Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌─────────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mircea Ştefan │- judecător │
│Minea │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Claudia-Margareta│- │
│Krupenschi │magistrat-asistent-şef│
└─────────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, obiecţie formulată de un număr de 64 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal. 2. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 12.677/27 decembrie 2017 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.980A/2017. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin încălcarea normelor constituţionale ale art. 1 alin. (5) privind principiul legalităţii, art. 61 alin. (2) cu referire la principiul bicameralismului şi ale art. 115 - Delegarea legislativă. 4. Potrivit precizărilor cu titlu prealabil, propunerea legislativă a fost iniţiată de 27 de parlamentari, membri ai grupurilor PSD, ALDE şi UDMR, fiind înaintată Biroului permanent al Camerei Deputaţilor la data de 21 februarie 2017. Senatul, în calitate de Cameră de reflecţie, a adoptat propunerea legislativă la data de 6 iunie 2017, iar la data de 12 iunie 2017 a fost înregistrată pentru dezbatere şi adoptare la Camera Deputaţilor. Comisiile sesizate în fond, pentru raport, au fost Comisia pentru politică economică, reformă şi privatizare, Comisia pentru industrii şi servicii şi Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi, raportul acestora (primit la data de 19 decembrie 2017) fiind înscris, la data de 20 decembrie 2017, pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor, dată la care au avut loc dezbaterile şi la care legea a fost adoptată. 5. Argumentarea nerespectării dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie este susţinută prin raportare la dispoziţiile art. 8 alin. (4), art. 59 alin. (1) şi ale art. 60 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Se arată, în acest sens, că titlul actului normativ este greşit, acesta trebuind să se refere, în mod corect, la completarea, şi nu la modificarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. Aceasta deoarece, din analiza comparativă a normelor art. 1 alin. (3), în vigoare, cu cele adoptate de Camera Deputaţilor, rezultă că, pe lângă dispoziţiile art. 1 alin. (3), care se menţin în vigoare, legea examinată adaugă alte societăţi comerciale şi regii autonome cu capital de stat în categoria celor exceptate de la aplicarea guvernanţei corporative. Or, art. 60 din Legea nr. 24/2000 defineşte „completarea“ drept evenimentul legislativ constând în „introducerea unor dispoziţii noi, cuprinzând soluţii legislative şi ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale existente, prin utilizarea unei formule de exprimare, cum ar fi: «După articolul ... se introduce un nou articol, ......, cu următorul cuprins:»“, iar potrivit art. 59 alin. (1) din aceeaşi lege, „(1) Modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare.“ 6. Autorii obiecţiei susţin încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie şi prin raportare la prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „(2) Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare şi studiile de impact constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse“, arătând că, din cauza numeroaselor amendamente aduse de Senat şi de Camera Deputaţilor, expunerea de motive ce însoţeşte actul normativ adoptat nu se mai reflectă în cuprinsul acestuia. Iniţial, propunerea legislativă viza, conform expunerii de motive, instituirea unei norme derogatorii constând în exceptarea Administraţiei Naţionale de Meteorologie de la aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 190/2011, deoarece aceasta are atribuţii specifice unei instituţii publice şi nu unei societăţi comerciale cu caracter corporatist. La Senat a fost adăugat un număr de 26 de societăţi comerciale şi regii autonome cu capital de stat, iar la Camera Deputaţilor a fost adăugat un număr de 63 de societăţi comerciale şi regii autonome cu capital de stat. 7. Aşa fiind, numeroasele intervenţii asupra formei iniţiale a propunerii legislative, în cadrul procesului legislativ, au un caracter vădit neconstituţional, deoarece, pe de o parte, au lăsat fără conţinut dispoziţiile actului normativ supus modificării prin legea examinată şi, pe de altă parte, prin lipsa evidentă de legătură între scopul iniţial al actului normativ, înscris în expunerea de motive, şi rezultatul final al procesului de legiferare, au configurat actului normativ de bază un caracter imprevizibil. Prin modalitatea de legiferare, obiectul de reglementare avut în vedere de iniţiatori şi detaliat în expunerea de motive a fost transgresat, voinţa acestora fiind înfrântă, conţinutul legii, la finalul procedurii parlamentare, fiind diferit de ceea ce au avut aceştia în vedere. În acest sens, se arată că, potrivit art. 61 alin. (1) Legea nr. 24/2000, „Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepţia generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu priveşte întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuieşte cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat.“ 8. Dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie sunt încălcate şi prin raportare la prevederile art. 63 din Legea nr. 24/2000, care, în privinţa normelor derogatorii, dispun, în mod imperativ, următoarele: „Pentru instituirea unei norme derogatorii se va folosi formula «prin derogare de la ... », urmată de menţionarea reglementării de la care se derogă. Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază“. Această formulă nu este utilizată de legiuitor în cuprinsul legii examinate, făcând dificilă identificarea normei derogatorii în cuprinsul acesteia. 9. În plus, se arată că, prin amploarea modificării operate de Parlament - fiind exceptat un număr de cel puţin 94 de societăţi comerciale şi regii autonome cu capital de stat -, norma derogatorie devine regulă, iar regula devine excepţie, ceea ce, de asemenea, încalcă normele imperative redate din Legea nr. 24/2000. 10. Un alt motiv de neconstituţionalitate constă în nerespectarea art. 115 din Constituţie, referitor la delegarea legislativă, arătându-se că, potrivit aceloraşi dispoziţii ale art. 63 teza a doua din Legea nr. 24/2000, derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază. 11. Însă, contrar acestor norme imperative, pe lângă enumerarea celor aproape 100 de societăţi comerciale exceptate, legiuitorul, în cuprinsul art. I teza finală din legea examinată, a adăugat în aceeaşi categorie a excepţiilor şi categoria companiilor „prevăzute prin hotărâre a Guvernului adoptată în acest sens“, iar la art. II a prevăzut faptul că, de la data intrării în vigoare a legii, exceptările de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 se aprobă prin hotărâre de Guvern. Aşadar, legiuitorul instituie posibilitatea modificării şi completării normei de derogare prin hotărâre a Guvernului, act cu putere juridică inferioară legii. Or, art. 115 din Constituţie stabileşte limitele în care se poate realiza delegarea legislativă, aceasta fiind restrânsă numai la posibilitatea Guvernului de a adopta norme cu putere de lege, prin ordonanţe sau prin ordonanţe de urgenţă. Orice altă modalitate prin care se realizează delegarea legislativă este neconstituţională, pentru că încalcă dispoziţiile art. 115 şi ale art. 61 din Constituţie. 12. Autorii sesizării mai susţin nerespectarea principiului bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) din Legea fundamentală, deoarece iniţiatorii propunerii legislative au avut în vedere o singură excepţie de la aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 - şi anume Administraţia Naţională de Meteorologie -, în timp ce, la Senat (prima Cameră sesizată), au fost adăugate 26 de societăţi comerciale sau regii autonome, iar Camera Deputaţilor (Cameră decizională) a completat această listă cu încă 63 de astfel de societăţi comerciale, fără legătură de conţinut juridic cu obiectul de reglementare vizat de iniţiatori sau, în cazul formei adoptate de Camerei Deputaţilor, fără legătură de conţinut juridic cu legea adoptată de Senat, în calitate de primă Cameră sesizată. În plus, Camera decizională a introdus acele norme neconstituţionale de delegare legislativă (cuprinse la art. I teza finală şi la art. II), instituind posibilitatea completării legii prin acte infralegale de tipul hotărârii de Guvern, fără ca acestea să fi fost supuse dezbaterii în Senatul României. Ca atare, se afirmă că aceste din urmă dispoziţii au fost adoptate de Camera decizională cu încălcarea principiului bicameralismului. 13. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere. 14. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/542 din 19 ianuarie 2018, punctul său de vedere, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 15. Cu privire la pretinsa denumire greşită a titlului actului normativ, în sensul că ar fi trebuit să vizeze completarea, şi nu modificarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, se arată că acesta este corect astfel cum a fost adoptat, întrucât evenimentul legislativ care intervine prin adoptarea legii spuse criticii de neconstituţionalitate este acela de modificare, şi nu de completare, în sensul art. 60 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Aceasta deoarece Parlamentul nu a intervenit asupra elementului structural al alin. (3), introducând noi structuri (litere) în cuprinsul acestuia. 16. Referitor la invocarea art. 30 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, text referitor la instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse, se arată că autorii sesizării nu formulează critici care să vizeze acest aspect, ci unele fără legătură cu textul legal indicat, care privesc principii generale referitoare la claritatea, fluenţa şi inteligibilitatea textului normativ. 17. În ce priveşte pretinsa nerespectare a formulei de derogare prevăzute de art. 63 din Legea nr. 24/2000 se susţine că aceasta nu este una limitativă şi de strictă interpretare, norma legală indicată fiind de recomandare. Obligatoriu este doar rezultatul, şi anume ca din textul normativ să rezulte intenţia fără echivoc a legiuitorului de a excepta/deroga de la anumite prevederi. 18. Se arată, în ce priveşte invocarea dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, că delegarea legislativă nu operează în contextul ce face obiectul sesizării, deoarece nu ne aflăm în situaţia unei ordonanţe adoptate de Guvern în temeiul unei legi de abilitare adoptate de Parlament. 19. În ce priveşte pretinsa nerespectare a principiului bicameralismului se arată faptul că, în calitate de for decizional, Camera Deputaţilor a operat, în cursul procedurii legislative, modificări care au avut în vedere aceeaşi materie pe care a reglementat-o şi iniţiatorul, în acord cu prevederile art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 din Constituţie. Bicameralismul funcţional, instituit de art. 61 alin. (2) din Legea fundamentală, permite ca procesul legislativ să continue chiar şi în situaţia în care iniţiativa legislativă este respinsă de prima Cameră sesizată, şi cu atât mai mult în cazul în care iniţiativa legislativă este adoptată tacit de către aceasta. Camera decizională trebuie să supună dezbaterii acelaşi obiect de reglementare, dar are libertate decizională, în sensul că nu este obligată să adopte aceeaşi soluţie legislativă. În acest sens este invocată jurisprudenţa Curţii Constituţionale, de pildă Decizia nr. 624/2016, prin care instanţa de contencios constituţional a statuat că sintagma „decide definitiv“, utilizată în art. 75 din Legea fundamentală, „nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Însă, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator.“ 20. În sfârşit, în ce priveşte invocarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu referire la nerespectarea criteriilor privind calitatea legislaţiei, se arată că autorii sesizării formulează susţineri generice şi se rezumă la a indica jurisprudenţa relevantă în această materie a Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, fără a preciza motivele concrete prin care sunt încălcate elementele definitorii ale principiilor legalităţii şi securităţii juridice. 21. Preşedintele Senatului a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 525 din 23 ianuarie 2018, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 22. Susţinerea potrivit căreia titlul legii deduse controlului de constituţionalitate este greşit, întrucât reglementarea s-ar referi, în realitate, la completarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, şi nu la modificarea acestuia, porneşte de la o confuzie terminologică a autorilor sesizării. Art. 59 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 defineşte „modificarea“ ca eveniment legislativ ce poate interveni asupra unui act normativ, iar art. 60 alin. (1) defineşte evenimentul legislativ al „completării“. Or, analizând aceste texte prin comparaţie cu formularea art. I din legea dedusă controlului, se poate constata că Parlamentul nu a introdus dispoziţii legale noi, ci doar a modificat conţinutul alin. (3) al art. 1 din ordonanţa de urgenţă menţionată, în sensul suplimentării numărului entităţilor economice exceptate de la aplicarea acestei ordonanţe. Soluţia legislativă iniţială se păstrează, diferit fiind doar numărul beneficiarilor dispoziţiei legale modificate de legiuitor. 23. Se arată că autorii sesizării confundă, de asemenea, şi instituţia juridică a derogării cu cea a exceptării unor subiecte de drept de la aplicarea unui act normativ. Astfel, dacă instituţia exceptării nici nu este prevăzută în Legea nr. 24/2000, norma derogatorie (de la un anumit regim juridic) este definită ca o reglementare nouă, distinctă de cea existentă deja şi care implică, aşadar, o altă soluţie juridică. 24. Şi critica privind neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. I teza finală şi ale art. II din legea examinată, potrivit cărora alte excepţii de la aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 urmează a fi stabilite prin hotărâre a Guvernului, se întemeiază pe aceeaşi confuzie între derogare şi exceptare, din perspectiva aplicării unui act normativ. Autorii sesizării nu ţin cont de faptul că dispoziţiile art. 63 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază“, se referă, aşadar, la derogare, or legea supusă controlului nu instituie o normă derogatorie, ci reglementează o excepţie de la aplicarea unui anumit regim juridic. Acest regim juridic poate fi stabilit şi prin hotărâre a Guvernului pentru alte circumstanţe sau situaţii care ar impune o reglementare normativă distinctă. Stabilind tipul de act normativ şi emitentul acestuia pentru instituirea în viitor şi a altor excepţii de la aplicarea ordonanţei de urgenţă mai sus indicate, Parlamentul nu face o delegare legislativă, ci optează pentru o altă soluţie normativă, de resortul Guvernului. Este vorba despre o soluţie simplă, tehnică, în concordanţă cu atribuţiile Guvernului şi cu specificul raporturilor juridice de interes pentru o astfel de reglementare normativă. 25. Guvernul a transmis punctul său de vedere, înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 1.128 din 13 februarie 2018, prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 26. Cu privire la pretinsa încălcare a normelor de tehnică legislativă în soluţia de legiferare a titlului actului normativ, se arată că dispoziţiile art. I din legea criticată „promovează o nouă soluţie legislativă, în sensul că se restrânge sfera de aplicare a actului normativ prin sporirea numărului companiilor naţionale şi a regiilor autonome exceptate“ de la procedura guvernanţei corporative. Având în vedere că norma de excepţie a făcut corp comun cu actul normativ, iar intervenţia legislativă priveşte un text preexistent, se apreciază, în considerarea art. 41 alin. (5) şi al art. 57 din Legea nr. 24/2000, că amendarea îndeplineşte cerinţele pentru a fi calificată drept o operaţiune de modificare, astfel că, sub acest aspect, obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 27. Pornind de la precizarea că normele de derogare nu trebuie confundate cu normele de excepţie, rezultă, din analiza dispoziţiilor criticate, că acestea instituie o exceptare, şi nu o derogare de la regimul guvernanţei corporative, astfel că normele privind derogarea nu sunt incidente, iar criticile de neconstituţionalitate privind încălcarea art. 63 teza a II-a din Legea nr. 24/2000 sunt, de asemenea, neîntemeiate. 28. Referitor la critica de neconstituţionalitate constând în lipsa evidentă de legătură între scopul iniţial al actului normativ, descris în expunerea de motive, şi rezultatul procesului de legiferare, se arată că iniţiativa legislativă reprezintă doar momentul de debut al legiferării, urmând ca, în cadrul procesului complex de legiferare, aceasta să facă obiectul analizei, obiecţiilor, propunerilor şi al amendamentelor, ca principală formă de contribuţie a parlamentarilor. Astfel, propunerea legislativă a fost adoptată de Camera de reflecţie cu modificări faţă de forma avută în vedere de iniţiator, în sensul că excluderea din câmpul de aplicare a procedurii guvernanţei corporative a fost extinsă de la o singură excepţie, iniţial prevăzută, la un număr de 26 de regii autonome şi companii naţionale. Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a extins sfera excepţiilor cu încă 63 de companii, însă excepţiile se circumscriu intenţiei de a restrânge câmpul de aplicare al unei norme juridice, astfel că nu se poate conchide că modificarea se îndepărtează, în mod substanţial, de forma adoptată de Senat şi, implicit, de obiectivele urmărite de iniţiativa legislativă. 29. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 115 din Constituţie, se precizează că, din analiza dispoziţiilor art. 108 şi ale art. 115 din Legea fundamentală, reiese preocuparea legiuitorului constituant de a reglementa regimul actelor normative pe care le poate adopta Guvernul, atât în domeniul rezervat legii, pe calea delegării legislative, cât şi cu privire la regimul constituţional al hotărârilor Guvernului, potrivit căruia acestea trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forţa juridică a legii. Or, în cazul de faţă, intenţia legiuitorului primar a fost în sensul de a crea un temei expres pentru adoptarea unei hotărâri de Guvern, aşa cum prevăd dispoziţiile constituţionale ale art. 108 alin. (2), astfel că regulile delegării legislative, conţinute de art. 115 din Legea fundamentală, nu sunt incidente. 30. Cât priveşte pretinsa încălcare a principiului constituţional al bicameralismului, se apreciază, în raport cu jurisprudenţa relevantă în materie a Curţii Constituţionale, prin care au fost stabilite condiţiile cumulative şi limitele principiului bicameralismului (de exemplu, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012), că soluţiile promovate de actul normativ criticat nu se îndepărtează de la finalitatea urmărită de iniţiator, aceea de a restrânge sfera de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, iar forma adoptată de Camera decizională nu a modificat substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative. 31. La dosar, Fondul Proprietatea a transmis un document intitulat „memoriu Amicus Curiae“ privind sesizarea ce face obiectul prezentei cauze. 32. La termenul de judecată fixat pentru data de 31 ianuarie 2018, având în vedere cererile de amânare a deschiderii dezbaterilor, Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunţarea asupra cauzei pentru data de 1 februarie 2018 şi apoi pentru data de 13 februarie 2018, dată la care a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor, preşedintelui Senatului şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 33. Curtea Constituţională este legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 34. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea pentru modificarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice. 35. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5), referitoare la obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, ale art. 61 alin. (2) potrivit cărora „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senatˮ, ale art. 75 - Sesizarea Camerelor şi ale art. 115 - Delegarea legislativă. (1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate 36. Curtea constată că prezenta obiecţie de neconstituţionalitate vizează o lege adoptată de Parlament şi trimisă spre promulgare şi că sesizarea a fost formulată de un număr de 64 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal. Sesizarea formulată îndeplineşte, aşadar, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub cel al titularului dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale. (2) Parcursul legislativ al legii analizate 37. Propunerea legislativă cu titlul „Lege pentru modificarea alin. (3) al art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice“ a fost iniţiată de 8 deputaţi şi senatori aparţinând PSD şi ALDE, fiind înregistrată la Senat la data de 22 februarie 2017. Ulterior, printr-o adresă din 21 martie 2017, un grup de 19 deputaţi UDMR a solicitat să fie inclus în calitate de coiniţiator al acestei propuneri legislative, având în vedere că respectivii parlamentari sunt autorii unei iniţiative legislative similare, pe care doresc să o retragă. Aşa fiind, prezenta propunere legislativă figurează ca aparţinând unui număr de 27 de senatori şi deputaţi ai PSD, ALDE şi UDMR. 38. Propunerea legislativă, în forma iniţiatorilor, conţinea un articol unic, cu următorul cuprins: „Articol unic. - La articolul 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, cu modificările şi completările ulterioare, alineatul (3) se modifică şi va avea următorul cuprins: (3) Sunt exceptate de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă Regia Autonomă «Rasirom», Compania Naţională «Romtehnica» - S.A. şi Administraţia Naţională de Meteorologie.“ 39. Procedura legislativă la Senat - în calitate de Cameră de reflecţie - a fost demarată în data de 22 februarie 2017 (în urma unei adrese a Camerei Deputaţilor de desesizare a sa în favoarea Senatului, în calitate de primă Cameră sesizată). În cadrul acestei proceduri legislative au fost primite avizul favorabil al Consiliului Legislativ, punctul de vedere al Guvernului (de susţinere a iniţiativei legislative, sub rezerva însuşirii propunerilor şi observaţiilor formulate, referitoare la exceptarea inclusiv a celor două filiale ale Companiei Naţionale „Romtehnica“ - S.A., respectiv RO-Armycatering - S.A. şi ROArmysecurity - S.A., pentru aceleaşi motive ce justifică exceptarea companiei-mamă, precum şi la menţinerea instituţiilor de credit prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006, aşa cum se prevede în prezent), precum şi avizul favorabil, cu amendamente, al Comisiei juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări (cuprinzând reformulări de redactare pentru respectarea uzanţelor normative la observaţiile cuprinse în avizul Consiliului Legislativ). 40. Cele două comisii sesizate în fond - Comisia economică, industrii şi servicii şi Comisia pentru dezvoltare regională, administrarea activelor statului şi privatizare - au depus, la data de 18 mai 2017, un raport comun de admitere, cu amendamente admise care vizau extinderea excepţiilor la încă alte 25 de întreprinderi publice, inclusiv, în 2 cazuri, filiale ale acestora (nenominalizate), precum şi la „companiile de apă“ (nenominalizate) şi la instituţiile de credit prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006, astfel cum reglementează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2017. Admiterea acestor amendamente este justificată generic, prin „importanţa strategică“ a acestor operatori economici care, pe lângă activitatea economică pe care o desfăşoară în condiţii de piaţă, trebuie să asigure şi sarcinile la mobilizare sau război, indiferent de rentabilitatea acestor activităţi. Ca urmare a solicitării Senatului, cele două comisii au depus, la data de 29 mai 2017, un raport suplimentar de admitere, cu amendamente admise care vizau, în plus faţă de primul raport, şi includerea Regiei Autonome Tehnologii pentru Energia Nucleară (RATEN), cu justificarea corespunzătoare. 41. Forma adoptată de Senat la data de 6 iunie 2017 cuprinde, în categoria întreprinderilor publice exceptate de la aplicarea prevederilor ordonanţei de urgenţă mai sus menţionate, toate entităţile propuse prin raportul suplimentar al celor două comisii sesizate în fond, respectiv un total de 30 de companii nominalizate individual, 2 dintre ele figurând alături de filialele acestora, precum şi „companiile de apă“. 42. Procedura legislativă la Camera Deputaţilor a fost demarată la data de 12 iunie 2017, fiind aprobată procedura de urgenţă solicitată de iniţiatori. Legea a fost trimisă pentru raport Comisiei pentru industrii şi servicii, Comisiei pentru politică economică, reformă şi privatizare şi Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi şi a fost solicitat avizul Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci şi al Comisiei pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului (care, potrivit fişei legislative, nu au fost transmise). La data de 19 decembrie 2017 a fost primit raportul comun al celor trei comisii sesizate în fond, raport favorabil, cuprinzând, distinct, amendamentele admise (în număr de 4) şi pe cele respinse (în număr de 4). Amendamentele admise se referă, în esenţă, la un număr de 94 de entităţi nominalizate individual, 5 dintre acestea alături de companiile deţinute sau filialele acestora (nenominalizate), precum şi companiile „de transport“ (nenominalizate), pe lângă cele „de apă“, fără a fi prezentat vreun motiv justificativ. Totodată, printre amendamentele admise se numără şi soluţiile legislative ce se regăsesc în prezent la art. I teza finală şi art. II din legea ce constituie obiectul controlului, referitoare la prerogativa Guvernului de a opera noi excluderi, prin hotărâre. 43. La data de 20 decembrie 2017, Camera Deputaţilor a adoptat legea, fiind depusă, la 22 decembrie 2017, la secretarul general, pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii. La aceeaşi dată de 27 decembrie 2017, legea a fost trimisă la promulgare şi a fost formulată prezenta obiecţie de neconstituţionalitate. (3) Soluţiile legislative preconizate 44. Legea supusă controlului de constituţionalitate, care cuprinde două texte normative - art. I şi art. II -, are ca obiect de reglementare modificarea alin. (3) al art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice. 45. În prezent, art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 (modificat prin art. IV din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2017) prevede următoarele: „(3) Sunt exceptate de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă Regia Autonomă «Rasirom», Compania Naţională «Romtehnica» - S.A. şi instituţiile de credit prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007, cu modificările şi completările ulterioare.“ 46. Art. I teza întâi din legea examinată modifică alin. (3) al art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 - mai sus citat - în sensul că elimină de la exceptarea aplicării ordonanţei de urgenţă cele două entităţi - Regia Autonomă „Rasirom“ şi Compania Naţională „Romtehnica“ - S.A. (în privinţa acesteia din urmă, sunt menţionate exclusiv cele două filiale ale sale - RO-Armycatering - S.A. şi ROArmysecurity - S.A. -, în acord cu observaţiile cuprinse în punctul de vedere al Guvernului), precum şi instituţiile de credit prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006 şi reconfigurează o nouă listă a destinatarilor exceptării reglementate, cu alte 95 de entităţi economice, unele dintre acestea fiind nominalizate alături de filialele sau companiile deţinute, precum şi cu „companiile de apă şi transport“. 47. Potrivit art. I teza finală şi art. II din legea criticată, de la data intrării acesteia în vigoare, vor putea fi excluse de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 şi companiile prevăzute prin hotărâre a Guvernului în acest sens. (4) Analiza criticilor de neconstituţionalitate 48. Autorii sesizării de neconstituţionalitate formulează critici prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5), art. 61 şi ale art. 115 din Constituţia României. (4.1.) Criticile privind încălcarea principiului legalităţii - art. 1 alin. (5) din Constituţie 49. În formularea acestor critici autorii reclamă nerespectarea unor prevederi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, abaterea de la aceste norme legale având consecinţe negative asupra calităţii legii. Sunt invocate art. 8 alin. (4), art. 59 alin. (1) şi art. 60 alin. (1) din lege pentru a se argumenta susţinerea potrivit căreia titlul corect al legii ar fi „Lege pentru completarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011“, şi nu pentru modificarea acestui text. De asemenea, sunt indicate prevederile art. 61 alin. (1) coroborat cu art. 58 alin. (3) teza întâi din acelaşi act normativ, arătându-se faptul că modificarea masivă a alin. (3) al art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 afectează concepţia generală sau caracterul unitar al actului normativ de bază, golindu-l de conţinut şi imprimându-i imprevizibilitate. Este încălcat şi art. 30 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, deoarece expunerea de motive ce însoţeşte forma iniţială a legii nu mai corespunde formei finale a legii, iar instituirea unor excepţii în cuprinsul legii examinate nu corespunde normelor imperative ale art. 63 din Legea nr. 24/2000. (4.1.1.) Analiza criticilor privind încălcarea principiului legalităţii - art. 1 alin. (5) din Constituţie 50. Examinând aceste critici, Curtea reţine că ele vizează, prin conţinutul lor, caracterul extrinsec al legii analizate, deoarece au în vedere aspecte exterioare conţinutului normativ intrinsec al acesteia. Susţinerile autorilor se referă, în concret, la pretinsa denumire greşită a titlului actului normativ, neutilizarea unor formule de redactare standardizate pentru evidenţierea derogării operate de legiuitor, golirea de semnificaţie a actului normativ de bază ca urmare a multiplelor modificări aduse acestuia şi lipsa de corespondenţă dintre expunerea de motive ce a însoţit propunerea legislativă la debutul procesului legislativ şi conţinutul normativ final al legii adoptate de Parlament. 51. Analizând jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale referitoare la cerinţele de calitate a legii, se observă că aceasta a avut în vedere aspecte intrinseci actului normativ, şi anume diferite deficienţe sau insuficienţe de redactare care afectează claritatea, precizia, previzibilitatea şi accesibilitatea normei juridice, iar prin nerespectarea acestor cerinţe se aduce atingere unor drepturi, libertăţi sau principii fundamentale. Astfel, Curtea a constatat, de principiu, că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012). În acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie, într-adevăr, să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerinţa de previzibilitate, ea trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecţie adecvată împotriva arbitrarului (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, şi Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunţată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66). O lege îndeplineşte condiţiile calitative impuse atât de Constituţie, cât şi de Convenţie, numai dacă norma este enunţată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi adapteze conduita în funcţie de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă şi să îşi corecteze conduita (în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la care se reţin, spre exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunţată în Cauza Leempoel & S.A. ED. Cine Revue împotriva Belgiei, paragraful 59). 52. Din jurisprudenţa mai sus indicată se desprinde concluzia potrivit căreia, pentru relevanţa constituţională a principiului legalităţii, esenţial este ca prin folosirea unei tehnici legislative inadecvate, care să nu întrunească cerinţele clarităţii, preciziei, previzibilităţii şi ale accesibilităţii normei juridice, legiuitorul să fi adus atingere în final unor drepturi, libertăţi sau principii de rang constituţional. 53. Curtea reţine că Legea nr. 24/2000 stabileşte anumite cerinţe de calitate a legii, cum ar fi cele reglementate la art. 8 alin. (4) teza întâi, potrivit cărora „Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce“, sau la art. 36 alin. (1), care prevăd că „Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie“. Regulile astfel normativizate transpun cerinţele de calitate a legii referitoare la claritatea, precizia şi previzibilitatea textului cuprins într-un act normativ, aşadar la aspectele intrinseci normei juridice, şi nu exterioare acesteia. 54. Revenind la criticile de neconstituţionalitate formulate în prezenta cauză, privind încălcarea principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că acestea nu vizează aspecte intrinseci, proprii normei juridice, ci se referă la diferite aspecte exterioare acesteia. Pretinsele vicii de constituţionalitate invocate, referitoare, de pildă, la greşita intitulare a legii, la utilizarea unor formule improprii pentru a evidenţia derogarea sau la lipsa de corespondenţă dintre expunerea de motive a propunerii legislative şi forma finală a legii nu pot avea, în sine, o reală substanţă constituţională, deoarece nu pot afecta, direct sau indirect, vreun drept, libertate sau principiu fundamental, aşa cum este reflectată valoarea constituţională a principiului legalităţii în considerentele de principiu constatate în jurisprudenţa mai sus indicată. Prin urmare, aceste critici nu pot fi reţinute, Curtea urmând să respingă, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate sub acest aspect. (4.2.) Criticile de neconstituţionalitate privind încălcarea art. 115 din Constituţie - Delegarea legislativă 55. Autorii sesizării formulează critici de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 115 din Constituţie plecând de la conţinutul normativ al art. I teza finală şi al art. II din legea examinată, potrivit căruia vor putea fi exceptate şi alte entităţi comerciale de la aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, prevăzute în acest scop prin hotărâre a Guvernului. (4.2.1.) Analiza criticilor de neconstituţionalitate privind încălcarea art. 115 din Constituţie - Delegarea legislativă 56. Curtea constată că aceste critici se întemeiază pe o eronată înţelegere a normelor constituţionale ale art. 115. Acest articol, consacrat delegării legislative ca excepţie de la principiul statuat de art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, are următoarea structură: primele trei alineate consacră posibilitatea ca Parlamentul să delege Guvernului, printr-o lege specială de abilitare, competenţa sa exclusivă de legiferare, în anumite materii, pentru ca acesta să emită ordonanţe (simple) în domenii care nu fac obiectul legilor organice, în anumite condiţii stricte; alin. (4)-(6) consacră Guvernului o competenţă directă de legiferare, prin ordonanţă de urgenţă, inclusiv în domeniul rezervat legii organice, numai în situaţii extraordinare şi cu respectarea unor cerinţe stricte de adoptare; ultimele două alineate ale art. 115 conţin reguli referitoare la adoptarea sau respingerea acestor ordonanţe printr-o lege a Parlamentului, precum şi la efectele acestor legi. 57. Soluţia legislativă cuprinsă în art. I teza finală şi art. II din legea examinată nu se referă, însă, la niciuna dintre ipotezele mai sus enunţate, fiind vorba de adoptare, prin hotărâre a Guvernului, a unor noi excepţii de la cele deja instituite prin lege. Aşadar, art. 115 din Legea fundamentală nu este incident. Totodată, Curtea arată că nu poate fi reţinută nici invocarea art. 63 teza finală din Legea nr. 24/2000 în acest context, text potrivit căruia „Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază“, deoarece, cu privire la art. I teza finală şi art. II din legea examinată nu ne aflăm în faţa unei derogări autentice prin intermediul delegării legislative. 58. În acest sens, Curtea constată că, prin Legea nr. 267/2017 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.029 din 27 decembrie 2017, legiuitorul a procedat la adoptarea unei reglementări distincte în privinţa posibilităţii Guvernului de a interveni normativ asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. Astfel, art. 1 pct. I subpunctul 7 din legea menţionată prevede: „În temeiul art. 115 alin. (1) din Constituţia României, republicată, Guvernul este abilitat ca de la data intrării în vigoare a prezentei legi, dar nu înainte de încheierea celei de-a doua sesiuni ordinare a anului 2017, şi până la reluarea lucrărilor Parlamentului în prima sesiune ordinară a anului 2018 să emită ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, după cum urmează: I. Finanţe publice şi economie: (...) 7. modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 111/2016, cu modificările ulterioare.“ În temeiul acestei prevederi, Guvernul are abilitarea de a emite ordonanţe simple - şi nu hotărâri -, prin care să opereze modificări şi/sau completări asupra Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. Curtea mai observă că, la momentul derulării procesului legislativ încheiat prin adoptarea legii supuse controlului în prezenta cauză, era în vigoare Legea nr. 161/2017 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 530 din 6 iulie 2017, în cuprinsul căreia nu exista o prevedere asemănătoare celei mai sus citate. Această lipsă de reglementare la nivelul legislaţiei în vigoare la acel moment, şi suplinită, în cuprinsul legii examinate, prin transferul competenţei de legiferare din partea Parlamentului, către Guvern, în materia stabilirii, prin hotărâre, a unor noi exceptări de la regimul juridic al guvernanţei corporative, nu poate fi interpretată ca fiind o veritabilă delegare legislativă în sensul art. 115 din Constituţie, invocat de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate. (4.3.) Criticile privind încălcarea principiului bicameralismului 59. Potrivit autorilor sesizării, legea atacată pe calea controlului de constituţionalitate anterior promulgării înfrânge principiul bicameralismului deoarece există diferenţe majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Astfel, dacă în forma iniţială a legii era prevăzută exceptarea de la aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 doar a ANM, prima Cameră sesizată - Senatul -, a adăugat 26 de societăţi comerciale sau regii autonome, iar Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, a completat această listă cu alte 64 de întreprinderi publice. De asemenea, Camera Deputaţilor a adoptat soluţia normativă cuprinsă la art. I teza finală şi art. II din legea examinată, potrivit căreia Guvernul, prin hotărâre, poate stabili noi excepţii, fără deci ca această soluţie juridică să fi fost anterior dezbătută şi votată de Senat. (4.3.1.) Analiza criticilor privind încălcarea principiului bicameralismului 60. Principiul bicameralismului se întemeiază pe art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie şi a fost dezvoltat de Curtea Constituţională printr-o solidă şi constantă jurisprudenţă, relevante fiind, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esenţă, Curtea a stabilit două criterii esenţiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 61. Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecţie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situaţie, Camera de reflecţie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-şi doar exprima prin vot poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput“. 62. Prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Curtea a statuat că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. 63. Sintetizând, se poate afirma că principiul bicameralismului se caracterizează prin câteva elemente imuabile, în funcţie de care se poate decide respectarea sa. Astfel, trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 64. Analizând scopul originar al legii ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate, precum şi cele două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, Curtea constată că, în forma sa iniţială, propunerea legislativă cu titlul „Lege pentru modificarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice“ conţinea un articol unic, cu următorul conţinut: "ARTICOL UNIC La articolul 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, cu modificările şi completările ulterioare, alineatul (3) se modifică şi va avea următorul cuprins: (3) Sunt exceptate de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă Regia Autonomă «Rasirom», Compania Naţională «Romtehnica» - S.A. şi Administraţia Naţională de Meteorologie." 65. Curtea observă că modificarea vizată de autorii propunerii legislative urmărea introducerea, alături de celelalte două excepţii preexistente, a Administraţiei Naţionale de Meteorologie (ANM), opţiune în privinţa căreia expunerea de motive prezintă pe larg argumente justificative (în sensul că ANM desfăşoară activităţi specifice de interes public naţional şi activităţi cu specific pentru apărarea şi securitatea naţională, acestea regăsindu-se explicit în Strategia de securitate naţională a României; ANM a înregistrat anual profit, nu înregistrează arierate şi nici obligaţii restante către creditori, a îndeplinit în fiecare an indicatorii de performanţă socioeconomică; ANM are obligaţia legală de a transmite gratuit toate informaţiile şi avertizările meteorologice de care dispune către anumite instituţii şi autorităţi publice, iar începând cu 01.01.2007 are obligaţia de a transmite în timp real măsurătorile de la staţiile meteorologice din România către sediul NATO). Totodată, Curtea observă că, potrivit propunerii legislative iniţiale, lipsesc, din redactarea alin. (3) al art. 1, „instituţiile de credit prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007, cu modificările şi completările ulterioare“, astfel cum acestea fac parte, în prezent, din categoria întreprinderilor publice exceptate de la aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. În această privinţă, expunerea de motive nu cuprinde nicio menţiune. 66. La Senat, lista companiilor exceptate numără alte 30 de întreprinderi publice, inclusiv, în 2 cazuri, filiale ale acestora (nenominalizate), precum şi „companiile de apă“ (nenominalizate) şi instituţiile de credit prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2006, astfel cum reglementează Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 29/2017. Raportul comun al comisiilor sesizate în fond cuprinde, în anexa privind amendamentele admise, o justificare generică în privinţa acestei intervenţii. 67. La Camera Deputaţilor, lista companiilor exceptate cuprinde un număr suplimentar de 64 de entităţi nominalizate individual, 5 dintre acestea alături de companiile deţinute sau filialele acestora (nenominalizate), precum şi companiile „de transport“ (nenominalizate), pe lângă cele „de apă“, fără a fi prezentat, în cadrul raportului comun al comisiilor sesizate în fond, vreun motiv justificativ. În plus, Camera Deputaţilor adoptă, în cuprinsul art. I teza finală şi art. II, soluţia legislativă potrivit căreia Guvernul, prin hotărâre, va aproba exceptarea şi a altor entităţi economice de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. 68. De asemenea, Curtea constată că cele două companii iniţial prevăzute în propunerea legislativă, precum şi în forma în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, respectiv Regia Autonomă „Rasirom“, Compania Naţională „Romtehnica“ - S.A., au fost eliminate în cursul procedurii legislative desfăşurate în faţa Camerei decizionale, astfel că acestea nu se mai regăsesc în forma finală a legii (se observă, în privinţa Companiei Naţionale „Romtehnica“ - S.A., că, în forma sa finală, legea enumeră doar cele două filiale ale sale, şi anume RO-Armycatering - S.A. şi RO-Armysecurity - S.A., dar nu şi societatea-mamă.) 69. Curtea conchide, în urma examenului comparativ mai sus referit şi prin prisma considerentelor de principiu statuate prin deciziile mai sus indicate, că forma finală a legii, prin extinderea listei destinatarilor exceptării instituite de art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 de la o singură entitate economică, iniţial prevăzută cu titlu suplimentar faţă de reglementarea în vigoare, la aproape încă 100, dar şi prin eliminarea celor două entităţi economice mai sus amintite, se îndepărtează în mod radical şi fără nicio justificare obiectivă de la scopul şi filosofia iniţiale ale legii, care vizau, pentru motive temeinic justificate, exclusiv Administraţia Naţională de Meteorologie. 70. Astfel, dacă Senatul a extins această listă (la 30 entităţi economice), dar cu o minimă argumentare în cuprinsul raportului comun al comisiilor sesizate în fond, Camera Deputaţilor a dublat numărul acestora (64 de entităţi economice), fără a oferi niciun fel de argumentare. Mai mult decât atât, Camera Deputaţilor, prin adoptarea soluţiei legislative cuprinse la art. I teza finală şi la art. II, a deschis posibilitatea golirii de conţinut a actului normativ de bază, prin aceea că legea examinată permite Guvernului să adopte oricând hotărâri prin care să adauge alţi destinatari ai exceptării prevăzute de lege. Totodată, Curtea constată, pe lângă aceste diferenţe semnificative, atât sub aspect calitativ, cât şi cantitativ de conţinut juridic între cele două forme adoptate de fiecare dintre Camerele Parlamentului, şi existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între cele două forme ale legii: prima, adoptată de Senat, conţine un articol unic, în timp ce forma adoptată de Camera Deputaţilor conţine două articole. 71. Dacă iniţiatorii legii au demarat această propunere legislativă justificând exceptarea ANM prin specificul de interes public naţional şi strategic pe care îl prezintă activitatea desfăşurată de aceasta şi prezumând că acest criteriu - obiectiv şi rezonabil - se menţine şi în privinţa celorlalţi destinatari adăugaţi în această categorie pe parcursul procesului legislativ desfăşurat la Camera Deputaţilor, atunci, fiind vorba de societăţi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat sau regii autonome, ar fi fost imperios necesar ca adăugarea fiecăreia dintre acestea să reprezinte rezultatul dezbaterii şi deliberării fiecărei Camere, deci inclusiv a Senatului, şi nu rezultatul opţiunii deliberative unilaterale, a unei singure Camere. Prezumând importanţa acestor entităţi economice şi caracterul strategic al sectoarelor în care operează fiecare dintre cele 64 de societăţi adăugate de Camera Deputaţilor, decizia excluderii acestora de la aplicarea regulilor de guvernanţă corporativă prescrise de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 nu poate aparţine unei singure Camere, ci trebuie să formeze obiectul de legiferare a întregului Parlament, nu doar în calitatea sa de unică autoritate legiuitoare a ţării, dar şi ca organ reprezentativ suprem al poporului român, deci şi al interesului naţional. (4.4.) Alte motive de neconstituţionalitate 72. Dincolo de aportul semnificativ sub aspect cantitativ şi calitativ al Camerei Deputaţilor, de natură să contravină exigenţelor principiului bicameralismului instituit de art. 61 alin. (2) din Constituţie, Curtea constată că soluţia legislativă cuprinsă la art. I teza finală şi art. II din legea examinată - introdusă de Camera Deputaţilor - este neconstituţională şi din alt punct de vedere, însă nu prin raportare la art. 115 din Constituţie, aşa cum eronat indică autorii sesizării în criticile formulate, ci prin raportare la art. 1 alin. (4) şi (5) şi la art. 61 alin. (1) din aceasta. 73. Astfel, soluţia legislativă, potrivit căreia Guvernul poate ca, prin hotărâre, să adauge noi entităţi economice celor care sunt deja sau vor fi exceptate, prin lege, de la aplicarea regimului juridic prevăzut de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, este contrară art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării, coroborat cu art. 1 alin. (4) din aceasta, care prevede principiul separării şi echilibrului puterilor în stat. 74. Parlamentul, prin dispoziţiile legale mai sus menţionate, a procedat, practic, în sensul unei „negări de legiferare“ sau a unei „de-legiferări“, prevăzând în competenţa Guvernului atribuţia de a stabili, prin hotărâre, entităţile comerciale cu capital integral sau majoritar de stat care pot fi exceptate de la regimul legal al guvernanţei corporative, stabilit prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, aprobată prin Legea nr. 111/2016. Or, hotărârile Guvernului sunt adoptate în scopul aplicării legii, în sensul reglementării unor modalităţi concrete şi detaliate de aducere la îndeplinire a măsurilor prevăzute de lege, astfel cum impune art. 108 alin. (2) din Constituţie: „Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor“. Prin urmare, dispoziţia legală prin care se atribuie Guvernului competenţa de a legifera în materii ce intră în sfera de reglementare a legii, şi nu a hotărârii Guvernului, nu poate avea natura unei simple „soluţii tehnice, în concordanţă cu atribuţiile Guvernului şi cu specificul raporturilor juridice de interes pentru o astfel de reglementare normativă“, aşa cum se apreciază în punctul de vedere al preşedintelui Senatului. Deşi ar avea un aparent temei legal, o asemenea hotărâre a Guvernului depăşeşte rolul său constituţional de strictă aplicare şi detaliere a normei legale - de rang superior - deoarece, prin conţinutul său, reglementează în mod direct şi distinct noi destinatari ai unor exceptări de la aplicarea regimului legal al guvernanţei corporative a întreprinderilor publice, având, în definitiv, acelaşi obiect de reglementare ca şi legea examinată în prezenta cauză. Totodată, chiar dacă materia reglementată prin legea examinată intră, prin specificul său, în domeniul de activitate şi în sfera raporturilor juridice de interes specifice Guvernului, nu se poate justifica această manieră de reglementare, în sensul atribuirii de competenţă de legiferare. 75. Parlamentul are, de principiu, obligaţia constituţională de a legifera în orice domeniu şi în privinţa oricărui raport juridic reflectat din viaţa socială, economică, culturală, juridică a statului, deţinând, prin voinţa Adunării constituante, monopol de legiferare. Singurele excepţii permise sunt strict prevăzute, la rândul lor, în Legea fundamentală, deci tot ca expresie a voinţei constituantului. În ceea ce priveşte atribuirea unor competenţe de legiferare puterii executive (bicefale), Constituţia a prevăzut posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanţe - simple sau de urgenţă - în anumite condiţii stabilite la art. 115 - Delegarea legislativă, precum şi posibilitatea Preşedintelui României de a emite acte normative în cazuri excepţionale, de asemenea indicate în cuprinsul art. 92 şi 93. Prin urmare, în considerarea normelor fundamentale, Guvernul poate exercita atribuţia de legiferare în domenii şi condiţii strict prevăzute - fie prin intermediul unei legi de abilitare, fie direct, în temeiul art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie -, dar, în ambele situaţii, actul normativ îl constituie ordonanţa simplă sau ordonanţa de urgenţă, după caz, şi nicidecum hotărârea. De altfel, aşa cum s-a arătat la paragraful 68 din prezenta decizie, Parlamentul a adoptat Legea nr. 267/2017 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, care, la art. 1 pct. I subpunctul 7, reglementează în mod distinct posibilitatea Guvernului de a emite ordonanţe pentru modificarea sau completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. Prin urmare, Constituţia nu permite ca, prin intermediul unei alte legi decât legea de abilitare, Parlamentul să atribuie competenţe de legiferare Guvernului, şi nu permite de plano ca Guvernul, în virtutea delegării legislative, să legifereze prin hotărâre. O asemenea manieră de reglementare este contrară principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, proclamat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, dar şi prevederilor art. 61 alin. (1) din aceasta, care conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a ţării. 76. În plus, în speţă, contrar prevederilor art. 1 alin. (4) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie, Parlamentul lasă la latitudinea exclusivă a Guvernului modalitatea de aplicare a unui act normativ de nivelul legii, creând posibilitatea ca, prin hotărâri ale puterii executive, acesta să fie golit de conţinut, prin excluderea tuturor destinatarilor săi. Curtea observă, din această perspectivă, faptul că legea examinată nu corespunde exigenţelor de reglementare a normei juridice, fiind aptă să genereze confuzii şi ambiguitate în procesul de aplicare şi interpretare a legii, aşa cum susţin şi autorii sesizării de neconstituţionalitate. Această modalitate de reglementare poate avea consecinţe negative asupra respectării principiului legalităţii, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie, existând pericolul afectării stabilităţii raporturilor juridice, prin încălcarea exigenţelor de calitate a legii, respectiv previzibilitatea şi claritatea legii. 77. În sensul celor de mai sus, Curtea reţine că utilizarea sintagmei cu semnificaţie generică a „companiilor de apă şi transport“, în cuprinsul art. I teza întâi din legea examinată, fără nominalizarea acestora sau măcar cu indicarea unor criterii minimale de referinţă pentru identificarea lor, nu reprezintă o modalitate de legiferare care să confere destinatarului normei configurarea în mod rezonabil a conduitei de urmat, în primul rând pentru că norma juridică nu determină în mod precis şi lipsit de echivoc destinatarii săi. Acelaşi viciu de constituţionalitate, dat de lipsa unor criterii obiective minimale de determinare a destinatarilor normei, este observat şi în privinţa soluţiei legislative cuprinse la art. I teza finală şi art. II din legea examinată, potrivit căreia Guvernul poate, prin hotărâre, să excepteze alte companii de la prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011. Aşa cum s-a arătat mai sus, dincolo de actul neconstituţional al „de-sesizării“ Parlamentului în această materie şi atribuirea competenţei de legiferare Guvernului, fără a trasa, prin lege, criterii obiective şi condiţii clare pentru includerea altor companii pe lista excepţiilor, Curtea remarcă potenţialul de imprevizibilitate şi inaccesibilitate legislativă creat prin dispoziţiile mai sus indicate, deoarece nu se poate cunoaşte, a priori, când, în ce condiţii şi care societăţi vor fi excluse, schimbarea regimului juridic aplicabil în privinţa guvernanţei corporative putând interveni prin hotărâre a Guvernului oricând, intempestiv şi fără nicio justificare, cu afectarea modalităţii de organizare şi funcţionare a activităţii respectivei entităţi economice (în acest sens, a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 906 din 8 decembrie 2015). 78. Curtea subliniază că viciul de neconstituţionalitate mai sus relevat vizează exclusiv modalitatea de reglementare a exceptărilor de la aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011, respectiv prin hotărâre a Guvernului, Parlamentul având competenţa de a proceda la adoptarea acestora prin lege, în conformitate cu dispoziţiile din Legea fundamentală a căror nesocotire a fost constatată pe calea controlului de neconstituţionalitate a priori. 79. În concluzie, Curtea constată că legea examinată contravine prevederilor art. 1 alin. (4) şi (5) şi ale art. 61 din Legea fundamentală şi este neconstituţională, în ansamblul său. 80. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de un număr de 64 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Naţional Liberal şi constată că Legea pentru modificarea art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice este neconstituţională. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 13 februarie 2018. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Claudia-Margareta Krupenschi -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
