Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mircea Ştefan Minea│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simina │- │
│Popescu-Marin │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată. 2. Cu Adresa nr. CP1/1.272 din 30 iulie 2018, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstituţionalitate, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.198 din 30 iulie 2018 şi care constituie obiectul Dosarului nr. 1.214A/2018. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt invocate critici extrinseci şi intrinseci de neconstituţionalitate. 4. Sub aspect extrinsec, autorul sesizării consideră că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României a fost adoptată cu încălcarea art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie. Susţine că, astfel cum rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale privind principiul bicameralismului (spre exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018), în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“. 5. Referitor la Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968, distinct de modificările propuse de iniţiator şi adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de primă Cameră sesizată, în cadrul procedurii legislative derulate la nivelul Senatului, în calitate de Cameră decizională, a fost introdus un nou articol, art. 10, cu următorul conţinut: „Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora, decurgând din Constituţie, tratatele şi convenţiile internaţionale la care România este parte.“ 6. Potrivit Expunerii de motive şi formei iniţiatorului, propunerea legislativă a fost iniţiată „având în vedere numeroasele modificări legislative intervenite din anul 1981 şi până în prezent, care au dus la modificări privind componenţa, denumirile şi statutul unităţilor administrativ-teritoriale, şi ţinând cont că, în principal, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi chiar organizaţiile neguvernamentale folosesc în activitatea curentă date cu privire la organizarea administrativ-teritorială a ţării“, impunându-se soluţionarea situaţiilor în care scrierea denumirii localităţilor se face incorect. 7. Prin raportare la criteriul referitor la existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic, autorul sesizării consideră că art. 10, introdus în Camera decizională, nu a fost discutat de Camera Deputaţilor şi nici nu se regăseşte în forma iniţiatorului. Mai mult, o astfel de modificare substanţială, care vizează introducerea unei interdicţii, pentru legiuitor, de modificare a limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale care determină modificarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, nu are nicio legătură cu aspecte care ţin de actualizarea denumirilor acestor unităţi administrativ-teritoriale şi nici cu actualizarea prevederilor din Legea nr. 2/1968. 8. Fiind o modificare distinctă atât faţă de scopul iniţiatorului, cât şi faţă de dispoziţiile dezbătute de prima Cameră sesizată, pentru respectarea principiului bicameralismului era necesar ca asupra unei astfel de modificări să se pronunţe şi Camera Deputaţilor. Separat de această modificare substanţială, în procedura de legiferare derulată la nivelul Senatului au fost introduse alte două amendamente, modificându-se art. II şi anexa la lege. 9. Or, Curtea Constituţională a stabilit în jurisprudenţa sa că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (...) şi competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală“ (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008). Aşadar, modificarea adusă în Senat şi introducerea unor prevederi care vizează cu totul alte aspecte decât cele avute în vedere de iniţiator şi dezbătute de Camera Deputaţilor încalcă principiul bicameralismului. 10. Prin raportare la criteriul referitor la existenţa unei configuraţii semnificativ diferite, autorul sesizării susţine că în forma adoptată de Senat există două puncte suplimentare, art. I pct. 7 şi art. I pct. 10, dar şi o completare a anexei (Documentar - Situaţie statistică privind organizarea teritoriului României), care nu se regăseau în forma adoptată de Camera Deputaţilor. Abrogarea art. 6-8 din Legea nr. 2/1968 printr-un singur punct - art. I pct. 5 din forma adoptată de Senat - şi celelalte modificări adoptate de Camera decizională conduc şi la o configuraţie diferită a celor două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut existenţa unei configuraţii semnificativ diferite chiar şi în situaţia în care o propunere legislativă adoptată de Camera de reflecţie cuprindea un articol, iar forma adoptată de Camera decizională cuprindea două articole (a se vedea Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018). 11. Totodată, autorul sesizării consideră că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie. 12. Astfel, prin art. I pct. 7 din legea dedusă controlului instanţei de contencios constituţional se introduce art. 10, care reglementează interdicţia modificării limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale ce are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în acea unitate, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora. Această normă excedează obiectului de reglementare al legii criticate şi contravine normelor de tehnică legislativă referitoare la unicitatea reglementării în materie, prevăzute de art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, art. I pct. 7 din lege nu putea fi integrat în conţinutul normativ al legii criticate, întrucât obiectul de reglementare al acestor dispoziţii, prin raportare la obiectul legii criticate, diferă în mod esenţial. Ţinând seama şi de art. 120 alin. (2) din Constituţie, autorul susţine că modificarea limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale face obiectul reglementării Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, iar nu al Legii nr. 2/1968, cele două acte normative având obiecte de reglementare diferite. Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, în timp ce Legea nr. 2/1968 are ca obiect organizarea teritoriului în unităţi administrativ-teritoriale. În consecinţă, autorul obiecţiei consideră că se încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în ceea ce priveşte cerinţele de claritate şi previzibilitate a legii. 13. În acelaşi timp, autorul obiecţiei consideră că prin legea criticată se intervine legislativ asupra întregului conţinut normativ al actului supus modificării, ceea ce impunea, în acord cu dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, adoptarea unei noi reglementări, cu consecinţa abrogării Legii nr. 2/1968. Din această perspectivă, dispoziţia de republicare, prevăzută la art. III din cuprinsul legii criticate, este, practic, fără obiect, întrucât între legea de modificare şi forma republicabilă există identitate de conţinut normativ, singura diferenţă fiind de ordin tehnic-legislativ. Aşadar, soluţia legislativă cuprinsă în legea dedusă controlului de constituţionalitate nesocoteşte normele de tehnică legislativă şi prin aceasta contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, de vreme ce respectarea standardelor de claritate şi predictibilitate ale legii reprezintă o cerinţă de rang constituţional. 14. Din perspectiva motivelor de neconstituţionalitate intrinsecă, autorul susţine că, prin art. I pct. 3 din lege referitor la art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 2/1968, se modifică definiţia legală a oraşului şi a municipiului. Consideră că termenii utilizaţi şi aspectele luate în considerare pentru definirea acestor unităţi administrativ-teritoriale sunt neclare. Simpla utilizare a adjectivului „mare“, respectiv a gradului de comparaţie „mai mare“ drept criterii, fără indicarea unui termen de referinţă, generează riscul unei aplicări subiective, arbitrare a legii, ceea ce determină o imprevizibilitate a aplicării normei. 15. Totodată, autorul obiecţiei arată că, pe de o parte, art. I pct. 7 din legea criticată introduce un nou articol, art. 10, referitor la interdicţia modificării limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor, care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză. Pe de altă parte, potrivit art. 131 din Legea nr. 215/2001, „Prevederile art. 19, art. 39 alin. (7) şi ale art. 76 alin. (2)-(4)“ din acest act normativ „sunt aplicabile şi în cazul în care, din diferite motive, după intrarea în vigoare a prezentei legi, ponderea cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale scade sub procentul prevăzut la art. 19“, respectiv de 20% din numărul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială. Totodată, potrivit art. 22 din Legea nr. 215/2001: „Delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit legii.“ 16. Din coroborarea acestor norme, autorul obiecţiei trage concluzia că populaţia dintr-o unitate administrativ-teritorială îşi poate manifesta voinţa cu privire la modificarea limitelor teritoriale ale respectivei unităţi prin referendum. De asemenea, dispoziţiile constituţionale privind suveranitatea permit exprimarea voinţei unei comunităţi în raport cu necesităţile economice. De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că, potrivit art. 3 alin. (3) din Constituţie, „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe.“ Organizarea administrativă a teritoriului înseamnă delimitarea acestuia, potrivit unor criterii economice, sociale, culturale, de mediu, populaţie etc., în unităţi administrativ-teritoriale, în scopul organizării şi funcţionării administraţiei publice locale în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale şi desconcentrării serviciilor publice, precum şi al eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale (a se vedea Decizia nr. 1.177 din 12 decembrie 2007). 17. Prin urmare, autorul apreciază că exigenţele constituţionale referitoare la organizarea teritoriului, suveranitate şi autonomie locală nu permit instituirea unei interdicţii cu privire la exprimarea voinţei cetăţenilor dintr-o unitate administrativ-teritorială în ceea ce priveşte modificarea limitelor teritoriale ale acesteia. 18. În plus, circumstanţierea unei astfel de interdicţii, prin raportare la un scop sau efect ce ar conduce la schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi la afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora este neclară şi imposibil de stabilit. „Calificarea unei astfel de acţiuni, prin raportare la un alt scop şi efect decât cel de delimitare teritorială, astfel încât aceasta să se înscrie în ipoteza interdicţiei, este imposibil de realizat“, nefiind „stabilită entitatea care va analiza scopul şi va constata efectul“ şi nefiind „prevăzute consecinţele încălcării acestei interdicţii“. Din această perspectivă, autorul obiecţiei consideră că norma criticată nu respectă cerinţele de claritate a legii, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituţie. 19. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere. 20. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/8.004 din 10 septembrie 2018, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 7.716 din 10 septembrie 2018, punctul său de vedere cu privire la sesizarea ce face obiectul Dosarului Curţii nr. 1.214A/2018, prin care susţine că aceasta este neîntemeiată. Invocând aspecte din jurisprudenţa Curţii Constituţionale privind principiul bicameralismului, consideră că propunerea legislativă în cauză a fost adoptată de Camera Deputaţilor şi trimisă spre dezbatere Senatului, cu aplicarea dispoziţiilor art. 75 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „După adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv“. Cu privire la interpretarea sintagmei „decide definitiv“, utilizată în art. 75 alin. (3) din Constituţie, se arată că aceasta „nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări“, iar, „în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator“ (Decizia Curţii Constituţionale nr. 624 din 26 octombrie 2016). Din acest punct de vedere, consideră că, în calitate de Cameră decizională, Senatul a respectat principiului constituţional pretins a fi fost încălcat, „întrucât modificările operate în cursul procedurii legislative desfăşurate la Camera Deputaţilor au avut în vedere aceeaşi materie pe care a reglementat-o şi Senatul“. 21. Faţă de susţinerea autorului sesizării referitoare la încadrarea art. I pct. 7 din legea criticată în dispoziţiile Legii nr. 215/2001, arată că, verificând obiectul de reglementare al Legii nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se poate constata că dispoziţiile acestei legi privesc organizarea autorităţilor administraţiei publice locale, respectiv reglementări cu privire la constituirea şi funcţionarea consiliului local, atribuţiile primarului şi ale viceprimarului, constituirea şi componenţa consiliului judeţean, actele administraţiei publice locale etc., nicidecum reglementări privitoare la limitele teritoriale ale judeţelor, oraşelor şi comunelor, astfel cum sunt acestea reglementate prin Legea nr. 2/1968, republicată, cu modificările ulterioare. De asemenea, consideră că autorul sesizării de neconstituţionalitate, în mod eronat, aduce în sprijinul susţinerii sale dispoziţiile art. 19, art. 39 alin. (7) şi ale art. 76 alin. (2)-(4) din Legea nr. 215/2001, deoarece acestea privesc exclusiv folosirea limbii materne la nivelul administraţiei publice locale. 22. În speţă, art. 10, noul articol introdus, vizează o situaţie de excepţie, şi anume „interzicerea modificării limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale în unitatea administrativ-teritorială“, în vederea eliminării oricăror situaţii de discriminare pe bază de naţionalitate şi înlăturării oricăror abuzuri ce ar putea apărea prin încălcarea legii. 23. De asemenea, cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, consideră că limbajul juridic al modificărilor vizate este clar, întrucât în conţinutul legii nu se regăsesc pasaje obscure sau soluţii normative contradictorii, este precis, fiind redactat într-un stil specific normativ care prezintă norma instituită fără explicaţii sau justificări, prin folosirea cuvintelor în înţelesul lor curent din limba română. Conceptele şi noţiunile utilizate sunt configurate în concordanţă cu actul normativ de bază în care se integrează, iar detalierea diferitelor situaţii procedurale este departe de a fi ambiguă, fiind redată previzibil şi univoc, cu respectarea Legii nr. 24/2000. În fine, arată că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 733 din 10 iulie 2012, instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat asupra aspectelor privitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate, în sensul că acestea nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate, ci vizează, în fapt, probleme de aplicare a legii, Parlamentul având competenţa de a interveni pe calea unor modificări, completări sau abrogări, pentru a asigura ordinea juridică necesară. 24. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 25. Actul de sesizare în Dosarul Curţii Constituţionale nr. 1.214A/2018 are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, în ansamblul său, precum şi art. 1 pct. 7 din legea supusă controlului, prevederi care au următorul cuprins: „După articolul 9 se introduce un nou articol, art. 10, cu următorul cuprins: "ART. 10 Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora decurgând din Constituţie, tratatele şi convenţiile internaţionale la care România este parte." 26. Dispoziţiile din Constituţie invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 61 alin. (2) potrivit căruia „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat“ şi art. 75 privind sesizarea Camerelor. 27. În vederea soluţionării prezentei obiecţii, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilităţii acesteia. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a obiecţiei trebuie realizată prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori.“ Astfel, Curtea constată că actul normativ supus controlului de constituţionalitate este o lege adoptată de Parlamentul României, sesizarea fiind formulată de Preşedintele României, subiect de drept care întruneşte, potrivit dispoziţiilor legale, calitatea de titular al sesizării Curţii Constituţionale cu obiecţia de neconstituţionalitate. 28. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a obiecţiei trebuie realizată şi prin raportare la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia „În vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avocatului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de două zile“. Cu privire la acest aspect, Curtea constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României a fost adoptată de Senat, Cameră decizională, în data de 5 iulie 2018, la aceeaşi dată fiind depusă la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii. La data de 11 iulie 2018, legea adoptată a fost trimisă spre promulgare Preşedintelui României. Sesizarea formulată de Preşedintele României a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 30 iulie 2018. Termenele reglementate prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 sunt „termene care privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice şi, prin urmare, în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere“ (Decizia nr. 233 din 20 decembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 28 decembrie 1999). În consecinţă, nu sunt aplicabile în această procedură dispoziţiile art. 181 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, când termenul se socoteşte pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua când acesta se împlineşte, întrucât dreptul public este supus regulii în virtutea căreia termenele se calculează pe zile calendaristice, în sensul că se include în termen şi ziua în care acesta începe să curgă şi ziua când se împlineşte (Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 19 februarie 2010). Aşa fiind, Curtea constată că sesizarea a fost formulată în afara termenului de 5 zile prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992. Având în vedere însă că sesizarea Curţii s-a realizat înainte de promulgarea legii, în interiorul termenului de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituţie, sesizarea astfel formulată este admisibilă. 29. Prin urmare, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate. 30. Analizând obiecţia de neconstituţionalitate, în ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, formulate prin raportare la dispoziţiile art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Legea fundamentală, Curtea reţine că încălcarea principiului bicameralismului este susţinută prin aceea că, în procesul legislativ pentru adoptarea actului normativ examinat, Senatul a adoptat, în calitate de Cameră decizională, diferite prevederi fără ca acestea să fi fost anterior supuse dezbaterii şi votului primei Camerei sesizate - Camera Deputaţilor, deci fără a reprezenta opera de legiferare a întregului Parlament. 31. Curtea Constituţională a dezvoltat acest principiu printr-o constantă jurisprudenţă, relevante fiind în acest sens Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 54, Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 44, Decizia nr. 64 din 14 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 26 aprilie 2018, paragraful 36. 32. Astfel, Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: (a) existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; şi (b) existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului. De asemenea, Curtea a statuat că dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului. 33. Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului primei Camere sesizate, în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau al propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de prima Cameră sesizată, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge. Sub aceste aspecte, este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima, prin vot, poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau de a completa legea, astfel cum a fost adoptată de prima Cameră sesizată, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent primei Camere sesizate în raport cu cea decizională în procesul de adoptare a legilor. Într-o atare situaţie, prima Cameră sesizată ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-şi doar exprima, prin vot, poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de prima Camera sesizată, ceea ce este de neconceput (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017). 34. Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice, în Camera decizională putând exista abateri inerente de la forma adoptată de prima Cameră sesizată, desigur, fără schimbarea obiectului esenţial al proiectului de lege/propunerii legislative. A nega posibilitatea Camerei decizionale de a se îndepărta de la forma votată în prima Cameră sesizată ar însemna limitarea rolului său constituţional, iar caracterul decizional ataşat acesteia devine iluzoriu. S-ar ajunge la un veritabil mimetism, în sensul că cea de-a doua Cameră se va identifica, în ceea ce priveşte activitatea sa legislativă, cu prima Cameră, neputându-se îndepărta în niciun fel de la soluţiile legislative pentru care a optat prima Cameră, ceea ce este contrar, până la urmă, chiar ideii de bicameralism. Prin urmare, nu se poate susţine încălcarea principiului bicameralismului, atât timp cât legea adoptată de Camera decizională se referă la aspectele principiale pe care le-a avut în vedere propunerea/proiectul de lege în forma sa însuşită de prima Cameră sesizată. În acest sens, modificările aduse formei adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să cuprindă o soluţie legislativă care păstrează concepţia de ansamblu a acesteia şi să fie adaptate în mod corespunzător (a se vedea în acest sens Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragrafele 37 şi 38, sau Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, paragraful 45). 35. Curtea a mai stabilit că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator (a se vedea Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56, sau Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, paragraful 46). 36. Sintetizând, se poate afirma că principiul bicameralismului se caracterizează prin câteva elemente, statuate de Curtea Constituţională, în funcţie de care se poate decide respectarea sa. Astfel, trebuie avut în vedere: (a) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (b) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. De asemenea, trebuie avut în vedere scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ. 37. Curtea, aplicând aceste considerente de principiu în prezenta cauză, reţine că scopul legii ce constituie obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din Expunerea de motive, este acela de a se realiza „o actualizare a situaţiei numărului, denumirii şi componenţei unităţilor administrativ-teritoriale care va putea fi folosită în mod oficial, în special, în activitatea curentă a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale“ şi de a „parcurge o etapă tehnică premergătoare procesului de reorganizare administrativ-teritorială“, având în vedere că „după anul 1990, principala tendinţă privind evoluţia unităţilor administrativ-teritoriale o constituie gradul de fragmentare la nivel local, prin multiplicarea numărului de comune, oraşe şi municipii“. De asemenea, în Expunerea de motive se arată că „Faţă de textul actual al Legii nr. 2/1968 s-au făcut unele modificări pentru (...) punerea în acord a noii reglementări cu legislaţia în vigoare“. 38. Sub acest aspect, Curtea reţine că Senatul, în calitate de Cameră decizională, a introdus în cuprinsul legii art. 10, care instituie o condiţie negativă în privinţa modificării limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor, şi că această condiţie se circumscrie concepţiei de actualizare a componenţei unităţilor administrativ-teritoriale, fără ca aceasta să reprezinte un element de natură să determine o abatere de la concepţia originară a legii. Referitor la interdicţia de modificare a limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor, Curtea observă, totodată, că aceasta este expresia unei dispoziţii similare cuprinse în art. 16 din Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, încheiată la Strasbourg la 1 februarie 1995, ratificată de România prin Legea nr. 33/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 4 mai 1995, potrivit căruia: „Părţile se vor abţine să ia măsuri care, modificând proporţiile populaţiei din arii locuite de persoane aparţinând minorităţilor naţionale, sunt îndreptate împotriva drepturilor şi libertăţilor decurgând din principiile înscrise în prezenta convenţie-cadru“. Prin urmare, Curtea constată că modificările şi completările aduse de Camera decizională se integrează scopului legii, de actualizare a componenţei unităţilor administrativ-teritoriale şi de corelare a noii reglementări cu legislaţia în vigoare. 39. Analizând textele legale adoptate de cele două Camere ale Parlamentului sub aspectul conţinutului juridic, Curtea observă că intervenţia Camerei decizionale asupra formei adoptate de prima Cameră sesizată s-a concretizat, în esenţă, prin introducerea soluţiei legislative de interzicere a modificării limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor, care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora. Curtea reţine că această soluţie legislativă se referă la aspectele principiale avute în vedere în procesul legiferării de prima Cameră sesizată, care, în adoptarea soluţiilor legislative, a avut în vedere şi condiţiile etnice în ceea ce priveşte stabilirea componenţei unităţilor administrativ-teritoriale. Astfel, potrivit art. I pct. 3 din lege, în forma adoptată de prima Cameră sesizată, „Judeţul este alcătuit din oraşe şi comune - unităţi de bază ale organizării administrativ-teritoriale a ţării - în funcţie de condiţiile geografice, economice, sociale, etnice şi de legăturile culturale şi tradiţionale ale populaţiei“. 40. În aceste condiţii, având în vedere că prevederile art. I pct. 7, introduse în cuprinsul legii de Camera decizională, păstrează concepţia de ansamblu a reglementării, Curtea constată că nu există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere. 41. De asemenea, examinând forma legii adoptate de prima Cameră sesizată - Camera Deputaţilor - şi cea adoptată de Camera decizională - Senatul, Curtea observă că această din urmă Cameră a operat un număr redus de intervenţii legislative, prin raportare la totalitatea prevederilor ce alcătuiesc actul normativ examinat. Astfel, Senatul, în calitate de Cameră decizională, a suplimentat legea adoptată de Camera Deputaţilor, introducând, prin art. I pct. 7, un nou articol, art. 10, şi completând art. I cu pct. 10 referitor la tabelul „Documentar -Situaţie statistică privind organizarea administrativă a teritoriului României“. De asemenea, Senatul a concentrat într-un singur punct (art. I pct. 5) soluţia de abrogare a unor dispoziţii legale, realizată în forma adoptată de Camera Deputaţilor în 3 puncte distincte (art. I pct. 5, 6, 7), şi a completat dispoziţiile art. II alin. (1) din lege cu privire la realizarea înscrierii noii denumiri a unităţilor-administrativ teritoriale în actele de identitate, paşapoarte şi permise de conducere, la cererea titularilor. 42. În cazul legii criticate, deşi sub aspect formal există unele diferenţe, Curtea reţine că acestea nu generează o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi că diferenţele de formă sunt în cauza de faţă inerente exercitării rolului Camerei decizionale de îmbunătăţire a actului normativ, în limitele impuse de principiul bicameralismului. 43. În raport cu aceste considerente, Curtea constată că intervenţiile aduse de Senat asupra legii criticate nu întrunesc condiţiile stabilite pentru încălcarea principiului bicameralismului şi că acestea se încadrează în marja proprie Camerei decizionale de aport la actul de legiferare. 44. Pe cale de consecinţă, Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate a priori respectă exigenţele ce decurg din art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, precum şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale privind principiul bicameralismului. 45. Referitor la critica de neconstituţionalitate, potrivit căreia art. I pct. 7 din lege nu poate fi integrat în conţinutul normativ al legii criticate, deoarece vizează o interdicţie a modificării limitelor teritoriale, aspect care ţine de domeniul de reglementare al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Curtea constată că prevederile legale criticate nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. Astfel, art. I pct. 7, prin conţinutul său normativ, instituie o interdicţie în privinţa modificărilor limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor, care vizează menţinerea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi protecţia drepturilor şi libertăţilor acestora, reglementând, aşadar, cu privire la teritoriul şi populaţia României. În acelaşi timp, examinând dispoziţiile constituţionale privind administraţia publică locală, organizarea teritoriului şi autonomia locală, Curtea reţine că aceste domenii fac obiect al reglementării cuprinse în art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, potrivit căreia „Prin lege organică se reglementează: (...) o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală“. Din maniera de reglementare a prevederilor art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituţie, Curtea constată că domeniile prevăzute de norma constituţională evocată interferează, având, în concepţia legiuitorului constituant, o strânsă legătură. În aceste condiţii, plasarea soluţiei legislative criticate în Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României ţine de opţiunea legiuitorului, justificată de scopul reglementării, astfel cum acesta a fost evidenţiat anterior. Soluţia pe care Legea nr. 215/2001 o instituie prin art. 22 cu privire la modificarea limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale face parte din secţiunea referitoare la „Regimul general al autonomiei locale“ şi cuprinde reguli privind posibilitatea folosirea limbii materne în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor. 46. În aceste condiţii, Curtea constată că cele două soluţii legislative sunt complementare sub aspectul obiectului de reglementare, iar includerea lor în acte normative distincte dă expresie opţiunii legiuitorului, fără a încălca dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. 47. În ceea ce priveşte critica potrivit căreia exigenţele constituţionale referitoare la organizarea teritoriului, suveranitate şi autonomie locală nu permit instituirea unei interdicţii cum este cea prevăzută de art. I pct. 7 din lege şi critica privind neclaritatea normei, deoarece nu este stabilită entitatea care va analiza scopul/efectul unei modificări a limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate. Astfel, Curtea observă că normele Legii fundamentale nu conţin dispoziţii care să împiedice instituirea interdicţiei de modificare a limitelor teritoriale, care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora. O asemenea reglementare vizează apărarea şi conservarea drepturilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, aceştia beneficiind de protecţie constituţională, cum ar fi: dreptul la identitate - art. 6, dreptul de a învăţa în limba maternă - art. 32 alin. (3), dreptul la câte un loc de deputat al organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentante în Parlament - art. 62 alin. (2), dreptul la folosirea limbii minorităţii naţionale în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile art. 120 alin. (2). Sub acest aspect, Curtea precizează că statul trebuie să asigure, prin adoptarea unei legislaţii infraconstituţionale, protecţia acestor drepturi, norma criticată fiind una dintre modalităţile concrete de îndeplinire a acestui rol. De asemenea, sub aspectul exigenţei de calitate a legii, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, Curtea constată că prevederile legale criticate nu conţin elemente de natură să le afecteze validitatea constituţională. 48. Referitor la susţinerea autorului sesizării, potrivit căreia, având în vedere multitudinea de modificări aduse actului normativ de bază (Legea nr. 2/1968), se impunea să fie adoptată o nouă reglementare, Curtea reţine că opţiunea legiuitorului de a aduce modificări şi completări asupra reglementării existente este justificată, printre altele, de scopul actualizării denumirilor unităţilor administrativ-teritoriale. De asemenea, sub aspectul tehnicii legislative utilizate, Curtea observă că opţiunea pentru republicarea actului normativ, cuprinsă în art. III din legea supusă controlului de constituţionalitate, are temei în dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care, prin art. 70 alin. (2), stabileşte că „În vederea republicării actului normativ se realizează integrarea prevederilor modificate sau a celor de completare în ansamblul reglementării, actualizându-se denumirile schimbate între timp, cum ar fi cele ale unor instituţii sau localităţi“. În aceste condiţii, Curtea reţine că legiuitorul a acţionat în acord cu normele de tehnică legislativă şi, prin urmare, constată ca fiind neîntemeiată critica autorului obiecţiei în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituţie. 49. Cât priveşte susţinerea referitoare la redactarea defectuoasă a art. I pct. 3 din lege, care defineşte „oraşul/municipiul“ prin utilizarea unor termeni imprecişi, precum „densitate mare“ şi „număr mai mare de locuitori“, Curtea precizează că, potrivit art. 3 alin. (3) din Constituţie, „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe“, iar „în condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii“. Prin urmare, stabilirea condiţiilor în care oraşele sunt declarate municipii se realizează prin norme infraconstituţionale, de rangul legii. Astfel cum a reţinut Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală şi o anumită supleţe poate chiar să se dovedească de dorit, supleţe care nu afectează însă previzibilitatea legii (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 445 din 28 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 755 din 31 august 2018). Aplicând aceste considerente de principiu, în cauza de faţă, Curtea constată că normele enunţate sunt redactate cu o suficientă precizie, de natură să permită destinatarilor (autorităţi publice) punerea lor în aplicare. De altfel, normele legale criticate urmează a fi interpretate în raport cu prevederile Legii nr. 351/2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional - Secţiunea a IV-a - Reţeaua de localităţi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 24 iulie 2001. În aceste condiţii, Curtea reţine că prevederile legale criticate oferă reperele necesare pentru a putea fi aplicate şi, prin urmare, constată că dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta privitoare la calitatea legilor, nu au fost încălcate. 50. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României este constituţională în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 3 octombrie 2018. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Simina Popescu-Marin OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia pronunţată, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României se impunea a fi admisă şi să se constate că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României este neconstituţională, în ansamblul său, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare: 1. Motivarea autorului sesizării În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, autorul obiecţiei (Preşedintele României) a invocat motive de neconstituţionalitate extrinsecă, susţinând că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, referitoare la principiul bicameralismului, precum şi a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la calitatea legii. Astfel, aşa cum rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale privind principiul bicameralismului (Decizia nr. 1/2012, Decizia nr. 624/2016, Decizia nr. 62/2018), în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“. Referitor la Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, distinct de modificările propuse de iniţiator şi adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de primă Cameră competentă, în cadrul procedurii legislative derulate la nivelul Senatului, în calitate de Cameră decizională, a fost introdus un nou articol, art. 10, cu următorul conţinut: „Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora, decurgând din Constituţie, tratatele şi convenţiile internaţionale la care România este parte.“ Potrivit expunerii de motive şi formei iniţiatorului, propunerea legislativă a fost iniţiată „având în vedere numeroasele modificări legislative intervenite din anul 1981 şi până în prezent, care au dus la modificări privind componenţa, denumirile şi statutul unităţilor administrativ-teritoriale şi ţinând cont că, în principal, autorităţile administraţiei publice centrale şi locale şi chiar organizaţiile neguvernamentale folosesc în activitatea curentă date cu privire la organizarea administrativ-teritorială a ţării“, impunându-se soluţionarea situaţiilor în care scrierea denumirii localităţilor se face incorect. • Prin raportare la primul criteriu, cel al existenţei unor deosebiri majore de conţinut juridic, s-a susţinut că noul articol introdus în Camera decizională nu a fost discutat de Camera Deputaţilor şi nici nu se regăseşte în forma iniţiatorului. Mai mult, o astfel de modificare substanţială, care vizează introducerea unei interdicţii pentru legiuitor de modificare a limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale, care determină modificarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, nu are nicio legătură cu aspecte care ţin de actualizarea denumirilor acestor unităţi administrativ-teritoriale şi nici cu actualizarea prevederilor din Legea nr. 2/1968. Fiind o modificare distinctă atât faţă de scopul iniţiatorului, cât şi de dispoziţiile dezbătute de prima Cameră competentă, pentru respectarea principiului bicameralismului era necesar ca asupra unei astfel de modificări să se pronunţe şi Camera Deputaţilor. • Separat de această modificare substanţială, în procedura de legiferare derulată la nivelul Senatului au fost introduse alte două amendamente, modificându-se art. II şi anexa din lege. Or, Curtea Constituţională a stabilit în jurisprudenţa sa că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Aşadar, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (...) şi a competenţelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală“ (în acest sens a fost invocată Decizia nr. 472/2008). Aşadar, modificarea adusă în Senat şi introducerea unor prevederi care vizează cu totul alte aspecte decât cele avute în vedere de iniţiator şi dezbătute de Camera Deputaţilor încalcă principiul bicameralismului. • Prin raportare la cel de-al doilea criteriu, cel al existenţei unei configuraţii semnificativ diferite, autorul sesizării a susţinut că în forma adoptată de Senat există două puncte suplimentare, art. I pct. 7 şi art. I pct. 10, dar şi o completare a anexei (Documentar - Situaţie statistică privind organizarea teritoriului României), care nu se regăseau în forma adoptată de Camera Deputaţilor. Abrogarea art. 6-8 din Legea nr. 2/1968 printr-un singur punct - pct. 5 din forma adoptată de Senat -, alături de celelalte modificări adoptate de Camera decizională, conduce şi la o configuraţie diferită a celor două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. • În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut existenţa unei configuraţii semnificativ diferite chiar şi în situaţia în care o propunere legislativă adoptată de Camera de reflecţie cuprindea un articol, iar forma adoptată de Camera decizională cuprindea două articole (a fost invocată în acest sens Decizia nr. 62/2018). 2. Analiza criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă 2.1. În ce priveşte criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate prin raportare la prevederile art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Legea fundamentală privind principiul bicameralismului Parlamentului, reţinem că, în jurisprudenţa sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009), Curtea Constituţională a reţinut că principiul bicameralismului se reflectă nu numai în dualismul instituţional în cadrul Parlamentului, care este format din Camera Deputaţilor şi Senat, ci şi în cel funcţional. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Curtea a constatat că prin Constituţie nu se permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. De asemenea, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Curtea a statuat că dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului. Totodată, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat însă că, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. În acelaşi timp, stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, că „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor (...)“. Curtea a conturat, în jurisprudenţa sa, criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: - pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi; – pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). Curtea a apreciat că întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ. De asemenea, Curtea a subliniat că printre elementele esenţiale ce trebuie să caracterizeze procesul legislativ pentru ca acesta să întrunească exigenţa constituţională analizată se numără şi menţinerea scopului iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ. Astfel, prin Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63, Curtea a statuat, în legătură cu principiul bicameralismului, că trebuie avut în vedere: - (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; – (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; – (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. 2.2. Verificând, în cauza de faţă, conţinutul normativ al formei legii adoptate de Camera Deputaţilor (prima Cameră sesizată) şi al celei adoptate de Senat (Cameră decizională), se constată existenţa unei deosebiri substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Funcţia deliberativă a Parlamentului, prin intermediul căreia acesta îşi îndeplineşte rolul de unică autoritate legiuitoare a ţării, prevăzut de art. 61 alin. (1) din Constituţie, nu poate fi realizată, în mod real şi efectiv, decât în măsura în care ambele Camere îşi exprimă opinia cu privire la conţinutul normativ al legilor pe care le adoptă. Or, în cauza de faţă, Senatul, în calitate de Cameră decizională, a suplimentat legea adoptată de Camera Deputaţilor, adăugând la pct. 7 un nou articol - art. 10, cu un conţinut normativ de substanţă, ce reglementează interdicţia modificării limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale care au ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în acea unitate, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora. Potrivit art. 10, „Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetăţenilor aparţinând minorităţii naţionale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum şi afectarea drepturilor şi libertăţilor acestora, decurgând din Constituţie, tratatele şi convenţiile internaţionale la care România este parte“. Această normă excedează obiectului de reglementare a legii criticate şi contravine normelor de tehnică legislativă referitoare la unicitatea reglementării în materie, conform art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, art. I pct. 7 din lege nu putea fi integrat în conţinutul normativ al legii criticate, întrucât obiectul de reglementare a acestor dispoziţii, prin raportare la obiectul legii criticate, diferă în mod esenţial. Totodată, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: „Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic“. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut că „în lipsa unor dispoziţii generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu“ (Decizia nr. 1/2014). În cazul legii criticate, titlul legii este cel care califică obiectul de reglementare al legii, respectiv Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României. Având în vedere importanţa reglementării şi impactul său asupra elementelor esenţiale ale statului (suveranitate, teritoriu, populaţie), apreciem că lipsa dezbaterii şi votului Camerei Deputaţilor, în calitate de Cameră de reflecţie, asupra acestei interdicţii de substanţă determină nesocotirea principiului bicameralismului parlamentar, în componenta sa funcţională. 2.3. Cu privire la existenţa unor deosebiri, din punctul de vedere al structurii actului normativ, între formele adoptate de cele două Camere, observăm că forma finală a legii a dobândit o configuraţie diferită, în condiţiile în care, în principal, forma adoptată de Senat introduce, în cuprinsul actului normativ, două noi articole (art. I pct. 7, prin care se introduce art. 10, şi art. I pct. 10, prin care anexa se completează cu tabelul „DOCUMENTAR - Situaţie statistică privind organizarea administrativă a teritoriului României“) şi concentrează într-un singur punct (art. I pct. 5) soluţia de abrogare a dispoziţiilor art. 6, art. 7 şi art. 8 din Legea nr. 2/1968. 2.4. În fine, cât priveşte păstrarea scopului iniţial al legii, se observă că în Expunerea de motive a propunerii legislative se precizează expres că scopul acesteia este acela de a se realiza „o actualizare a situaţiei numărului, denumirii şi componenţei unităţilor administrativ-teritoriale care va putea fi folosită în mod oficial, în special, în activitatea curentă a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale“ şi de a „se parcurge o etapă tehnică premergătoare procesului de reorganizare administrativ-teritorială“. Examinând conţinutul normativ al formei legii, astfel cum a fost adoptată de Senat, în calitate de Cameră decizională, în comparaţie cu cel al formei adoptate de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, observăm că în această etapă a procesului legislativ a fost introdus la pct. 7 din lege articolul 10 prin care se instituie interdicţia absolută, la care ne-am referit anterior, în privinţa modificării limitelor teritoriale ale judeţelor, oraşelor, comunelor şi satelor, cu impact esenţial în privinţa organizării statului. Din examinarea conţinutului normativ al Legii nr. 2/1968 se observă că prin aceasta se reglementează organizarea teritoriului în unităţi administrativ-teritoriale: judeţul, oraşul şi comuna, stabilirea capitalei României, alcătuirea judeţului, definiţia oraşului, a comunei, organizarea staţiunilor balneoclimaterice, organizarea municipiului Bucureşti pe sectoare, evidenţa unităţilor administrativ-teritoriale, fără ca aceasta să conţină reguli privind schimbarea limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale. Prin urmare, concepţia originară a legii a fost parţial modificată. În plus, constatăm că, în prezent, reguli privind modificarea limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale sunt cuprinse într-un alt act normativ, cu un obiect de reglementare diferit, şi anume Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale. Astfel, art. 22 din Legea nr. 215/2001 prevede că „Delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit legii.“ Această reglementare este în acord cu dispoziţiile art. 5 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, potrivit căreia „Pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivităţile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite“. Ţinând seama şi de dispoziţiile art. 120 alin. (2) din Constituţie, ce reglementează Principiile de bază ale administraţiei publice locale, în mod corect, modificarea limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ-teritoriale face obiectul reglementării Legii nr. 215/2001 şi nu trebuie să constituie obiectul reglementării Legii nr. 2/1968, cele două acte normative având obiecte de reglementare diferite. Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, precum şi organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, în timp ce Legea nr. 2/1968 are ca obiect organizarea teritoriului în unităţi administrativ-teritoriale. Având în vedere că în conţinutul normativ al legii deduse controlului de constituţionalitate au fost introduse norme ce excedează obiectului de reglementare a legii criticate, apreciem că se încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa privind cerinţele de claritate şi previzibilitate a legii. Respectarea standardelor de claritate a legii reprezintă o cerinţă de rang constituţional. Astfel, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia de a edicta norme care să respecte trăsăturile referitoare la claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate (Decizia nr. 903/2010, Decizia nr. 743/2011, Decizia nr. 1/2014 şi Decizia nr. 562/2017). Totodată, instanţa de control constituţional a constatat că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare (Decizia nr. 26/2012 şi Decizia nr. 445/2014). Având în vedere toate aspectele relevate anterior, considerăm că, în cauză, s-ar fi impus ca sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României să fie admisă, sub aspectul criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă invocate, şi să se constate că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României este neconstituţională, în ansamblul său, fiind adoptată cu încălcarea art. 61 alin. (2) şi art. 75 din Constituţie, referitoare la principiul bicameralismului, precum şi a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la calitatea legii. Judecător, dr. Livia Doina Stanciu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
