Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ioniţa Cochinţu │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 167 alin. (1) lit. g) şi ale art. 169 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, excepţie ridicată de Societatea Adina - S.R.L. din comuna Vânători, judeţul Galaţi, în Dosarul nr. 3.662/3/2018 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 733D/2018. 2. La apelul nominal se constată lipsa părţilor. Procedura de înştiinţare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, ca neîntemeiată, deoarece prevederile criticate nu încalcă principiul libertăţii economice, al libertăţii comerţului sau al concurenţei loiale şi nu instituie vreo formă de discriminare la dispoziţia autorităţii publice, întrucât în cuprinsul actului normativ este precizat în mod expres ce reprezintă în accepţiunea legiuitorului încălcările grave ale obligaţiilor contractuale. De asemenea, normele criticate sunt suficient de clare şi previzibile, neputând da naştere arbitrarului, chiar dacă enumerarea a ceea ce înseamnă încălcări grave ale obligaţiilor contractuale nu este una exhaustivă, ci este exemplificativă. Distinct de acestea, face precizarea că dispoziţiile art. 167 din Legea nr. 98/2016, la care face trimitere art. 169 din acelaşi act normativ, au mai format obiectul controlului de neconstituţionalitate, sens în care este menţionată Decizia nr. 738 din 20 noiembrie 2018, prin care Curtea a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. 167 alin. (4) din Legea nr. 98/2016, însă autoarea excepţiei de neconstituţionalitate nu se află în situaţia definită de art. 167 din legea în discuţie. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 4. Prin Încheierea din 10 mai 2018, pronunţată în Dosarul nr. 3.662/3/2018, Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 167 alin. (1) lit. g) şi ale art. 169 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, astfel cum a fost precizată prin Încheierea pronunţată în camera de consiliu din 19 decembrie 2019, excepţie ridicată de Societatea Adina - S.R.L. din comuna Vânători, judeţul Galaţi, într-o cauză întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se susţine, în esenţă, că prevederile criticate nu sunt suficient de clare, precise şi previzibile, deoarece nu oferă niciun indiciu sau criteriu determinat cu privire la încălcările în mod grav şi repetat ale obligaţiilor principale ce îi reveneau operatorului economic în cadrul unui contract de achiziţii publice, al unui contract de achiziţii sectoriale sau al unui contract de concesiune, încheiate anterior participării la o nouă licitaţie publică, ce sunt de natură să ducă la excluderea ulterioară de la orice licitaţie. Or, un astfel de criteriu trebuie raportat la situaţia contractului, la gradul de îndeplinire a obligaţiilor în funcţie de obiectul contractului etc. Prin urmare, legea ar trebui să prevadă un criteriu cuantificabil obiectiv pentru a se putea înlătura arbitrarul în aplicarea unei sancţiuni extrem de grave care este de natură să afecteze activitatea ulterioară a operatorului economic pe termen lung. De asemenea, se învederează faptul că executarea defectuoasă a unei mici părţi dintr-un contract/acord-cadru - spre exemplu, diferenţa de la 97,23% până la 100% - este invocată de autoritatea contractantă ca motiv de reziliere unilaterală a contractului şi este considerată o încălcare gravă şi repetată a obligaţiilor principale, în condiţiile în care autoarea excepţiei s-a oferit de mai multe ori să remedieze eroarea produsă în derularea contractului/acordului-cadru în discuţie. Această chestiune este lăsată exclusiv la aprecierea autorităţii contractante, care este parte interesată în cauză şi, prin urmare, nu poate avea o poziţie obiectivă. Aşadar, rezilierea unilaterală a unui contract, care este urmată de încasarea garanţiei de bună execuţie şi perceperea unor daune-interese (care este realizată fără indicarea cuantumului şi a semnificaţiei acestora), este în sine o sancţiune aplicată pentru neîndeplinirea unor obligaţii. În aceste condiţii, dispoziţiile criticate, cu privire la eliminarea operatorului economic de la orice procedură de licitaţie publică, instituie încă o sancţiune, fiind, astfel, contrare principiului non bis in idem. Or, având în vedere criteriile aferente principiului proporţionalităţii, dubla sancţiune aplicată unui operator economic nu este proporţională cu atingerea adusă drepturilor unei autorităţi contractante, ci este mult mai gravă, afectând drepturile acestuia pe termen lung. 6. Se susţine că neclaritatea normelor criticate poate conduce la situaţii de aplicare neunitară şi arbitrară a acestora, utilizându-se criterii diferite de apreciere a aspectelor ce constituie o „încălcare gravă“. Prin urmare, se poate ajunge la eliminarea unui operator economic de la orice altă procedură, cu nerespectarea principiului securităţii juridice, având în vedere că un operator economic, pentru a putea participa la o licitaţie publică, trebuie să angajeze anterior cheltuieli ce presupun investiţii (mijloace tehnice performante, personal etc.) pentru a demonstra că are capacitatea tehnică pentru realizarea contractului preconizat. Faţă de acestea, se consideră că, prin aplicarea diferită de către autorităţile publice a dreptului de apreciere asupra situaţiilor de încălcare în mod grav sau repetat a obligaţiilor principale, nu sunt respectate principiul egalităţii în drepturi şi principiul legalităţii. 7. Se mai arată că, în contextul rezilierii unui contract sau al perceperii de daune-interese de către autoritatea contractantă, intervenţia instanţelor judecătoreşti se poate realiza în cadrul soluţionării unei contestaţii cu privire la motivele de reziliere, însă hotărârea instanţei survine ulterior afectării drepturilor operatorului economic îndepărtat deja de la participarea la procedura de licitaţie publică. Or, Constituţia recunoaşte numai judecătorului puterea de a spune dreptul şi de a pronunţa hotărâri obligatorii, instanţa de judecată fiind cea care poate aduce limitări drepturilor civile ale persoanelor juridice, iar nu autoritatea publică în sarcina căreia este prevăzut dreptul de a emite actul (documentul constatator privind îndeplinirea obligaţiilor contractuale) ce poate declanşa eliminarea din alte proceduri de licitaţie publică, act ce are caracter extrajudiciar, fiind emis de o autoritate care nu dispune de atributele de imparţialitate şi independenţă specifice numai instanţelor judecătoreşti. Prin urmare, numai prin verificarea obiectivă de către instanţele judecătoreşti se pot aduce limitări drepturilor civile ale persoanelor juridice; în sens contrar se aduce atingere principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, precum şi dreptului la apărare. 8. Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal opinează că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că prevederile criticate nu încalcă principiul libertăţii economice, al libertăţii comerţului sau al concurenţei loiale şi nici nu instituie vreo formă de discriminare la dispoziţia autorităţilor publice, întrucât în cuprinsul actului normativ este specificat în mod expres ce anume reprezintă în accepţiunea legiuitorului încălcările grave ale obligaţiilor contractuale. De asemenea, menţionează că normele în discuţie sunt suficient de clare şi previzibile, acestea neputând da naştere arbitrarului, chiar dacă enumerarea nu este una exhaustivă, ci una exemplificativă. 9. Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 10. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 11. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze prezenta excepţie. 12. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 167 alin. (1) lit. g) şi ale art. 169 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016, care au următorul cuprins: - Art. 167 alin. (1) lit. g): "(1) Autoritatea contractantă exclude din procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică/acordului-cadru orice operator economic care se află în oricare dintre următoarele situaţii: [...] g) operatorul economic şi-a încălcat în mod grav sau repetat obligaţiile principale ce-i reveneau în cadrul unui contract de achiziţii publice, al unui contract de achiziţii sectoriale sau al unui contract de concesiune încheiate anterior, iar aceste încălcări au dus la încetarea anticipată a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sancţiuni comparabile; [...];" – Art. 169: „Autoritatea contractantă exclude un operator economic în orice moment al procedurii de atribuire în care ia la cunoştinţă că operatorul economic se află, având în vedere acţiunile sau inacţiunile săvârşite înainte sau în cursul procedurii, în una dintre situaţiile prevăzute la art. 164, 165 şi 167, de natură să atragă excluderea din procedura de atribuire.“ 13. În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii legale sunt invocate prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (3)-(5) referitor la statul de drept, la principiul separaţiei şi echilibrului puterilor şi la principiul legalităţii, ale art. 16 alin. (1) privind principiul egalităţii în faţa legii şi a autorităţilor publice, ale art. 21 - Accesul liber la justiţie, ale art. 24 alin. (1) referitor la garantarea dreptului la apărare, ale art. 45 - Libertatea economică, ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, ale art. 126 - Instanţele judecătoreşti, ale art. 135 - Economia şi ale art. 136 - Proprietatea. 14. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că Legea nr. 98/2016 transpune în legislaţia internă normele europene în materia achiziţiilor publice, respectiv Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 94 din 28 martie 2014. În mod concret, prevederile criticate în prezenta cauză transpun dispoziţiile art. 57 alin. (4) lit. g) şi alin. (5) teza a doua din Directiva 2014/24/UE. Aceste dispoziţii europene statuează că autorităţile contractante pot exclude sau statele membre le pot solicita acestora să excludă de la participarea la o procedură de achiziţie publică orice operator economic dacă acesta a dat dovadă de deficienţe semnificative sau persistente la îndeplinirea unei cerinţe de fond prevăzute de un contract de achiziţii publice anterior, de un contract anterior încheiat cu o entitate contractantă sau de un contract de concesiune anterior care au dus la încetarea anticipată a respectivului contract anterior, daune-interese sau alte sancţiuni comparabile, iar în orice moment în cursul procedurii autorităţile contractante pot să excludă sau statele membre le pot solicita să excludă un operator economic în cazul în care se constată că operatorul economic se află, având în vedere faptele comise sau omise, fie înainte, fie în cursul procedurii, în una dintre situaţiile menţionate la alin. (4). 15. Faţă de această împrejurare, Curtea observă că, în virtutea art. 57 alin. (6) din Directiva 2014/24/UE, orice operator economic care se află în una dintre situaţiile menţionate la alin. (1) şi (4) poate furniza dovezi care să arate că măsurile luate de operatorul economic sunt suficiente pentru a demonstra fiabilitatea acestuia, în ciuda existenţei unui motiv relevant de excludere. Dacă astfel de dovezi sunt considerate suficiente, operatorul economic în cauză nu este exclus de la procedura de achiziţie. Aceste norme europene se regăsesc în Legea nr. 98/2016 la art. 171, potrivit căruia orice operator economic aflat în oricare dintre situaţiile prevăzute la art. 164 şi 167 din acest act normativ ce atrag excluderea din procedura de atribuire poate furniza dovezi care să arate că măsurile luate de acesta sunt suficiente pentru a-şi demonstra în concret credibilitatea prin raportare la motivele de excludere. 16. Cu titlu general, Curtea reţine că soluţia legislativă criticată a format şi obiectul unei cereri de decizie preliminară formulate de Curtea de Apel Bucureşti (România) în Cauza C-267/18, Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 - S.A. împotriva Companiei Naţionale de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A., prin care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a arătat că: (i) o autoritate contractantă are dreptul, în principiu, să excludă de la o procedură de achiziţie de lucrări publice un operator economic cu privire la care sa dispus încetarea anticipată a unui contract de achiziţii publice anterior; (ii) revine instanţei naţionale sarcina de a determina, având în vedere împrejurările specifice ale litigiului şi cu aplicarea principiului proporţionalităţii, dacă încetarea anticipată a unui (prim) contract de achiziţii publice a fost cauzată de o deficienţă semnificativă la îndeplinirea unei cerinţe esenţiale impuse în cadrul contractului menţionat, suficientă pentru a exclude operatorul economic de la un (al doilea) contract; (iii) este de competenţa instanţei naţionale să aprecieze, în lumina principiului proporţionalităţii, gravitatea acestor fapte. 17. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate este formulată într-un litigiu ce are ca obiect soluţionarea unei cereri prin care se solicită anularea Documentului constatator privind îndeplinirea obligaţiilor contractuale, document care, ulterior întocmirii, poate produce efecte asupra participării operatorului economic la anumite proceduri de atribuire a unor contracte de achiziţie publică/acorduri-cadru viitoare, în sensul excluderii operatorului economic în discuţie din aceste proceduri. În acest context, Curtea observă că Documentul constatator privind îndeplinirea obligaţiilor contractuale în discuţie îşi are temeiul juridic în Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 423 din 6 iunie 2016, cu modificările şi completările ulterioare. Acesta este parte a dosarului de achiziţie şi conţine informaţii referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant. 18. La finalizarea contractului de achiziţie publică, autoritatea contractantă are obligaţia să elibereze contractantului un exemplar al documentului constatator. Aceste documente constatatoare pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare. Prin urmare, dacă partea interesată recurge la serviciile justiţiei, instanţa de judecată este cea care verifică conţinutul documentelor constatatoare şi stabileşte în ce măsură cele înscrise în acestea se circumscriu dispoziţiilor legale, în sensul prevăzut la art. 167 alin. (1) lit. g) şi la art. 169 din Legea nr. 98/2016, respectiv în ce măsură operatorul economic şi-a încălcat în mod grav sau repetat obligaţiile principale ce îi reveneau în cadrul unui contract de achiziţii publice, al unui contract de achiziţii sectoriale sau al unui contract de concesiune încheiate anterior, iar aceste încălcări au dus la încetarea anticipată a respectivului contract, plata de daune-interese sau alte sancţiuni comparabile. 19. În acest context, dispoziţiile art. 167 alin. (8) din Legea nr. 98/2016 prevăd faptul că, în sensul dispoziţiilor alin. (1) lit. g) se consideră încălcări grave ale obligaţiilor contractuale, cu titlu exemplificativ, neexecutarea contractului, livrarea/prestarea/ executarea unor produse/servicii/lucrări ce prezintă neconformităţi majore care le fac improprii utilizării conform destinaţiei prevăzute în contract. 20. Prin urmare, aceste norme, coroborate, sunt conforme cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta privind calitatea legii, fiind suficient de clare, precise şi previzibile. De altfel, cu privire la sfera de cuprindere a unor situaţii ipotetice într-o lege, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că, din cauza principiului generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile-tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. De asemenea, numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puţin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă şi a se putea adapta la schimbările de situaţie (de exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunţată în Cauza Cantoni împotriva Franţei, paragraful 31). De altfel, interpretarea legilor este o operaţiune raţională utilizată de orice subiect de drept în vederea aplicării şi respectării legii, având ca scop clarificarea înţelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanţele judecătoreşti interpretează legea în mod necesar în procesul soluţionării cauzelor cu care au fost învestite. În acest sens, interpretarea este faza indispensabilă a procesului de aplicare a legii. Mai mult, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că, „oricât de clar ar fi textul unei dispoziţii legale, în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare juridică“ (Hotărârea din 22 noiembrie 1995, pronunţată în Cauza C.R. împotriva Regatului Unit). 21. Totodată, având în vedere considerentele mai sus prezentate, Curtea constată că sunt respectate şi principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, principiul egalităţii, accesului liber la justiţie şi dreptului la apărare, coroborate cu normele privitoare la instanţele de judecată, întrucât verificarea documentului constatator care conţine informaţii referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant este supusă controlului de legalitate, context în care părţile îşi pot realiza apărările necesare. 22. În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 45 şi 135 din Constituţie, Curtea a reţinut că principiul libertăţii economice nu este un drept absolut al persoanei, ci este condiţionat de respectarea limitelor stabilite de lege, limite ce urmăresc asigurarea unei anumite discipline economice ori protejarea unor interese generale, precum şi asigurarea respectării drepturilor şi intereselor legitime ale tuturor (Decizia nr. 162 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 19 aprilie 2011), considerente care sunt aplicabile mutatis mutandis şi în prezenta cauză. 23. Faţă de această împrejurare, Curtea constată că prevederile criticate nu sunt contrare dispoziţiilor constituţionale invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât partea interesată are posibilitatea de a se adresa instanţei judecătoreşti, aceasta fiind cea care, pe baza criteriilor prevăzute exemplificativ de lege, este în măsură să aprecieze/evalueze legalitatea şi proporţionalitatea măsurilor înscrise în documentul constatator care conţine informaţii referitoare la îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către operatorul economic. 24. Referitor la art. 136 din Constituţie, invocat în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea observă că, pe de o parte, autoarea nu motivează pretinsa încălcare, iar, pe de altă parte, acesta nici nu are incidenţă în cauză. 25. Referitor la art. 53 din Constituţie, Curtea constată că normele criticate nu se circumscriu ipotezei constituţionale cu privire la restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale. 26. În ceea ce priveşte celelalte aspecte învederate de autoarea excepţiei de neconstituţionalitate prin care sunt prezentate diverse ipoteze, acestea ţin de interpretarea şi aplicarea legii în diferite etape ale procedurilor privind materia achiziţiilor publice, fiind de resortul autorităţilor ce au competenţă în aplicarea normelor respective, precum şi al instanţei de judecată, conform art. 126 alin. (1) şi (3) din Constituţie. 27. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Adina - S.R.L. din comuna Vânători, judeţul Galaţi, în Dosarul nr. 3.662/3/2018 al Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 167 alin. (1) lit. g) şi ale art. 169 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Tribunalului Bucureşti - Secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 30 septembrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ioniţa Cochinţu -----------
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
