasice emise de autorităţile administraţiei publice locale asupra cărora prefectul are obligaţia verificării legalităţii prin exercitarea dreptului de tutelă administrativă. 27. O interpretare diferită, potrivit căreia autorizaţia de construire/desfiinţare a lucrărilor de construcţii emisă de preşedintele consiliului judeţean nu ar putea constitui obiectul exercitării dreptului de tutelă a prefectului, nu poate fi acceptată, întrucât ar duce la crearea unui regim juridic diferit faţă de acelaşi tip de act administrativ, emis însă de primarul unităţii administrativ-teritoriale, fără a exista vreo justificare raţională. 28. Prin Decizia nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, precitată, Curtea a observat că dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţie nu impun niciun fel de limite sau condiţionări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autorităţile publice locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului şi, în consecinţă, acţiunilor în contencios administrativ. 29. Or, contrar normelor constituţionale ale art. 123 alin. (5), dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 condiţionează efectul de suspendare de drept a actului administrativ atacat de prefect de îndeplinirea cumulativă a două cerinţe: (i) prefectul să solicite în mod expres, prin acţiunea în anulare sau printr-o cerere separată şi accesorie, suspendarea autorizaţiei de construire sau de desfiinţare şi oprirea executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei; (ii) instanţa să soluţioneze favorabil cererea de suspendare a prefectului, considerând-o întemeiată. 30. Cu privire la prima cerinţă, Curtea reţine că Legea fundamentală stabileşte la art. 123 alin. (5) prerogativa prefectului doar cu privire la formularea, în funcţie de propria sa marjă de apreciere, a unei acţiuni în anulare a unui act administrativ, şi nu cu privire la cererea expresă de suspendare a actului administrativ atacat, întrucât suspendarea intervine de drept, direct în temeiul textului constituţional anterior menţionat şi al art. 3 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 - lege generală în materia contenciosului administrativ -, fără ca prefectul să fie obligat printr-o normă legală să formuleze o cerere distinctă în acest sens. 31. Cu referire la a doua cerinţă, Curtea observă că norma imperativă cuprinsă la art. 123 alin. (5) teza finală din Constituţie obligă instanţa de judecată să constate suspendarea de drept a actului administrativ atacat de prefect, până la soluţionarea cauzei pe fond, fără a fi necesar ca prefectul să mai formuleze distinct o cerere de suspendare, asupra căreia instanţa de judecată să îşi exercite dreptul de apreciere. Or, în litigiul în care prezenta excepţie de neconstituţionalitate a fost ridicată, prefectul a formulat cerere de suspendare a autorizaţiei de construire în temeiul textului legal criticat, iar instanţa de judecată a respins-o ca neîntemeiată, în acelaşi temei de drept. 32. În concluzie, Curtea constată că dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 sunt contrare prevederilor art. 123 alin. (5) teza finală din Constituţie. 33. Curtea observă dispoziţiile art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, care permit şi, totodată, impun Curţii Constituţionale ca, în caz de admitere a excepţiei cu care a fost sesizată, să se pronunţe şi asupra constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare. 34. În considerarea celor anterior precizate şi având în vedere rolul activ pe care Curtea Constituţională îl exercită în calitate de garant al supremaţiei Constituţiei, în virtutea art. 142 alin. (1) din Legea fundamentală, instanţa de contencios constituţional constată că se impune ca în prezenta cauză obiectul excepţiei de neconstituţionalitate să fie extins şi la dispoziţiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în condiţiile în care acestea sunt indisolubil legate de cele ale art. 12 alin. (2). 35. În acest context, Curtea observă că neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, mai sus constatată, este rezultatul unor necorelări legislative între diferitele redactări pe care dispoziţiile art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991 le-au avut în timp. Totodată, trebuie observat că cele două texte se află într-o legătură indisolubilă, întrucât alin. (1) al art. 12 determină sfera titularilor dreptului la acţiunea în anulare, în timp ce alin. (2) al art. 12, criticat prin excepţia invocată din oficiu, stabileşte caracterul facultativ al solicitării suspendării actului administrativ odată cu introducerea acţiunii în anulare de către titularii enumeraţi la alin. (1) al art. 12. 36. Astfel, analizând dinamica legislativă a celor două texte normative, se reţine că forma iniţială a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 7 august 1991, legea fiind republicată ulterior în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 13 ianuarie 1997. Următoarea republicare, ultima până în prezent, a avut loc în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, actului normativ examinat fiindu-i modificat titlul în Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii. În această formă, anterior oricărei alte intervenţii legislative, dispoziţiile art. 12 alin. (1) prevedeau că „(1) Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit legii. Anularea autorizaţiilor de construire sau de desfiinţare poate fi cerută, în condiţiile legii, şi de către prefect, inclusiv la sesizarea expresă a organelor de control ale Inspectoratului de Stat în Construcţii“. 37. Aşadar, în redactarea ultimei republicări a Legii nr. 50/1991, titularii dreptului la acţiunea în anularea autorizaţiei de construire sau de desfiinţare erau atât persoanele vătămate, îndreptăţite în condiţiile legii contenciosului administrativ (respectiv ale Legii nr. 29/1990 şi ulterior ale Legii nr. 554/2004) - stabilite în prima teză a alin. (1) al art. 12 -, cât şi, distinct, prefectul, conform tezei finale a aceluiaşi alin. (1). 38. În acelaşi timp de acţiune a normelor juridice cuprinse în art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, mai sus citate, dispoziţiile art. 12 alin. (2) prevedeau următoarele: „(2) Prin introducerea acţiunii autorizaţia de construire sau de desfiinţare se suspendă de drept şi, pe cale de consecinţă, instanţa va dispune oprirea lucrărilor până la soluţionarea în fond a cauzei.“ Din coroborarea alin. (1) şi (2) ale art. 12 rezultă că, în această versiune, Legea nr. 50/1991 permitea formularea acţiunii în anulare atât persoanelor vătămate, cât şi prefectului, iar în ambele ipoteze introducerea acţiunii în anulare avea efect suspensiv de drept asupra actului administrativ atacat. Curtea Constituţională a examinat constituţionalitatea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, în această redactare, care stabilea suspendarea de drept a actului administrativ atacat indiferent de titularul acţiunii în anulare, constatând, prin Decizia nr. 135 din 10 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 338 din 21 aprilie 2005, că această soluţie legislativă nu contravine art. 21, 24, 45, 53 şi art. 135 alin. (2) lit. a) din Legea fundamentală. 39. Această soluţie legislativă a fost menţinută până la modificarea alin. (2) al art. 12 prin pct. 9 al articolului unic din Legea nr. 119/2005, în forma în prezent în vigoare şi criticată prin excepţia de neconstituţionalitate, respectiv: „(2) O dată cu introducerea acţiunii se pot solicita instanţei judecătoreşti suspendarea autorizaţiei de construire sau desfiinţare şi oprirea executării lucrărilor, până la soluţionarea pe fond a cauzei.“ 40. Curtea constată că noua redactare a alin. (2) al art. 12 din Legea nr. 50/1991, eliminând efectul suspendării de drept şi introducând posibilitatea/facultatea suspendării actului administrativ concomitent cu introducerea acţiunii în anulare, putea fi aplicabilă numai primei categorii de titulari ai acţiunii prevăzute de art. 12 alin. (1) teza întâi - şi anume persoanele vătămate, în condiţiile legii contenciosului administrativ; pentru prefect, însă, această soluţie legislativă este neconstituţională. 41. Ulterior, alin. (1) al art. 12 a fost modificat succesiv, mai întâi prin Legea nr. 193/2019 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 873 din 30 octombrie 2019, dobândind următoarea redactare: „(1) Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către: a) instanţele de contencios administrativ, potrivit legii; b) prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C.“ 42. La scurt timp după această intervenţie normativă, legiuitorul a modificat din nou art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, astfel că, prin Legea nr. 7/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 8 ianuarie 2020, textul indicat a dobândit următoarea redactare, în prezent în vigoare: „(1) Autorizaţiile de construire sau de desfiinţare, emise cu încălcarea prevederilor legale, pot fi anulate de către instanţele de contencios administrativ, potrivit legii, ca urmare a introducerii acţiunii de către prefect, în urma activităţii de control a Inspectoratului de Stat în Construcţii - I.S.C.“ 43. Prin urmare, în redactarea în prezent în vigoare, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 restrânge sfera titularilor dreptului la acţiune în anularea autorizaţiilor de construire/desfiinţare, menţionându-l pe prefect ca unic titular. În acelaşi timp, legiuitorul a menţinut soluţia legislativă cuprinsă la art. 12 alin. (2), potrivit căreia suspendarea executării actului administrativ atacat prin acţiunea în anulare este facultativă, ceea ce a determinat, prin raportare la prefect, în acest context legislativ, pronunţarea soluţiei de neconstituţionalitate a acestui text. 44. Or, eliminarea dreptului persoanelor vătămate de a ataca un act administrativ emis de o autoritate publică contravine flagrant art. 52 din Constituţie, care garantează acest drept, stabilind, la alin. (2), că reglementarea condiţiilor şi a limitelor exercitării acestuia se stabilesc prin lege organică. Este adevărat că legea organică în materia contenciosului administrativ - şi anume Legea nr. 554/2004 - stabileşte şi detaliază, la nivel infraconstituţional, acest drept constituţional, însă acest din urmă act normativ are rang de lege generală în relaţie cu Legea nr. 50/1991, care are caracter de lege specială, iar potrivit principiului lex specialis derogat lex generali se vor aplica cu prioritate normele speciale, derogatorii de la norma generală, respectiv, în cazul de faţă, cele ale art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, care, în prezent, nu mai prevăd posibilitatea persoanelor vătămate de a ataca în instanţă o autorizaţie de construire/desfiinţare a lucrărilor de construcţii. Prin urmare, în privinţa actelor administrative constând în autorizaţiile de construire şi de desfiinţare a lucrărilor de construcţii, al căror regim juridic este stabilit printr-o lege distinctă, cu caracter special faţă de Legea nr. 554/2004, persoanele vătămate sunt lipsite în mod absolut de posibilitatea atacării lor în justiţie, prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în redactarea în prezent în vigoare, fiind astfel contrare prevederilor art. 52 alin. (1) raportat la art. 21 alin. (1) din Constituţie. 45. Examinând dinamica legislativă a prevederilor art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 50/1991 din perspectiva aspectelor de neconstituţionalitate mai sus relevate, Curtea constată că soluţia legislativă care corespunde exigenţelor consacrate de art. 21 alin. (1), art. 52 alin. (1) şi art. 123 alin. (5) teza finală din Legea fundamentală este cea care trebuie să permită introducerea acţiunii în anulare împotriva unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare atât oricărei persoane vătămate, în condiţiile legii contenciosului administrativ, cât şi, distinct, prefectului, însă doar acest din urmă titular beneficiază, direct în virtutea Constituţiei, de efectul suspensiv de drept al actului administrativ atacat, concomitent cu formularea acţiunii în anulare, fără a fi obligat să adreseze instanţei de judecată o cerere distinctă în acest sens. 46. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Admite excepţia de neconstituţionalitate invocată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 12.299/3/2021/a1 şi constată că soluţia legislativă cuprinsă la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care nu conferă efect suspensiv de drept acţiunii în anulare promovate de prefect împotriva unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare a lucrărilor de construcţii, este neconstituţională. 2. Admite excepţia de neconstituţionalitate şi constată că soluţia legislativă cuprinsă la art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care nu permite persoanelor vătămate să atace la instanţele de contencios administrativ o autorizaţie de construire sau de desfiinţare a lucrărilor de construcţii, este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 noiembrie 2024. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent-şef, Claudia-Margareta Krupenschi -------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
