Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan │- judecător │
│Licu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ioniţa Cochinţu │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, precum şi ale art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, excepţie ridicată de Societatea de Investiţii Financiare Transilvania - S.A. din Braşov, Mihai Fercală şi alţii în Dosarul nr. 887/2/2018 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi de Mihai Fercală, Iulian Stan şi alţii în Dosarul nr. 887/2/2018/a1 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul dosarelor Curţii Constituţionale nr. 1.782D/2019 şi nr. 2.107D/2022. 2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 31 octombrie 2023, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 53 alin. (5), ale art. 57 şi ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea a dispus conexarea Dosarului nr. 2.107D/2022 la Dosarul nr. 1.782D/2019, care a fost primul înregistrat, şi a amânat soluţionarea cauzei pentru data de 21 noiembrie 2023, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele: 3. Prin Încheierea din 28 decembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 887/2/2018, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, precum şi ale art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, excepţie ridicată de Societatea de Investiţii Financiare Transilvania - S.A. din Braşov, Mihai Fercală şi alţii într-o cauză întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 297/2004 şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.782D/2019. 4. Prin Încheierea din 21 iunie 2022, pronunţată în Dosarul nr. 887/2/2018/a1, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, excepţie ridicată de Mihai Fercală, Iulian Stan şi alţii într-o cauză întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 297/2004 coroborate cu cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.107D/2022. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că prevederile art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004, prin derogarea operată de la dispoziţiile ce reglementează regimul general al contravenţiilor, creează o situaţie discriminatorie între persoanele care au săvârşit contravenţii prevăzute de legislaţia incidentă în materia pieţei de capital şi cele care se pot prevala de dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor. Aceasta, întrucât, potrivit art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, plângerile formulate împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor în materia pieţei de capital sunt soluţionate exclusiv conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, context în care persoanele respective pot beneficia de garanţiile normelor generale (prezumţia de nevinovăţie, suspendarea de drept, efectul suspensiv al executării sancţiunii dispuse prin intermediul actului administrativ contestat până la pronunţarea unei decizii definitive în cauză). Or, faptele de natură contravenţională sunt asimilate celor de natură penală, diferenţa esenţială dintre acestea constând în gradul mai redus de pericol social şi în sancţiunea mai uşoară prevăzută de lege. Astfel, în materie contravenţională se va aplica, similar dreptului penal, prezumţia de nevinovăţie, sens în care sarcina probei va trebui să revină organului constatator al contravenţiei, iar nu contravenientului. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hotărârea din 21 februarie 1984, pronunţată în Cauza Öztürk împotriva Germaniei) şi a Curţii Constituţionale (Decizia nr. 251 din 12 iunie 2003), orice acuzat are dreptul la un proces echitabil, iar noţiunea de contravenient în dreptul administrativ folosită de legiuitor nu are sensul unei înfrângeri a prezumţiei de nevinovăţie, fiind asimilată unei proceduri penale. 6. De asemenea se mai învederează că prevederile art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, în ceea ce priveşte sintagma „se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004“, sunt neconstituţionale, întrucât transformă un proces care ar trebui să fie contravenţional şi judecat în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor într-un proces de contencios administrativ, determinând o situaţie injustă şi discriminatorie, din punctul de vedere al dreptului la un proces echitabil şi al utilizării căilor de atac, pentru cei care sunt sancţionaţi contravenţional, prin prisma efectelor pe care le produc cele două proceduri. Astfel, în procedura de contencios administrativ, pe lângă parcurgerea unei proceduri prealabile (aspect care în cauză nu a avut niciun rezultat, întrucât a fost revocată o decizie a Autorităţii de Supraveghere Financiară, deci un act administrativ, dar, cu toate acestea, această entitate a considerat că are efecte în continuare), conform Legii nr. 554/2004, dacă se introduce o acţiune, nu se poate obţine imediat suspendarea, ci aceasta poate fi cerută şi obţinută în condiţiile art. 14 sau 15 din Legea nr. 554/2004, iar calea de atac este recursul, în timp ce calea de atac pentru contravenţiile prevăzute de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 este apelul. Or, se apreciază că recursul îşi păstrează caracterul de cale de atac extraordinară, în timp ce apelul repune în discuţie tot ceea ce s-a discutat în faţa instanţei de fond. De asemenea, actul Autorităţii de Supraveghere Financiară prin care se constată şi se aplică sancţiunea este un act administrativ de autoritate, la a cărui analiză instanţa judecătorească competentă nu va administra probele prevăzute de lege, conform Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal. Astfel, în virtutea reglementării criticate, contravenienţii sunt cei care trebuie să răstoarne prezumţia de legalitate a procesului-verbal de contravenţie, cu toate că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că procesul-verbal de constatare şi sancţionare a unei contravenţii se bucură de prezumţia de legalitate, însă, atunci când este formulată plângere împotriva acestuia, este contestată chiar prezumţia de care se bucură şi, astfel cum s-a antereferit, instanţa judecătorească competentă va administra probele prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal. De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Hotărârea din 4 octombrie 2007, pronunţată în Cauza Anghel împotriva României) a reţinut că, din punctul de vedere al modului de constatare, de acuzare şi de sancţionare, contravenţionalul se asimilează penalului. Acest lucru înseamnă că tot ceea ce reglementează legea, din punct de vedere procedural, cu privire la acuzare şi la prezumţia de nevinovăţie, printre altele, se aplică mutatis mutandis şi în contravenţional, aspect care nu este satisfăcut prin normele criticate. În procedura reglementată de Legea nr. 554/2004, contravenienţii nu beneficiază de prezumţia de nevinovăţie şi de căile de atac prevăzute pentru contravenţii. În continuarea acestor susţineri, se mai învederează că neconstituţionalitatea derogării de la procedura de drept comun aplicabilă contravenţiilor reiese şi din instituirea unei competenţe exclusive de soluţionare a litigiilor în materia pieţei de capital în sarcina Curţii de Apel Bucureşti, împrejurare de natură să încarce în mod nejustificat rolul acestei instanţe şi, ulterior, în calea de atac, rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, deşi contravenţiile, în general, se soluţionează, cu titlu generic, de către judecătoriile în circumscripţia cărora s-a săvârşit contravenţia. 7. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 1.782D/2019, nu şi-a exprimat opinia asupra temeiniciei excepţiei de neconstituţionalitate. 8. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 2.107D/2022, opinează că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât atât prevederile criticate în cauză, cât şi cele cuprinse în Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital reprezintă legislaţia specifică pentru domeniul pieţei de capital, legislaţie ce a fost adoptată cu luarea în considerare a specificităţii entităţilor şi a operaţiunilor derulate pe această piaţă. Astfel, existenţa unor prevederi legale diferite în acte normative diferite, unele dintre acestea reglementând arii de activitate specifice, nu conduce per se la o atingere a prevederilor art. 21 din Constituţie. 9. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 571 din 29 iunie 2004, precum şi ale art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 21 decembrie 2012, care au următorul cuprins: - Art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004: „(1) În ceea ce priveşte procedura de stabilire şi constatare a contravenţiilor, precum şi de aplicare a sancţiunilor, prevederile prezentei legi derogă de la dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001.“; – Art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012: „Deciziile şi orice alte acte administrative emise de A.S.F. se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.“ 13. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 16 alin. (1) referitor la egalitatea în drepturi, ale art. 21 - Accesul liber la justiţie (în componenta privind dreptul la un proces echitabil) şi ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi. De asemenea, sunt menţionate prevederile art. 6 referitoare la dreptul la un proces echitabil şi garanţiile procesuale, inclusiv prezumţia de nevinovăţie, ce decurg din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. 14. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital face parte din titlul X: Răspunderi şi sancţiuni şi instituie, în ceea ce priveşte procedura de stabilire şi constatare a contravenţiilor, precum şi de aplicare a sancţiunilor în această materie, o derogare de la Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, iar art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 face parte din capitolul IV^1: Regim sancţionator şi statuează că deciziile şi orice alte acte administrative emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare. 15. Raportat la acest context legislativ, Curtea observă că autorii excepţiei de neconstituţionalitate, în esenţă, sunt nemulţumiţi de faptul că în materia şi în domeniile antereferite, în care aceştia îşi desfăşoară activitatea, legiuitorul instituie o derogare de la procedura de stabilire şi constatare a contravenţiilor, precum şi de aplicare a sancţiunilor şi de contestare a actelor prin care acestea se concretizează, astfel cum aceasta este prevăzută de legislaţia care reglementează regimul juridic general al contravenţiilor, aspect care, în opinia acestora, creează discriminare în ceea ce priveşte accesul liber la justiţie, în componentele sale, între persoanele cărora le sunt aplicabile procedurile speciale prevăzute de textele criticate şi persoanele cărora le sunt aplicabile procedurile generale în materia contravenţiilor. 16. Referitor la problema procedurii de stabilire şi de constatare a contravenţiilor, de aplicare a sancţiunilor, precum şi a accesului liber la justiţie în materia pieţei de capital, Curtea constată că posibilitatea utilizării căilor de atac este prevăzută împotriva tuturor deciziilor şi a oricăror alte acte administrative ale Autorităţii de Supraveghere Financiară, în condiţiile legii, astfel cum reiese chiar din normele supuse controlului de constituţionalitate. 17. În acest context, Curtea învederează că Autoritatea de Supraveghere Financiară a fost înfiinţată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, independentă, autofinanţată, care îşi exercită atribuţiile potrivit prevederilor legale, prin preluarea şi reorganizarea tuturor atribuţiilor şi prerogativelor Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private şi se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile şi altele asemenea, precum şi în toate litigiile în care Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor şi Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private sunt parte [art. 1 alin. (1) şi art. 25 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012]. 18. În acest sens, Autoritatea de Supraveghere Financiară: (i) exercită atribuţii de autorizare, reglementare, supraveghere şi control asupra entităţilor, instituţiilor şi operatorilor care desfăşoară activităţi în materie, astfel cum sunt prevăzute la art. 2 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012; (ii) contribuie la consolidarea unui cadru integrat de funcţionare şi supraveghere a pieţelor, participanţilor şi operaţiunilor pe aceste pieţe şi are ca obiective: asigurarea stabilităţii, competitivităţii şi bunei funcţionări a pieţelor de instrumente financiare, promovarea încrederii în aceste pieţe şi în investiţiile în instrumente financiare, precum şi asigurarea protecţiei operatorilor şi investitorilor împotriva practicilor neloiale, abuzive şi frauduloase; promovarea stabilităţii activităţii de asigurare şi apărarea drepturilor asiguraţilor; asigurarea unei funcţionări eficiente a sistemului de pensii private şi protejarea intereselor participanţilor şi ale beneficiarilor; (iii) în vederea îndeplinirii obiectivelor prevăzute de lege, îşi exercită atribuţiile şi prerogativele legale prin adoptarea unor reglementări (hotărâri, ordine, regulamente, norme şi instrucţiuni) şi prin emiterea unor acte individuale (autorizaţii, atestate, avize şi decizii) [art. 6 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012]. 19. De asemenea, Curtea învederează că, potrivit art. 7 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, orice persoană fizică sau juridică are dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti competente dacă se consideră vătămată de aplicarea necorespunzătoare sau de neaplicarea de către Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispoziţiilor acestei ordonanţe de urgenţă, iar, în virtutea art. 21^3 din acelaşi act normativ, deciziile şi orice alte acte administrative emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară se contestă conform Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. 20. Faţă de această împrejurare, cu privire la competenţa de soluţionare a litigiilor în materia criticată atribuită instanţelor de contencios administrativ, Curtea observă că, în paragraful 20 al Deciziei nr. 142 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 335 din 15 mai 2015, instanţa de contencios constituţional a subliniat că, potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Întrucât Autoritatea de Supraveghere Financiară este o autoritate administrativă autonomă, de specialitate şi îşi îndeplineşte obiectivele sale prin adoptarea de norme şi emiterea de acte individuale, rezultă că actele emise de această instituţie sunt acte de autoritate, care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 554/2004 şi, prin urmare, întreaga procedură prevăzută de acest act normativ le este aplicabilă. Aceste considerente sunt aplicabile mutatis mutandis şi în prezenta cauză. 21. Totodată, cu privire la competenţa de soluţionare a litigiilor în materia criticată atribuită instanţelor de contencios administrativ, prin Decizia nr. 302 din 8 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 694 din 9 august 2018, paragrafele 18 şi 19, Curtea a reţinut că verificarea legalităţii actelor Autorităţii de Supraveghere Financiară, care sunt acte administrative unilaterale, se face de către o instanţă judecătorească, care se bucură de independenţă şi se caracterizează prin imparţialitate, printr-o procedură care respectă exigenţele unui proces echitabil, în condiţiile asigurării dreptului la apărare al părţilor, acestea având posibilitatea de a beneficia de toate garanţiile procesuale pentru a-şi valorifica în mod eficient drepturile procedurale. De altfel, Curtea a mai învederat că şi în alte materii legiuitorul a instituit competenţa materială specială a Curţii de Apel Bucureşti (s.n. secţia de contencios administrativ), de exemplu, prin dispoziţiile art. 19 alin. (7) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 din 29 februarie 2016, care prevăd că deciziile adoptate de Consiliul Concurenţei în plen vor putea fi atacate în procedura de contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, sau prin dispoziţiile art. 4 alin. (4), ale art. 10 alin. (2) şi ale art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea Securităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 182 din 10 martie 2008, potrivit cărora acţiunea în constatarea calităţii de lucrător al Securităţii sau de colaborator al acesteia ori contestaţia împotriva adeverinţei prevăzute la art. 8 lit. b) şi art. 9 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă se introduce la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti. 22. În acest context, Curtea reţine că atât procedura de soluţionare a plângerilor formulate împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor, ce urmează calea prevăzută de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cât şi procedura de stabilire şi constatare a contravenţiilor, de aplicare a sancţiunilor, de contestare a deciziilor şi a oricăror alte acte administrative emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară, care urmează calea Legii nr. 554/2004, aşa cum dispun prevederile art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 şi ale art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004, sunt norme de procedură edictate de legiuitor în virtutea dispoziţiilor constituţionale ale art. 61 alin. (1), potrivit căruia „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării“, coroborate cu ale art. 126 alin. (2) şi ale art. 129, care statuează cu privire la competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată, ce sunt prevăzute numai prin lege, şi cu privire la căile de atac, respectiv cu privire la faptul că împotriva hotărârilor judecătoreşti, părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condiţiile legii. 23. Referitor la critica formulată asupra dispoziţiilor supuse controlului de constituţionalitate, Curtea observă că aceasta este dedusă din compararea dispoziţiilor Legii nr. 297/2004 şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 cu cele ale Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, în ceea ce priveşte configurarea procedurii de stabilire şi constatare a contravenţiilor, de aplicare a sancţiunilor, precum şi a utilizării căilor de atac în materia pieţei de capital. Faţă de această împrejurare, Curtea reţine că, din această perspectivă, critica vizează, mai degrabă, compararea căilor de atac prevăzute de cele două acte normative, iar, cu privire la acest aspect, instanţa de contencios constituţional a arătat că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere conformitatea acestui text cu dispoziţiile şi principiile constituţionale, iar nu compararea unor prevederi legale dintr-o lege ori a prevederilor mai multor legi între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei (Decizia nr. 343 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 31 octombrie 2013). 24. Cu toate acestea, referitor la procedurile diferite prevăzute de normative antereferite - Legea nr. 297/2004, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, Curtea învederează că, în mod constant, în jurisprudenţa sa, a arătat că existenţa unor reglementări diferenţiate sub aspectul normelor de procedură în funcţie de specificul materiei reglementate reprezintă o particularizare la specificităţile şi necesităţile fiecăreia dintre acestea. Stabilirea regulilor procedurale în funcţie de specificul materiei reglementate, inclusiv a celor referitoare la exercitarea căilor de atac, în toate componentele sale, ţine de opţiunea legiuitorului, fiind impropriu să se pună problema încălcării egalităţii în drepturi, a accesului liber la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil prin prisma unor comparaţii între reguli aplicabile unor domenii distincte, cu individualitate proprie, reguli adaptate specificului materiei în care sunt edictate. Pentru identitate de raţiune, a se vedea şi Decizia nr. 680 din 21 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 17 ianuarie 2022, paragraful 23. 25. Prin urmare, referitor la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, menţionate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că acestea nu sunt afectate prin normele criticate, întrucât nu se poate vorbi despre încălcarea principiului egalităţii decât atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă. De asemenea, în concordanţă cu ceea ce instanţa de contencios constituţional a statuat în mod constant, respectiv că egalitatea de tratament presupune în mod necesar identitatea de situaţii juridice, calificarea unei reglementări ca fiind discriminatorie se justifică doar atunci când, pentru situaţii similare, se instituie regimuri juridice diferite pentru persoanele cărora li se aplică (a se vedea Decizia nr. 432 din 21 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 13 decembrie 2004). În cazul de faţă, Curtea constată că, prevederile criticate se aplică deopotrivă, în mod egal, tuturor persoanelor care intră sub incidenţa acestora şi care beneficiază de acelaşi tratament juridic. 26. În ceea ce priveşte pretinsa contradicţie a prevederilor criticate cu dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001, ca urmare a faptului că acestea din urmă stabilesc, de principiu, că plângerea formulată împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a unei contravenţii suspendă executarea sancţiunilor dispuse prin acesta, fie că sunt principale, fie că sunt complementare, Curtea constată că, într-adevăr, această ordonanţă reprezintă cadrul general comun în materia privind regimul juridic al contravenţiilor, ceea ce nu înseamnă că prin legi speciale, în funcţie de valorile sociale ocrotite şi de materia reglementată, legiuitorul nu ar putea institui derogări şi excepţii de la regula generală, întrucât chiar la art. 5 alin. (4) din acest act normativ se prevede că „prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare“, iar prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 nu dispun de plano suspendarea executării oricăror sancţiuni contravenţionale, ci ţin seama de anumite elemente prevăzute de lege (spre exemplu, natura şi gravitatea sancţiunii contravenţionale, de partea vătămată care utilizează instituţia contestării în materie etc.). 27. De altfel, şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede următoarele: (i) în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea autorităţii publice (în procedura prealabilă) care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond, cererea de suspendare soluţionându-se de către instanţa judecătorească de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor (art. 14); (ii) posibilitatea solicitării suspendării prin acţiunea principală a executării actului administrativ unilateral, pentru motivele antereferite, care se soluţionează după regulile deja amintite; (iii) hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept, iar introducerea recursului, împotriva sa, potrivit art. 14 alin. (4) din aceeaşi lege, nu suspendă executarea. 28. Referitor la principiul accesului liber la justiţie şi la dreptul la un proces echitabil, analizat prin prisma art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi la interpretarea acestui articol, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dreptul de acces la un tribunal nu este un drept absolut, existând posibilitatea limitărilor implicit admise chiar în afara limitelor care circumscriu conţinutul oricărui drept (spre exemplu, Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunţată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragrafele 37 şi 38, şi Hotărârea din 10 mai 2001, pronunţată în Cauza Z şi alţii împotriva Regatului Unit, paragraful 93). În Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunţată în Cauza Lungoci împotriva României, paragraful 36, publicată în Monitorul Oficial României, Partea I, nr. 588 din 7 iulie 2006, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a arătat că accesul liber la justiţie implică, prin natura sa, o reglementare din partea statului, care poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanţa dreptului, iar în Hotărârea din 22 octombrie 1996, pronunţată în Cauza Stubbings şi alţii împotriva Regatului Unit, paragrafele 51 şi 52, s-a reţinut că sunt admise anumite restricţii procedurale atât timp cât nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanţa sa. 29. De asemenea, cu referire la aplicarea sancţiunilor contravenţionale de către autorităţile administrative, accesul liber la justiţie şi posibilitatea utilizării căilor de atac împotriva actelor prin care se constată şi se sancţionează contravenţii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin hotărârile din 23 octombrie 1995, 2 septembrie 1998, 16 noiembrie 2004, 18 iulie 2006 şi 27 septembrie 2011, pronunţate în cauzele Gradinger împotriva Austriei, paragraful 42, Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 57, Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 64, Canady împotriva Slovaciei, paragraful 31, Stefanec împotriva Republicii Cehe, paragraful 26, Menarini Diagnostics - S.R.L. împotriva Italiei, paragraful 58, a reţinut că încredinţarea către autorităţile administrative a sarcinii de a constata şi de a sancţiona contravenţiile nu este incompatibilă cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi trebuie subliniat că este obligatoriu ca partea sancţionată să poată sesiza un tribunal pentru a se pronunţa asupra deciziei care a fost luată împotriva sa, tribunal care să ofere garanţiile prevăzute de art. 6 cu privire la dreptul la un proces echitabil din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Decizia nr. 198 din 28 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 6 iulie 2020, paragraful 20). În acest context, este de menţionat faptul că art. 6 din Convenţie dispune, printre altele, că orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, în mod public şi în termen rezonabil, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. 30. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că prevederile criticate sunt tocmai o aplicare a dispoziţiilor convenţionale menţionate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, prin prisma art. 20 din Constituţie, coroborate cu prevederile art. 126 şi 129 din Legea fundamentală, întrucât, aşa cum s-a arătat mai sus, prevăd posibilitatea soluţionării contestaţiei formulate împotriva deciziei de constatare şi sancţionare a contravenţiilor în materia pieţei de capital, urmând procedura contenciosului administrativ, de către o instanţă independentă şi imparţială, astfel cum sunt instanţele judecătoreşti stabilite în virtutea art. 124 din Constituţie, potrivit căruia justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi, iar judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii. 31. Cu privire la critica potrivit căreia, în contencios administrativ, posibilitatea exercitării recursului nu are semnificaţia asigurării dublului grad de jurisdicţie, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătoreşti atacate, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, paragrafele 25 şi 26, Curtea a reţinut că dreptul la două grade de jurisdicţie este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, chiar şi aici putând fi instituite însă unele excepţii de la această regulă. În acelaşi sens este şi Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilităţii de a declara şi calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ, a reţinut că intră în competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti şi modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiţie presupune posibilitatea celor interesaţi de a le exercita, în condiţiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiţie nu presupune accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte justiţia. Ca atare, niciun text din Constituţie nu garantează dreptul la două grade de jurisdicţie şi nici reglementările internaţionale în domeniul drepturilor omului, mai sus menţionate, nu garantează dreptul la dublul grad de jurisdicţie în cauzele de natură administrativă, ci exclusiv în materie penală. 32. Referitor la procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac. În prezent, în lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Aşadar, ca urmare a acestei noi reglementări, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului (Decizia nr. 217 din 17 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 589 din 11 iulie 2018, paragraful 19, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, precitată, paragraful 23, sau Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, paragraful 46). 33. Astfel, art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, a cărei procedură este aplicabilă în contestarea deciziilor Autorităţii de Supraveghere Financiară, prevede că hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare, iar recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că, prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, aşadar hotărârea pronunţată în primă instanţă, potrivit legii contenciosului administrativ, deşi nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanţa casează sentinţa şi rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanţă este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres şi limitativ prevăzute în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, şi anume atunci când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanţa de recurs să caseze sentinţa şi să rejudece litigiul în fond. Prin urmare, partea interesată va avea astfel posibilitatea de a-şi realiza o apărare eficientă. De altfel, această opţiune a legiuitorului a fost impusă de exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii, aceasta fiind una dintre caracteristicile acţiunii în contencios administrativ. Pentru identitate de raţiune, a se vedea Decizia nr. 217 din 17 aprilie 2018, precitată, paragraful 18, şi Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, precitată, paragrafele 21 şi 24. 34. Ca atare, persoanelor interesate să conteste deciziile Autorităţii de Supraveghere Financiară, respectiv autorilor excepţiei de neconstituţionalitate, li se asigură, fără nicio îngrădire, dreptul de a se adresa justiţiei, cerând anularea deciziilor prin care au fost constatate şi sancţionate contravenţiile prevăzute de cadrul legal în materie, desigur urmând procedura dispusă de normele criticate, respectiv de art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 şi de art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, care fac trimitere la Legea nr. 554/2004 şi care, aşa cum s-a arătat deja, instituie atât posibilitatea suspendării executării actului administrativ unilateral, cât şi posibilitatea oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, beneficiind de o judecată în fond, precum şi de calea de atac a recursului ce are regimul juridic stabilit prin legea contenciosului administrativ. În contextul dat, este firesc ca acestea să susţină şi să dovedească netemeinicia ori nelegalitatea deciziilor contestate (emise ca urmare a constatării contravenţiei şi aplicării sancţiunii aferente), ceea ce reprezintă aplicarea principiului general al procedurii civile, potrivit căruia cel ce face o afirmaţie în cadrul judecăţii trebuie să o dovedească (a se vedea, în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 504 din 5 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 21 ianuarie 2014), nefiind convertită într-o încălcare a prezumţiei de nevinovăţie. 35. Prin urmare, exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe, iar prin reglementarea criticată legiuitorul a dat efectivitate drepturilor constituţionale pretins a fi încălcate, transpunându-le la nivel infraconstituţional prin normele supuse controlului de constituţionalitate. 36. Având în vedere specificul şi complexitatea materiei pieţei de capital, a operaţiunilor cu instrumente financiare, a asigurărilor şi reasigurărilor etc., precum şi a profesioniştilor care operează în domeniu, legiuitorul a stabilit norme speciale şi specifice, atât de constatare şi sancţionare a nerespectării normelor legale în materie apărute în desfăşurarea activităţilor respective, cât şi în ceea ce priveşte procedura de contestare a actelor de constatare şi sancţionare a contravenţiilor în contextul dat, derogând de la cadrul general prevăzut de Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, fără ca prin această modalitate de legiferare să fie adusă atingere prevederilor constituţionale şi convenţionale menţionate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate. 37. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 53 din Legea fundamentală, menţionate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că acestea nu au incidenţă în cauză, nefiind aplicabilă ipoteza prevăzută de normele constituţionale invocate, deoarece dispoziţiile criticate nu reglementează cu privire la restrângerea exerciţiului vreunui drept sau al vreunei libertăţi fundamentale (Decizia nr. 267 din 4 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 25 august 2020, paragraful 26) în sensul prevăzut de textul constituţional. 38. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea de Investiţii Financiare Transilvania - S.A. din Braşov, Mihai Fercală şi alţii în Dosarul nr. 887/2/2018 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi de Mihai Fercală, Iulian Stan şi alţii în Dosarul nr. 887/2/2018/a1 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 278 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, precum şi ale art. 21^3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 21 noiembrie 2023. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
