Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Bianca Drăghici │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Mihai Ciobotariu Cerbu în Dosarul nr. 8.944/301/2017 al Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti - Secţia civilă şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.634D/2017. 2. La apelul nominal lipsesc părţile. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, având în vedere că în această materie există precedent constituţional şi nu există temeiuri pentru reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele: 4. Prin Încheierea din 12 septembrie 2017, astfel cum a fost modificată prin Încheierea din 24 octombrie 2017, pronunţată în Dosarul nr. 8.944/301/2017, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti - Secţia civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de Mihai Ciobotariu Cerbu într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei plângeri formulate împotriva procesului-verbal de constatare a unei contravenţii, prin care autorul a fost sancţionat cu amendă pentru încălcarea dispoziţiilor art. 34 alin. (1) lit. c) din Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 120/2010 privind aprobarea Normelor de salubrizare şi igienizare a Municipiului Bucureşti. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată, în esenţă, că art. 4 din Legea nr. 554/2004, iniţial, nu făcea distincţie între actele administrative unilaterale cu caracter normativ şi actele administrative unilaterale individuale, astfel încât puteau forma obiect al excepţiei de nelegalitate ambele categorii de acte administrative unilaterale, definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În forma actuală, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect actele administrative individuale, indiferent de data emiterii lor, iar actele administrative cu caracter normativ sunt exceptate expres de la această formă de control, prin alin. (4). 6. În ceea ce priveşte actul administrativ unilateral cu caracter normativ, autorul apreciază că modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, interpretate literal, au părut a restrânge obiectul excepţiei de nelegalitate la actele administrative unilaterale individuale, lăsând neclarificată situaţia actului administrativ unilateral cu caracter normativ. Resorturile pe baza cărora această categorie de acte administrative a fost scoasă de sub incidenţa art. 4 nu sunt revelate nici prin expunerea de motive, nici în cadrul altor documente întocmite în procesul legislativ, în condiţiile în care, în dreptul european, de care nu se poate face abstracţie în procesul armonizării legislative în spaţiul Uniunii Europene, actele cu caracter general (normativ) sunt cele care constituie obiectul excepţiei de ilegalitate reglementate de art. 241 TCE (devenit art. 277 în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene). Ca atare, după unele ezitări, în practica instanţei supreme s-a conturat soluţia potrivit căreia excepţia este admisibilă, din considerente ce ţin de coerenţa legislativă şi de interpretarea istorico-teleologică a legii, nefiind identificate argumente rezonabile pentru care legiuitorul să fi restrâns acest mecanism procesual numai pentru cazul actului administrativ individual. 7. Astfel, Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă prevede expres că actul administrativ cu caracter normativ nu poate forma obiect al excepţiei de nelegalitate, controlul asupra lui fiind exercitat doar pe calea acţiunii în anulare. Însă acţiunea în anulare este exclusiv la îndemâna părţii care se consideră vătămată, ceea ce înseamnă că judecătorul ar fi obligat să dea eficienţă juridică unui act administrativ cu caracter normativ pe care se sprijină poziţia uneia dintre părţi, chiar dacă acest act prezintă elemente de nelegalitate, contravenind unor norme cu forţă juridică superioară. 8. De aceea, autorul consideră că instanţelor de judecată ar trebui să li se recunoască prerogativa de a aplica principiul ierarhiei forţei juridice a actelor normative şi de a înlătura din proces normele administrative contrare unor dispoziţii cu forţă juridică superioară, chiar în lipsa unei acţiuni directe în anulare îndreptate împotriva actului administrativ normativ respectiv. 9. Faţă de aceste considerente, autorul apreciază că dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 544/2004 limitează accesul liber la justiţie. Scoaterea excepţiei de nelegalitate având ca obiect un act administrativ cu caracter normativ de sub controlul judecătoresc şi cercetarea acestuia în cadrul unei acţiuni în anulare determină dublarea efortului judiciar şi imposibilitatea recunoaşterii dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. 10. Autorul conchide că, dacă pe lângă procesul de contencios iniţiat persoana interesată ar formula acţiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, soluţia din această din urmă cauză nu ar avea nicio valoare utilă în situaţia în care s-ar pronunţa după soluţionarea primului proces, de vreme ce Codul de procedură civilă nu prevede o cale procesuală de redeschidere a primului proces şi/sau de revizuire a primei soluţii, iar în cuprinsul legii contenciosului administrativ nu se mai regăsesc referiri cu privire la acţiunea în anulare. 11. Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti - Secţia civilă apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, întrucât, aşa cum s-a reţinut şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la justiţie nu este un drept absolut şi poate suferi anumite restrângeri şi limitări, iar dispoziţiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi evitarea unor eventuale probleme de jurisprudenţă neunitară în cadrul excepţiilor de nelegalitate, dar şi respectarea competenţei instanţelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ. Totodată, în situaţia în care s-ar admite o asemenea acţiune în anulare, aceasta va profita tuturor persoanelor aflate în situaţia petentului, întrucât prevederile actului normativ nu se vor mai aplica nici acestora. 12. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 13. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, respectiv Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014 şi Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014, prin care a fost stabilit caracterul constituţional al dispoziţiilor de lege criticate. Referitor la critica potrivit căreia, dacă persoana interesată ar formula acţiune în anularea actului administrativ normativ, iar soluţia din această ultimă cauză s-ar pronunţa după soluţionarea primului proces, aceasta nu ar avea nicio valoare utilă în situaţia în care Codul de procedură civilă nu prevede o cale procesuală de redeschidere a primului proces şi/sau de revizuire a primei soluţii, se arată că modul de interpretare şi aplicare a unor prevederi legale revine instanţelor judecătoreşti, excedând competenţei instanţei de contencios constituţional. 14. Avocatul Poporului arată că îşi menţine punctul de vedere exprimat şi reţinut de Curtea Constituţională în deciziile nr. 814 din 4 octombrie 2012 şi nr. 105 din 5 martie 2013, în sensul constituţionalităţii prevederilor legale criticate, întrucât, aşa cum s-a reţinut şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, dreptul de acces la justiţie nu este un drept absolut şi poate suferi anumite restrângeri şi limitări, iar dispoziţiile de lege criticate urmăresc un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi evitarea unor eventuale probleme de jurisprudenţă neunitară în cadrul excepţiilor de nelegalitate, dar şi respectarea competenţei instanţelor specializate în acest sens, respectiv cele de contencios administrativ. 15. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 16. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 17. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.“ 18. Autorul excepţiei consideră că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) privind statul de drept, ale art. 15 alin. (1) privind universalitatea şi ale art. 21 alin. (3) privind accesul liber la justiţie. 19. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că prevederile criticate au mai format obiectul controlului de constituţionalitate, în raport cu critici şi prevederi constituţionale similare, sens în care sunt Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 12 decembrie 2014, Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 15 ianuarie 2015, Decizia nr. 837 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 234 din 16 martie 2018 şi Decizia nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, prin care a respins excepţia de neconstituţionalitate. 20. Astfel, observând că dispoziţiile de lege criticate au fost introduse în Legea nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, Curtea a constatat că soluţiile legislative instituite, potrivit „expunerii de motive“ la lege, urmăresc reconfigurarea competenţei materiale a instanţelor judecătoreşti în scopul accelerării procedurilor judiciare şi asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul ţării. Ca atare, aceste dispoziţii legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern, care răspunde pe deplin imperativelor funcţionării unei justiţii moderne, adaptate aşteptărilor sociale, precum şi necesităţii creşterii calităţii acestui serviciu public. 21. Din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a observat că, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte. Totodată, Curtea a reţinut că actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanţa de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând. Aşadar, datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate. 22. Potrivit art. 21 din Constituţie, orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime. Totodată, legiuitorul are competenţa exclusivă de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituţie. În aceste condiţii, Curtea a statuat că, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficienţă prevederilor constituţionale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competenţa materială pentru soluţionarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanţei de contencios administrativ, respectiv Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalelor administrativ-fiscale. 23. De asemenea instanţa de control constituţional a constatat că materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, prin lege organică, astfel că stabilirea competenţei materiale de judecată este rezultatul voinţei legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de faţă, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voinţa legiuitorului. Intervenţia legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice se realizează în continuare sub garanţia prevederilor art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie de către o instanţă judecătorească. Prin urmare, Curtea a statuat că această modificare a Legii nr. 554/2004, în sensul stabilirii de către legiuitor a competenţei instanţei de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acţiunii în anulare, reprezintă tot o garanţie a prevederilor art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie. 24. Curtea a constatat, totodată, că prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepţiei de nelegalitate, se urmăreşte un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi respectarea competenţei instanţelor specializate. De asemenea admiterea acţiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice erga omnes, spre deosebire de excepţia de nelegalitate care produce efecte inter partes. Astfel, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ producându-şi în continuare efectele faţă de terţi, pe când admiterea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiectelor de drept. 25. Totodată, Curtea nu poate reţine nici susţinerea potrivit căreia dacă, pe lângă procesul de contencios iniţiat pentru apărarea drepturilor şi intereselor sale subiective, persoana interesată ar formula acţiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, soluţia din această din urmă cauză nu ar avea nicio valoare utilă în situaţia în care s-ar pronunţa după soluţionarea primului proces. 26. Prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015, paragraful 24, instanţa de contencios constituţional a reţinut că „pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanţa a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită şi recunoaşterea dreptului pretins, împreună cu reparaţii, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătoreşti, producându-se şi pentru trecut, în sensul că, pentru părţile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice şi pentru trecut. Aşadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispoziţiilor art. 23, produce efecte erga omnes şi numai pentru viitor pentru terţele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunţat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri“. 27. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în deciziile menţionate îşi păstrează valabilitatea şi în prezenta cauză. 28. Distinct de cele menţionate, cât priveşte celelalte susţineri ale autorului excepţiei, Curtea reţine că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile legii contenciosului administrativ se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. 29. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Mihai Ciobotariu Cerbu în Dosarul nr. 8.944/301/2017 al Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti - Secţia civilă şi constată că dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti - Secţia civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 10 octombrie 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Bianca Drăghici -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
